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전략지역심층연구 미국 아프리카성장기회법(AGOA)의 교역 효과와 정책적 시사점 경제발전, 무역정책

저자 정재욱, 김예진 발간번호 18-01 자료언어 Korean 발간일 2018.12.31

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   미국의 아프리카성장기회법(AGOA: African Growth and Opportunity Act)은 아프리카의 경제발전과 빈곤퇴치를 목적으로 사하라이남 아프리카 국가의 수출품에 대해 무관세 미국시장 접근을 허용하는 특혜무역조치이다. 일반 개발도상국을 대상으로 시행하고 있는 일반특혜관세제도(GSP: Generalized System of Preferences)에 추가하여 사하라이남 아프리카 국가에 대해 무관세 시장 접근을 허용한다. 사하라이남 아프리카 지역 국가 전체를 대상으로 하지만 AGOA의 혜택을 받기 위해서는 수혜국가가 정치, 사법제도, 인권, 노동권 등의 측면에서도 일정한 기준을 충족하도록 요구하고 있어 아프리카의 경제발전뿐만 아니라 시장주의와 민주주의를 확산하기 위한 목적도 가지고 있다.
   본 연구는 AGOA의 현황과 AGOA 수혜국가의 활용사례를 살펴보고, AGOA가 아프리카 국가의 대미수출에 어떤 영향을 주었는지 분석하였다. 또한, 최근 미국의 Post-AGOA 논의와 아프리카 통상전략의 변화 방향을 전망하고, 이를 토대로 우리나라의 대(對)아프리카 통상정책에 대한 시사점을 도출하였다.
   AGOA는 2000년에 처음 시행되었으며, 현재 2025년까지 시효가 연장되어 있다. AGOA의 시행 초기 아프리카의 대미수출은 원유 수출을 중심으로 빠르게 증가하였다. 그러나 2008년 이후 유가하락으로 인해 수출액은 감소세로 돌아섰다. 원유 및 가스 수출을 제외한 상품 교역을 살펴보면 완만한 증가세를 보이고 있다. 특히, 의류 제품을 비롯한 노동집약적 경공업 제품의 수출비중이 점차 확대되고 있다. 이는 미국이 이례적으로 AGOA를 통해 아프리카 저개발국가에 대해 섬유 및 의류 시장을 개방하였기 때문에 가능했다. AGOA를 통해 대미수출이 확대되면서 일부 국가를 중심으로 섬유 및 의류 산업이나 자동차 조립산업 등 과거 아프리카에서 찾아보기 어려웠던 제조업이 빠른 속도로 성장하고 있다.
   본 연구의 2장에서는 AGOA의 현황, 아프리카 주요국의 활용 전략을 살펴보고 AGOA의 성과와 한계를 짚어보았다. AGOA는 상호무역협정이 아닌 미국의 무역법 형태로 시행되고, 미국 행정부가 매년 수혜국에 대한 평가를 토대로 수혜 여부를 결정할 수 있다는 특징이 있다. 이에 따라 2018년 현재 사하라이남 아프리카 지역의 40개국이 수혜대상이다. 미국의 사하라이남 아프리카 지역과의 교역 규모는 2017년 기준 약 390억 달러 수준으로 미국 전체 교역규모의 1%가량을 차지하고 있다. 미국의 대아프리카 수입 중 약 25~65%가 AGOA와 GSP 등 특혜무역제도를 통한 관세 혜택을 받고 있다. 원유, 가스, 금속 등 광물 자원을 비롯하여 농산물, 식료품, 섬유 및 의류, 자동차 등이 AGOA에 따른 관세 혜택을 받고 있는 아프리카 주요 수출품목이다. 미국과 AGOA 수혜국 간 교역과 투자가 대체로 확대되고 있으나 원유 등 에너지 산업이 투자와 교역에서 차지하는 비중이 절대적이라는 점은 AGOA의 한계로 지적된다.
   아프리카 국가 입장에서도 광물, 농산물 등 전통적인 교역품목 이외의 다른 품목에 대해서도 수출을 확대하는 것은 매우 중요한 목표이다. 2장 후반부에서는 주요 광물 수출국인 보츠와나와 신흥 의류 수출국으로 부상하고 있는 케냐의 교역품목 다변화를 위한 AGOA 활용전략을 소개하였다. AGOA를 통해 섬유 및 의류 산업을 위주로 제조업 육성에 나서고 있는 에티오피아의 사례도 정리하였다.
   한편 AGOA의 성과만큼이나 한계와 비판도 존재한다. 우선 미국의 국내법인 AGOA의 특성상 분쟁 조정 절차가 일반 무역협정과 다르고 매년 수혜국이 바뀔 수 있는 불확실성 등 제도적 한계가 있다. 그리고 부족한 아프리카 역내 교역 인프라의 확충과 아프리카의 수출역량 강화를 위한 노력이 관세인하 효과에 비해 부족한 측면도 있다. 이를 극복하기 위해 최근 AGOA 개정에서는 기존의 교역 역량 강화 사업을 확대하는 조치와 함께 수혜국과의 협의를 정례화하는 방안이 포함되었다. AGOA의 효과를 극대화하기 위하여 적극적으로 AGOA 이행 전략 및 평가를 시행하는 국가가 있는 반면, AGOA의 규정을 충족하지 못하고 수혜를 받지 못하는 국가도 있는 등 사하라이남 아프리카 국가 사이에서도 상당한 격차가 발생하고 있다. 원유를 제외한 제조업 및 농업의 발전 효과가 예상보다 크지 않다는 비판이나 AGOA 지속 여부에 대한 불확실성 때문에 장기 투자나 교역 관계 확대가 이루어지지 못하는 문제도 다루었다.
   3장에서는 AGOA로 인한 미국과 사하라이남 아프리카 국가 간 교역의 증감 효과를 분석하였다. 시계열만을 본다면 AGOA 초기에 교역이 증가한 것은 사실이나 2008년 이후 급격한 교역감소도 있었다. AGOA로 인한 교역효과를 확인하기 위해서는 같은 시기의 세계 경제구조의 변화, 아프리카의 교역조건 변화 등 외부적 조건을 적절히 통제하는 것이 필요하다. AGOA의 주요 개정에 따른 정책 변화의 효과를 확인하는 것도 AGOA의 효과를 평가하는 데 중요한 부분이다. 이를 위해 본 연구는 대표적인 AGOA 효과 연구인 Frazer and Van Biesebroeck(2010)의 방법론을 이용하여 가장 최근인 2017년까지 16년 동안의 AGOA 교역효과를 분석하였다. 교역자료를 분류하는 기준인 HS 코드는 5년마다 국제적 합의에 따라 상위 6단위 국제공통코드가 변경된다. 또한 미국 내 수출입 규정 변화로 인해 관세 및 통관 기준인 HS 품목 코드 10단위에 대한 조정도 연중 시행될 수 있다. 이로 인해 비교적 중장기 시계열을 다룰 때 교역 자료에서 품목코드의 불연속이 발생하기 마련이다. 3장의 교역효과 분석에서 이 문제를 교정하기 위하여 Pierce and Schott(2012)의 방법론을 이용하여 시계열 전체에 걸쳐 존재하는 상품군을 기준으로 재분류하였다. 분석 결과 AGOA의 교역증가 효과를 대체로 확인할 수 있으나, 그 효과가 시기나 산업별로 차이가 있음을 확인하였다. AGOA에서 특별히 허용하는 의류 제품에 대한 교역효과의 경우 일반 상품에 비해 뚜렷하게 큰 효과를 보였다. 특히 AGOA의 특성상 의류 수출에 대한 무관세 조치를 받을 수 있는 국가군이 별도로 지정되므로 본 분석은 품목뿐만 아니라 국가 그룹간 차이에 대해서도 어느 정도 시사하고 있다.
   마지막으로 4장에서는 미국의 대아프리카 통상정책 변화 방향을 전망하고 AGOA의 현황과 사례, 교역효과를 토대로 향후 우리 정부의 대아프리카 통상정책에 대한 시사점을 제시하였다. GSP는 물론 아프리카를 특정하여 AGOA를 시행하고 있으며, 국제개발협력사업의 핵심국가인 미국의 대아프리카 정책을 우리나라에 그대로 적용하는 것은 쉽지 않다. 그러나 우리나라의 대아프리카 통상전략을 세우기 위해 AGOA라는 전 세계적으로 가장 대표적인 아프리카 대상 통상정책을 살펴보는 것은 꼭 필요하다고 본다.
   2000년 이후 아프리카 지역은 에티오피아, 가나 등 동아프리카와 서아프리카 국가를 중심으로 빠른 경제성장세를 보이고 있다. 2018년 3월에는 아프리카 대륙 전체를 하나의 시장으로 묶는 세계최대 규모의 범아프리카자유무역지대(AfCFTA)가 선포되며 빠른 속도로 아프리카의 통상환경이 변화하고 있다. 이에 맞추어 미국, 유럽, 일본 등 전통적 아프리카 협력국은 물론 중국, 인도, 터키 등 신흥국 또한 자국의 대아프리카 진출 및 협력 전략을 점검하고, 이를 바탕으로 교역 및 투자 관계를 확대하고 있다. 우리나라 또한 개발협력정책뿐만 아니라 차세대 소비시장인 아프리카 지역과 통상협력을 어떻게 펼쳐갈 것인지에 대한 큰 그림이 필요한 시점이다.
   우리나라나 아프리카 지역의 파트너 국가 모두가 공감할 수 있는 경제협력 방향은 통상의제와 개발의제를 적절히 혼합하는 형태가 될 것이다. 이런 측면에서 우리나라와 미국의 대아프리카 경제협력의 규모와 질적인 차이에도 불구하고 미국의 AGOA는 우리에게 유용한 시사점을 제공할 수 있는 사례이다. GSP와 같이 개발도상국 전체 혹은 AGOA와 같이 아프리카 지역 전체를 포괄하는 형태의 통상협력전략을 고려하는 것은 우리나라의 역량으로 볼 때 쉽지 않다. 특히 AGOA의 교역효과나 활용 사례가 국가나 지역, 산업별로 상이하다는 본 연구의 결과가 시사하는 바가 크다. 우리나라의 현실에 맞게 통상협력의 전략적 파트너로 아프리카 국가 중 몇 개의 국가나 지역을 선정하고 이에 집중하여 통상협력 의제를 발굴하고 확대해나가는 것을 제안할 수 있겠다. Post-AGOA 논의에서 볼 수 있듯이 미국 또한 비교적 중소득국이나 산업기반이 구축되고 있는 국가나 지역 등 향후 통상협력의 가능성이 높은 파트너와 중점적으로 협력하기 위한 전략과 의제를 발굴하고 있다는 점에서 우리의 전략 또한 고민해 볼 수 있겠다.
   통상협력의 대상을 선별하는 것만큼이나 중요한 것이 아프리카 국가를 대상으로 진행할 호혜적 양자무역협정의 모델이다. 그동안 우리나라가 추진해온 호혜적 양자 혹은 다자간 자유무역협정의 경우 비교적 대칭적으로 시장개방을 추진하고 양자간 교역, 투자, 지식재산권, 전자상거래 등 경제협력 전반을 포괄하고 있다. 우리나라가 미국과 같이 거대한 소비시장을 보유하고 있는 것도 아닌 만큼 아프리카 국가의 입장에서는 양쪽 시장을 동시에 개방하는 형태의 대칭적 양자협정은 부담이 될 수밖에 없다. 아프리카 국가들과 논의할 수 있는 호혜적 양자무역협정은 EU의 사례처럼 개발도상국의 수요와 상황을 고려하여 중장기적으로 시장을 개방하는 한편 아프리카 국가들의 경제발전전략을 지원할 수 있는 핵심 분야 중심의 상호협력을 반영하는 형태로 진행되어야 할 것이다. AGOA의 효과를 극대화하기 위해 미국기업의 아프리카 투자 진출과 아프리카 기업의 대미 진출을 지원하기 위해 미국 정부와 의회가 최근 구상하고 있는  법·제도 사례를 우리의 현실에 맞게 적용해볼 수도 있겠다.
   최근 AfCFTA 출범에 맞추어 아프리카 지역의 중심성이 점차 강조되고 있는 가운데 한-아프리카연합(AU)이나 지역경제공동체간 경제협력의제를 협의할 수 있는 틀을 확대하는 것이 필요하다. 미국은 AGOA 수혜국간의 경제적 유대를 강화하기 위해 매년 정례적으로 AGOA 포럼을 개최하고 있다. 이 자리를 통해 AGOA로 인한 교역증대 효과 공유, 무역 및 투자 장벽 논의, 향후 개선방안 모색 등의 활동이 이루어진다. 장기적으로 볼 때 현재 기획재정부 중심으로 준비되고 있는 한·아프리카 경제협력회의(KOAFEC), 산업통상자원부가 주최하는 한·아프리카 산업협력포럼(KOAFIC), 외교부와 AU가 진행하고 있는 한·아프리카 포럼 등 다양한 한-아프리카 간 정책협의체를 통합하여 일본의 TICAD (Tokyo International Conference of Africa’s Development)나 중국의 FOCAC(Forum on China-Africa Cooperation) 형태의 정상급 협의체로 격상하고 이를 정례화하는 것도 의미가 있을 것이다.
   마지막으로 2018년 AGOA 포럼에서 2025년 AGOA 연장시한을 앞두고 시작된 Post-AGOA 논의를 주목할 필요가 있다. 미국은 다시 아프리카 국가들과 상호주의적 양자무역협정을 체결하는 방향으로 전환할 것을 명확히 하였다. 이번 AGOA 포럼에서 언급된 양자간 자유무역협정이 실체화되기까지는 상당한 시간이 필요하겠지만, 일부 아프리카 국가의 경우 대미 수출 특혜를 유지하는 것이 국가적 과제인 만큼 경쟁적으로 대미 무역협상에 나설 가능성이 높다. 향후 양자간 호혜적 무역협정의 내용으로 교역 확대를 위한 상호 관세 양허뿐만 아니라 아프리카 지역의 인프라 투자를 비롯하여 생산시설에 대한 미국기업의 투자 확대를 좀 더 적극적으로 지원하기 위해 투자, 서비스, 투명성 등까지 포괄하는 높은 수준의 무역협정이 추진될 것으로 예상되는 만큼, 우리 정부 또한 이에 대한 모니터링을 강화할 필요가 있다. 

   The aim of this study is to examine the development and present condition of the African Growth and Opportunity Act (AGOA), to review cases of beneficiary countries that are utilizing AGOA and to analyze the effects of AGOA on African exports to the US. It also seeks to draw implications for Korea’s trade policies on Africa by prospecting US’s trade policies towards Africa in the Post-AGOA era.
   AGOA is a preferential trade agreement of the US that seeks to foster economic growth of and eradicate poverty in Africa by providing duty-free access to US markets for goods made in Africa. It is an agreement specific to Sub-Saharan Africa in addition to the Generalized System of Preferences (GSP) that is applied to developing countries in general. AGOA can be utilized by any African country as long as it satisfies certain criteria on governance, legal issues, human rights, and labor rights. The purpose of such conditions is to expand the principles of a free market economy and democracy as well as to foster economic growth. 
   AGOA was first implemented in 2000 and is expected to expire in 2025. Exports of crude oil in particular increased rapidly in the early years of AGOA but later declined after oil prices fell in 2008. Other items excluding crude oil and gas show a gradual increase in export, especially items from the light manufacturing sector such as textiles and apparel. This is because AGOA exclusively enables lesser developed countries in Africa to export textiles and apparel, which is unprecedented. In some countries, certain areas of the manufacturing sector such as textiles and apparel, or auto assembly are developing at a fast speed because AGOA has widened access to US markets.
   Chapter 2 examines the current status of AGOA, the utilization strategies of key beneficiaries, and also summarizes the outcomes and limitations of AGOA. AGOA is unique in that it is not a mutual trade agreement but is rather implemented in the form of a US trade law. Its beneficiaries are also determined based on a yearly evaluation by the executive branch. In 2018, 40 countries were determined as eligible beneficiary countries. US trade with Sub-Saharan Africa was measured at around $ 39 billion in 2017, which is 1% of the US’s total trade. Approximately 25~65% of imports from Africa receive preferential treatment through AGOA and GSP. Items include crude oil, gas, mineral resources, agricultural products, textiles and apparel, and automobiles. Trade and investment between the US and AGOA beneficiary countries have increased in general, but is limited mostly to the energy sector, mainly crude oil and gas.
   It is important from the African perspective to diversify export items that traditionally were centered on minerals and agricultural goods. The latter part of Chapter 2 outlines the national strategies of Kenya and Botswana, major countries exporting apparel and minerals respectively, in utilizing AGOA to diversify their trading items. The case of Ethiopia, who is trying to foster its manufacturing industry with a special focus on the textiles and apparel sector through AGOA, is also reviewed.
   Meanwhile, there are also many limitations to and criticisms of AGOA. First, there are institutional limitations arising from the fact that AGOA is a domestic legislation of the US and thus, the dispute resolution process is different from that of general trade agreements. The annual review of eligible countries also increases the uncertainty of the policy. Furthermore, the impact of lowering tariffs can only be limited if Africa's export capacity is not strengthened. Infrastructural development and widening the scope and size of Africa's exports need to be supported simultaneously. The latest revision of AGOA requires beneficiary countries to hold routine discussions with the US and includes measures to strengthen Africa's trade competence to overcome these challenges. African countries are diverging in their efforts to utilize AGOA as some countries take active measures to maximize opportunities arising from AGOA by providing implementation strategies and evaluation, while others are disqualified due to their lack of conformity with the AGOA regulations. This chapter also examines challenges to the development of long-term investment or trade because of the uncertainty of AGOA’s continuity and because its impact on the development of the manufacturing and agricultural sectors remain limited, unlike the case of crude oil.
   Chapter 3 analyzes the impact of AGOA on the variation of trade between the US and Sub-Saharan African countries. Based on a time series analysis only, trade in the early years of AGOA did in fact increase but also rapidly decreased after 2008. To identify the trade effects of AGOA one needs to control certain external conditions such as changes in the global economic structure and changes in Africa’s trade conditions during the same period as the operation of AGOA. Identifying the impacts of policy changes arising from the key revisions of AGOA is also important in assessing the effects of AGOA. This research utilizes the analytical methodology used by Frazer and Van Biesebroeck (2010), a representative study on the effects of AGOA, in examining the trade effects of AGOA over 16 years until 2017. The HS Code, which classifies trade data, modifies its upper 6-digit universal code through international consent every 5 years. The 10-digit code, the standard code used for tariffs and customs, can also be adjusted throughout the year reflecting changes in the US trade regulations. As a result, codes within trade data show discontinuity when using them for mid to long term time series analyses. To correct the errors arising from this problem, the analytical method of Pierce and Schott (2012) is used for the reclassification of goods over the entire time series in the trade impact analysis in Chapter 3. Results of the analysis show an overall increase of trade through AGOA but its effects vary according to the time and industry significantly. In particular, because a group of countries can export apparel duty-free as a result of AGOA’s uniqueness, certain differences were noted between different groups of countries in addition to the items of goods.
   Lastly, chapter 4 provides prospects on possible changes in the US trade policy towards Africa and draws implications for the Korean government’s trade policies towards Africa based on the review of the status of AGOA, cases of application, and its trade effects in the previous chapters. It is difficult to directly apply the policies of the US towards Africa not only because it is one of the leading countries in the international development and cooperation area, but also because the US provides preferential treatment to African countries through AGOA in addition to the GSP treatment. However, it is necessary to review AGOA in establishing Korea’s trade strategy for Africa because it is the representative trade policy on Africa.
   Since 2000, Africa is showing rapid economic growth with Ethiopia, Ghana and other eastern and western countries at its core. In March 2018, the African Continental Free Trade Area (AfCFTA), the largest trade bloc worldwide was established and is changing the trade environment of Africa at a fast pace. Consequently, emerging countries such as China, India, and Turkey, as well as traditional partners of Africa such as the US, Europe and Japan are reexamining their partnership strategies with Africa through which they are seeking to expand trade and investment networks. Korea also needs to draw out a plan on how to design its trade partnership with Africa, the next consumer market of this era, in addition to its development cooperation policies.
   An economic cooperation strategy that can be agreed by both Korea and its African partners is one that blends and balances trade issues with development agendas. In this sense, AGOA provides meaningful implications to Korea despite the differences in size and quality between the economic cooperation policies of Korea and the US towards Africa. It is not easy for Korea to adopt trade strategies such as the GSP or AGOA that can be applied to an entire group of developing countries or the entire African continent, considering Korea’s capability. The results of this research that show the varying degrees of AGOA’s impact based on the country, region, and industry provide several important implications. One suggestion would be to begin by selecting certain strategic trade partner countries or regions as a base for expanding Korea’s trade partnership with Africa, which would be in line with Korea’s capacity restraint. As can be noted in the Post-AGOA discussions, the US is also developing its agendas and strategies towards selecting priority countries with higher probabilities of business cooperation, such as middle-income countries or those who have an industrial base. Such an approach can be of consideration in designing Korea’s strategy.
   Developing a model of a reciprocal bilateral trade agreement with African countries is as important as selecting partners for trade cooperation. Reciprocal bilateral or multilateral free trade agreements pursued by Korea so far have been relatively symmetric is opening markets and also covers the whole range of economic cooperation such as bilateral trade, investment, intellectual property rights, and e-commerce. A symmetrical agreement that requires all parties to open its markets on the same level would be burdensome for African countries, especially as Korea’s consumer market is not as large as that of the US. Like that of the EU, a reciprocal bilateral trade agreement with African countries should open up markets on a medium to long-term time frame by considering the demand and conditions of developing countries. It should also reflect the mutual cooperation between Korea and African countries that is centered on the key areas where Korea can provide support for Africa’s economic development. The legal and institutional issues currently under discussion by the US government and assembly to support US investment in Africa and investment by African companies in the US, to maximize the effects of AGOA can also be adjusted to Korea’s situation.
   It is necessary to expand the framework where the agendas of economic cooperation can be discussed between Korea and the African Union (AU), with regional economic communities (RECs), especially as the importance of Africa is increasing with the launch of the AfCFTA. The AGOA Forum is held every year to strengthen the economic connection between beneficiary countries. Countries share the trade enhancement effects of AGOA, discuss barriers to trade and investment, and seek improvement measures at the forum. It would be meaningful to combine and promote the Korea-Africa Economic Cooperation (KOAFEC) supervised by the Ministry of Strategy and Finance, the Korea-Africa Industrial Cooperation (KOAFIC) supervised by the Ministry of Trade, Industry and Energy, the Korea-Africa Forum held between the Ministry of Foreign Affairs and the AU, and other policy consultative groups into one regular summit-level consultative body like that of Japan’s Tokyo International Conference of Africa’s Development (TICAD) or China’s Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC).
   Last of all, the Post-AGOA discussion that was initiated at the 2018 AGOA Forum in consideration of 2025, when AGOA expires, should be noted. The US has made clear that it is shifting its policy direction towards signing reciprocal bilateral trade agreements with African countries. It will take some time for the bilateral free trade agreement mentioned at the AGOA Forum to materialize, but some African countries may competitively engage in negotiation with the US because it is of national interest to maintain preferential access to the US market. The Korean government needs to strengthen the monitoring of future trade agreements between the US and Africa because it is expected to be a higher level of reciprocal bilateral trade agreement that includes investment, service, transparency to actively expand support for US companies willing to invest in production facilities such as infrastructure in Africa, in addition to mutual tariff concessions to expand trade. 

국문요약


제1장 서론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 선행연구 검토
3. 연구 범위 및 구성


제2장 AGOA 현황과 활용사례
1. AGOA 개요
2. AGOA의 적용 범위
3. AGOA의 개정 역사
4. 산업별 AGOA 교역 현황
    가. 원유
    나. 농산물
    다. 의류
    라. 수송기계
5. 주요국의 AGOA 활용전략
    가. 보츠와나
    나. 케냐
6. AGOA에 대한 평가: 성과와 한계
    가. 성공사례
    나. 비판
7. Post-AGOA 논의


제3장 AGOA의 교역효과 분석
1. 연구방법론 소개
2. 분석결과
3. 소결


제4장 결론 및 시사점
1. 연구 요약
2. 미국의 대아프리카 통상정책 변화 전망
3. 정책적 시사점


참고문헌


Executive Summary 

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