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연구자료 최근 Mega FTA SPS 규범의 국제논의 동향 및 시사점 무역정책, 자유무역

저자 강민지 발간번호 22-14 자료언어 Korean 발간일 2023.05.19

원문보기(다운로드:381) 저자별 보고서 주제별 보고서

기존의 Mega FTA SPS에 대한 연구는 CPTPP SPS 챕터를 번역하고 이에 대비하여야 한다는 내용이 대부분이었다. 본 연구는 최근의 FTA SPS 규범의 경향성을 살펴보기 위해 CPTPP뿐 아니라 2022년 2월 우리나라에서도 발효된 현존 최대 규모의 FTA인 RCEP SPS와 비교하였으며, 나아가 USMCA SPS 규범과도 비교하였다. 또한 Mega FTA SPS 챕터 규범 분석에 이어 이와 관련한 국내 법제 현황을 축산물 검역, 식물 검역, 수산물 검역, 식품 검역으로 나누어 검토하였다. 

Mega FTA가 도입되기 전 우리나라의 모든 기체결 FTA는 SPS 조항 또는 챕터를 포함하고 있으나 WTO 플러스 규정을 포함하는 경우는 많지 않았으며, 대부분의 기체결 FTA는 SPS 규정 또는 챕터에 대해 ‘FTA 분쟁해결절차의 비적용’을 규정하고 있었다. 주된 WTO SPS 플러스 규정은 FTA SPS 위원회 규정으로, FTA SPS 위원회를 통해서 양자간 SPS 사안에 대해 논의할 채널을 확보하고, 정보 교환을 하는 수단을 마련하자는 내용을 포함하였다. 그 밖에 FTA 상대국에 따라 FTA SPS 챕터에 지역화 절차, 위험분석의 자국 수행, 동물 복지협력 등의 WTO 플러스 규정을 포함하고 있었다.

그러나 Mega FTA가 나타나면서 이러한 경향은 크게 변화되었다. 흔히 Mega FTA의 주요 예로 언급되는 CPTPP, RCEP, USMCA의 SPS 챕터 평균 조항 수는 18.3개로, 우리나라가 맺은 기체결 FTA SPS 챕터의 평균 조항 수인 5.7개보다 조항 수가 훨씬 많으며, Mega FTA는 지역화(지역적 조건으로의 적응), 동등성, 위험분석, 긴급조치, 감사, 증명, 수입검사, 투명성 등의 규정에서 WTO SPS 플러스 규정을 포함하고 있다. 

CPTPP 및 USMCA는 “지역화, 구역화, 구획화를 포함한 지역적 조건에의 적응이 무역을 촉진하는 데 중요한 수단임을 인정”한다는 규정을 포함하여, 구획화(compartmentalization)를 지역적 조건에의 적응을 위한 한 방안으로 언급하였다. 그러나 EU·일 EPA에서 OIE 육상동물위생규약과 OIE 수생동물위생규약에 명시된 구역과 구획의 개념을 인정할 의무를 부여한 것과 달리, CPTPP 및 USMCA는 직접적으로 구체적인 의무를 규정하고 있지 않다. Mega FTA는 공통적으로 지역화 인정 가이드라인의 구속력 없는 절차적 사항에 대한 규정들을 의무화하여 지역화 인정 절차의 투명성을 높일 것으로 예상된다. 또한 Mega FTA에서는 공통적으로 지역화 인정 가이드라인 및 국제표준, 가이드라인 및 권고에 대한 고려 의무를 규정하고 있어, 국제표준설정기구(ISSBs: International Standard Setting Bodies)의 국제표준, 가이드라인 및 권고의 설정 동향을 파악하고, 이를 고려하여 지역화 인정에 대한 국내규범을 수립하고 적용하는 것이 필요할 것으로 보인다. 

CPTPP, USMCA SPS 챕터에서는 단일 조치, 조치 집단 또는 시스템 단위에 대한 동등성 인정에 대해 ‘실현가능하고 적절한 범위 내에서’ 하도록 의무화하였다. 또한 Mega FTA에서는 공통적으로 동등성 인정과 관련한 여러 절차적 요건의 투명성을 강화하도록 하고 있다.

Mega FTA는 공통적으로 WTO SPS 협정상 명시된 ‘위험평가’에 추가하여 ‘위험관리’ 및 ‘위험 의사소통(risk communication)’ 개념이 추가된 ‘위험분석(risk analysis)’이라는 개념을 도입하였으며, 절차적 의무도 강화하였다. 또한 긴급조치를 제외하고, 수입 당사국이 SPS 조치 검토를 개시한 시점에서 다른당사국 상품의 수입을 허용한 경우, 수입 당사국이 검토를 수행하고 있다는 이유만으로 해당 상품의 수입 중단을 할 수 없도록 하고 있다. 

WTO SPS 협정상 ‘잠정조치’를 취하기 위해서는 과학적 증거가 불충분한 경우일 것을 엄격하게 요구하지만 Mega FTA SPS 챕터상 긴급조치는 ‘과학적 증거가 불충분한 경우’일 것을 요구하지 않는다. 단 즉시 다른 당사국에 통보하고 6개월 이내에 해당 조치의 과학적 근거를 검토하도록 하였다. 또한 Mega FTA에서는 WTO SPS 협정에는 포함되지 않은 감사 규정을 마련하여, 증가하는 현지 실사 등에서 국별로 다양한 감사 관련 규율이 무역장벽으로 기능하지 않도록 관련 절차에 대한 구체적인 규정들을 마련하였다. 인증에 있어서도 필요한 한도 내에서만 인증 요건이 적용되도록 하고, 수입검사는 수입과 관련된 위험에 기초하도록 하였다. 또한 SPS 조치를 제안하거나 변경하는 것을 통보 후 다른 당사국들이 서면의견을 제공할 수 있게 최소 60일의 기간을 허용하도록 하는 등의 투명성을 강화하는 조항도 마련하였다.

우리나라는 이러한 Mega FTA 검역환경에 발맞추어 상당 부분에서 법제 개정이 이루어졌으며, 일부 수생생물에 대한 법제 등을 제외하고는 상당 부분 준비가 갖추어졌고 또한 지속적으로 준비해나가고 있는 것으로 보인다. 그러나 이러한 법제가 갖추어진 것과는 별개로 실제로 검역을 위한 위험분석을 수행함에 있어 병해충 무발생지역, 저발생지역 등의 인정과 동등성 인정 요청의 접수 및 이에 따른 수입위험 분석에는 상당한 어려움이 있을 수 있다. 법제 개선뿐 아니라 실제 검역에 있어서도 국경방역의 경계가 느슨해지지 않도록 관련 전문인력 양성 및 관련 재원·인프라 확충 등의 추가적인 노력을 통해 Mega FTA 검역환경에 대응할 필요가 있다. 

CPTPP, USMCA 등에서는 SPS 챕터에 대해서도 FTA 분쟁해결절차의 적용을 명시하여 단기간 내에 분쟁이 해결될 수 있도록 하고 있다. 다만 RCEP의 경우 발효 2년 후 SPS 챕터의 FTA 분쟁해결절차 적용 여부에 대해 논의하기로 되어 있다. 이처럼 Mega FTA 검역환경에서는 SPS 이슈에 대한 FTA 분쟁해결이 모색될 여지가 있으므로 이에 대한 대비도 필요하다. 특히 최근의 WTO SPS 위원회에서 우리나라의 SPS 조치 중 무역현안으로 문제제기된 이슈를 살펴보면 지역화, 동등성 인정과 같은 이슈들이 중요하게 다루어지고 있어 관련 국제법의 이해를 바탕으로 한 법제 마련 및 통상 전문인력 양성 등이 필요할 것으로 보인다. 

또한 논의 중인 IPEF 필라1(pillar 1) 농업 챕터 및 기체결 FTA 개선협상에서도 Mega FTA SPS 챕터가 참고될 가능성도 있다. WTO SPS 협정의 비차별의무 위반에 대해서는 FTA를 통한 예외를 주장하기 어려운 점을 고려할 경우 FTA SPS 한 챕터에서의 절차적 규정 마련이 대세계에 대한 SPS 절차의 투명성 확보로 이어질 수 있는바, FTA SPS 챕터의 개정은 국내적인 대비 현황 및 행정비용 상승 등을 감안하여 신중하게 접근할 필요가 있다. 

정부, 업계, 학계 모두의 노력을 통해 Mega FTA 검역환경이라는 높고 거센 파도를 순조롭게 넘을 수 있기를 기대해 본다. 
Previous studies on mega Free Trade Agreement (FTA) Sanitary and Phytosanitary (SPS) provisions have primarily focused on the translation and preparation required for implementing the SPS regulations outlined in the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP). However, in order to gain a comprehensive understanding of the current state of SPS regulations in recent FTAs, this study goes beyond the CPTPP and also includes the Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), which is currently the largest FTA in existence and came into effect in Korea in February 2022. Additionally, the study compares these regulations with those of the United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA).

In addition to examining the SPS provisions of these mega FTAs, this study also investigates the status of domestic legislation related to SPS regulations in four specific areas: livestock quarantine, plant quarantine, fishery quarantine, and food quarantine. By conducting this analysis, the study aims to provide a comprehensive overview of the SPS chapter regulations in these mega FTAs as well as the domestic measures implemented in relation to SPS in the aforementioned sectors.

Prior to the introduction of the Mega FTA, all of Korea’s bilateral FTAs included SPS provisions or chapters, but few included WTO Plus provisions.  Furthermore, most bilateral FTAs specified that the dispute settlement procedures of the FTA would not be applicable to SPS provisions or chapters. The primary WTO SPS Plus provision found in these FTAs was the inclusion of an FTA SPS Committee, which served as a platform for bilateral discussions on SPS issues and facilitated information exchange. Additionally, depending on the FTA partner, FTA SPS chapters included WTO Plus provisions such as regionalization procedures, risk analysis in their own country, and cooperation on animal welfare.

However, there has been a notable shift in this trend with the introduction of Mega FTAs. The SPS chapters of the CPTPP, the RCEP, and the USMCA have witnessed a significant increase in the number of provisions. On average, these mega FTAs contain 18.3 provisions in their SPS chapters, which is considerably higher than the average of 5.7 provisions found in Korea’s previously concluded FTAs.

The SPS chapters of these mega FTAs encompass a range of WTO SPS plus provisions. These provisions cover various aspects such as regionalization, equivalence, risk analysis, emergency measures, audit, certification, import inspection, transparency, and more. The inclusion of these provisions demonstrates a greater emphasis on enhancing and expanding the regulatory framework related to sanitary and phytosanitary measures within the mega FTAs.

The CPTPP and USMCA acknowledge the importance of adapting to regional conditions, including the concept of compartmentalization, as a means to facilitate trade. While the CPTPP and USMCA do mention this approach, they do not explicitly outline specific obligations regarding compartmentalization, unlike the EU-Japan Economic Partnership Agreement (EPA) which recognizes the concepts of zones and compartments as defined in the OIE Terrestrial Animal Health Code and OIE Aquatic Animal Health Code. 

However, the Mega FTAs do aim to enhance the transparency of the regionalization process by incorporating non-binding procedural provisions outlined in the Guidelines to Further the Practical Implementation of Article 6 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (G/SPS/48). By mandating these provisions, there is an expectation that the transparency surrounding the regionalization process will improve. It is worth noting that the Mega FTAs commonly impose the obligation to consider international standards, guidelines, and recommendations, necessitating the identification of trends in the establishment of such standards by international standard- setting bodies (ISSBs). 

The SPS chapters of the CPTPP and USMCA require the application of equivalence for a measure, a group of measures, or on a systems-wide basis, “to the extent practicable and appropriate.” It is worth noting that the Mega FTAs also share the characteristic of incorporating increased transparency regarding various procedural requirements in the application of equivalence.

The Mega FTAs introduce the notion of “risk analysis,” which encompasses not only the “risk assessment” outlined in the WTO SPS Agreement but also includes the concepts of “risk management” and “risk communication.” This expanded perspective strengthens the procedural obligations related to SPS measures within these FTAs. In addition, except for emergency measures, if an importing Party has permitted the importation of a product from another Party at the time it initiates a review of SPS measures, it shall not suspend the importation of that product solely because the importing Party is conducting a review. 

The Mega FTA SPS Chapters enable Parties to take the emergency measures they deem necessary to protect food safety, and human, animal and plant health. In addition, the Mega FTAs introduce an audit provision that were not included in the WTO SPS Agreement. These provisions establish specific rules and procedures to prevent different audit-related regulations in different countries from becoming trade barriers, especially when it comes to conducting on-site due diligence.

The Mega FTAs have implemented provisions to ensure that certification requirements only require information related to SPS issues to the extent necessary. Import checks for SPS requirements are based on the actual potential risks posed by the import. The Mega FTAs also include provisions to enhance transparency, such as allowing at least 60 days for other Parties to provide written comments after, notification of a proposed or changed SPS measure.

Korea has undertaken significant legislative revisions to align with the quarantine requirements of the Mega FTAs. With the exception of fishery quarantine, the country appears to be well-prepared and continues its efforts to enhance preparedness. However, despite having established these legal frameworks, there may be challenges in effectively conducting risk analysis for quarantine purposes. 

In addition to legislative improvements, it is crucial to address the demands of the Mega FTA quarantine environment through additional measures. This includes providing training for professionals in the field and expanding financial resources and infrastructure. These efforts are essential to ensure that border quarantine measures are not compromised in practice. Notably, the CPTPP and USMCA explicitly specify the application of FTA dispute settlement procedures to SPS chapters, enabling disputes to be resolved swiftly. However, in the case of RCEP, the decision on whether the SPS chapter will be subject to the FTA dispute settlement procedure is set to be discussed two years after its entry into force. Given the potential for SPS-related disputes within the Mega FTA quarantine environment, it is imperative to be prepared for such scenarios.

In particular, considering the trade concerns that have emerged in recent discussions at the WTO SPS Committee, issues such as regionalization and equivalence recognition are of utmost importance. It is crucial to develop legislation based on a comprehensive understanding of relevant international laws and to provide training for trade experts to effectively address these matters.

The Korean government is currently participating in IPEF negotiations. Some US agricultural companies have proposed that the IPEF Pillar 1 agriculture sector negotiations be based on the CPTPP and USMCA SPS chapters, indicating that the influence of Mega FTA SPS chapters will continue to strengthen in the near future.

Furthermore, there is a possibility that the Mega FTA SPS chapter will serve as a reference point in the ongoing negotiations for the improvement of existing FTAs. Considering the difficulties in using FTAs to claim exceptions for violations of the non-discrimination obligations under the WTO SPS Agreement, the establishment of procedural regulations within a single FTA SPS chapter can contribute to enhancing transparency in SPS procedures on a global scale. Therefore, any revision of the FTA SPS chapter should be approached cautiously, taking into account domestic considerations and the potential increase in administrative costs.

It is hoped that through the collaborative efforts of the government, industry, and academia, we can successfully navigate the challenging waters of the Mega FTA quarantine environment. This requires careful preparation and consideration of various factors to overcome the obstacles and uncertainties that lie ahead.
국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경
2. 선행 연구와의 차별성
3. 연구의 구성

제2장 FTA SPS 챕터의 주요 내용
1. FTA SPS 챕터의 법적 지위
2. 우리나라의 기체결 FTA SPS 챕터
3. 소결

제3장 Mega FTA SPS 규범의 발전
1. Mega FTA
2. Mega FTA에서의 SPS 챕터
3. 소결

제4장 전망 및 시사점
1. Mega FTA 검역환경 대응
2. FTA 분쟁해결절차에 대한 대비
3. IPEF 농업 분야 협상에 대한 대비
4. 기체결 FTA 개선협상 대비
5. Mega FTA 검역환경을 기회로

참고문헌

부록

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