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연구자료 13·5 규획 시기 한국의 중국 동북지역 경제협력 과제와 전략 경제협력, 중국법제도

저자 이현태, 이상훈, 김준영, 윤규섭 발간번호 17-09 자료언어 Korean 발간일 2017.11.14

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  중국 동북지역은 지리적 인접성, 언어ㆍ문화적 유사성, 풍부한 자연자원, 발달된 제조업 및 교통 인프라, 확대되는 소비시장, 적극적 외자유입 정책, 대북한 교역의 중심지로서 일찍부터 한국과의 교류가 활발했던 지역이다. 그러나 최근 동북의 경기침체가 지속되면서 무역·투자 등 한ㆍ동북의 경제 교류는 크게 줄어들어 한·중 수교 이래 최악의 국면에 봉착해 있다. 이런 경제 교류의 위기 상황에서 이 연구는 한국의 중국 동북지역에 대한 경제협력전략을 새롭게 모색하고자 한다. 동북은 여전히 매력적인 기회의 땅이면서도 2017년 한국정부가 내세운 신북방정책이나 ‘한반도 신경제지도’ 구상 실현을 위한 중요한 협력 거점이기 때문이다. 우선 동북지역의 최근의 경제상황 및 정책동향을 점검한다. 다음으로 한·동북 무역, 투자, 진출 기업 현황을 정리하고 발전 장애 요인을 분석한다. 마지막으로 이상의 분석을 바탕으로 13·5 규획 시기 한국의 대동북 전략을 새롭게 구성해 볼 것이다.
  동북은 개혁개방 이후 연해지역에 비해 공업 부문과 대외개방의 발전이 지체되면서 2000년대 초까지 경기침체를 겪었다. 이에 중앙정부에서는 2003년부터 동북지역의 경기진작을 도모하고 선진기술을 갖춘 신흥 산업기지로 발전시키기 위해 동북진흥정책을 실시하였다. 그 결과 2004~13년 동북지역의 경제는 연평균 12.7% 성장하면서 중국의 국내총생산(GDP) 성장률을 크게 상회하였다. 이 시기 성장을 이끌었던 동력은 2차 산업 위주의 투자였다. 다만 산업의 주축인 공업 부문은 국유기업이 여전히 높은 비중을 차지하고 있었고 자산운용의 비효율성이 개선되지 않아 이윤율 하락이 지속되었다.
  산업으로 보면 동북은 식료품 제조업, 고무제품·플라스틱제품 제조업, 기타 기계장비 제조업 등 대체로 저위기술 업종이 주력산업이며 2000년대 이후에 고위기술 산업의 비중이 지속적으로 하락하는 등 산업고도화가 지체되고 있었다. 수요 측면에서 보면 동북은 지리적 조건과 산업 구조적 특징으로 내수 중심의 성장을 이룬, 무역의존도가 낮은 지역이다. 동북의 중국 내 교역 비중은 4% 전후이며 이는 8% 내외의 GDP 비중을 크게 하회한다. 기술 수준별 수출구조를 보면 최근 들어 중고위기술 산업에서 수출이 증가하고 있으나 아직까지는 저위기술 산업에서의 수출이 큰 비중을 차지하고 있다. 수입의 경우에도 중위기술 산업에서 수입이 가장 많이 이루어지고 있으며 지역별로 특정 업종에서의 수입 비중이 상당히 높게 나타나는 것이 특징이다.
  2013년 이후 중국경제 전체가 신창타이에 접어들면서 경제성장률이 둔화되고 있다. 그러나 동북지역의 경우 중국경제가 겪는 보편적인 문제점 외에도 구조적인 문제가 겹치면서 성장률이 가장 낮은 지역이 되었다. 이에 따라 중국정부는 2016년 체제 개혁, 구조조정 추진, 혁신창업의 장려, 민생 보장을 내용으로 하는 신동북진흥정책을 발표하였다. 큰 틀에서 볼 때 새롭게 발표된 신동북진흥정책은 구동북진흥정책과 유사하다. 다만 세부적인 정책과제의 우선순위가 바뀌었는데 신동북진흥정책에서는 개혁과 혁신을 최우선 정책과제로 제시하면서 국유기업 및 행정 시스템의 개혁, 시장화 개혁 등 경제의 효율 증진과 개혁을 강조하고 있다. 이 밖에 투자환경 개선, 국유기업 혼합소유제 확대, 제조업 혁신 및 고도화, 대외개방 플랫폼 구축 등도 함께 강조하고 있다. 신동북진흥정책이 추진되면서 동북 3성은 과거 투자를 중심으로 한 양적 성장 기조에서 벗어나 향후 시장화 진전과 효율성 제고를 위한 개혁과 질적 발전에 역량을 집중할 것으로 예상된다.
  동북경제가 극심한 침체에 빠진 상황에서 한·동북 간의 무역, 투자, 현지 진출 기업의 성과 등 경제교류 상황도 갈수록 나빠지고 있다. 무역의 경우 중속성장이 시작된 2012년 이후 연평균 0.86%씩 감소하였다. 유기화학물(HS 29)을 제외한 주요 품목들의 수출액이 크게 줄어들면서 단일품목(유기화학물) 위주로 수출이 편중되는 현상도 나타나고 있다. 투자는 2012~16년 7억 7,000만 달러(연평균 1억 5,000만 달러)로 2007~11년 총투자액 26억 9,000만 달러(연평균 5억 4,000만 달러)에 크게 못 미치고 있다. 같은 기간 대중국 총투자액이 소폭 감소한 것과 다른 흐름으로 중속성장기 동북이 투자처로서의 매력을 빠르게 상실하고 있다는 증거다. 업종별로는 2007~11년 제조업 총투자액은 11억 9,000만 달러, 서비스업은 13억 7,000만 달러였으나, 2012~16년에는 제조업이 6억 5,000만 달러, 서비스업은 1억 2,000만 달러로 줄어들었다. 업종을 막론하고 투자 자체가 크게 위축되었다. 같은 기간 대중국 투자에서는 업종별 투자액에 큰 변화가 없었던 것과 대비된다.
  무역·투자 교류에서의 부진과 함께 현지 진출 기업의 경영 악화도 두드러지고 있다. 지역 주요 산업인 대형 자동차사의 부품공급 업체로 진출한 후 성공적으로 안착한 몇몇 자동차부품 업체를 제외하면 대부분의 한국계 기업들은 정상적 경영 상황이라고 보기 어렵다. 이런 상황은 동북 3성 자체의 문제인 ① 자원 중심, 중공업 위주의 국유기업을 중심으로 한 경제구조로 시장 변화에 대한 민감도 부족 및 기업 경영 환경 열악 ② 타 지역에 비해 경제 규모가 작고 서비스업이 미발달되어 있으며 대규모 투자가 별로 없는 등 경제의 역동성 부족 ③ 금융서비스의 수준이 낮고 민간 기업에 대한 금융 공급 부족 ④ 각급 지방정부 정책의 임의성·가변성이 높아 정책 실행의 간소화·표준화ㆍ투명도 부족 ⑤ 대외 개방도가 낮으며 외자기업에 대한 지방정부의 제도적·체계적 정책 지원이 부족하다는 점 외에도 진출 기업 자체의 문제인 ① 현지 문화·제도·정책에 대한 이해(현지화) 부족 ② 우대정책 약화 및 규제 강화 ③ 원가율(원료비ㆍ인건비) 상승 ④ 자국 기업 우대 및 중국 기업의 부상에 따른 경쟁력 저하 ⑤ 중국 내 유관 정책 실행의 일관성 부족 ⑥ 경제 외적(정치적) 문제의 영향 ⑦ 금융서비스 부족으로 인한 현지에서의 자금조달 어려움 ⑧ 자체적인 중국시장의 진출전략 및 시장개척 능력 부족 등이 지적되었다. 중국 및 동북에 진출한 한국계 은행의 경우에도 성장성과 수익성 측면에서 저조한 실적을 내면서 현지은행과의 경쟁에서 성공하지 못하는 발전의 한계를 보여주고 있었다. 한국계 은행의 발전 장애 요인으로는 ① 현지은행으로서의 자리매김(positioning) 및 현지화의 한계 ② 중국 시스템 리스크 수용의 어려움 ③ 엄격한 감독기관의 규제 및 관리정책 ④ 한국계 기업의 축소 및 진출 감소 등이 지적되었다.
  상술하였듯이 동북의 경제ㆍ산업과 한ㆍ동북 무역, 투자, 진출 기업 상황은 그다지 좋지 않다. 그러나 위기에서 새로운 기회를 찾을 수 있듯이 현재 동북 경제의 침체 국면은 한국에 새로운 경제협력을 모색하는 계기가 될 수 있다. 중국 동북 경제의 침체에 대해 중국 중앙정부에서도 주시하고 있으며 이를 타개하기 위한 2016년 신(新)동북진흥정책의 종합판인 13·5 규획을 제시하는 등 동북의 침체 국면 타개를 위한 부단한 노력을 기울이고 있는 것이다. 또한 한국정부도 ‘한반도 신경제지도’구상과 신(新)북방정책 등을 새로 제시하는 가운데 유라시아와 한반도를 이어주는 핵심인 동북지역에 대해 깊이 이해하고 경제협력 전략을 수립할 필요성이 증대되고 있다.
  이에 본 연구는 대동북 경제협력전략의 중요 과제들을 단계별로 나누어 제안하였다. 장기적으로 한·중 관계 개선과 한반도 문제의 완화 가능성을 염두에 두고 ‘1단계(자강): 기동북 진출 기관 및 기업들의 경제협력 모델 및 플랫폼 혁신 및 정비’, ‘2단계(능동적 대응): 신(新)동북진흥정책 전개에 따른 능동적 편승’, ‘3단계(한반도 신경제지도와 동북 3성 발전 융합): 남북관계 개선에 따른 동북 3성과 남북경협 연계’로 나누었다. 단계별 전략에 기반을 두고 아래와 같은 세부 정책들을 강구했다.
  단기적으로 대동북 경제협력의 우선 과제는 기존에 중국 동북에 진출해 있는 기관 및 기업들이 어려운 상황에서도 지속적으로 경제협력을 추진할 여건을 마련해주는 것이다. 예를 들어 정책적으로 대(對)중국 동북 3성 투자환경의 변화에 대해 상세한 정보를 제공하는 플랫폼을 고안해야 한다. 다음으로 중국 신동북진흥정책에서 제시하고 있는 동북지역 내 신흥 성장 산업과 한국 진출 기업간의 매칭 시스템을 활성화해야 한다. 이런 사업들은 민간이 주도하고 정부 당국에서 이를 지원하는 민관협력 교류 플랫폼의 형태로 운영하면서 조직의 유연성과 업무의 효율성을 높일 수도 있다. 아울러 신동북진흥전략 촉진을 위한 한·중 동북 금융협력을 모색하고 동북경제 모니터링 강화를 위한 연구센터(혹은 협의회) 설립을 고려해볼 수 있을 것이다.
  장기적으로 남북관계가 개선되어 북한이 점진적으로 개방되고 이후 한국-동북 3성의 육로 이동이 가능해지는 상황에서는 보다 광역적인 경제협력 방안을 구상할 수 있다. 남·북·중 협력을 통한 북한 공동 개발 방안, 동북지역을 한국의 대(對)중국 및 유라시아 대륙 경제협력을 위한 교두보로 상정하여 협력전략을 구상하는 방안이 가능하다. 또한 한반도 신경제지도 구상에 발맞추어 환황해 지역과 환동해 지역에 각각 압록강·두만강 국제관광지대를 조성하는 방안도 추진 가능할 것이다. 끝으로 통일 후에는 한반도 북방지역에 초국경 산업벨트를 구축하는 작업도 시도할 수 있다.
  지금은 동북 경제가 침체되고 한·동북 경제협력이 여려움을 겪으면서 새로운 협력의 계기를 찾기 어려운 시기이다. 그러나 중국의 신동북진흥정책·일대일로 구상이 발표되고 있고 동북 지방정부는 적극적으로 한국의 협력을 원하고 있다. 또한 동북은 한반도·러시아·몽골과 국경을 마주하는 중요 접경 지역으로 미래 통일한반도 구상을 위해서도 쉽게 협력을 포기할 수 없는 지역이다. 즉 현재 동북지역의 경제적 침체에도 한국은 오히려 전략적으로 협력을 고려할 여지가 있다. 이에 한국의 신정부는 동북아플러스 책임공동체 형성을 국정과제로 내세우고 유라시아 협력 강화 등 대륙전략으로서의 신북방정책을 추진하고 있다. 중국 일대일로 구상에 참여하고 한국-유라시아경제연합(EAEU) 자유무역협정(FTA)을 추진하면서 에너지와 인프라 협력을 통한 한반도ㆍ유라시아의 연계성(connectivity)을 증진시키는 방안이다. 에너지 및 인프라 협력은 궁극적으로 무역·투자·산업 협력으로 이어져 역내 경제 성장을 증진시키는 방향으로 발전할 것이다. 다만 과거처럼 정치적 선언에 그치지 않고 실제적 국제협력으로 나아가려면 충실한 지역 연구에 기반을 둔 정책 구상이 필요하다. 대동북 경제협력전략의 중요 과제들을 단계별로 제안한 본 연구의 정책적 기여가 바로 여기에 있다. 

  The northeast region of China is historically an area of active exchange with Korea, due to its geographical proximity, language and cultural similarities, abundant natural resources, advanced level of manufacturing and transportation infrastructure, expanding consumer market, and active foreign investment inflow policy. However, as the recent economic downturn in the Northeast has continued, economic exchanges such as trade and investment between Korea and Northeast China have diminished and entered the worst phase since the establishment of Korea-China relations. In this time of deteriorating economic relations, this study intends to seek a new economic cooperation strategy for Korea in the Northeast China region. The Northeast is not only still an attractive land of opportunity, but also an important base of cooperation for the realization of the new North Korean policy introduced by the Korean government this year, or the “new economic map” for the Korean Peninsula.
  Economic growth has been slowing since the Chinese economy entered the so-called “new normal” stage in 2013. However, in the case of the Northeast region, the common problems experienced by the Chinese economy have been exacerbated by structural problems, making it an area with the lowest growth rate. Accordingly, the Chinese government announced a new Northeast Development Plan in 2016 that promotes system reform, restructuring, encouraging innovation, and ensuring public welfare. In the new plan, reform and innovation are emphasized as the first priority policy task, while economic efficiency and reform, such as the reform of state-owned enterprises and administrative systems, are carried out as well. The new development plan also emphasizes the improvement of investment environments, expansion of the state-owned enterprise mixed ownership system, manufacturing innovation and advancement, and the establishment of an open foreign platform. Under the new development plan, the three provinces of Northeast China are expected to move away from the quantitative growth trend centered on past investments, and instead concentrate on reform and qualitative development for future marketization and efficiency.
  In the midst of a severe recession in the Northeast economy, economic exchanges such as Korea-Northeast trade, investment, and local enterprise performance are also decreasing. Trade fell by an annual average of 0.86% since 2012, when medium-term growth began. Exports of major items, excluding organic chemicals, have fallen sharply, and exports are becoming dominated by single items. Investment fell to US$770 million (US$150 million) in the period of 2012–2016, far below the US$2.69 billion (US$540 million a year) total investment generated between 2007 and 2011. By industry, total investment in manufacturing from 2007 to 2011 was US$11.9 billion, while the service industry recorded US$1.37 billion. The period from 2012 to 2016 saw these investments fall by US$650 million in manufacturing and US$120 million in services. Overall investment has shrunk significantly regardless of industry.
  The business difficulties of local companies is becoming more pronounced, with the majority of Korean companies enduring acute difficulties in their operations. This situation is caused by problems within the Northeastern provinces themselves, such as: ① lack of sensitivity to market changes and a poor business business environment due to the economic structure centering on resource-oriented and heavy industries; ② small economic size compared to other regions; ③ low level of financial services and lack of financial supply to private companies; ④ randomness of local government policies at various levels, and high flexibility to simplify policy implementation, lack of standardization, and lack of transparency; ⑤ low external openness, and lack of institutional and systemic policy support by local governments. In addition, the problems of local companies have been identified as well, such as ① a lack of understanding of local culture, systems and policies (localization), ② weakening of preferential policies and strengthening of regulations, ③ an increase in the cost ratio (raw material costs and labor costs), ④ decreased competitiveness due to preferential treatment of domestic enterprises and the rise of Chinese enterprises, ⑤ lack of coherence in implementation of related policies in China, ⑥ influence of external (political) problems, ⑦ difficulties in local financing due to lack of financial services, ⑧ lack of their own strategies to advance into the Chinese market. In the case of Korean banks that have entered China and Northeast China, they have shown poor performance in terms of growth potential and profitability, and displayed limitations in their development by failing to compete with local banks. The major obstacles for Korean banks to grow in the Northeast region have been: (1) difficulties in positioning and localizing as a local bank, (2) difficulty in accepting systemic risk, (3) regulations and management policies of strict supervisory institutions, and (4) the reduction of Korean companies and their entry into the market.
  As such, the situation in the Northeast’s economy, industry, Korea- Northeast trade, investment, and entry are all not favorable. However, China’s central government is taking measures to overcome the downturn in China’s Northeast economy, and the 13th Five-Year Plan, a comprehensive edition of the new Northeast Development Plan in 2016, will be introduced to overcome the recession. In addition, while the Korean government is newly introducing the “New Economic Map on the Korean Peninsula” and its new North Korean policy, the need to deeply understand the Northeast region, which is the key link between Eurasia and the Korean Peninsula, continues to increase.
  In light of the above, this study has divided the important tasks of the Northeast Economic Cooperation Strategy into their respective stages.
  When considering the long-term improvement of ROK-China relations and the possibility of mitigating issues on the Korean Peninsula, we propose the following stages of economic cooperation with the Northeast region. Phase 1: Innovation and maintenance of an economic cooperation model and platform of the enterprises and companies that enter the Northeast. Phase 2: Active response according to the successful achievement of the new Northeast development policy. Phase 3: Strengthening economic relations between South and North Korea and the Northeast province in relation to the improvement of inter-Korean relations. Based on this step-by-step strategy, we have devised the following detailed policies.
  In the short term, the priority task of Northeast economic cooperation is to provide the institutions and enterprises that are already in the Northeast region of China to create conditions for continuous economic cooperation even under the difficult circumstances. For example, it is necessary to devise a platform that provides detailed information on changes in the investment environment of the three Northeastern provinces of China. Next, we need to revitalize the matching system between the emerging growth industries in the Northeast region and the Korean companies, which is proposed in the new Northeast Development Plan. These projects can be implemented in the form of a private- partnership exchange platform led by the private sector and supported by the government authorities, which can enhance the flexibility and efficiency. In addition, it will be possible to consider establishing a research center (or a council) to strengthen monitoring of the Northeast economy.
  In the long term, after inter-Korean relations have improved and North Korea has gradually opened up, it will become possible to consider a land route between Korea and the three Northeast provinces. This would make it possible to plan a joint development strategy between South Korea, North Korea and China, and to design a cooperation strategy by utilizing the Northeast region as a bridgehead for economic cooperation with China and the Eurasian region. In addition, Korea could promote the development of the Yalu and Tumen River international tourism zones in the Yellow Sea region and the Far East Sea region, respectively, in line with the Korean Peninsula New Plan. Finally, after reunification, it will become possible to construct a trans-border industrial belt in the northern part of the Korean Peninsula. 

국문요약


제1장 서론

1. 연구 배경 및 필요성
2. 연구 방법
3. 선행연구와의 차별성


제2장 동북지역의 경제발전 및 정책 동향

1. 동북지역의 경제발전 현황
    가. 경제 성장
    나. 대외 개방 및 협력
    다. 국유기업의 비효율성
2. 동북지역의 산업 구조
    가. 산업별ㆍ업종별 구조
    나. 지역별 비교우위산업
3. 최근의 정책 동향
    가. 동북진흥 13·5 규획
    나. 지역별 13·5 규획
    다. 주요 개방정책
    라. 평가: 구동북진흥정책과의 비교를 중심으로


제3장 한국과 동북 3성의 경제협력 현황

1. 무역ㆍ투자 현황
    가. 무역
    나. 투자
2. 기업 진출 현황 및 발전 장애 요인
    가. 진출 기업의 경영 현황
    나. 발전 장애 요인
    다. 진출 지역 상황
3. 은행 진출 현황 및 발전 장애 요인
    가. 중국 진출 경영 현황
    나. 동북 3성 진출 현황
    다. 발전 장애 요인
4. 동북지역의 국제 경제협력: 일본과 러시아의 사례
    가. 일본
    나. 러시아
    다. 소결


제4장 한국의 경제협력 전략

1. 대(對)중국, 동북 3성 경제협력 방향
    가. 한국의 대(對)중국 협력 접근법 혁신
    나. 정치외교 리스크 상시 대비
    다. 한국 비즈니스 프렌들리 문화 퇴색
    라. 중국 전체-지역별 맞춤형 투 트랙 대응
2. 대동북 경제협력 전략
    가. 단기ㆍ중기 정책
    나. 장기 정책


제5장 결론


참고문헌
보론 동북 3성 민관협력(PPP: Public-Private Partnership) 사업 분석


Executive Summary 

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