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ODA 정책연구 국외감축을 활용한 NDC 이행방안과 주요 정책과제 ODA, 대외원조

저자 정지원, 정서용, 이고은, 박소정, 전지연 발간번호 22-05 자료언어 Korean 발간일 2022.12.30

원문보기(다운로드:5,565) 저자별 보고서 주제별 보고서

2021년 글래스고 유엔기후변화협약(UNFCCC) 당사국총회(COP26)에서 파리협정 제6조 세부 이행규칙이 본 협정 채택 6년 만에 도출되었다. 파리협정은 국외에서 이전된 감축실적(ITMOs: internationally transferred mitigation outcomes)을 자국의 온실가스 감축목표에 활용하는 것을 허용하였는데, 그동안 구체적인 활용 지침이 부재하여 당사국들이 해당 조항을 활용한 감축사업을 추진하기 어려웠다. 우리나라와 같이 2030 온실가스 감축목표에 국외감축 목표 비율을 포함하는 국가로서는 파리협정 제6조 세부 이행규칙에 대한 합의가 반가운 일이 아닐 수 없다. 국외감축이 우리나라 총 감축목표에서 차지하는 비중은 11.5%로, 이는 건물 부문의 감축 목표량 3,500만 톤에 가까운 수준이다. 국외감축 추진 계획을 수립하고 구체적인 실행방안을 마련해야 할 시점이다.

이 연구에서는 국외감축을 규정한 파리협정 제6조와 세부 이행규칙의 내용을 상세히 검토하였다. 또한 국내 「탄소중립녹색성장기본법」과 시행령에 근거하여 해외에서 추진된 감축사업과 그로부터 발생한 감축실적을 국제사회가 인정한 방식으로 국가 감축목표에 반영하기 위해 고려해야 할 쟁점들을 제시하였다. 예를 들면 민간기업이 국외감축사업에 참여하는 경우, 발생하는 감축실적을 해당 기업의 상쇄할당량으로 사용할지, 국가 감축목표 중 국외감축 비중 달성에 활용할지에 대한 것이다. 아울러 현 법ㆍ제도가 기존 교토의정서 CDM 방식의 소규모 감축 프로젝트에 초점을 맞춤으로써 좀 더 유연한 방식인 파리협정 제6.2조를 활용하기에 한계가 있음을 지적했다. 파리협정 제6.2조 협력적 접근법은 감축사업의 호스트국과 실적 이전국 양자간 합의하에 다양한 메커니즘을 설계할 수 있다는 장점이 있으며, 호스트국 입장에서도 저탄소 투자가 수반되는 제6.2조 활동에 적극적인 관심을 보이고 있다.

물론 파리협정 제6.2조 협력적 접근법은 당사국들에 △이중계상 방지 △환경건전성 보장 △파리협정 투명성 체계하의 보고기준 준수 의무를 요구한다. 감축활동의 호스트 국가가 개도국일 경우, 상기 요건들을 갖추기 쉽지 않은데, 최근 개발원조기구들은 이를 지원하기 위해 여러 사업을 진행하고 있다. 감축활동의 승인 및 실적 이전 관련 제도ㆍ인적 역량 지원, 등록부 등의 인프라 구축, 기술적인 감축사업 방법론 개발 등을 지원함으로써 개도국들이 파리협정 제6조 활동에 참여할 여건을 마련하고 있는 셈이다. 개발원조기관들의 이러한 움직임은 국외감축사업과 연계한 ODA 활용방안을 모색 중인 우리 정부에 의미 있는 시사점을 제공한다.

이 연구는 해외에서 획득한 감축실적을 국내로 이전하여 우리나라 국가 감축목표상 국외감축 목표 비중 달성에 활용하는 방식을 두 가지로 제시하였다. 첫째, 제6.2조 또는 제6.4조 감축활동을 현지에서 수행한 후 발생한 감축실적을 국내로 이전하는 방식과 둘째, 감축사업의 호스트국 정부 또는 기업으로부터 감축실적을 구매하는 방식이다. 첫 번째 방식에 대해서는 구체적인 추진체계를 제시하고, 파리협정과 세부 이행규칙상 유념해야 할 사항들을 설명하였다. 후자의 경우, 협력 대상이 정부 또는 기업인지에 따라 파리협정에서 요구하는 ITMOs의 상응조정이 상이하게 적용될 수 있음을 강조하였다.

파리협정 체제에서는 교토의정서와 달리 선진국뿐 아니라 개도국을 포함한 모든 당사국이 온실가스 배출 감축 의무를 부담한다. 이는 감축실적의 국가간 이동이 단순히 비용효과적인 측면뿐 아니라 기후변화 문제 해결을 위한 ‘보다 야심찬’, 그리고 지속가능발전과 환경건전성을 추구하는 차원에서 추진되어야 함을 의미한다. NDC에 국외감축목표를 명시적으로 포함한 우리나라로서는 교토의정서 CDM 경험을 활용하되, 파리협정 제6조에 대한 명확한 이해를 바탕으로 해외 감축사업을 추진해야 할 것이다. 협력 대상국 선정과 정부 재정 확보 및 민간기업 참여방안이 마련되어야 하며, 특히 기후변화 관련 ODA 확대 기조하에 이를 해외 감축사업과 연계하는 방안을 모색할 필요가 있다. 무엇보다 민간기업의 해외 감축실적 사용과 관련해 법적ㆍ제도적 불확실성을 해소하는 것이 시급하다.
At the Conference of the Parties to the UNFCCC (COP26) held in Glasgow, the Parties finally agreed on the Article 6 rulebook for the Paris Agreement (PA). This was a long overdue task since the signing of the PA in 2015. The PA allowed the use of internationally transferred mitigation outcomes (ITMOs) towards achieving nationally determined contributions (NDCs). Nevertheless, it was a challenge for the Parties to implement greenhouse gas (GHG) mitigation projects under Article 6 without detailed guidelines. This development is especially significant for Korea as it plans to use voluntary cooperation under Article 6 as a complementary measure to its mitigation efforts. 11.5% of the 2030 GHG reduction target, amounting to 35 million tons, is expected to come from international mitigation activities. Thus, it has become an urgent task for Korea to develop an overarching plan as well as specific guidelines for the implementation of international mitigation activities.

This research reviews Article 6 of the PA and its rulebook specifying ITMOs. The study also addresses the issue of improving Korea’s institutional arrangement for international mitigation activities in light of the rulebook. An example is to determine whether a company should use the emission reductions obtained from a project abroad for its compliance or the NDC target. Our study outlines the limitations associated with utilizing more flexible approaches under the Article 6.2, as the current legal and institutional arrangement is designed on small-scale Clean Development Mechanism (CDM)-typed projects. 

Developing countries indicates their interest in Article 6.2 activities involving low-carbon investment. To utilize the Article 6.2 cooperative approach, both transferring and transferred parties of mitigation outcomes need to comply with the reporting requirement of the enhanced transparency framework of the PA Article 13 and corresponding adjustment. Multilateral development banks and bilateral development agencies support various activities to enhance readiness, enabling environments and infrastructure within developing countries to participate in Article 6 activities. Those activities are reviewed in this study to provide insights for the Korean government as it intends to create synergies between international mitigation activities and its international development cooperation.  

This research proposes two approaches to utilize the PA Article 6 activities towards Korea’s NDC achievement: i) transferring the mitigation outcomes acquired from the activities conducted under Article 6.2 and Article 6.4 in a host country, ii) purchasing mitigation outcomes from the host country or private companies. For the former approach, this study presents an implementation process and explains several issues to be considered under the PA and its rulebook. In the latter, we highlight that the corresponding adjustment of ITMOs might be adapted differently, depending on whether the partner is a government or companies within the boundaries of the PA.

Under the Paris Agreement, all Parties have obligations to reduce GHG emissions, regardless of their stage of national development, in contrast to the Kyoto Protocol. Accordingly, it is necessary to focus not only on cost-effective aspects but also pursuing sustainable development and global environmental integrity when mitigation outcomes are internationally transferred. Based on a clear understanding of the PA Article 6, Korea needs to implement its international mitigation activities. The Article 6.2 approach will require selecting partner countries and government funding. In particular, there is a need to explore ways to link with international mitigation activities as the volume of climate change related-ODA expands. Above all, there is an urgent need to resolve legal and institutional uncertainty related to the private sector’s utilization of mitigation outcomes obtained internationally. 

국문요약  

제1장 서론 
 
제2장 파리협정 제6조와 이행규칙  
1. 파리협정 제6조 채택 연혁  
2. 파리협정 제6조 주요 내용  
3. 파리협정 제6조 이행규칙의 주요 내용  
4. 이집트 당사국총회(COP27) 협상 결과  

제3장 우리나라 NDC 이행과 국외감축: 주요 내용과 쟁점  
1. 우리나라 NDC상 온실가스 감축목표  
2. 국외감축 정책 변화와 발전 현황  
3. 탄소중립녹색성장기본법과 동 시행령의 국외감축 관련 주요 내용  
4. 소결
 
제4장 국제사회의 파리협정 제6조 협력 사례  
1. 파리협정 제6조 협력 시 고려사항  
2. 협력 사례  

제5장 파리협정 제6조 기반 해외 감축사업 추진방식 제안  
1. 감축사업 실행과 감축실적의 이전  
2. 감축실적 구매를 통한 이전  

제6장 결론
 
참고문헌  

부록
 
Executive Summary  

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