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중장기통상전략연구 통일 후 남북한경제 한시분리운영방안: 통화·금융·재정 분야 경제통합, 북한경제

저자 김영찬, 김범환, 홍석기, 박현석 발간번호 16-02 자료언어 Korean 발간일 2016.12.30

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  남북한간의 통일·통합에 관한 논의는 급진적 통합과 점진적 통합 두 축을 중심으로 진행되어왔다. 이에 더하여 최근에는 정치적 통합이 이루어지더라도 경제적 통합은 시간을 두고 추진하는 것을 내용으로 하는 연구도 활성화되고 있다. 특구식, 절충형 통합 혹은 한시적 분리운영이라고 불리는 이 연구는 우리의 의지와 관계없이 정치적 통합이 이루어질 때 급진적 경제통합이 야기할 문제들, 즉 북한의 생산·고용 불안, 남한의 지원 부담, 외환·자본시장에 대한 압력, 재정시스템 작동의 어려움 등을 인식하면서도 급속한 통합을 수용해야 하는가 하는 문제의식에서 출발한다.
  정치적 통합이 되더라도 북한지역을 한시적으로 분리할 수 있다면 사회보장과 노동시장에서의 긴장을 크게 줄이는 한편 북한특구의 빠른 성장을 뒷받침하는 방향으로 독자적인 통화정책, 환율·외환제도, 금융시스템 및  재정정책을 운용할 수 있을 것이다. 남한의 지원도 사회보장이 아닌 경제발전 목적에 집중적으로 투입하여보다 효율적으로 사용될 수 있을 것이다.
  본 보고서에서는 통화·금융·재정 분야에서 통합과 한시적 분리의 의미, 한시적 분리의 필요성을 살펴보고 각 부문별로 한시분리 운영방안을 제시한 후 각 부문의 상호연관성과 한시적 분리에서 통합으로 이어지는 과정을 제시하고자 하였다. 다만 한시적 분리의 경제적 우위성, 법적 타당성에 대한 검토는 이 연구시리즈의 별도 연구에서 다루므로 본 연구에는 포함되지 않았다. 분리기간은 명시적으로 설정하지 않았는데 북한특구의 독자적인 경제정책이 효과를 충분히 발휘할 수 있으며 분리가 고착되는 것으로 인식되지 않을 정도의 기간으로 상정할 수 있을 것이다. 그 범위 내에서 세부 분야별로 분리에서 통합으로 이어지는 기간이 달라질 수 있을 것이다.
  통화부문의 통합은 단일통화가 사용되고 단일 중앙은행에 의해 통화정책이 시행되는 것을 뜻한다. 금융부문의 통합은 금융기관, 예금대출·자본시장 등 금융시장, 지급결제·금융감독·예금보험 등의 금융인프라를 포괄하는 금융시스템 전반이 통합되는 것을 뜻한다. 재정부문의 통합은 남북한 양 지역의 조세 징수 및 재정지출 체계가 단일한 재무기구를 통해 통합 운영된다는 의미이다. 남북한 재정이 통합되면 양자가 국가의 재정운영과 관련된 권한과 책임을 공유한다. 따라서 한시적으로 통화·금융·재정이 분리된다는 것은 이러한 통합이 이루어지기 이전의 단계를 말한다. 이러한 전제하에서 통화·금융·재정 각 부문별 한시분리 운영방안을 살펴보았다.
  통화부문에서는 신화폐, 통화정책, 환율제도, 외환시장 및 외환제도 등을 검토한다. 북한 화폐에 대한 신뢰회복, 자국 화폐를 통한 통화정책의 시행을 위해서는 북한지역에 새로운 화폐를 도입하는 것이 타당한 것으로 보인다. 통화정책에 있어서는 관련 이론, 한국의 경험, 초기 금융제도 등을 고려할 때 신용총량 규제에 이어 통화량 목표제, 그리고 통합을 앞두고 남한의 인플레이션  타게팅으로 전개되는 것이 합리적이다. 환율 측면에서는 먼저 공식환율과 시장환율이 단일화되고 실세화되어야 한다. 환율제도는 초기 물가안정, 화폐에 대한 신뢰확보 등을 위해 고정환율제도를 택할 경우 환율 유지를 위한 대비장치가 마련되어야 하며 초기 환율수준 설정에는 수출경쟁력, 소득수준이 고려되어야 한다. 변동환율제로 이행할 경우 단일변동환율제, 복수통화바스켓제도, 시장평균환율제도로의 순차적인 발전과 변동허용 폭의 점진적 확대도 고려할 수 있다. 마지막 단계에서는 유럽연합(EU)에서의 환율조정메커니즘(ERM) 혹은 통화위원회제도를 거쳐 통합으로 이어질 수 있을 것이다. 현실을 제대로 반영하는 시장환율을 위해서는 외환시장이 잘 형성되어야 한다. 외환제도는 경상거래부터 점진적으로 자유화해나가되 자본거래의 자유화가 북한경제의 불안정으로 이어지지 않도록 속도를 조절하도록 한다.
  금융부문에서는 북한의 기존 금융제도, 사금융·달러라이제이션의 확산 등을 고려하며 금융기관, 금융시장, 금융인프라 각 분야별로 한시분리 운영방안을 제시한다. 특구 중앙은행은 초기에는 독자적인 통화정책 권한을 갖는 중앙은행의 위상을 갖다가 점차 한국은행으로 통합한다. 상업금융기관에 대한 자금공급은 재할인제도 등 개발연대의 방식을 원용하다가 공개시장운영 등을 활성화한다. 상업금융기관의 구축은 조선은행으로부터 상업은행기능 분리, 조선무역은행 및 대외결제은행, 저금소, 협동농장 신용부 등을 활용하는 한편 남한·외국계은행도 적극 유치하도록 한다. 자생적, 지역밀착형 금융기관 양성방안을 모색하고 사금융의 주축인 돈주, 돈장사꾼의 제도권 흡수 방안도 고려한다.
  금융시장 중 자금·예대시장에서는 남한·외국계은행의 자금공급이 적정 수준에서 이루어지도록 유의한다. 자본시장은 정부채 발행을 시작으로 형성될 가능성이 높은데 별도의 시장 개설보다는 남한의 시장을 이용하는 것을 고려한다. 외환시장은 변동환율제도로의 이행, 북한화폐의 제대로 된 가치 형성을 위해 중요하므로 외국환은행이 활성화되어야 한다.
  금융인프라에서 지급결제제도는 가능한 빨리 남한제도를 이식하도록 한다. 금융감독제도는 초기에는 회계제도 미정비, 규정에 대한 미 숙지 등 여건을 고려해 다소 완화된 규정을 적용할 수도 있을 것이다. 예금보험제도는 남한제도로의 통합을 염두에 두고 설계하되 보험기구, 보호 한도 등에서 과도기적으로 적용을 달리할 수도 있다.
  재정부문의 한시분리 운영방안에서는 특구의 자율성을 강화하되 향후 통합을 위해서 특구의 재정정책이 지켜야 할 원칙과 조세제도의 구조에 대해 논의한다. 재정정책의 원칙으로는 재정건전성의 유지, 시장에서 자금조달 곤란 시 중앙정부의 개입에 의한 채무불이행 방지가 경제적으로 효율적일 수 있으며, 중앙정부 혹은 남한정부는 특구 정부 부채에 대한 공동보증에 신중해야 하며, 특구 정부에 대한 재정이전에 대해 사전적으로 계획을 세워야 한다는 점 등을 들 수 있다.
  이러한 원칙하에서 특구 정부가 과세 및 정부지출에 대한 자율권을 부여받는 것으로 한다. 중앙정부로부터의 재정 지원에 더해 특구는 자체적으로 조세율을 정하고 재정지출 계획을 수립할 수 있다. 현재 한국에서는 국세의 비중이 압도적으로 높으며, 중앙정부가 지방으로 교부금을 제공한다. 북한 특구의 경우 국세의 비중을 낮추고 지방세의 비중을 높여서 조세 자율성과 효율성을 제고하고 조세부담을 경감하여 성장친화적인 조세·재정정책을 시행할 수 있는 여건을 제공한다. 특구는 중앙정부로부터의 교부금을 주민복지에 활용하고 역내에서 확보된 조세원은 투자활성화에 사용한다.
  특구의 조세제도는 향후 통합을 염두에 두고 남한의 조세제도를 기본으로 하되, 성장에 필요하다면 자율적으로 조세부담을 경감할 수 있도록 한다. 특구가 정부 주도의 산업정책과 임금억제를 통해 경쟁력 있는 기업을 육성하는 경제성장 전략을 채택한다면 이를 뒷받침할 수 있는 조세제도를 확립해야 한다. 초기 고속성장기에 임금이 억제될 경우 개인에 부과되는 조세부담도 낮은 수준으로 유지되어야 한다. 따라서 주요한 조세원은 정부정책의 지원 속에서 성장하는 기업군이 될 수밖에 없다. 기업의 과중한 조세부담을 막기 위해서 북한 특구는 초기에 작은 정부를 유지하면서 중앙정부로부터 받는 지원금을 효율적으로 사용해야 한다. 한편 간접세는 안정적인 세원이 될 뿐만 아니라 기업의 세 부담을 낮출 수 있는 여건을 마련하는 데 중요하다. 향후 원활한 통합을 위해 초기부터 북한 특구에 남한과 동일한 부가가치세율을 적용하는 것을 고려해야 한다.
  결론 및 시사점 부문에서는 통화·금융·재정 각 부문의 상호연관성과 초기 분리운영을 거쳐 후기에 통합이 이루어지는 과정을 정리하였다. 먼저 초기에는 북한지역에 신화폐가 도입되고 독자적인 통화정책 운용체제하에서 통화량목표제를 적용하며 금리수준은 다르게 설정될 수 있다. 고정환율제도를 택할 경우 자본이동은 제한된다. 이원적 은행제도로의 전환과 함께 특구 중앙은행에 독자적 통화정책권한을 부여한다. 정부채의 발행으로 자본시장의 필요성이 제기되고 외환시장의 초기 모습이 구축되게 된다. 지급결제제도는 남한시스템을 신속히, 금융감독제도는 다소 완화된 형태로 도입하되 예금보험제도는 기금의 미축적, 예금유인 제공 등을 감안해 정부가 보증하는 방안 등을 고려한다. 재정정책에서는 경제발전을 위한 자금을 적극 지원하고 북한지역에는 투자유치를 위한 조세특례 등을 검토한다.
  중기가 되면 금리의 점진적 자유화와 함께 변동환율제로 이행하면서 외환제도도 점차 자유화한다. 금융기관의 종류가 늘어나고 상장주식이 등장할 수도 있다. 거래소는 남한의 기존 시스템을 활용하도록 한다. 금융감독제도, 예금보험기금 등 금융인프라는 남한 시스템에 점차 수렴하도록 한다. 재정정책에 있어서는 특구의 재정균형이 중요하며 점진적으로 자체적인 조세원 확보를 강화해 나가도록 한다.
  후기는 통합을 준비하는 시기이다. 화폐는 남한원화로의 교환을 준비하고 통화정책은 한국은행의 물가안정목표제로 수렴하며 금리 자유화 폭도 확대한다. 시장에서 형성된 환율을 기반으로 하여 남한원화와 엄격한 고정환율제를 거쳐 통합한다. 북한특구 중앙은행을 한국은행으로 통합하는 작업과 함께 공개시장운영을 통한 자금공급을 일반화한다. 자본시장은 기왕의 통합 정도를 높이고 예금보험제도도 기금을 통합하면서 단일 보험제도로 출범한다. 재정부문에서는 국세와 지방세, 지방교부금 등을 남한의 기존 체제로 편입하며 조세제도도 수렴시킨다. 

  When it comes to the unification and integration of North and South Korea, discussions have been mainly focused on either radical integration or gradual integration. Coming into recent years, another direction of research is being  explored as well, suggesting that even if political integration is achieved, economic integration should proceed over time. This approach to the unification issue, which is referred to as special administrative region (SAR) type integration or temporary separate operation, is based on awareness of the problems that will result from radical economic integration should political unification be carried out irrespective of our will, such as production and employment unstability in North Korea, the burden on South Korea, pressure on the foreign exchange and capital market, and difficulties in operating the fiscal system.
  Even should political integration take place, it will be possible to reduce pressure to the social security and tensions in the labor market if the North Korean region can temporarily remain in a state of separate operation. Such an approach would enable the North to implement its own monetary policy, exchange rate scheme, fiscal policy, foreign exchange system and financial system to support rapid growth within the North Korean region. In this case, South Korea's support could be utilized more efficiently by concentrating on the goals of economic development rather than social security.
  This report examines the implications of integration and temporary separation, the necessity of temporary separation in the monetary, financial, and fiscal sectors and suggests temporary separate operation by each sector. We also illustrate the interconnected relationship between each sector and propose a process that leads to integration from a state of temporary separation. However, the economic advantage and legal validity of temporary separation are not included in the scope of this study, as they are discussed in a separate study within this series. While the separation period cannot be explicitly set in advance, it could be set as a period sufficient for economic policies of its own in the North Korean region to fully take effect but not so long that the state of segregation comes to be perceived as a permanent one. Overall, the period from separation to integration for each sector may vary.
  The integration of the monetary sector means that a single currency is used and unitary monetary policy is implemented by a single central bank. Integration of the financial sector signifies the overall integration of the financial system, which includes financial institutions, the financial market (e.g. credit, capital markets), financial infrastructure (e.g. payment infrastructure), financial supervision and deposit insurance). The integration of the fiscal sector means applying the same taxation system and principles of government expenditure to both the North and South Korean regions and sharing responsibility to maintain the sustainability of the government finance through the sound fiscal policies. Therefore, the separation of monetary, financial, and fiscal sectors refers to the stages until such integration is achieved. Based on this premise, we examine the temporary separate operation of the monetary, financial, and fiscal sectors.
  From the perspective of the monetary sector, we examine new currency, monetary policies and the foreign exchange system. It seems reasonable to introduce a new currency in the North Korean region (SAR) in order to restore confidence in the North Korean currency and implement monetary policies through its own currency. In terms of monetary policy, academic theories and the experiences of the South Korea and initial financial system of the North suggest it would be reasonable to begin by regulating the supply ceiling for money followed by monetary targeting and leading on to inflation targeting for South Korea in advance of the integration. As for the exchange rate, the official exchange rate and the market exchange rate should be unified and reflect the real values first. If the fixed exchange rate system is adopted for the stabilization of the initial price and the securing of confidence in the currency, measures should be prepared to maintain the exchange rate level. The setting of the initial exchange rate level should take into account competitiveness in exports and income levels. Should the transition be made to a floating exchange rate system, sequential development into a single floating exchange rate system, multi-currency basket system and market average exchange rate system can be considered, while the range of fluctuation can be expanded gradually. At the final stage, a monetary system similar to the ERM of the EU or a currency board system could be implemented up to the point of integration. For a market exchange rate that reflects real values well, proper formation of the foreign exchange market will be necessary. The foreign exchange system should be gradually liberalized beginning from the current account, but regulated at a pace where the liberalization of capital transactions does not lead to instability in the North Korean economy.
  In the financial sector, we propose a temporary separate operation system for the areas of financial institutions, financial markets, and financial infrastructures, while considering the current financial system of North Korea, expansion of the private finance and dollarization. The Central Bank of the North Korean region should initially establish itself as a central bank with its own monetary policy authority and gradually integrate with the Bank of Korea. The refinancing measures to the commercial financial institutions should gradually transit from rediscount system to open market operations. The commercial financial institutions should be established by separating commercial banking from the Central Bank of DPRK and utilizing the Foreign Trade Bank of the DPRK and other settlement banks, savings banks, cooperative farm credit departments, etc. At the same time, South Korean and foreign-owned banks should be actively attracted. It will be important to pay close attention to nurturing self-reliant, local-based financial institutions and consider how to absorb private money-lenders (the “donju”), and other money merchants who currently serve as the main axis of private financial system, into the system.
  In the money and credit markets, it is important that the supply of funds from South Korean and foreign-owned banks be maintained at an appropriate level. The capital market is likely to be formed from the issuance of government bonds, but we consider using the South Korean market rather than opening a separate market. The foreign exchange market is important for the transition to the floating exchange rate system and the proper formation of the North Korean currency value, so foreign exchange banks should be activated.
  The payment system of the financial infrastructure should be integrated into the South Korean system as soon as possible. In the beginning, the financial supervisory system can apply a somewhat relaxed form of regulation in consideration of various conditions in the North Korean region, such as the lack of an accounting system and its inexperience dealing with such regulations. The deposit insurance system must be designed while keeping in mind the eventual integration into the South Korean system, but can apply different policies in terms of the insurance mechanism and protection limit during the transition period.
  For temporary separate operation in the fiscal sector, we consider strengthening autonomy in the North Korean region and discuss the principles of fiscal policy and the structure of the tax system to be applied after integration. The principles of fiscal policy are as follows: fiscal soundness must be maintained; it would be economically efficient for the central government to monitor budget performances and intervene if necessary to prevent a default; the central government or the South Korean government should be cautious about joint guarantees for government’s liabilities; and the fiscal transfer to the government in the North Korean region must be planned in advance. The application of ‘Local Finance Equalization System“ to the SAR shall be postponed.
  Under these principles, the SAR government will be granted autonomy for taxation and government expenditure. In addition to fiscal support from the central government, the government in the North Korean region can set its own tax rate and establish government expenditure plans. Currently in South Korea the share of national tax is much greater than local taxes, and the central government provides fiscal transfer to the local authorities. As for the SAR, the proportion of national tax could be lowered and that of local tax increased, thereby improving the autonomy of the region. By reducing the tax burden, an environment for growth-friendly tax and fiscal policies could be provided. The government uses grants from the central government for the welfare of its residents, and taxes collected from within the SAR are used for investment promotion.
  The tax system of the SAR should be based on the South Korean tax system while keeping in mind the future integration, but it could reduce tax burdens on its own discretion if this is deemed necessary for growth. If the government adopts an economic growth strategy that fosters competitive enterprises through government-led industrial policies and wage restraints, a tax system should be established to support this. The tax burden imposed on individuals should also be kept low too. Therefore, the major tax sources will inevitably become the business sectors growing within the support of government policies. In order to prevent the tax burden of these enterprises from becoming too heavy, the government of the SAR should maintain a small government at the beginning and make efficient use of funds received from the central government. Meanwhile, indirect taxation will be important not only as a stable tax source but also to create conditions for lowering the tax burden on enterprises. To ensure smooth integration in the future, we should also consider applying the same value-added tax rate as South Korea to the SAR from the outset.
  In the last section, we describe the interconnected relationship between the monetary, financial, and fiscal sectors, and summarize the process of integrating these sectors in the later stages following initial separate operations. In the early stages, a new currency should be introduced into the SAR, while monetary targeting is adopted under an independent monetary policy system, and the interest rate level is set differently from that of South Korea. If a fixed exchange rate regime is adopted, capital transactions are restricted in the foreign exchange system. Together with a switch to a two-tier banking system, the central bank of the SAR should be granted its own authority for monetary policies. The issuance of government bonds will raise the need for capital markets and the initial shape of the foreign exchange market will be established. The payment system of the South Korean system should be transplanted quickly, while the financial supervision system can be introduced in a somewhat relaxed form. The deposit insurance scheme takes into account the lack of fund accumulation and considers measures to provide deposit incentives by the government. As for fiscal policy, the government should actively support funds for economic development, and consider special tax exemptions in the SAR to attract investment.
  In the intermediate stages of integration, together with a transition toward a floating exchange rate system, the government will gradually liberalize the foreign exchange control along with the gradual liberalization of interest rates. The number of financial institutions may increase and listed stocks may emerge. The Stock Exchange of South Korea can be used as a capital market platform. The financial infrastructure, such as the financial supervision system and the deposit insurance fund, should gradually converge into the South Korean system. As for fiscal policies, it will be important to maintain the fiscal soundness of the government in the North Korean region, and assist it to gradually expand its own tax sources.
  The final stage will be to prepare for integration. Preparations should be made for the conversion of the SAR’s currency to the Korean Won, while monetary policies converge to the inflation targeting regime of the Bank of Korea, and the liberalization of interest rates is expanded. The SAR exchange rate should be based on the exchange rate formed in the market, and follow a strict fixed exchange rate regime pegged to the South Korean won before eventually being integrated. In addition to the task of integrating the central bank of the SAR into the Bank of Korea, refinancing through the open market operation should be generalized. The capital markets should increase the existing degree of integration and the deposit insurance scheme should be launched as a single system while integrating funds of both South and North Korea. In the fiscal sector, the tax system should converge into the existing South Korean system by incorporating national taxes, local taxes, and local grants.  

서언


국문요약


제1장 서론

1. 연구의 배경 및 목적
2. 선행연구
3. 연구의 구성


제2장 통화·금융·재정 부문 한시적 분리의 의의

1. 개요
2. 부문별 통합 및 한시적 분리의 의미
3. 한시적 분리의 필요성과 협상
4. 소결


제3장 통화·금융·재정 부문의 한시적 분리운영 방안

1. 개요
2. 통화부문 분리운영
3. 금융부문 분리운영
4. 재정부문 분리운영


제4장 결론 및 시사점


참고문헌


Executive Summary 

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