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연구보고서 한국의 신북방 경제협력 거버넌스 개선 방안 연구: 러시아를 중심으로 경제관계, 경제협력

저자 박정호, 정민현, 강부균, 정동연, 김초롱, 제성훈, 세르게이 루코닌, 예카테리나 자클랴즈민스카야 발간번호 연구보고서 19-12 자료언어 Korean 발간일 2019.12.30

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   한ㆍ러 관계의 새로운 30년을 준비하는 작업은 한국의 미래 국가전략인 대륙과 해양을 연계하는 ‘가교국가 건설’의 진정한 출발점이다. 이러한 국가비전을 달성하기 위해 한국정부는 지속가능한 대러 경제협력 전략을 효율적으로 추진할 수 있는 경제협력 거버넌스를 구축하는 데 초점을 맞추어야 할 것이다. 정부의 역할과 영향력이 강한 러시아의 국가적 특성을 고려할 때, 양국간에 신뢰할 수 있는 정부간 협의 채널 확대 및 민간 차원의 제도적 토대 구축은 경제협력 증진을 위한 유용한 초석이 될 수 있다.
   제2장에서는 대외경제협력 거버넌스의 개념 정의와 핵심 역할에 대한 고찰을 토대로 이론모형을 제시했다. 특히 대외경제협력의 수준을 결정하는 중요한 요소로 거래비용에 주목함과 동시에, 거래비용의 원천인 탐색비용과 감시비용에 대한 이론적 고찰을 시도했다. 결국 바람직한 대외경제협력 거버넌스란 거래비용을 효과적으로 낮추는 일련의 제도적 시스템이라는 정의를 내릴 수 있었다. 또한 좋은 거버넌스란 효과적인 감시체계 구축으로 정보의 비대칭성을 완화하여 계약 이행을 촉진하는 ‘인위적 계약 이행 기술’이라고 할 수 있다. 분석 결과에 따르면 탐색비용이 간접적인 영향을 미치는 요인인 데 비해, 감시비용은 직접적인 영향을 끼치는 중요 변수였다. 다만 러시아라는 국가의 특수성을 고려할 때, 감시비용만큼이나 탐색비용의 중요성도 결코 무시할 수 없다는 점이 특징적이었다.
   제3장에서는 러시아의 대외경제협력 거버넌스에 대한 심층적인 연구를 다음 두 가지 측면에서 진행했다. 먼저 러시아 정부의 대외경제 전략에 기초한 경제협력 거버넌스 구축 방향과 과제를 제시하면서 주요국별(한국, 독일, 일본, 중국, 베트남) 대외경제협력 추진 방향을 고찰했다. 러시아 정부는 주요 협력국가들과 양자관계 강화를 토대로 경제협력 확대 방안을 모색하고자 했다. 세계경제에서 급속하게 부상하고 있는 아태지역의 주요 국가들(한국, 중국, 일본)과는 극동·시베리아 경제발전 프로그램 실현 차원에서 협력을 강화하면서 교역 구조의 다각화를 도모했다. 또한 러시아는 소련 시기부터 역사적으로 긴밀한 유대관계를 형성해온 베트남과 탈냉전 이후 통일 과정에서 협력관계를 구축해온 독일에 대해서는 각각의 협력수요를 고려하여 투자협력을 활성화하는 데 우선적인 관심을 기울여왔다.
   이와 함께 러시아 대외경제협력 거버넌스의 구조와 운영 현황을 조사했다. 러시아의 대외경제협력 거버넌스 구조는 크게 주요 정부부처(경제개발부와 산업통상부, 극동ㆍ북극개발부 등)와 관련된 지원기관(무역대표부, 러시아수출센터, 극동투자유치수출지원청, 러시아 상공회의소 등), 그리고 주요 협의 채널(정부간 위원회, 국제포럼) 등 3개의 범주로 구분될 수 있다. 이에 더해 대표적인 금융 플랫폼으로는 러시아직접투자기금과 극동개발기금을 들 수 있다. 러시아는 이러한 대외경제협력 거버넌스를 구축하고, 이를 바탕으로 국가별로 다양한 협력체계를 운영해왔다.
   제4장에서는 주요 4개국(독일, 일본, 중국, 베트남)의 대러 경제협력 거버넌스 사례를 분석했다. 이 국가들의 경우 저마다 러시아와 지역적 및 전략적 이해관계를 공유하고 있다는 공통점을 가지고 있다. 그 중에서도 독일과 일본은 서방의 대러 경제제재 참여국인 데 반해, 중국과 베트남은 비참여국이기에 좋은 대비가 될 수 있었다. 중국과 독일은 러시아의 1위와 2위 교역 상대국이자 대표적인 러시아 에너지 자원 수입국이라는 점에서 그에 대응하는 협력을 위한 다양한 거버넌스를 구축하고 있다. 또한 베트남은 냉전시기부터 이어져온 소련의 동맹국으로서 굳건한 상호 신뢰를 바탕으로 러시아와의 유대관계를 현재까지 비교적 잘 유지해오고 있는 대표적 국가로, 그 특성에 맞는 협력을 해왔다. 일본의 경우 대러 경제제재에 참여했으며 러시아와 영토분쟁을 경험하고 있지만, 그럼에도 오히려 이를 해결하기 위해 아베 정부 출범 이후 극동지역 개발과 북극 에너지 협력에 있어서 러시아의 주요 파트너 국가 중 하나가 되고 있다.
   한편 대러 경제협력 거버넌스 측면에서 살펴보면, 러시아와 경제협력 거버넌스 체제를 구축하고 있는 4개국간에는 다음과 같은 차별성이 존재했다. 중국은 대표적인 정부 주도형 국가이다. 중국정부는 러시아와의 경제협력을 주도하고 있으며, 양국간의 다양한 플랫폼은 대부분 민관협력 형태를 띠고 있다. 따라서 민간 차원 경제협력 플랫폼의 역할과 비중은 그다지 크지 않은 편이다. 중국은 대러 경제협력 증진을 위해 공동투자펀드를 적극적으로 활용하고 있을 뿐 아니라, 러시아와 탈달러 정책에 공조하면서 양자간 금융협력을 더욱 강화해나가는 특징을 보여주고 있다. 일본정부도 최근 러시아에 대한 자국의 전략적 이해관계를 고려하여 경제협력 추진 과정에서 정부 및 공공기관의 역할을 더욱 강화하고 있는 추세이다. 일본 역시 대러 경제제재에 참여하고 있으면서도 러시아와 공동투자펀드를 조성하는 한편, 대러 경제협력 프로젝트 추진을 위한 금융지원을 하고 있다는 점이 돋보인다. 반면에 중국과는 달리, 일본에서는 민간 차원 협력 플랫폼의 역할이 상대적으로 큰 편이다. 한편 독일은 4개국 중에서 민간 주도의 경제협력 거버넌스가 가장 잘 구축된 국가이다. 독일의 경우 2014년 우크라이나 사태 이후 정부간 회의가 일시적으로 중단되었음에도 민간 차원의 협력은 지속적으로 유지하고 있다. 러ㆍ독 상공회의소가 양국간 경제협력 증진에 중요한 역할을 담당하고 있으며, ‘페테르부르크 대화’는 상호 이해 증진에 크게 기여하고 있는 양자 대화 채널 중 하나다. 베트남은 중국과 마찬가지로 대러 경제협력 추진 과정에서 정부기관의 역할이 매우 큰 국가이다. 베트남 정부는 러시아와의 정상회담 및 고위급 회담을 매년 진행함으로써 양자관계를 유지 및 발전시켜나가고 있다. 특히 베트남과 러시아는 금융 분야의 협력을 적극 추진 중인데, 다른 3국이 운영하는 공동펀드 방식 이외에 베트남·러시아 합작투자은행과 같은 은행간 합작투자은행을 설립해 운영하는 특징을 보여주고 있다. 베트남은 러시아가 주도하는 유라시아경제연합(EAEU)과 FTA를 체결한 최초의 국가이기도 하다. 이 통상협정은 베트남의 대러 경제협력 증진을 위한 중요한 플랫폼으로 활용되고 있다.
   제5장에서는 한국의 대러 경제협력 정책과 거버넌스를 전반적으로 평가했다. 2013년 10월 유라시아 역내 협력의 비전인 ‘유라시아 이니셔티브’가 발표되었다. 이 정책 비전은 대러 경제협력에 대한 정부와 민간의 관심 제고, 러시아 및 북한과의 경제협력 연계성 확보, 한국의 유라시아 국제협력 주도 의지 등에서 중요한 전략적 함의를 내포하고 있었다. 박근혜 정부는 구체적인 실행계획(유라시아 이니셔티브 로드맵) 수립, 추진체계(유라시아 경협 조정위원회) 구축, 금융지원체계(한ㆍ러 투융자 플랫폼) 마련, 법적 및 제도적 기반(한ㆍ러 일반여권 사증면제협정, 한·유라시아 경제연합 FTA 공동연구) 조성 등 대러 경제협력 거버넌스 구축에 적지 않은 노력을 기울였다. 그러나 대외적(서방의 대러 경제제재 조치의 지속, 미ㆍ러 관계 갈등과 러시아의 경기침체에 따른 한ㆍ러 관계의 경색, 북ㆍ미 갈등과 남ㆍ북관계의 악화 등) 및 대내적(일관된 추진체계와 실효성을 담보한 전략의 부재, 전담 조직 및 인력 문제, 재원 확보의 어려움 등) 제약 요인으로 인해 실질적 성과를 거두지 못했다.
   2017년 9월 제3차 블라디보스토크 동방경제포럼 총회 기조연설에서 신북방정책 추진이 공식화되었다. 문재인 정부는 신북방정책의 우선적 목표를 러시아와의 경제협력에 두었으며, 분야별 협력과제로 ‘9-Bridge’를 채택했다. 특히 실행계획(신북방정책의 추진 전략과 중점 과제) 수립, 전담 추진체계 구축(대통령 직속 북방경제협력위원회), 금융지원체계(극동 금융협력 이니셔티브) 마련, 법적 및 제도적 기반(지방협력포럼 창설 및 정례화, 한·유라시아 경제연합 FTA 추진을 위한 한ㆍ러 공동작업반 구성, 한ㆍ러 서비스·투자 FTA 협상 개시, 한국 투자자의 날 행사 개최, 블라디보스토크 한국투자기업지원센터 개소 등) 조성 등을 바탕으로 대러 경제협력 거버넌스에 대한 개선 작업을 진행하고 있는 중이다. 한ㆍ러 수교 30주년이 되는 2020년을 맞이하여 양국간 경제협력의 내실화가 반드시 필요하며, 이를 위해 한국의 대러 경제협력 거버넌스 개선에 대한 보다 근본적인 고민이 필요한 시점이다.
   이와 관련해 한국의 대러 경제협력 거버넌스에 대한 국내외 전문가들의 평가 결과를 보면, 다음과 같은 잠정적인 결론을 내릴 수가 있다. 먼저 한·러 정부간 경제협력협의체와 관련하여 폐지 또는 통합될 필요가 있는 협의체(한·러 협의회, 극동·시베리아분과위원회), 반드시 필요한 협의체(경제과학기술공동위, 과학기술공동위원회, 한·러 혁신워킹그룹회의, 자원협력위원회, 한·러 정책협의회, 한·러 협의회 등), 가장 효율적으로 운영되는 협의체(어업위원회, 공동위, 과학기술공동위원회, 산업협력위원회 등), 신설될 필요가 있는 협의체(문화협력위원회, 한·EAEU 경제협력협의회 등)가 지적되었다. 둘째, 민관 및 민간 경제협력협의체와 관련해서 폐지 또는 통합될 필요가 있는 협의체(한·러 비즈니스다이얼로그, 한·러 비즈니스포럼, 한·러 대화 등), 운영상 개선이 필요한 협의체(한·러 대화, 한·러 비즈니스다이얼로그, 한·러 비즈니스포럼, 한·러 기업협의회, 한·러 농업 분야 비즈니스다이얼로그, 한·러 극동포럼, 한·러 지방협력포럼 등), 신설될 필요가 있는 협의체(한·러 전략대화, 한·러 전문가포럼, 한·러 기술협력 민간협의체 등)가 언급되었다. 셋째, 한·러 양자간 경제협력 지원체계 및 한국의 대러 경제협력 지원체계와 관련해서 폐지 또는 통합되거나 운영상 근본적인 개선이 필요한 지원체계(한·러 공동 투·융자 플랫폼, 극동 금융협력 이니셔티브 등)와 신설될 필요가 있는 지원체계(북방중소기업협력기금, KOTRA 무역관 추가 개소 등)가 제시되었다.
   제6장에서는 이상의 내용을 종합하여 한국의 대러 경제협력 거버넌스에 대한 6가지 개선 방안(한·러 경제과학기술공동위와 산하 분과위원회 구조의 전면 개편, 북방경제협력위원회의 고유한 역할 부여와 실행력 및 효율성 강화, 민관 및 민간 경제협력협의체의 개편 및 활성화, 금융지원체계의 성공사례 창출과 협력기금 설치 검토, K-Business Center 설립 및 운영, 러시아의 주요 국제포럼 전략적 활용)을 제안했다.
 

   Preparing for the next 30 years of relations between Korea and Russia is a true starting point for Korea's future national strategy of building a “bridging nation that connects the continent with the sea.” In order to achieve this national strategy, the Korean government should focus on establishing economic cooperation governance that can effectively promote a sustainable economic cooperation strategy with Russia. As in Russia the government plays a particularly influential role, creating strong ties through intergovernmental working groups meetings and establishing an institutional foundation at the private level can be a useful approach to promoting economic cooperation between the two countries.
   Chapter 2 presents our theoretical model based on the conceptual definition and key role of economic cooperation governance. In particular, while paying attention to transaction costs as an important factor in determining the level of external economic cooperation, we attempted to make theoretical definitions of search and monitoring costs, which are the sources of transaction costs. Ultimately, good external economic cooperation could be defined as a series of institutional systems that effectively lower transaction costs.
   In Chapter 3, an in-depth study of Russia's external economic cooperation governance was conducted. First we present the directions and tasks for establishing economic cooperation governance based on the Russian government's foreign economic strategy, and discuss promising directions for promoting foreign economic cooperation with major countries (Korea, Germany, Japan, China, and Vietnam). The Russian government has sought to expand its platform for economic cooperation by strengthening bilateral relations with major partner countries. In cooperation with major countries in the Asia-Pacific region (Korea, China, and Japan), which are rapidly emerging in the global economy, Russia has diversified its trade structure by strengthening cooperation to execute development programs in the Far East and Siberia. Russia has also given priority to reactivating its investment cooperation with Vietnam, which it has enjoyed a special relationship with since the Soviet Union era, and Germany, with which it established close relations during the post-Cold War unification process.
   In Chapter 4 we analyze various cases of economic governance in four major countries (Germany, Japan, China and Vietnam). Each of these countries are common in that they share regional and strategic interests with Russia. While Germany and Japan are participating in economic sanctions against Russia, China and Vietnam are not. China and Germany have established a strong economic governance platform as Russia's first and second largest trading and import partners in the area of energy resources. In addition, Vietnam has been cooperating with Russia since the Soviet Union era and has maintained close ties with Russia to present day based on solid mutual trust. While Japan remains a participant in economic sanctions against Russia and is undergoing territorial disputes with Russia, nevertheless it has been one of Russia's major partner countries for Far East development and Arctic energy cooperation projects.
   Chapter 5 provides an overall review of Korea's economic cooperation policy and governance. In September 2017, through a keynote speech delivered at the 3rd Eastern Economic Forum General Assembly held in Vladivostok, the Korean government officialized its New Northern Policy. The Moon Jae-in administration has set economic cooperation with Russia as the primary goal of the New Northern Policy, also adopting the 9-Bridge Strategy to promote cooperative tasks in nine sectors. However, as we prepare for the 30th year of diplomatic relations between Korea and Russia in 2020, it will be essential to strive for more substance in economic cooperation between the two countries. As such, it is time for more fundamental concerns about Korea's economic cooperation governance with Russia.
   In relation to these concerns, the opinions of domestic and foreign experts on Korea's economic cooperation governance offer the following potential conclusions. First, in relation to the economic cooperative bodies established between the two countries, we point out several entities that should be abolished or integrated, and identify the most efficient and necessary bodies, as well as institutions that should be newly established. Second, in the area of public-private and private economic cooperation bodies, we identify institutions that should be abolished or integrated, institutions that should be reorganized and institutions that should be newly established. Third, in regard to the various support systems to promote Korea-Russia bilateral economic cooperation and Korea's economic cooperation with Russia, we identify those that should be abolished or integrated, or require fundamental improvement in their operations, and support systems that should be newly established.
   In Chapter 6, based on the above findings, we present six ways to improve Korea's external economic cooperation governance with Russia.
 

국문요약 


제1장 서론
1. 연구의 목적
2. 선행연구 검토
3. 연구의 방법
4. 연구의 주요 내용과 기대효과


제2장 이론적 검토
1. 대외경제협력 거버넌스
2. 대외경제협력 거버넌스와 경제협력의 관계
3. 요약 및 함의


제3장 러시아 대외경제협력 거버넌스의 특징과 함의
1. 러시아 대외경제협력 거버넌스의 개요
2. 러시아 대외경제협력 거버넌스의 특징
3. 요약 및 함의


제4장 주요국의 대러 경제협력 거버넌스 사례 분석
1. 중국의 대러 경제협력 거버넌스
2. 일본의 대러 경제협력 거버넌스
3. 독일의 대러 경제협력 거버넌스
4. 베트남의 대러 경제협력 거버넌스
5. 요약 및 함의


제5장 한국의 대러 경제협력 정책과 거버넌스 평가
1. 한국의 대러 경제협력 정책과 거버넌스
2. 한국의 대러 경제협력 거버넌스 평가


제6장 결론
1. 연구 내용 요약 및 함의
2. 정책 제언


참고문헌


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