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연구보고서 2016년 대북제재 이후 북한경제 변화와 신남북협력 방향 경제개혁, 북한경제

저자 최장호, 최유정, 김범환, 임수호 발간번호 연구보고서 19-09 자료언어 Korean 발간일 2019.12.30

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   이 연구는 북한경제의 변화 동향과 가능성을 파악하고 새로운 남북경제협력 분야와 방안을 모색하였다. 이를 위하여 김정은 위원장 집권 이후 새로이 발표된 경제 정책의 성과와 그것이 어떤 모습으로 북한경제에 나타나고 있는지를 분석하였다. 또한 체제전환국의 경제 체제전환 경험을 바탕으로 현재 북한의 개혁개방 정책의 수준을 평가한 후 새로운 환경하에서 남북 협력 방안을 모색하였다.

   먼저, 제2장에서는 최근 북한경제 정책과 제도 변화를 살펴보았다. 김정은 위원장은 집권 후 자원 배분 메커니즘과 자원 배분의 우선순위를 개선하였다. 첫째, 자원 배분 메커니즘 개혁을 위해 ‘우리식 경제관리방법’으로 하부 생산 단위의 경영 자율성을 대폭 확대하였다. 둘째, 자원배분 우선순위 개혁을 위해 경제ㆍ핵 병진노선을 사회주의 경제건설 총력 집중 노선으로 변경하였고, 군수 분야에 대한 투자 비중을 축소하면서 민수 분야에 대한 투자를 확대한 것으로 추정된다. 셋째, 대외개방 조치로 총 27개의 경제특구를 지정하여 과감한 외자유치 정책을 추진하였으나, 제재로 인해 현재까지 별다른 성과를 거두지는 못하였다. 넷째, 수입대체, 즉 국산화 정책을 강하게 추진하여 소비재와 경공업 설비 부문에서 일정한 성과를 거두었다. 이러한 일련의 조치는 중국의 개혁 초기에 버금가거나 조금 더 진척된 것으로 사료되나 구체적인 상황은 파악되지 않고 있다. 향후 여건이 조성되어 남북경협이 재개되는 경우 이러한 북한의 최근 경제 정책 변화를 반영할 필요가 있다.

   제3장에서는 김정은 정권의 경제 정책과 제도 변화가 어떠한 영향을 미쳤는지 정략적으로 분석하기 위하여 북한의 수입액을 네 가지 측면에서 살펴보았다. 첫째, 김정일 집권기와 김정은 집권기 수입의 질적⋅양적 변화를 분석하였는데, 두 집권기 사이에 구조적인 변화는 발생하지 않았고 연속선상에서 이루어지고 있었다. 둘째, 김정은 집권기 동안 북한의 중간재 수입이 크게 감소한 반면 소비재 수입은 크게 증가하는 추세를 보이고 있는데, 이는 제재로 한국과 중국의 대북 투자가 감소하였고, 동시에 북한 내부적으로 일부 중간재를 자체 생산하면서 그 수입이 감소한 것으로 보인다. 셋째, 기술수준별 분석 결과, 김정은 집권 이후 과학기술 중시 정책의 영향으로 중저위기술과 중고위기술 품목의 성장이 두드러졌다. 그러나 제재로 중저위기술과 중고위기술 품목의 수입이 급감하면서 과학기술 중시 정책의 성과가 부진한 것으로 나타났다. 넷째, 북한의 중간재 수입을 북한 내 기업 분포와 연계하여 분석한 결과, 김정은 위원장 집권 이후 평양에 대한 경제 집중도가 커지고 있는 것을 확인할 수 있었다. 분석 결과 김정은 위원장의 새로운 경제 정책은 김정일 위원장의 정책과 연속선 상에서 추진된 것으로 파악되었으며, 초기에는 소기의 성과를 거두었으나, 제재가 강화된 이후 악영향을 받은 것으로 보인다. 남북경협은 김정은 위원장이 추진하고 있는 경제 정책의 성과에 기여할 수 있다는 점에서 북한에게는 경협 재개의 유인이 있을 것이다.

   제4장에서는 북한경제 변화의 방향성을 가늠하기 위해 체제전환국의 사례를 살펴보았으며, 김정은 위원장이 의도하였던 경제의 개혁개방과 지속가능한 경제성장의 기반 마련이 어떤 방식으로 실질적으로 추진될 수 있는지를 살폈다. 베트남과 미얀마 같은 국가들이 경제 개혁개방을 선언한 이후 시기별로 어떠한 정책을 펼쳤으며, 해당 정책들이 어떠한 조건에서 성과를 가져왔는지 평가하였다. 이를 통해 북한이 최근 추진하고 있는 경제 개혁개방 정책이 이들 국가와 견주었을 때 어떠한 수준에 와 있으며, 성과를 얻기 위한 정책 과제가 무엇인지 제시하였다. 베트남의 사례에 비추어봤을 때 북한은 현재 ‘신경제 정책’ 에서 ‘도이머이정책’으로 넘어가고자 하는 시점에 와 있다고 판단된다. 또한 미얀마 사례에 비추어봤을 때, 북미관계는 미얀마와 미국의 관계 정상화 초기 단계에 접어든 것으로 사료된다. 이들 국가들의 경제 개방 정책의 성과는 해외 자본 유치 여부에 따라 달라진 것으로 나타났다. 따라서 북한의 경제 개혁개방 정책이 베트남과 미얀마와 같은 성과를 내기 위해서는 북미 관계를 포함한 대외관계 정상화가 반드시 이루어져야 할 것이다.

   종합하여 제5장에서는 북한경제 변화의 가능성과 과제, 이에 따른 새로운 남북경협의 여건에서 남북경협 재개와 확장을 위한 협력 과제를 제시하였다. 김정은 위원장 집권 이후에 북한경제가 성과를 보이고 있음에도 불구하고 2016년 제재 이후 경제 전반이 고비용 구조로 변화하면서 북한경제가 어려움에 처해 있다. 제재는 북한의 김정은 위원장의 경제 개혁 정책의 성과를 제약하고 있으며, 제재 해제와 대외관계 정상화 없이 북한의 경제가 개혁개방의 성과를 내기는 어려울 것으로 보인다.

   새로운 남북경협은 북한의 대외관계 정상화와 국제시장으로의 편입을 도울 수 있는 방향으로 이루어져야 한다. 구체적으로 첫째, 남북경협 재개 시 안정적인 남북경협 환경을 조성하기 위하여 남북 CEPA 체결이 필요하다. 둘째, 남북한경제 통합의 비용을 낮추고, 남북한경제의 신속한 성장을 위해서는 남북한 분업체계 구축을 고려한 경협 사업을 추진해야 한다. 남북한 분업체계 구축은 북한이 노동집약적 공정 담당, 남한은 기술과 자본을 제공하는 전통적인 방식과 북한의 낮은 규제와 산업 발전 수준을 활용한 4차 산업 분야 진출 방식 등 두 가지 방안을 검토해볼 수 있다. 셋째, 외국인의 남북경협 참여 확대 여건을 조성하고 개선하여 남북경협과 외국인 투자의 선순환 구조를 구축함으로써 북한을 다자협력체제로 유인할 필요가 있다. 넷째, 북한의 개혁개방 과정에서 한국이 국제기구의 대북 지원을 위한 원조국 회의에 주도적인 역할을 할 수 있다면 북한과 국제사회를 잇는 교두보 역할을 할 수 있을 것이다.

    This study identified trends and possibilities in the North Korean economy and seeks new policy alternatives for inter-Korean economic cooperation. First, it analyzed the achievements of new economic policies announced since Kim Jung-un took leadership and the effects these are having within the North Korean economy. In addition, it evaluated the current level of North Korea’s reform and opening up policy based on the experience of various other transition economies.   

   Chapter 2 examined recent changes in North Korean economic policies and institutions. Chairman Kim has worked to improve the nation’s “resource allocation mechanism” and “priority of resource allocation.” First of all, the “economic management system in our style” strategy was applied to reform the resource allocation mechanism. Second, the government shifted from its previous policy of parallel development of the economy with nuclear weapons to a focus on socialist economic construction to reform resource allocation priorities, reducing the share placed on heavy industries. The government appears to have reduced its investment in the military sector and increased investment in the private sector instead. Third, a total of 27 special economic zones have been designated for external open measures to promote drastic foreign investment. However, these measures have had almost no effect due to economic sanctions. Forth, the government has strongly promoted the import substitution policy, and achieved certain results in the consumer goods and light industrial equipment sectors. This series of measures is thought to be comparable to, or more advanced than, early-stage Chinese reforms, but it is difficult to identify them specifically.

     To overcome these limitations, Chapter 3 attempted to quantitatively analyze how the Kim Jung-un regime’s economic policies affected the North Korean economy. Based on the time series data of North Korea’s imports, this chapter examined four parts of the North Korean economy. First, it analyzed the qualitative and quantitative changes in the characteristics of imports shown under Kim Jung-il and Kim Jung-un leadership. There was no structural change in import between the two periods. Second, coming into Kim Jung-un leadership, North Korea’s imports of intermediate goods significantly decreased while its imports of consumer goods increased significantly, mainly from a decrease in investment by South Korea and China due to sanctions, while at the same time North Korea has increasingly produced intermediate goods by itself. Third, our analysis of technology levels of imported goods in North Korea revealed a remarkable growth of “medium-low technology” and “medium-high technology” items due to the influence of Chairman Kim’s policy to promote the science and technology sectors. The policy, however, has been adversely affected due to various sanctions causing a decline in imports of medium-low and medium-high technology items. Fourth, the results of our analysis of North Korea’s imports of intermediate goods in relation to the distribution of firms in North Korea confirm that the economic concentration in Pyongyang has increased since Kim Jung-un leadership.

   Chapter 4 conducted a case study of transition economies in order to review the economic reform and opening policy pursued by Kim Jong-un, and how it could be implemented in practice. We examine the policies that countries such as Vietnam and Myanmar have implemented over time since their declaration of economic reform and opening, and assessed under what conditions the policies produced results. Through this, the level of economic reform and opening policy recently pursued by North Korea is comparable to those of these countries, and the policy task to achieve results is presented. In light of Vietnam’s case, North Korea seems to be in a position to move toward a “new economic policy” that emulates the “Doimoi Policy” of Vietnam. Considering the case of Myanmar, the relationship between North Korea and the US seems to be in the early stages of normalization. The key is whether a roadmap for normalizing relations between North Korea and the US can be established, as in the case of Vietnam, and whether North Korea can accept US demand for lifting sanctions, as in the case of Myanmar. Our analysis indicates that the successful outcome of these countries’ opening policies depended on whether they could attract foreign capital. This means that in order for North Korea’s economic reform and opening policy to achieve meaningful results, foreign relations must be normalized first.

     Building on these results, Chapter 5 presents the possibility and remaining tasks for economic change in North Korea and the potential cooperation areas to resume and expand inter-Korean economic cooperation under the new inter-Korean economic cooperation conditions. Despite the fact that North Korea’s economy has been showing progress since Kim Jung-un took office, the North Korean economy is undergoing difficulties as the overall economy has transitioned toward a high-cost structure since the sanctions in 2016. Sanctions are limiting the domestic effectiveness of Kim Jung-un’s economic reform policies, and it would be difficult for North Korea’s economy to achieve reform and openness without lifting sanctions and normalizing foreign relations.

     The new inter-Korean economic cooperation should be aimed at supporting North Korea to normalize its foreign relations and enter the international regime. In particular, when resuming inter-Korean economic cooperation, it will be necessary to conclude an inter-Korean CEPA in order to create a stable inter-Korean economic cooperation environment. Second, in order to lower the cost of economic integration between the two Koreas, and to promote rapid growth of the inter-Korean economy, economic cooperation projects should be pursued in consideration of the establishment of the economic value chain between North and South Korea. There are two ways to establish a economic value chain division between the two Koreas: one is where North Korea takes charge of labor-intensive processes while South Korea presents a traditional way of providing technology and capital, and the other is to enter the fourth industrial sector utilizing North Korea’s low levels of regulation and industrial development. Third, it is necessary to guide North Korea to multilateral cooperation by creating and improving the conditions for foreigners to participate in inter-Korean economic cooperation, thus creating a virtuous cycle between inter-Korean economic cooperation and foreign investment. Fourth, if South Korea plays a leading role in donor conferences for international organizations supporting North Korea following its reform and opening up, it will be able to serve as a bridgehead between North Korea and the international community.

  

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구의 방법과 내용
   가. 연구의 내용
   나. 연구의 주요 방법론과 자료, 범위


제2장 북한경제정책의 변화 
1. 자원 배분 메커니즘 개혁(경제관리 개선조치)
   가. 농업 개혁
   나. 기업 개혁
   다. 재정 및 금융 개혁
2. 자원 배분 우선순위 개혁(발전전략 수정)
   가. 경제ㆍ국방 병진노선과 선군 경제노선
   나. 경제ㆍ핵 병진노선과 경제건설 총력 집중노선
   다. 발전전략 수정의 증거는 있는가?
3. 대외개방 조치
4. 수입대체 정책
5. 소결


제3장 북한경제의 변화 동향과 대북제재
1. 서론
2. 경제 정책과 수입의 연관성 분석
   가. 북한 수입액의 전반적 추이
   나. 산업별 수입 분석

3. 북한의 중간재 수입과 기업 분포를 연계한 분석
   가. 주요 방법론
   나. 분석 결과
4. 소결

제4장 체제전환국 사례와 북한의 개혁개방
1. 경제 개혁과 대외관계 정상화의 연관성
2. 베트남과 미얀마의 체제전환 경험
   가. 베트남의 체제전환과 성과
   나. 미얀마의 체제전환과 성과
3. 베트남과 미얀마 사례가 북한에 주는 시사점
4. 소결

제5장 새로운 남북협력의 가능성
1. 북한경제의 변화 가능성
2. 남한의 역할과 북한의 경제 변화
3. 새로운 남북경제협력 제언
   가. 안정적인 남북경협 환경 조성: 남북 CEPA 체결
   나. 남북 분업 구조 형성
   다. 대북 외국인 투자의 남북 연계 확대
   라. 국제기구의 대북 지원 확대를 위한 남한의 역할 강화


참고문헌


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