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연구보고서 유럽의 사례를 통해 본 복지와 성장의 조화 방안 연구 경제개혁, 조세제도

저자 강유덕, 오태현, 이철원, 이현진, 김준엽 발간번호 13-24 자료언어 Korean 발간일 2013.12.30

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유럽재정위기 이후 재정건전성의 중요성이 한층 부각되면서 복지지출의 적정성 문제가 크게 제기되고 있다. 국내에서도 양극화 해소를 위해 복지확충이 필요하다는 목소리가 높아지고 있으나, 재정악화에 대한 우려의 목소리도 동시에 존재하고 있어 재정에 대한 부담을 최소화하는 가운데, 성장친화적인 복지정책 도입의 필요성이 절실한 상황이다.

본 연구는 유럽의 사례를 살펴봄으로써 복지지출과 경제성장률과 같은 경제적 성과 간의 인과관계를 분석하고 성장에 기여할 수 있는 복지제도 및 정책의 구현방안을 모색하는 것을 목적으로 하였다.

복지지출이 경제성장률에 미치는 영향에 대해서는 많은 연구들이 진행되었으나, 오늘날까지 긍정론과 부정론이 엇갈리고 있다. 긍정론의 관점은 복지지출이 인적자본 향상 및 정치·사회적 안정에 기여하며, 일정 수준의 유효수요를 유지시킴으로써 안정적인 경제성장의 여건을 조성한다고 보고 있다. 반면에 부정론의 관점은 복지지출의 증가가 조세부담의 증가로 이어져 재원의 효율적인 투입과 경제활동을 저해하고, 개인의 복지의존성을 유발시켜 근로의욕을 약화시키는 한편, 자본축적에 부정적으로 작용할 수 있다는 점을 지적한다. 다양한 실증연구들도 명확한 결론을 내리지는 못하고 있으나, 대체로 경제성장률과 정부규모 또는 복지지출 간에는 대체로 음(-)의 관계가 성립한다고 보고 있다. 본 연구에서는 OECD 회원국을 대상으로 정부규모 또는 복지지출과 경제성장 간의 상관관계를 살펴보고 이 관계에 영향을 줄 수 있는 변수들을 점검해 보았다. 본 연구를 통해서도 경제성장률과 정부규모 또는 복지지출 사이에는 음(-)의 관계가 있음이 확인되었으나, 복지지출의 성격에 따라 경제성장률과의 관계는 다르게 나타났다. 이는 복지정책 내에서도 세부정책간에 조합의 여지가 있음을 의미한다. 한편 교육과 R&D에 대한 투자비중이 높은 국가일수록 높은 복지지출의 비중에도 불구하고 경제성장률이 높은 것으로 나타났는데, 이는 장기적으로 인적자원에 대한 투자와 생산성 향상의 효과가 경제성장률에 큰 영향을 끼치고 있음을 의미한다. 거버넌스 측면에서도 부패가 낮고, 사업환경이 좋은 국가일수록 경제성장률이 높은 것으로 나타났으며, 전반적으로 북유럽 국가들이 높은 우수한 경제성장률을 보였다. 이를 근거로 판단할 때 복지체제 구축에 있어서 인적자원의 향상에 초점을 둔 정책이 필요하며, 높은 세율이 기업 활동과 고용에 부정적으로 작용할 수 있다는 점을 고려하여 불필요한 규제를 완화하고 사업 환경을 개선함으로써 경제활동을 독려할 필요가 있다.

탈상품화와 계층화를 중심으로 복지모델의 유형화를 시도한 Esping-Andersen의 연구는 복지모델에 관한 연구 중 선구적이라 할 수 있다. 이 기준에 따라 유럽의 복지모델은 자유주의(앵글로-색슨 모델), 보수주의(대륙모델), 사민주의(북유럽모델)로 유형화된다. 그러나 다수의 연구자들이 남유럽국가도 대륙모델과는 다른 특징을 가지고 있음을 주장한 바 있는데, 이에 본 연구에서는 지중해 모델을 추가하여 복지모델을 4개로 유형화한 후 각각의 모델이 갖고 있는 특징을 다양한 기준으로 살펴보았다. 2008년 유럽 재정위기 발발 이전으로 시기를 한정하여 살펴본 유럽의 복지모델 특징은 소득불균형 및 빈곤완화 측면에서는 조세와 이전지출에 의한 소득분배 개선도가 북유럽모델에서 가장 크게, 그리고 지중해모델에서는 가장 낮게 나타났다. 또한 조세 및 이전지출 후 저소득층 비중은 북유럽모델과 대륙모델이 가장 낮은 반면 지중해모델과 앵글로색슨모델은 상대적으로 높게 나타났다. 대륙모델과 북유럽모델은 보편주의가 적용된다는 점에서 동일하나 대륙모델이 직종별로 분리된 복지체계를 기반으로 전국을 사회보장의 틀로 포괄하는 반면 북유럽모델은 대부분의 국민을 하나의 제도에 포괄함으로써 보편주의를 달성하는 모델이다. 이런 이유로 Esping-Andersen은 대륙모델이 보편주의임에도 사회복지의 ‘계층화 효과’가 나타나는 반면 북유럽모델은 이런 효과가 나타나지 않는 것으로 보았다. 복지제도의 지속가능성은 효율성이 높은 북유럽모델과 앵글로색슨모델이 상대적으로 높았다. 그러나 각각의 모델이 갖고 있는 특징이 항구적이거나 변함없는 것으로 이해하기에는 무리가 있다. 이는 같은 복지모델을 구성하고 있는 국가별로도 상이한 모습을 보여주고 있기 때문인데 그와 같은 한계는 국가별 사례연구를 통해 보완될 수 있다.

본 연구에서는 유럽에서 성공적으로 복지제도를 개혁한 것으로 평가되는 4개국(덴마크, 스웨덴, 독일, 네덜란드)의 개별 개혁사례를 보다 심층적으로 살펴보았다. 먼저 덴마크의 경우 1990년대 이래 복지제도의 개혁은 인구고령화 추세 속에서 복지시스템의 지속가능성을 강화해 나가는 데 초점이 맞추어졌으며, 특히 정부는 노동참여율 제고정책에 역점을 두었다. 이러한 정부의 의지에 따라 최소 연금수령연령을 점진적으로 67세까지 상향조정하기로 하였으며, 조기퇴직연금(VERP) 제도의 개혁을 통해 은퇴연령을 늦추도록 유도하였다. 스웨덴의 경우에는 자체적인 개혁동기 외에도 경제위기와 같은 외부충격과 그에 따른 복지시스템의 위기로 인해 실질적인 개혁들이 단행되었다. 재정준칙에 따라 공공지출이 통제 받는 가운데, 스웨덴 정부는 보다 예측가능하고 지속가능한 복지시스템 구축을 위해 노력하였다. 예를 들어 1998년의 연금개혁을 통해, 연금액 산출에 있어서 실질임금, 물가, 경제성장률, 그리고 기대수명을 반영할 수 있게 함으로써, 전반적인 연금시스템의 지속가능성을 향상시켰다. 독일의 복지제도는 실업증가에 대처하고자 고용확대와 노동시장의 유연화에 초점을 맞추면서 변화했다. 2003-05년에 실시된 ‘하르츠 개혁’이후 현재와 같은 형태로 자리를 잡았다고 볼 수 있으며, 이로 인해 파견근로제나 미니잡 등이 등장했다. 또한 고령자나 여성의 노동시장 참여를 적극 권장하고 있는바 교육 및 수당지원 등을 실시하고 있고, 특히 고령화에 대처하고자 연금수령연령이 상향조정되었다. 독일의 복지관련 정책의 기저에는 복지를 통해 성장을 이룩할 수 있고 성장이 복지제공으로 이어진다는 점이 자리하고 있다. 네덜란드는 전통적으로 관대한 복지정책을 실시해왔다. 1982년 노·사·정의 합의로 체결된 바세나르 협약에서는 공공지출 조세부담의 삭감, 임금인상 억제, 사회보장정책의 축소를 골자로 했고, 유연안전성의 확립에 기여했다. 네덜란드 정부는 여성과 고령자가 노동시장에 오래 머물도록 유인을 제공하고 있으며, 특히 법정퇴직연령의 상향조정을 통해 고령자가 노동시장 참여 기간이 길도록 유도하고자 하고 있다. 그러나 글로벌 금융위기와 유럽재정위기 이후에는 복지의 효율적 배분을 통한 재정건전성의 확보와 노동시장의 참여확대를 통한 생산성 증대를 추구하고 있다. 덴마크, 스웨덴, 독일, 네덜란드의 복지개혁 사례에서 발견할 수 있는 공통점은 복지정책의 기본 틀을 유지하되, 세계화와 인구고령화, 실업문제 등 국내외 도전에 대한 대응으로써 지속적으로 복지개혁을 추진하였다는 점이다.

현재 복지관련 이슈는 한국의 정치담론에 가장 첨예한 이슈로 떠오르고 있다. 중요한 과제는 한국의 인구·사회구조와 경제적 상황에 맞는 현실성 있고, 지속가능한 복지체제를 설립하는 것이다. 또한 잠재성장률이 지속적으로 하락하는 가운데 가능한 성장을 유인하고, 성장이 다시 복지체제를 떠받칠 수 있는 선순환 관계를 구축하는 것이다. 앞서 살펴본 바와 같이 유럽 복지모델에 대한 평가와 개혁사례는 앞으로 한국 복지모델의 설계에 많은 시사점을 제공한다. 첫째, 재정건전성과 관련하여 단기적으로 행정개혁을 통해 복지내실화를 추구하되, 중장기적으로는 성장저해 효과를 최소화할 수 있는 증세의 방법과 조세부담률 조정의 적절한 시점에 대한 논의가 필요하다고 판단된다. 또한 조세저항을 최소화할 수 있는 사회적 분위기의 조성이 필요하다. 둘째, 성장친화적 경제여건을 조성하는 데 역점을 둘 필요가 있다. 향후 조세부담율의 증가가 정치적 선택과 집권정당에 상관없이 불가피한 선택이라면, 경제성장률에 미칠 수 있는 부정적인 영향을 최소화하기 위해 성장친화적 경제여건을 조성하는 데 역점을 둘 필요가 있다. 대부분의 북유럽 국가들은 유럽 국가 중에서도 과세율이 가장 높으나, 높은 과세율에도 불구, 사업 및 규제환경 만큼은 한국보다 양호하다는 점을 눈여겨볼 필요가 있다. 셋째로 복지개혁 과정에서 여성 및 고령자 고용촉진, 청년실업 해소에 상당한 노력을 기울였다는 점을 주목할 필요가 있다. 특히 인구고령화에 대비하기 위해 유럽의 복지국가들은 고령인력의 퇴직을 늦추고 개인역량을 강화하여 가급적 더 오래 노동시장에 머물 수 있도록 다양한 방안을 모색하고 있다. 마지막으로 본 연구에서 소개된 4개국은 집권정당에 관계없이 기존 복지체계가 세계화, 개방화의 경쟁 속에서 지속이 가능할 수 있도록 효용성과 접목을 끊임없이 시도하였다. 복지제도 정착의 역사가 깊은 복지선진국이 복지정책의 효율성을 끊임없이 고민해왔다는 점은 현재 한국형 복지제도를 설계 중인 한국에 시사하는 바가 매우 크다.

Harmonizing Social Welfare and Economic Growth: Case Studies of European Countries


and Implications for Korea



Yoo-Duk Kang, Tae Hyun Oh, Cheol-Won Lee, Hyun Jean Lee and Junyup Kim



Debt crisis in some European countries have created a controversy in Korea, which has managed to achieve a relatively sound fiscal position. However, with welfare spending continuing to garner a bigger chunk of the national budget, this has become a key economic issue that has attracted much public attention. Fiscal conservatives call for tighter controls on welfare spending, because once spending starts growing, it tends to become hard to reduce and reverse. On the other hand, some are calling for greater welfare spending in order to temper the effects of economic polarization, social unrest, unemployment and an aging population. In this context, this paper aims to examine the relationship between welfare spending and economic growth and propose a direction for welfare policy which can actually contribute to economic growth.

Discussion over the proper size of welfare spending is based on the argument that large governments tend to be inefficient. It is often said that large government distorts resource allocation and economic activities, not to mention that big welfare spending decreases incentives to work, leading to chronic low growth and high unemployment. However, there are also opinions that cite positive effects of welfare spending on economic growth. First, welfare spending can make up for capital and labor market failure. As income inequality may inhibit investment for human and physical capital, redistribution policy can remedy this capital market failure and promote growth. Second, welfare spending can contribute to social integration, allowing for stable growth. Widening income gap aggravates discord and conflict between classes, becoming a factor for social unrest that leads to negative impact on economic growth. According to various empirical studies, there is generally a negative correlation between government spending/welfare spending and economic growth rate, although the correlation has not been fully confirmed. However, while it may be very difficult to find causality, it is relatively easy to prove a correlation. Against these arguments and previous studies, this paper reviews the correlation between government spending/welfare spending and economic growth rate, and finds a number of variables that may affect the correlation. Many studies have pointed out negative correlation between big government spending or large welfare spending and economic growth rate, which this paper confirmed as well. However, we have shown that the impact of welfare spending on economic growth rate varied depending on its characteristics. Of special note, countries with higher education and R&D spending displayed high economic growth rate despite large welfare spending as a percentage of GDP. This finding can be interpreted as investment in human capital and productivity increase having a big impact on the growth rate in the long run.

Even though there have been many research on the classification of the European welfare models or regimes, Esping-Andersen (1990)'s tripartie-regimes is the most significant amongst them. He argues that European Welfare models consist of Liberal (the Anglo-Saxon), Conservative (Continental) and Social Democratic (Nordic) models according to decommodification and social stratification. However, some experts and researchers, in particular Ferrera (1996) and Sapir (2005), put weight on the distinctive importance of the Southern European model which is different from the Continental model. As a result, our research makes use of four European welfare models: the Anglo-Saxon, the Continental, the Nordic and the Southern European.

The Nordic model is well known for the high level of social expenditure based on citizenship rather than on contribution. In this model, the role of government is more important than that of the market. Also the Nordic model tries to enhance the linkage between work and welfare by active labor market policies. On the other hand, the Anglo-Saxon model regards welfare not as a social right but as distribution, focusing on low income households as social assistance based on means-test. Therefore, the requirements for beneficiaries are very strict even though the level of welfare is not higher than that of other Welfare models. In the case of the Continental model, it reflects key features of both the Nordic model and the Anglo-Saxon model. While the Continental model contends that the role of the government is more important as the case of the Nordic model, it sets up complex pension systems that reflect occupation, resulting in wider economic polarization. Lastly, the family-centered Southern European model is known for its high level of employment protection. And cash benefits are more important than other methods. However, as many experts point out, the structural problems of the Southern European model have to be addressed with respect to welfare sustainability.

After analyzing the European welfare models by the OECD Social Expenditure Database (1994~2007), we can find an array of results. First, the improvement of income inequality and the rate of poverty are more effective in the Nordic model than in other three European models. Second, the welfare sustainability is even higher in the Nordic model and the Anglo-Saxon model in terms of the efficiency. Third, the Anglo-Saxon model and the Nordic model display high level of GDP per capita as the measure of economic performance. Lastly the Southern European model can be estimated to be less effective than any other European Welfare models. However, there are some critiques on the classification of European Welfare models. For instance, countries classified within the European Welfare models display disparate performances and features. This is the reason why case-studies on major countries' welfare systems are needed.

For more detailed analysis, we selected four European countries, Denmark, Sweden, Germany and Netherlands, which are regarded as successful cases of welfare reform since the 1990s. In case of Denmark, the Danish government has focused on improving labor participation to account for the mid and long-term demographic changes (i.e. population aging) and strengthen the sustainability of the Danish welfare system since the 1990s. In this context, some examples include raising the retirement age to 67 for receipt of pensions and reforming voluntary early retirement pension (VERP) that delays retirement age, providing more incentives to work. In the meantime, welfare reforms in Sweden have been initiated as a response to the negative business cycle shock and sequential crises in its welfare system. While Swedish public spending is under the control of strong fiscal regulations, the Swedish government has tried to make for a more predictable and sustainable welfare system. For instance, through the pension reform in 1998, it is possible to reflect real wage, inflation rate, economic growth, and life expectancy in the calculation of the amount of pension entitlements improving the overall sustainability of the Swedish pension system. In Germany, “Hartz reform” in 2003-2005 formed the foundation of the current German welfare system, focusing on the promotion of employment and the flexibility of the labor market. This brought about new forms of labor such as dispatch working and mini-jobs. Moreover, education and financial assistance is provided to encourage the elderly and women to actively participate in the labor market. Especially, in order to cope with the aging society, the age level of persons benefiting from the pension system has been raised. In the German welfare system, all policies acknowledge that welfare and growth influence each other. The Netherlands has long been the model of traditional and generous welfare state in Europe. After the Wassenaar Agreement in 1982, the Dutch welfare system has developed a tendency to focus on lightening the tax burden in public expenditure, control over wage increase, and reducing the level of social security by practicing flexicurity. In order to maintain female and elderly citizens within the labor market, various policies were implemented. Upward adjustment of the retirement age occurred within the same context. However, after the global financial crisis and European financial crisis, the Dutch government is seeking methods to secure financial stability by efficient allocation of welfare as well as increasing productivity by invigorating the labor market.

Today, welfare state models face numerous challenges. Many developed countries in Europe are experiencing worsening fiscal sustainability with narrow room for economic stimulus, and more sluggish economic growth. Austerity measures were put in place to recover fiscal stability, but making cuts in large spending budgets has proven difficult and painstaking. Raising tax rates, which represents an alternative, is difficult for possibility of its negative impact on economic activity. As for semi-developed countries, the likelihood of increases in future welfare spending due to low birth rate and aging populations looms over already-existing demands for more welfare. We can find some implications from the above cases toward a future direction of Korea's welfare policy. First, it is necessary to maximize existing welfare policy, but also develop ways to raise taxes in growth-friendly way. Also, in the coming years, it is necessary to decide on the time for increasing tax rates. Second, we have to create an atmosphere conducive to policy innovation. Mindful that high tax rates, an essential feature of welfare regimes, may put burden on business activities and employment, it would be necessary to ease unnecessary regulations and reform the business environment in order to encourage economic activity. Third, we must establish growth-oriented welfare regimes with special focus on strengthening human capital and employment rates. It is helpful for long-term growth to raise productivity through robust R&D investment. Welfare reforms reviewed in this paper focus also on increasing retirement age in order to cope with population aging. It is required to raise productivity and employment rates to sustain economic growth, and use the fruits of that increase on raising growth rates for sustaining the welfare regime.

서언

국문요약

제1장 서 론
1. 연구의 필요성과 목적
2. 연구범위와 방법
3. 선행연구 검토
가. 복지지출이 경제성장에 미치는 영향에 관한 이론연구
나. 복지지출과 경제성장의 상관관계에 관한 실증연구
다. 유럽의 복지제도 개혁에 관한 연구
라. 국가별 사례연구
4. 보고서의 구성

제2장 복지와 성장의 상관관계
1. 연구배경 및 문제제기
가. 복지지출 현황 및 성장률과의 관계
나. 문제제기
2. 이론적 논의 및 선행연구
가. 국가규모/복지지출과 경제성장의 관계에 관한 이론적 논의
나. 선행연구
3. 실증분석
가. 변수 및 모형분석
나. 실증분석 결과
4. 소결

제3장 유럽 복지모델의 특징과 평가
1. 유럽 복지모델의 발전과 유형
가. 유럽 복지제도 담론
나. 복지모델 유형과 특징
2. 유럽 복지모델의 경제적 성과
가. 거시경제지표 : 경제성장률, 재정수지 및 국가채무
나. 소득재분배
다. 고용보호수준과 실업률
라. 고용증대
3. 소결

제4장 복지국가의 개혁 및 성과
1. 유럽 복지모델에 대한 대내외적 도전과 개혁과제
가. 복지모델의 지속가능성에 대한 도전
나. 개혁과제
2. 국가별 개혁사례 연구
가. 덴마크
나. 스웨덴
다. 독일
라. 네덜란드
3. 소결

제5장 한국의 복지정책에 대한 시사점
1. 한국 복지정책에 대한 도전과 주요 복지담론
가. 한국 복지정책의 주요 도전
나. 한국 복지정책의 주요 담론
2. 유럽의 사례를 통한 시사점
가. 복지정책의 지속가능성 강화
나. 성장친화적 경제여건의 조성
다. 복지정책을 통한 고용확대 지원

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