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연구보고서 동남아 CLMV 국가의 체제전환 평가와 북한에 대한 함의: 체제전환 지수 개발과 적용 경제개발, 경제개혁

저자 최장호, 최유정, 한하린 발간번호 20-07 자료언어 Korean 발간일 2020.12.30

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 김정은 위원장 집권(2011. 12) 이후 북한 경제의 변화 폭이 커지고 있는데, 가장 대표적인 예로 국가 운영의 핵심 전략을 ‘경제ㆍ핵 병진 전략’에서 ‘사회주의 경제건설 총력 집중 노선(2018. 4)’으로 변경한 것을 꼽을 수 있다. 이를 두고 북한 경제가 이미 체제전환을 시작한 것이 아니냐는 조심스러운 평가도 나온다. 만약 북한이 체제전환을 한다면 관련국 사례를 참고할 것으로 예상된다.

   최근에 이루어진 체제전환의 대표적인 사례로 동남아 국가인 캄보디아, 라오스, 미얀마, 베트남, 즉 이른바 CLMV 국가의 체제전환을 꼽을 수 있다. 본 연구의 목적은 동남아 체제전환국의 체제전환 수준을 평가하는 것이다. 이를 위해 체제전환 지표를 개발하고, 이를 활용하여 CLMV 국가의 체제전환이 어떤 방식으로 이루어졌는지 평가하였다. CLMV 국가의 상이한 체제전환 환경과 방식은 북한이 체제전환 과정 중 당면할 다양한 문제에 이정표가 될 것으로 예상된다.

   본 연구의 기여는 새로운 시도에 있다. 체제전환 수준을 정량적으로 평가할 수 있는 방법론을 개발하는 것은 본 연구에서 새롭게 시도되는 것이다. 과거 유럽부흥은행(EBRD)에서 동유럽과 중앙아시아 국가들의 체제전환 수준을 평가하기 위해 체제전환 지수를 개발하여 활용한 사례가 있으나, 구체적인 방법론은 알려진 바가 없으며, 특히 동남아 체제전환국이나 중국 등 동아시아에 적용하여 평가한 적도 없다. 그러나 우리는 북한의 변화를 이해하기 위해, 또 북한이 체제전환을 할 경우 원활한 남북 경제 협력과 통합을 준비하기 위해 북한의 체제전환 정도를 평가할 수 있는 수단이 필요할 것이다. 본 연구는 이런 필요에 기인하여 체제전환 수준을 평가할 수 있는 방법론을 새롭게 개발하였다는 점에서 차별점이 있다.

    이 연구의 방법론을 북한에 적용하지 않은 것은 연구진이 개발한 체제전환지수가 최소한의 현실적합성을 갖는지 평가할 대상이 필요했기 때문이다. 북한의 경우, 관련 자료 습득 자체가 어려워 체제전환을 평가할 수 있는 시도 자체를 해보기 어려웠다. 따라서 북한 대신에 최근에 체제전환을 한 CLMV 국가의 체제전환 과정을 분석하여 북한에 대한 함의를 도출하기로 하였다.

   구체적으로 본 연구 결과를 보면, 제2장에서는 체제전환의 정의와 목표를 규명하고 동유럽/구소련의 경험에서 본 체제전환과 동아시아에서의 체제전환의 개념이 어떠한 차이를 보이는지 살펴보았다. 이를 토대로 동남아의 체제전환 경험을 어떠한 관점에서 분석할 것인지 논의하였다. 전통적인 체제전환의 개념(미국-EU 등 서구가 선호하는 체제전환)과 최근 동아시아의 체제전환은 차이를 보였는데, 이를 이해하기 위한 학술적인 논쟁과 선행연구 등을 검토하였다. 대표적인 것은 워싱턴 컨센서스와 중국식 국가자본주의(또는 베이징 컨센서스) 논쟁이다.

   제3장에서는 동남아 CLMV 국가의 시장경제 체제전환 초기와 그 이후 일련의 과정을 평가하기 위한 방법론에 대해 기술하였다. 먼저 유럽개발부흥은행(EBRD)이 사용한 체제전환지수를 분석하고, 해당 지수의 한계점을 제시하였다. 다음으로 EBRD 체제전환지수가 내포한 한계점을 보완하기 위하여 재구성된 체제전환지수를 개발하고 새로운 형태의 5점 평가 척도를 제시하였다. 마지막으로 동남아 CLMV 국가의 체제전환과 경제 성장 간의 관계를 분석하였다.

   제4장에서는 CLMV 국가의 체제전환의 양상과 성과를 워싱턴 컨센서스와 중국식 국가자본주의의 관점에서 각각 평가하였다. 먼저 국가별 체제전환의 기간과 간략한 역사를 살펴보았다. 다음으로 재구성한 EBRD 체제전환지수(이하 체제전환지수Ⅰ)를 활용하여 CLMV 국가의 체제전환을 정량적으로 평가하였다. 마지막으로 체제전환지수Ⅰ에 중국식 국가자본주의의 특징을 접목하여, 국가자본주의 관점에서 보았을 때 CLMV의 체제전환의 성과가 어떻게 달라지는지 살펴보았다.

   CLMV 국가에 대한 체제전환 분석 결과는 다음과 같다.

   첫째, 캄보디아의 체제전환은 1995년 이후 빠른 속도로 이루어졌다. 오랜 전쟁의 후유증으로 정치적/경제적 혼란이 가중된 상황이었지만, 1989년 베트남군의 철수와 유엔의 일조로 캄보디아는 시장경제 체제로 향하는 일련의 개혁을 추진하였다. 이후 1995년부터 급격한 체제전환 속도를 보였으며, 분석 기간 중 가장 최근인 2015년 체제전환지수 Ⅰ의 값이 2.5를 상회하고 있어 ‘체제전환이 진행되고 있으며, 일부 성과가 나오고 있다’고 평가할 수 있다.

   둘째, 라오스의 체제전환은 1990년부터 꾸준히 이루어지기 시작하였다. 1986년 제4차 당대회에서 시장지향적인 신경제제도(NEM)를 도입할 것을 선언함과 동시에 기본적인 정책 및 법제 기틀을 마련했기 때문이다. 분석 기간 중 가장 최근인 2015년 라오스의 체제전환 수준은 총괄 점수 2.6점으로 현재진행형이며, ‘일부 부문에서 성과가 마련된 상황’이라고 종합적으로 평가할 수 있다.셋째, 미얀마의 체제전환은 2010년이 지나고 나서야 본격적으로 시작되었다. 이는 비록 시장경제로의 체제전환을 1988년에 선언하였으나 2010년까지 군부가 정권을 장악하고 있었으며, 2011년이 되어서야 민간정부가 처음으로 출범하였기 때문이다. 2010~15년 사이 미얀마의 체제전환 속도는 이전에 비해 급격하게 빨라졌으나, 절대적 수준은 아직 낮은 상태이다. 2015년 현재 미얀마의 체제전환 수준은 ‘체제전환이 진행되고 있으며, 어느 정도 성과가 마련된 상황’(체제전환지수 Ⅰ의 값이 2.3 이상)으로 평가할 수 있다.

   넷째, 베트남의 체제전환은 1995년부터 본격적으로 추진되어 2010년에 어느 정도 마무리되었다. 이를 볼 때 체제전환 4단계에서 본격적으로 체제전환이 추진된 것으로 평가할 수 있다. 분석 기간 중 가장 최근인 2015년 체제전환지표 Ⅰ의 값이 3.0를 상회하고 있어 ‘체제전환이 상당히 진행되었으며, 자유시장경제의 틀이 일정 부문 마련된 상황’이라고 평가할 수 있다.

   중국식 국가자본주의의 평가 기준을 반영한 체제전환지수 Ⅱ에 근거한 평가 결과에 따르면, CLMV 4개국 모두 공통적으로 EBRD식 기준하에서의 평가보다 높은 점수를 받았다. 그리고 시간이 흐를수록 CLMV의 체제전환이 동유럽 국가의 체제전환보다는 중국식 모델에 더 가까워지고 있음을 확인하였다. 한편 체제전환 성과와 경제 성과는 국가 내에서는 비교적 강한 양의 상관관계를 보였으나, 국가 간 비교에서는 상이한 결과가 도출되었다. 이는 이들 국가가 처한 대내외적 환경, 예컨대 체제 안정과 경제 제재 등 직면한 현재 환경의 차이에서 비롯되었다.

   제5장에서는 동남아 체제전환국의 경험이 북한에 대해 갖는 함의를 도출하였다. 동남아 체제전환국은 1985년부터 ‘수출/외국인 투자 주도형 체제전환’ 을 추진했다고 평가할 수 있는데, 동남아 체제전환이 경제 성과로 이어진 경우로 베트남과 라오스를 꼽을 수 있고 그렇지 못한 경우로 캄보디아와 미얀마를 꼽을 수 있다. 내정의 안정과 미국과의 관계 개선을 바탕으로 체제전환이 이루어진 경우 체제전환이 경제 성과로 이어졌다.

   동남아 체제전환이 북한에 갖는 함의는 다음과 같다. 첫째, 북한의 체제전환의 전제 조건으로 내정의 안정과 미국과의 관계 개선을 꼽을 수 있다. 둘째, 모든 분야에 걸쳐 균등하게 체제전환을 하는 것보다 특정 분야를 정해 우선적으로 체제전환을 하는 것이 효율적이다. 경제 성장과 발전을 가속화하길 원하는 경우 수출/외국인 투자 주도형 체제전환을 우선적으로 추진하고, 경제 성장과 발전을 위한 환경 조성은 차후에 하는 것이 적절하다. 북한의 체제전환 소요 기간을 추정해 보면, 체제전환 선언 이후 외국인 기업이 북한에 진출하고 일정 수준의 경제적 성과를 내기까지 최소 10~15년 정도의 기간이 소요될 것으로 예상된다.

This study is conducted under the premise that the transition of the regimes of Cambodia, Myanmar, Laos, and Vietnam (hereinafter referred to as CLMV countries), which have gone through transitions, can serve as a lighthouse for North Korea with uncertainties surrounding on how North Korea will open its economy. The study intends to derive the implications for the North Korea out of the CLMV country’s experience. To this end, two types of transition indicators are defined and the EBRD transition indicators are rearranged and restructured. The outcome out of it is the ‘Transition Indicator Ⅰ’, which is the basis of ‘Transition Indicators Ⅱ’ to evaluate the transition in the nature of state capitalism. Based on the two indices, the transition process and performance of the countries the Southeast Asia were evaluated, followed by the identification of the characteristics of the transition of the CLMV countries in Southeast Asia from perspectives of both market capitalism and state capitalism, and the similarities and differences were identified. Finally, we analyzed the implications of the CLMV country’s transition to North Korea in Southeast Asia, and also derived implications for future inter-Korean economic integration.
   In Chapter 2, the definition and goals of transition are clarified and the differences between the concept of transition in East Asia and that of Eastern Europe and are examined. It sheds a light on which perspective the authors are supposed to take when it comes to investigating the transition of Southeast Asia. The traditional concept of regime change and the recent ones between China and Southeast Asia have different goals and policy goals. Therefore, it seems necessary to consider in terms of the Chinese-influenced economic development model along with the transition based on the Washington consensus when discussing the one in North Korea.
   Chapter 3 illustrates the methodology for evaluating a series of processes at the beginning and after the transition to the market economy system in Southeast Asian CLMV countries. First, the transition indicators used by the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) were investigated, followed by its pitfalls. Based on what was presented, an adjusted transition indicators as well as 5-point evaluation scale are presented to evaluate Southeast Asian CLMV countries. Finally, for the purpose of comparing the relationship between transition process and economic performance in Southeast Asian CLMV countries, the chapter wraps up by clarifying the relationship between these two through the lens of EBRD.
   In Chapter 4, the of the CLMV state’s transition were evaluated from the perspectives of Washington Consensus and Chinese-influenced state capitalism. First, the period and brief history of transition by country were examined. Next, the reorganized EBRD regime conversion index(hereinafter referred to as the Transition Indicator I) was used to quantitatively evaluate the regime conversion of CLMV countries. Finally, by grafting the characteristics of Chinese-style state capitalism to the Transition Indicator I, we examined how the outcome of CLMV’s transition differs from the perspective of state capitalism.
   First, Cambodia has been at a rapid pace since 1995. As mentioned above, the aftereffects of the long war aggravated political and economic turmoil. However, with the withdrawal of Vietnamese troops in 1989 and the help of the United Nations, Cambodia pushed for a series of reforms towards a market economy. Since then, since 1995, it has shown speedy transition, and the value of the 2015 Transition Indicator I, which is the most recent of the analysis period, exceeds 2.5, so it can be evaluated as the transition is in progress and some achievements are being made.
   Laos’ transition began to take place steadily from 1990. This is because, as mentioned above, the 4th Party Congress in 1986 declared the introduction of a market-oriented new economy (NEM) and laid the foundation for basic policy and legal systems. Laos’ transition in 2015, the most recent of the analysis period, has a general score of 2.6 points, which is currently ongoing, and it can be comprehensively evaluated as a situation where achievements have been made in some areas.
   Myanmar’s transition supposedly began in earnest only after 2010. This is because, as described above, although the transition to a market economy was declared in 1988, the military dominated the regime until 2010, and the civilian government was launched for the first time until 2011. Between 2010 and 2015, Myanmar’s rate of transition was sharply faster than before, but the absolute level is still low. As of 2015, the transition in Myanmar can be assessed as “the situation in which transition is in progress and some achievements have been delivered (the value of the Transition Indicator I is 2.3 or higher).”
   Lastly, the transition of Vietnam was promoted in earnest from 1995, and in 2010, a certain section was completed. It can be assessed that the transition was in earnest in the 4th stage of transition.
   According to the evaluation results based on the Transition Indicators Ⅱ, which reflects the evaluation criteria of Chinese-infulenced state capitalism, all CLMV countries received higher scores than those under the EBRD standard. It was also confirmed that as time passed, the CLMV’s transition was closer to the Chinese model than the Eastern European countries. On the other hand, there was a relatively strong positive correlation between the performance of the transition process and the economic performance within the country, but different results were drawn in the comparison between countries. This stemmed from the differences in internal and external surroundings they are facing such as political stability and economic sanctions.
   Chapter 5 derives the lessons from the experiences of Southeast Asian countries in transition for North Korea. Countries in transition in the Southeast Asia can be evaluated as export- and foreign-direct-investment-driven economy since 1985. Vietnam and Laos are cases where its transition led to positive economic outcomes whereas Cambodia and Myanmar are the ones that failed to do so. When there was political stability and the restoration of the relationship with the United States settled, the economic performance was notable while the transition was still on-going.
   The implications of the transition in the Southeast Asian regime for North Korea are as follows. First, political stability within the country and repairing the relationship with the United States are prerequisites for North Korea’s successful transition. Second, it is more efficient to prioritize the systemic change of certain areas first rather than to change the whole system one by one. If the goal is the rapid economic growth and development, it is appropriate to prioritize the transition to an export-oriented foreign-investment-driven system, and to create the fundamentals for economic growth and development later. Estimating the time to transition of North Korea is expected to take at least 10 to 15 years for foreign companies to start businesses within the country and generate economic outcomes after the announcement of transition.
   It is believed that the results of this study can be used as basic data to establish the direction of North Korea’s transition in the future and to select tasks to be pursued at each stage. In particular, this study differs from previous studies in that it has developed an analysis framework that can quantitatively compare the level of transition in Cambodia, Laos, Myanmar, and Vietnam with North Korea by quantitatively evaluating the level of transition. In addition, quantitative analysis of the transition in Southeast Asia from the perspective of state capitalism has never been attempted in previous studies, and it can positively contribute to broadening the horizons of transition case studies.
제1장 서론
1. 연구의 배경과 목적
2. 연구의 범위와 방법
3. 연구의 내용
 
제2장 체제전환의 개념과 대외 환경의 변화
1. 체제전환의 개념과 목표
2. 중국식 개혁 모델의 특징과 동유럽과의 비교
3. 체제전환 국가의 대외 환경 변화
4. 소결
 
제3장 체제전환 평가 방법
1. EBRD 체제전환지수
2. 조정된 체제전환지수
3. 체제전환과 경제 성장의 상관관계
 
제4장 CLMV 국가의 체제전환 성과 평가
1. 국가별 체제전환의 역사
2. EBRD 체제전환지수로 평가한 CLMV의 변화상
3. 국가자본주의 관점에서 평가한 CLMV 체제전환 성과
 
제5장 동남아 체제전환국의 경험이 북한에 갖는 함의
1. 동남아 체제전환의 특징
2. 북한에 갖는 함의
3. 결론
 
참고문헌
 
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