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연구보고서 국제사회의 온실가스 감축 목표 상향과 한국의 대응방안 무역정책, 환경정책

저자 문진영, 오수현, 박영석, 이성희, 김은미 발간번호 20-21 자료언어 Korean 발간일 2020.12.30

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   국제사회는 2015년 파리기후협정을 채택한 이후 기후변화에 대응하기 위한 보다 광범위하고 강화된 감축 행동을 촉구하고 있다. 특히 2020년은 각 당사국이 기존에 제출한 온실가스 감축 목표(NDC)를 다시 검토하는 시기이자, 장기 저탄소 발전전략(LEDS)을 제출하는 해이다. 또한 주요국은 코로나19 극복을 위해 기후변화 및 환경에 대한 고려를 반영한 지속가능한 경제회복 방안에 주목하고 있다. 아울러 주요 온실가스 배출국이 탄소중립 선언에 동참하고 EU를 중심으로 탄소국경세 논의가 본격화됨에 따라 온실가스 감축 문제는 국내 경제 및 산업 정책뿐 아니라 외교 및 국제 무역 부문에까지 영향을 미칠 것으로 보인다. 이에 본 과제는 온실가스 감축 목표를 강화하기 위한 국제사회의 동향을 살펴보고 EU의 탄소국경세 도입의 경제적 영향을 분석하여 우리의 대응방안을 제시하기 위해 수행되었다. 
   먼저 제2장에서는 저탄소 경제로의 전환, 나아가 탄소중립에 대한 국제사회의 최근 논의와 온실가스 감축 관련 정책을 살펴보았다. EU는 2050년까지 역내 탄소중립을 실현하기 위한 유럽 그린딜 추진을 위해 산업, 발전, 자원순환, 수송 등 분야별 행동계획을 수립하는 한편, 재원조성과 취약계층 지원에도 주목하고 있다. 트럼프 행정부에서 다소 보수적인 환경정책을 추진해온 미국의 경우 2020년 대선에서 민주당 바이든 후보가 당선되면서 온실가스 감축과 기후변화 대응 정책에 큰 변화가 예상된다. 온실가스 최대 배출국인 중국은 그간 화석연료 규제에 있어 다소 일관성이 결여된 정책 기조를 보였으나, 최근 2060년까지의 탄소중립을 선언하며 향후 구체적인 실현방안을 제시한다는 계획이다. 일본 역시 2050년 탄소중립을 선언한 상태이다. 우리나라는 최근 한국판 뉴딜의 일환으로 그린뉴딜의 비전을 제시하였으며, 2050년까지의 탄소중립 비전에 동참하였다.
   제3장에서는 주요국의 온실가스 배출 현황을 살펴보고, EU와 우리나라를 중심으로 교역에 내재된 이산화탄소 배출 특징을 분석하였다. OECD의 데이터베이스를 활용하여 분석한 결과, 주로 선진국이 교역에 내재된 이산화탄소를 순수입하고 있었던 반면 일본 외 아시아 국가들은 순수출하고 있었다. 본 연구는 EU가 수입에 내재된 이산화탄소 1톤당 30유로(36달러)를 과세했을 경우 수출국이 추가로 부담하는 비용을 파악함으로써 간접적인 탄소 관세율을 추정해보았다. 그 결과 가장 큰 부담을 느끼게 될 국가는 인도와 중국이었다. 인도는 분석국가 중 가장 높은 관세율(4.6%)을 적용받는 것과 동일한 비용을 감당해야 하며, 중국의 경우 금액으로는 최대 규모인 119억 달러 이상의 과세액을 지불하게 될 것으로 분석되었다. 우리나라는 1.9%의 관세율을 적용받는 것과 동일한 비용을 부과받을 것으로 예상된다. 분야별로는 수입 규모가 큰 분야보다 수입에 내재된 배출 집약도가 높은 분야(금속 등)에서 관세율 추정치가 대체로 높게 나타났다. 실제 탄소 관세나 수입품에 한정된 탄소세 도입 효과는 교역국간 글로벌 가치사슬 구조 등 다양한 요인들에 의해 결정될 것이다. 따라서 이를 고려한 객관적 연구결과를 토대로 대응방안을 마련할 필요가 있다. 
   제4장의 이론 모형은 민주주의적 의사결정 시스템을 반영한 정치체제를 상정했다. 구체적으로 본 모형은 민주주의 정치체제하의 경제 내에 두 경제주체 그룹(화석연료, 재생에너지 그룹)이 존재함을 가정했다. 두 그룹을 구분하는 특징은 생산기술의 차이로, 한 그룹은 화석연료 기반의 생산기술을, 다른 한 그룹은 재생에너지 기반의 생산기술을 갖고 있다고 가정했다. 화석연료 기반의 생산기술을 가진 경제주체는 재생에너지 기반의 생산기술을 가진 경제주체에 비해 상대적으로 낮은 탄소세율을 선호한다. 본 모형은 거시경제 모형 안에서 두 그룹이 정치적 경쟁을 펼치는 정치경제학적 접근을 통해 탄소세 정책의 내생적 결정과정을 동태적으로 분석하여 탄소세 정책의 정치경제 균형(political economy equilibrium)을 도출하였다. 
   2019년 말 EU는 유럽 그린딜을 통해 기후변화에 적극적으로 대응하고, 탄소국경조정제도를 도입할 것이라고 발표한 바 있다. EU 집행위는 2050년 탄소중립을 목표로 하는 기후변화 청사진인 유럽 그린딜을 마련하고, 탄소배출권거래제 확대, CO2 감축 목표 상향, 플라스틱 규제 확대 등을 발표하였다. EU는 2021년 상반기까지 입법을 제출하는 것을 목표로 의견수렴 설문조사를 실시하였는데, 이를 통해 EU가 고려하고 있는 탄소국경조정제도의 형태는 다음의 세 가지 시행안인 것으로 나타났다. 첫째 안은 수입품과 역내 제품에 탄소세를 적용하는 것이며, 둘째 안은 수입품에만 관세 형태로 탄소세를 적용하는 안, 셋째 안은 EU로 수입되는 상품에 대해서도 EU ETS를 적용하는 안이다. 
   이를 토대로 제5장 2절에서는 탄소국경조정제도의 도입이 우리나라 및 EU 주요 무역국의 무역패턴에 미치는 영향을 분석하였다. 분석모형은 GTAP 자료를 이용한 CGE 모형을 활용하였으며, 3장에서 도출한 과세 추정치를 관세 형태로 특정 산업에 부과할 경우의 영향을 분석하였다. 탄소배출량이 많은 시멘트, 철강 등의 분야에 우선적으로 탄소국경세가 적용될 가능성을 고려하여, 시멘트 제품을 포함하고 있는 비금속 광물제품 제조업과 철강제품에 탄소국경세를 도입할 경우의 경제적 효과를 살펴보았다. 철강제품은 1차 철강제품과 이를 가공한 금속제품 제조업으로 나누어 각각 탄소국경세를 관세형태로 부과할 때의 경제적 영향을 분석하였다. 분석 결과, 탄소국경세를 부과하는 산업에 대해 EU의 자체 생산이 크게 증가하면서 대부분의 무역 상대국에서 대EU 수출이 크게 감소하는 것으로 나타났다. 특히 단위 탄소배출량이 많은 중국과 인도, 러시아의 경우 대EU 수출의 감소가 가장 큰 것으로 분석되었다. 
   위의 분석 결과를 토대로 제6장에서는 우리나라가 주요국의 탄소국경세 도입에 효과적으로 대응하고, 저탄소 전환과 탄소중립 목표를 실현하기 위해 필요한 과제들을 제시하였다. 먼저 화석연료 의존도가 높아 배출 규제에 취약한 산업의 저탄소 전환 노력을 지원해야 한다. 이를 위해서는 충분한 사회적 논의를 거치는 과정이 선행되어야 하며, 국내외 정책 동향을 공유하며 해당 산업이 자발적으로 배출량을 줄이도록 유도해야 한다. 일례로 수송 부문 사업자가 노후 경유 화물차를 수소전기 화물차로 바꾸도록 유도하는 방안(세제 혜택 등)을 고려해볼 수 있으며, 화석연료 연관 산업에 종사하는 근로자의 재교육ㆍ재취업을 지원할 필요도 있다. 
   기후변화 대응을 위해서는 저탄소 기술 혁신을 지원하는 것 또한 중요한 과제이다. 이러한 기술 개발은 10년 이상의 긴 시간이 소요되므로, 투자가 늦어질수록 저탄소 경제로의 전환이 늦어져 결국 미래에 더 큰 부담으로 다가올 수 있다. 따라서 보조금 제공, 기존 온실가스 배출 기술 사용에 대한 수익세 부과 등을 통해 민간이 저탄소 기술 혁신을 주도하도록 지원하는 방안을 검토해야 할 것이다. 
   탄소국경조정제도에 대한 모니터링 및 대응방안도 마련해야 한다. 교역에 내재된 이산화탄소 배출을 규제하려는 주요국의 동향을 꾸준히 모니터링하고, 해외 연구기관과의 교류협력을 추진할 필요도 있다. 무엇보다도 EU의 탄소국경조정제도에 대한 대응방안을 마련하는 데 있어 다양한 정책의 구상과 논의가 필요하다. 해당 제도 도입에는 온실가스 감축뿐 아니라 자국기업의 경쟁력 확보, 유럽 경제회복을 위한 재원 마련 등과 같은 의도가 포함되어 있다고 판단된다. 따라서 우리가 현재 시행 중인 환경 관련 규범과 제도의 유효성을 강조하여 면제를 받기 위한 노력이 필요하다. 동시에 우리도 유사한 조치를 마련하겠다는 다소 공세적인 포지션도 구상해볼 수 있다. 미국 등 주요 교역 대상국이 보호무역주의적 탄소국경조정 조치를 도입할 수 있음을 염두에 두고 환경 및 통상 정책의 포지션을 수립해야 할 것이다.
   다음으로 민간의 자발적인 감축 노력과 지속가능한 투자를 확대할 필요가 있다. 저탄소 경제로의 패러다임 전환은 국제적으로 거스를 수 없는 흐름임이 분명하다. 청정에너지의 발전단가가 지속적으로 하락하고 화석연료에 대한 규제와 투자제한이 지속될 것이라는 전망이 우세하다. 탄소감축을 지향하는 비즈니스 모델이나 기업 활동이 기업의 사회적 책임 측면뿐 아니라 재무적 가치를 평가하는 데도 중요한 조건으로 작용하는 추세다. 이미 글로벌 기업들은 자체적인 탄소중립 목표 또는 재생에너지 사용 목표를 달성하기 위해 관련 투자를 확대하고 있으며, 기존의 비즈니스 모델을 저탄소 경제 패러다임에 맞게 변경 또는 신규 발굴해 나가고 있다. 따라서 우리 산업계도 기술혁신과 투자를 통해 새로운 비즈니스 모델을 발굴하고 책임감 있는 글로벌 기업으로서의 경쟁력을 재정비하는 자생적인 노력이 요구된다. 재무적 시나리오를 면밀히 비교하여 장기적으로 기업에 이익을 가져올 의사결정이 무엇인지 따져보아야 할 것이다. 이러한 노력의 일환으로 민간기업의 의사결정 과정에 기후변화 대응 및 온실가스 감축에 대한 고려를 반영하고 주류화할 필요가 있다.
   아울러 온실가스 감축뿐 아니라 기후변화 대응 전반을 아우르는 관점에서 국제협력에 적극 참여해야 한다. 단순히 뜻을 같이하는 연대나 교감을 넘어서서 실제적인 정책, 사업, 기술의 교류를 수반하는 협력이어야 할 것이다. 먼저 중앙정부 또는 지방정부 차원에서는 감축 목표를 달성함에 있어 목표 설정이 적절한지, 필요한 정책 수단을 모두 고려하고 있는지, 목표 달성에 대한 모니터링은 어떻게 수행할 것인지에 대해 다른 국가와 정책적인 교류와 협력을 진행할 수 있다. 아울러 저탄소 경제로의 전환은 사회 전 분야에 걸친 패러다임의 변화를 요구하는 만큼, 기후변화 논의에 특화된 협의체뿐 아니라 보다 포괄적인 다자협의 체계에서 기후변화 문제를 주요 의제로 설정하여 지속적으로 논의해 나가야 할 것이다. 기업, 학계, 시민사회 등을 아우르는 민간 부문 역시 글로벌 네트워크를 활용하여 성공사례를 학습하고 국제사회의 관련 기술 및 정책 동향을 선제적으로 파악하여 대응하는 것이 중요하다.
본 연구는 국제사회의 최근 기후변화 대응 노력을 분석하면서 EU를 중심으로 제기된 탄소국경세를 선제적으로 분석했다는 점에서 의미가 있다. 다만 향후 EU의 확정된 탄소국경세 적용방안을 반영하고 세분화된 산업 품목을 분석 대상으로 고려한다면 보다 정교한 분석을 도출할 수 있을 것으로 기대한다. 아울러 탄소국경세와 WTO 규범과의 합치성 문제나 EU 외 국가 및 지역에서의 탄소국경세 도입 가능성에 대한 면밀한 분석도 필요할 것으로 보인다.
   Since the adoption of the Paris Agreement in 2015, the international community has been heeding the urgency of responding to climate change and calling for wider and more decisive actions to mitigate GHG emissions. In particular, 2020 is the year set for review of the nationally determined contributions (NDC) previously submitted by each Party of the Paris Agreement, and for submitting long-term low greenhouse gas emission development strategies (LEDS). In addition, many countries are seeking a sustainable economic recovery plan that reflects climate change and environmental considerations to overcome COVID-19. Also, as major greenhouse gas emitters participate in the declaration of carbon neutrality vision and EU plans to introduce carbon border tax, the issue of greenhouse gas reduction is expected to affect not only domestic economic and industrial policies, but also diplomatic and international trade sectors. Accordingly, this research was carried out to present our policy recommendations by analyzing measures to strengthen greenhouse gas reduction targets and the economic impact of the EU's Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). 
   Chapter 2 covers recent discussions in the international community on transition to a low-carbon economy and carbon neutrality, and government policies related to GHG reduction in EU, USA, China, Japan and Korea are reviewed. In order to promote the European Green Deal to achieve carbon neutrality in the region by 2050, the EU has established action plans for each sector such as industry, power generation, resource circular economy, and transportation, while also making considerations for financial aid and support for the vulnerable. In the case of the United States, which has been pursuing a rather conservative environmental policy under the Trump administration, as Joe Biden has been elected in the 2020 presidential election, significant changes are expected in policies to respond to climate change. China, the largest greenhouse gas emitter, has shown a somewhat inconsistent policy stance in regulating fossil fuels, but the country also proposes achieving carbon neutrality until 2060. Japan has also announced carbon neutrality by 2050. Korea recently presented the vision of the Green New Deal as part of the Korean New Deal and plans to realize net zero by 2050.
   Chapter 3 examines the status of greenhouse gas emissions in major countries, and analyzes the characteristics of carbon dioxide emissions embodied in international trade, mainly in the EU and Korea. We have found that mainly developed countries were net importers of carbon dioxide embodied in trade as of 2015, while many Asian countries excluding Japan were net exporters. Based on the OECD’s emissions and trade data, we have estimated additional costs assuming that the EU imposes a tax of 30 euros (36 dollars) per ton of carbon dioxide embodied in imported goods from non-EU countries. These results can be considered equivalent to the costs of imposing a certain percentage of tariffs. Among the EU’s major trading partner countries, India would be required to pay extra costs equivalent to the highest tariff rate of 4.6% while China would be faced with the largest cost of over 11.9 billion dollars in scale with a tariff rate of 2.6%. Korea would be charged the same cost as the 1.9% tariff rate. Indeed, the impact of introducing carbon border tariffs or carbon taxes limited to imported goods will be determined by various factors such as the structure of global value chain between countries. Therefore, it is necessary to prepare countermeasures based on the results of objective research.
   The theoretical model in Chapter 4 assumed a political system with a democratic decision-making process. Specifically, this model assumes that there are two groups of economic actors ‒ Group F (Fossil fuels) and Group R (Renewable energy) in the economy under the democratic political system. The difference between these groups is their own production technology, assuming that the Group F has a fossil fuel-based production technology and the Group R has a renewable energy-based production technology. We found that economic actors with fossil fuel-based production technology prefer a relatively low carbon tax rate to those with renewable energy-based production technology. This model derives the political economy equilibrium of a carbon tax policy by analyzing the endogenous decision process of the policy through a political economy approach in which two groups engage in political competition within a macroeconomic model.
   At the end of 2019, the EU announced a blueprint called the European Green Deal to actively respond to climate change, including the introduction of thr CBAM. A public survey was conducted to collect opinions, with the aim of submitting legislation of this mechanism by the first half of 2021. It was found that the EU is considering three implementation plans: the first is to apply a carbon tax to imported goods and products within the EU, the second is to impose carbon customs duties only on imported goods in the form of tariffs, and the third is to apply the EU Emission Trading System (ETS) to goods imported into the EU. In this context, Chapter 5 analyzes the economic impact of the introduction of the CBAM on the trade patterns of Korea and other major trading countries. We used the Computable General Equilibrium (CGE) model with GTAP data, and estimated the impact of imposing taxes derived in Chapter 3 on specific industries in the form of tariffs. Our approach also considered the possibility that the carbon border tax would be preferentially applied to industries such as cement and steel with high carbon emissions. As a result, we found that exports from major trading countries to the EU declined significantly as the EU’s own production increased for industries that imposed a carbon border. In particular, China, India, and Russia, which have high unit carbon emissions, saw the largest decrease in exports to the EU.
   Chapter 6 presents the basic strategies and policy recommendations for effective response to the introduction of the carbon border adjustment system by partner countries including the EU, and to realize Korea’s low-carbon transition and carbon-neutral goals. First, it is necessary to support low-carbon transition efforts in industries that are highly dependent on fossil fuels and are vulnerable to emission regulations. To do this, sufficient discussions with stakeholders have to be preceded. Sharing domestic and foreign policy trends and persuading the industries to reduce emissions are also required. For example, tax incentives can influence companies’ decisions, encouraging them to change their existing diesel trucks to hydrogen electric trucks. It is also necessary to support retraining and re-employment of workers in fossil fuel-related industries.
   Second, in order to respond to climate change, it is also important to support low-carbon technological innovation. The development of these technologies normally takes a long period of more than 10 years, so the slower the investment takes place, the slower the transition proceeds to a low-carbon economy, which may eventually result in a greater financial burden. Therefore, it is necessary to consider practical ways for the private sector that can lead industries to pursue the innovation of low-carbon technologies. Policies providing subsidies, or imposing revenue taxes on the use of existing GHG emission technologies could be considered.
   Third, monitoring and response measures for the carbon border adjustment system should also be prepared. There is a need to continuously monitor regulatory trends in major countries, and promote exchange and cooperation with overseas research institutes. Above all, it is necessary to discuss various policies to prepare countermeasures for the EU’s carbon border adjustment system. The purposes of introducing this system seem to be not only to reduce emissions, but also to protect its domestic enterprises and secure financial resources for the European economic recovery. From Korea’s perspective, efforts to obtain exemption are needed by presenting the effectiveness of its environmental norms and regulations. At the same time, Korea could also consider a more aggressive position of taking similar measures against the EU. It is necessary to establish environmental and trade policies while considering that other partners can introduce carbon border adjustment measures. 
   Fourth, the private sector needs to expand voluntary efforts to mitigate emissions and environmentally sustainable investment. It is clear that the paradigm shift towards a low-carbon economy is an irreversible global trend. The prevalent outlook is that clean energy generation costs will continue to decline, and that fossil fuel regulations and investment restrictions will continue. Business models or corporate activities aimed at reducing carbon emissions are becoming an important condition in evaluating financial value of the company as well as corporate social responsibility. Global companies are already expanding their investments to achieve their own net zero targets or renewable energy use targets, and are changing new business models to suit the low-carbon economy paradigm. Therefore, it will be necessary for Korean industries to make self-sustaining efforts to develop new business models through technological innovation and investment, and to rebuild competitiveness as a responsible global company. As part of these efforts, mainstream considerations for climate change and GHG reduction must be incorporated into the decision-making process of companies.
   Lastly, it is necessary to actively participate in international cooperation from the viewpoint of not only reducing greenhouse gas emissions but also responding to climate change. First, at the level of the government or local governments, policy exchange and cooperation with other countries can be carried out on whether a mitigation target is appropriate, whether all necessary policy measures are considered and how to monitor the achievement of the target. In addition, as the transition to a low-carbon economy requires a comprehensive shift across all areas of society, climate change issues should be set as the main agenda in multilateral consultation system as well as a consultative body specialized in climate change. It is also important for the private sector, which encompasses business, academia, and civil society, to study success cases by utilizing global networks, and to proactively identify and respond to related technologies and policy trends in the international community.
   This study is meaningful in that it preemptively analyzed the CBAM issue raised by the EU while analyzing the recent efforts of the international community to respond to climate change and reduce emissions. However, we expect a more elaborate analysis could be derived when reflecting the EU’s final decision and factoring in segmented industrial items. In addition, conformity of a carbon border tax with WTO norms and a further analysis of the possibility of introducing a carbon border tax in countries and regions outside the EU will also be needed.
서언  

국문요약

제1장 서론  
1. 연구의 필요성 및 목적  
2. 선행연구와의 차별성  
3. 연구의 범위와 구성  

제2장 국제사회의 온실가스 감축 노력  
1. 저탄소 경제로의 전환 논의  
2. 저탄소 전환을 위한 국제사회의 노력
3. 소결

제3장 최근 주요국의 교역에 내재된 탄소배출 분석
1. 주요국의 온실가스 배출 특징
2. 교역에 내재된 탄소배출 특징: EU 및 우리나라를 중심으로
3. 수입에 내재된 이산화탄소에 대한 과세 영향 분석
4. 소결

제4장 온실가스 감축 모형 분석
1. 탄소가격제의 이론적 배경 및 논의
2. 탄소세의 내생적 결정과정에 대한 동태적 분석
3. 탄소국경세의 이론적 논의
4. 소결  

제5장 유럽 그린딜의 탄소국경세 영향 분석 
1. 유럽 그린딜의 탄소국경세 논의
2. 탄소국경세 도입의 영향  
3. 소결

제6장 결론
1. 요약 및 시사점
2. 온실가스 감축 방향과 과제  
3. 연구의 한계 및 과제  

참고문헌

부록

Executive Summary

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