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연구보고서 포용적 혁신성장을 위한 주요국의 경쟁정책 분석과 정책적 시사점 경쟁정책, 산업정책

저자 한민수, 장영신, 윤상하, 오태현, 김수빈 발간번호 21-19 자료언어 Korean 발간일 2021.12.30

원문보기(다운로드:154) 저자별 보고서 주제별 보고서

전 세계 주요국의 상위 1%의 소득비중은 증가하고 있으며 불평등지수도 증가세를 보이고 있다. 기존 연구들은 세계화, 숙련편향적 기술진보, 디지털전환 등을 불평등 심화의 요인으로 지적한 바 있다. 하지만 보다 최근에는 이러한 요인들과 함께 시장경쟁의 약화 및 산업집중도 심화가 불평등 심화의 주요한 요인으로 주목받고 있다. 같은 맥락에서 시장경쟁을 촉진하는 경쟁정책의 역할에 대해서도 기존의 전통적인 시각을 넘어서 불평등 심화에 대한 대응책으로서 고민해보아야 할 시점이다. 이러한 배경하에 본 연구는 주요국의 사례조사와 실증분석을 수행하고, 이를 통해서 우리 정부가 추구하고 있는 포용적 혁신성장을 달성하기 위한 경쟁정책 방향을 제안하고자 한다. 

우선 제2장에서는 최초의 반독점법인 「셔먼법(Sherman Act)」을 제정한 미국과 세계 경쟁정책 역사의 또 다른 한 축인 EU의 산업집중도 변화를 살펴본 후 두 지역의 경쟁정책의 최근 동향을 살펴보았다. 미국과 EU 모두 최근 디지털 경제의 확산과 함께 산업집중도는 대체로 증가해온 것으로 나타났다. 또한 이들 지역의 경쟁법 집행도 강화되면서, 소비자 후생에 직접적인 영향을 미치는 반경쟁적 행위뿐 아니라 간접적인 영향을 미칠 수 있는 행위도 규제하는 방향으로 경쟁정책의 방향이 변화하고 있다. 이를테면 미국의 경우 산업 전반에서 노동자, 기업가, 소비자의 피해 예방과 이익 증진과 경쟁을 촉진하기 위한 범정부적인 노력을 촉구하는 한편 구체적인 계획을 제시하는 행정명령(Executive Order on Promoting Competition in the American Economy)을 발표하기도 했다. 또한 EU 역시 시장경쟁을 왜곡하는 다양한 우회적 시도를 차단하기 위해서 기업결합 규제, 공공조달 참여 제한, 직권조사 개시 등 규제를
강화하는 법안을 제안하기도 하였다. 디지털 경제의 확대에 대해서도 좀 더 적극적으로 대응하는 모습을 볼 수 있는데, 미국의 경우 「더 강한 온라인 경제: 기회, 혁신, 선택(A Stronger Online Economy: Opportunity, Innovation, Choice)」 법안을 발의했으며, EU 역시 「EU의 디지털 플랫폼에 대한 공정경쟁을 강화하는 규제 법안」을 발표하였다. 

제3장에서는 산업집중도 심화가 포용적 혁신성장에 미치는 영향을 국가ㆍ산업별 패널데이터를 통해서 실증분석하였다. 여기서는 포용성을 대표하는 추정치로서 노동소득분배율을 사용하고 혁신을 대표하는 추정치로서 총요소생산성을 사용하였다. 또한 Battiati et al.(2021)의 방법론을 이용하여 국가ㆍ산업별 마크업을 추정하고, 산업집중도에 대한 추정치로서 이렇게 추정된 마크업을 사용하였다. 한편 무역의존도, 연구개발비, 해외직접투자, 금융개방도 등에 대한 추정치도 기타 통제변수로서 활용하였다.1995년부터 2017년까지의 EU KLEMS 등의 데이터를 활용한 실증분석 결과에 따르면 산업집중도의 심화는 총요소생산성을 증가시키기는 하지만, 노동소득분배율을 통계적으로 유의하게 감소시키는 것으로 나타났다. 이러한 실증분석 결과를 근거로 할 때 산업집중도의 심화는 포용적 혁신성장에 부정적인 영향을 미치는 것으로 해석할 수 있다.

제4장의 첫 번째 부분에서는 우리나라의 경쟁정책을 위반 유형에 따라서 △ 전통적 경쟁촉진정책 △ 경제력 집중억제시책 △ 소비자정책 △ 대중소기업 공정거래정책의 네 가지 분야로 나누고 다음과 같이 세 가지 주요한 변화 추세를 발견하였다. 

첫째, 전통적 경쟁촉진정책에서 법집행 실적 자체가 감소하고, 경제력 집중억제시책 분야에서도 높은 수준의 제재조치 건수가 감소하는 경향이 나타났다. 이러한 변화가 나타난 것은 대중소기업 공정거래정책 등 다른 분야에 정책당국의 인적 자원과 역량이 집중되고 있기 때문으로 해석할 수 있다. 또한 전통적 경쟁촉진정책 분야의 집행 감소는 불공정관행의 감소에 기인하기보다는 사건 자체가 복잡해지고 경제적 효과 입증이 어려워지면서 사건처리 자체가 어려워진 것에 따른 것으로 보인다. 

둘째, 시장파급력이 큰 대형사건 처리에 더욱 집중하는 경향도 관찰되고 있다. 이는 정책당국이 한정된 인적ㆍ물적 자원을 효율적으로 활용하려고 노력하고 있는 것으로 해석할 수 있다.

마지막으로 대중소기업 공정거래정책 분야의 경우 제도적 규율과 법집행 모두가 강화되는 경향을 확인할 수 있다. 보다 구체적으로 이 분야의 조치 건수는 「하도급법」, 「가맹사업법」을 중심으로 증가하는 경향이 나타났고, 법위반사업자에게 자진시정을 통한 경고보다 가장 높은 수준의 제재인 과징금 부과 및 고발조치를 취하고 있었다.

제4장의 두 번째 부분에서는 이상의 네 가지 분야에서의 우리나라 경쟁정책 집행현황의 변화의 영향을 포용적 혁신성장의 관점에서 살펴보았다. ‘포용적 혁신성장지수’로서 △ 산업집중도지수 △ 요소소득(factor income)분배지수 △ 미래성장동력지수의 세 가지 지수를 선정해 지수별 경쟁법 집행의 영향을 실증적으로 분석한 것이다. 

우리의 실증분석 결과는 다음과 같다. 

첫째, 산업집중도 완화 효과와 관련해서는, 네 가지 경쟁정책 분야 가운데 대중소기업 공정거래정책만 일관되게 효과가 있었다. 또한 이 정책만이 대기업의 모든 수익성 관련 추정치(총자본순이익률, 당기순이익, 영업이익)를 통계적으로 유의하게 감소시키는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 대중소기업 공정거래정책 분야에서의 법집행이 집중도를 완화시킨다는 추가적인 성과를 거두고 있음을 보여주고 있다.

둘째, 요소소득분배지수와 관련해서는 첫 번째 실증분석 결과와 마찬가지로 대중소기업 공정거래정책 분야에서의 법집행 강화는 중소기업에 비해 대기업의 총요소소득, 노동소득, 자본소득 모두를 통계적으로 유의하게 감소시키는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 경쟁정책이 생산요소를 공급한 대가로 얻은 소득의 기업규모별 격차를 완화시킴으로써 포용성 강화에 기여할 수 있음을 시사한다. 한편 전통적 경쟁촉진정책 역시 미약하지만 10% 유의수준에서 포용성 강화에 기여하는 것으로 나타났다.

마지막으로 미래성장동력지수와 관련해서는 경쟁정책이 기업규모별 투자에 미치는 영향은 뚜렷하게 나타나지 않았다. 다만 대다수의 평균적인 기업의 연구개발 지출은 확대시키는 것으로 나타났다. 

하지만 우리의 분석 결과가 대중소기업 공정거래정책 분야에서의 법집행만이 효과가 있다는 주장을 뒷받침하는 것은 아니다. 이를테면 전통적 경쟁촉진정책의 경우 획정된 시장 자체가 우리 연구의 산업분류보다 협소하므로 그 효과가 나타나지 않았을 가능성이 있다. 또한 경제력 집중억제시책의 경우에도 이것이 소유집중을 규율하는 제도라는 점에서 우리 분석의 직접적인 검증대상이 아니었다. 더 나아가 개별 정책이 지향하는 정책적 목표와 영향을 미치는 경로는 정책 분야별로 다를 수 있다. 따라서 비록 우리 연구에서는 주로 대중소기업 공정거래정책 분야에서만이 포용성에 미치는 통계적으로 유의미한 영향이 있다는 것을 발견했지만, 이러한 결과가 다른 정책이 포용성에 미치는 영향이 없다는 것을 의미하는 것은 아니라는 점을 유의할 필요가 있다.

이상의 연구 결과를 토대로 우리 보고서는 우리나라 공정거래정책이 지속가능한 포용적 혁신성장에 기여하기 위한 다음과 같은 정책제언을 제시하고자 한다.

첫째, 범정부적 차원에서 경쟁정책의 방향성을 재정립해야 한다. 이를테면 우리나라 경쟁정책의 범위를 넓혀서, 기존의 미시적인 경쟁제한 효과와 함께 ‘공정성’, ‘포용성’, ‘사회적 후생’ 등의 가치를 보다 적극적으로 고려함으로써 산업정책적 차원과 거시경제적 효과도 중시하는 방향으로 확대하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 경쟁당국을 컨트롤 타워로 하여 범정부적 차원에서 경쟁정책의 중요성을 재검토하고, 국내 경제정책에서 경쟁정책의 새로운 방향성을 재정립하는 작업이 필요하다고 판단된다.

둘째, 독과점 시장구조 완화를 위한 경쟁제한적 규제 개선에 보다 정책역량을 집중해야 한다. 물론 현재 우리나라 「공정거래법」에도 법적 근거가 마련되어 있고, 매년 20여 개 안팎의 규제 개선과제를 발굴하여 개선방안을 마련하고 있다. 그러나 규제 권한을 가지고 있는 관련 부처의 비협조로 시장에 파급력이 큰 규제를 발굴하여 개선하는 데에는 한계가 있는 실정이다. 따라서 국민경제적 차원에서 ‘포용적 혁신성장’에 방점을 두고 경쟁당국에 힘을 실어주면서 대대적인 독과점 시장구조 개선을 위해서 노력할 필요가 있다. 

마지막으로 디지털 경제로의 전환에 대응해 경쟁정책의 패러다임을 재정립해야 한다. 첫째, 플랫폼 비즈니스의 혁신, 확장성 및 발전 가능성을 저해하는 과도한 실체법적 사전규제는 지양하되, 시장경쟁을 왜곡시키는 행위에 대해서는 행태적 조치를 넘어선 구조적 조치를 취해야 할 것이다. 또한 규제의 효과가 불분명한 상황하에서는 시장주의적 접근법(market-based approach)에 기반한 간접 규제를 먼저 도입해 그 효과를 분석한 후에 추가적인 규제 도입을 고려하는 것이 타당하다. 둘째, 기업결합심사 시 경쟁법 위반 여부의 핵심인 경쟁제한성 판단에 있어 사업자가 경쟁 친화적 효과를 먼저 증명하도록 하는 ‘입증책임의 전환’을 디지털 분야에 도입하여 운용하는 것도 고려해볼 수 있다. 셋째, 경쟁당국의 인적ㆍ물적 자원 확충을 통해 디지털 경제 분야의 경쟁법 이슈를 지속적으로 발굴하는 것도 중요하다. 예를 들어 우리나라도 미국 등 다른 경쟁당국처럼 기업결합심사 수수료(filing-fee) 징수를 제도화함으로써 경쟁당국의 재원을 확보하고, 이를 통해 전문성 제고를 위한 인력 충원 및 연구기능 강화도 고려해볼 수 있다. 마지막으로 디지털 경제 분야에서 새롭게 부각되고 있는 플랫폼 노동시장에서의 수요독점(gig economy) 이슈에 대한 연구와 적극적 경쟁정책 집행도 이루어져야 할 것이다.
The share of income possessed by the top 1% in major countries is increasing, together with a rise in the inequality index. Previous studies have pointed out globalization, skill-biased technological progress, and digital transformation as factors for deepening inequality. More recently, however, weakening market competition and deepening industrial concentration along with these factors have been noted as major factors in deepening inequality. In the same context, the role of competitive policies in promoting market competition should also be considered as a countermeasure against deepening inequality beyond the traditional view. Against this backdrop, this study conducts case studies and empirical analysis of major countries and proposes a competitive policy direction to achieve inclusive and innovative growth pursued by the Korean government.

First, in Chapter 2, we looked at changes in the industry concentration of the US and the EU—the former which enacted the Sherman Act, the first antitrust law in the world, and the latter another pillar in the history of global competition policy—then examined recent trends of policies in both regions. In both the US and the EU, industrial concentration has generally increased along with the recent proliferation of the digital economy. In addition, as the enforcement of competition laws in these regions is strengthened, the direction of competition policy is changing toward regulating not only anti-competitive actions that directly affect consumer welfare but also actions that can indirectly affect consumer welfare. For example, the US has issued an Executive Order on Promotion Competition in the American Economy, calling for a whole-of-government effort to prevent damage to workers, entrepreneurs, and consumers across the industry, promote profits, and promote competition. The EU has also proposed legislation to strengthen regulations, including regulating corporate unions, restricting participation in public procurement, and initiating ex officio investigations in order to block various circumventive attempts to distort market competition. We can also see a more proactive response to the expansion of the digital economy in the US, which proposed the “Stronger Online Economy: Opportunity, Innovation, Choice” bill, while the EU also introduced a regulatory bill that strengthens fair competition for digital platforms in the EU. 

In Chapter 3, the impact of deepening industrial concentration on inclusive innovation growth was empirically analyzed through national and industry-specific panel data. Here, we used the labor income share as an estimate representing inclusiveness and the total factor productivity as an estimate representing innovation. Also using the methodology of Battiati et al.(2021), we estimated the national and industrial markup, using the estimated markup as an estimate of the concentration of industry. On the other hand, estimates of trade dependence, R&D costs, foreign direct investment, financial openness, etc. were also utilized as other control variables. According to the results of empirical analysis using data from EU Klems from 1995 to 2017, the deepening of industrial concentrations increases total factor productivity, but it has been shown to statistically significantly reduce the labor income share. Based on the results of this empirical analysis, it can be interpreted that the deepening of industrial concentration has a negative effect on inclusive innovative growth.

In the first part of Chapter 4, we divided Korea’s competition policy into four areas: traditional competition promotion policies, economic power concentration suppression policies, consumer policies, and fair trade policies for small and medium-sized enterprises, and found the following three major changes.

First, the number of high-level sanctions tended to decrease in the field of measures to curb economic concentration, while law enforcement performance itself decreased in traditional competition promotion policies. This change can be interpreted as the concentration of human resources and capabilities of policy authorities in other areas, such as the fair trade policy of small and medium-sized enterprises. In addition, the reduction in enforcement in the field of traditional competition promotion policy appears to be due to the complexity of the incident itself and the difficulty of demonstrating economic effectiveness, rather than due to the reduction in unfair practices. Second, there is also a tendency to focus more on handling large-scale cases with large market ripple effects. This can be interpreted as the policy authorities trying to efficiently utilize limited human and physical resources. Finally, in the field of fair trade policy for small and medium-sized enterprises, we can see a tendency to strengthen both institutional discipline and law enforcement. More specifically, the number of measures in this area tended to increase mainly on subcontracting and affiliated business laws, and the highest level of sanctions, fines, and accusations, were taken against law-breakers.

In the second part of Chapter 4, the impact of changes in the current status of Korea’s competition policy enforcement in the above four areas was examined from the perspective of inclusive innovation growth. The “inclusive innovative growth index” demonstrates the impact of the enforcement of competition laws by index by selecting three indices: the Industrial Concentration Index, the Factor Income Distribution Index, and the Future Growth Engine Index. The results of our empirical analysis are as follows.

First, regarding the effect of easing industrial concentration, only fair trade policy on small and medium-sized enterprises was consistently effective. In addition, it was found that only this policy statistically significantly reduced all profitability-related estimates (net return on capital, net profit, and operating profit) of large companies. These results show that law enforcement in the field of fair trade policy for small and medium-sized enterprises has further achieved the same benefits as easing concentration.

Second, as with the results of the first empirical analysis, strengthening law enforcement in the field of fair trade policy for small and medium-sized enterprises statistically significantly reduces total factor income, labor income, and capital income of large enterprises compared to SMEs. These results suggest that competition policies can contribute to strengthening inclusion by narrowing the gap by company size in income earned in return for supplying production factors. On the other hand, the traditional competition promotion policy was also weak, but it was found to contribute to strengthening inclusion at the 10% significance level. 

Lastly, with respect to the future growth engine index, the effect of competition policies on investment by company size was not evident. However, it was found that the majority of average companies’ R&D expenditure was increasing. However, our analysis does not support the claim that only law enforcement in the field of SME fair trade policy is effective. For example, in the case of traditional competition promotion policies, there is a possibility that the defined market itself is narrower than the industry classification in our study, so the effect may not have been shown. Also, in the case of the policy to suppress the concentration of economic power, it was not directly subject to verification in our analysis in that it is a system that regulates the concentration of ownership. Furthermore, the policy goals pursued by individual policies and the pathways of their influence may differ for each policy field. Therefore, although our study found that only in the field of SMEs fair trade policies had a statistically significant effect on inclusiveness, it is worth noting that these results do not mean that other policies have no effect on inclusiveness.

Based on the above research results, our research suggests the following policy suggestions for contributing to the sustainable, inclusive, and innovative growth of Korea’s fair trade policy. 

First, the direction of competition policy must be re-established at the government-wide level. For example, it is necessary to expand the scope of Korea’s competition policy and expand it in a direction that values industrial policy and macroeconomic effects by more actively considering values such as fairness, inclusion, and social welfare along with existing micro-competition restrictions. To this end, we judge it necessary to reexamine the importance of competition policy at the pan-government level, using the competition authority as the control tower, and to re-establish a new direction for competition policy in domestic economic policy.

Second, policy capabilities should be focused more on improving competition-restricting regulations to alleviate the monopoly and oligopoly market structure. Of course, there is currently a legal basis for the Fair Trade Act in Korea, and about 20 regulatory improvement tasks are discovered every year to prepare improvement measures. However, there is a limit to discovering and improving regulations that have a great impact on the market due to the non-cooperation of related ministries with regulatory authority. Therefore, at the national economic level, it is necessary to focus on inclusive innovative growth and make efforts to improve the monopoly and oligopoly market structure while empowering competition authorities.

Finally, in response to the transition to the digital economy, the paradigm of competition policy must be reestablished. First, excessive substantive pre-regulations that impede the innovation, scalability and development potential of the platform business should be avoided, but structural measures beyond behavioral measures should be taken against acts that distort market competition. In addition, in situations where the effects of regulations are unclear, it is reasonable to consider introducing additional regulations after first introducing indirect regulations based on a market-based approach and analyzing their effects. Second, it is also possible to consider introducing and operating the “shift of the burden of proof” in the digital field, which allows business operators to prove the competition-friendly effect first in determining whether or not competition laws have been violated in the review of a business combination. Third, it is important to continuously discover competition law issues in the digital economy field through the expansion of human and material resources of the competition authorities. For example, institutionalizing the collection of filing fees could be considered, as in other nations such as the United States, allowing the competition authority in Korea to secure financial resources, and through this, recruit human resources and reinforce its research capabilities to enhance professionalism. Lastly, research on the gig economy issue in the platform labor market, which is newly emerging in the digital economy field, and active competition policy enforcement should also be conducted.
국문요약
 
제1장 서론
1. 연구 배경과 목적
2. 연구 구성과 용어 정리

제2장 산업집중도의 심화와 경쟁정책의 변화
1. 글로벌 산업집중 현황 및 원인   
2. 미국 및 유럽 경쟁정책의 변화
3. 소결

제3장 산업집중도가 노동소득분배율 및 생산성에 미치는 영향
1. 도입
2. 이론적 배경    
3. 데이터 및 실증분석
4. 포용적 혁신성장과 경쟁정책     
5. 소결

제4장 우리나라 경쟁정책의 경제적 영향 분석
1. 연구의 목적과 선행연구와의 차별성
2. 우리나라의 경쟁정책제도 및 경쟁법 집행     
3. 실증분석  
4. 소결

제5장 요약 및 정책적 시사점
1. 요약
2. 포용적 혁신성장을 위한 경쟁정책 제언
    
참고문헌

부록

Executive Summary

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