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ODA 정책연구 공공기관 ESG 현황과 경영전략: 해외사례를 중심으로 규제개혁, 기업경영

저자 이태호, 김광기, 황성주, 전대현 발간번호 22-01 자료언어 Korean 발간일 2022.11.21

원문보기(다운로드:5,289) 저자별 보고서 주제별 보고서

연기금 등 금융기관의 투자 관점에서 시작된 ESG는 투자 대상 기업들에 지속가능한 경영을 유도해 글로벌 기업들의 경영 트렌드로 자리 잡았다. 최근에는 민간기업뿐 아니라 공공기관으로도 ESG 경영이 확산돼 한국의 공공기관 경영평가에도 반영되고 있다. 

공공기관들은 공익을 추구한다는 설립 목적에 비추어 ESG 경영에 모범을 보이며 민간의 변화를 유도하기에 적합한 위치에 있다. 그러나 한국의 공기업과 공공기관들은 제대로 된 ESG 경영전략을 수립하지 못하고 있는 실정이다. 

공공부문은 E(환경), S(사회), G(지배구조)의 3개 영역에 있어 민간기업과는 다른 특성을 가지고 있다. 먼저 G에 있어 공공부문의 공기업은 민간기업과 유사한 측면이 있어 주주의 이익을 추구하지만, 한편으로는 국가라는 주주의 요구 사항인 공익성과 정부정책 목표도 동시에 달성해야 한다. 특히 일반 비영리 공공기관은 설립 목표상 공익성에 주안점을 두어야 한다. 

사회(S) 분야의 경우 공공부문은 민간기업에 비해 사회적 가치를 더 크게 추구해야 한다. 그것은 공공기관 자체가 사회적 가치나 사회적 효용의 증대를 목적으로 설립되었기 때문이다. 환경(E) 분야의 경우는 전 세계적인 기후변화의 대응이 기본적으로 파리기후협약 등 국가간 약속의 형태로 진행되기 때문에 공공부문이 모범을 보이며 앞장서는 게 당연하다. 공공부문은 국가적인 탄소감축 목표의 달성이나 재생에너지 사용, 오염물질과 폐기물 감축, 순환경제의 실현 등에서 민간부문을 선도해야 한다.

결국 공공기관 ESG 경영전략의 핵심은 공공부문에 적합한 지배구조를 확립하면서 사회적 가치의 증진, 기후변화의 대처 등에 선도적인 역할을 하는 것이라 할 수 있다. 그러나 공공부문이 어떻게 ESG 경영을 해야 하는지에 대한 선행적인 연구는 많지 않다. 한국 공공부문의 ESG 전략을 연구하기 위해서는 한국보다 앞서 ESG 경영을 실천해 실적을 쌓고 제도로 정착시킨 세계 주요 선진국의 공공기관 사례를 파악하고 그것을 한국적 현실에 적용하는 방법을 찾는 게 유익할 수 있다. 

예컨대 유럽지역 국가들은 공공기관 ESG 경영에 있어서 앞서 나가며 다양한 사례들을 제공하고 있다. 프랑스는 전통적으로 공공부문이 강한 특성을 바탕으로 공공기관 ESG 경영에 축적된 노하우를 갖고 있고, 영국은 민영화 등을 통해 공공기관 효율화를 추구한 경험이 풍부하다. 스웨덴의 경우는 사회적 민주주의 전통으로 인해 공공부문이 탄탄하다는 특징을 갖고 있고, 독일 또한 사회적 시장경제를 추구하며 노동자 등 이해관계자들을 기업의 감독이사회에 참여시키는 등 이해관계자 자본주의의 선도 국가라는 평가를 받는다. 

미국은 자본시장을 중심으로 외부통제에 강한 주주자본주의의 종주국으로서 공공부문의 역할이 크지는 않다. 하지만 패니메이(Fannie Mae)와 암트랙(Amtrak) 등 공공부문이 나름의 역할을 하고 있다. 아울러 우리나라와 유사한 기업문화를 갖고 있는 일본의 공공기관도 주된 관심 대상이다.

공공기관의 ESG와 관련하여 국제기구들도 많은 연구와 가이드라인을 제시하고 있다. 대표적으로 OECD는 다국적기업 가이드라인과 공기업 지배구조 가이드라인, 공기업 반부패 가이드라인 등을 발표했는데, 실질적으로 이 세 가지는 OECD의 ESG 가이드라인이라 해도 과언이 아니다. 

UN의 각종 이니셔티브(Initiative) 또한 공공부문 ESG 연구에 큰 도움을 준다. UN의 글로벌 컴팩트(Global Compact), 책임투자원칙(PRI), 지속가능발전목표(SDGs), 인권과 비즈니스를 위한 원칙(UNGPs) 등은 우리나라 공공기관들도 따라야 할 중요 지침이다. 아울러 ESG 정보공시 관련 이니셔티브들도 공공기관의 경영에 영향을 미친다. 지속가능성회계기준위원회(SASB)와 국제지속가능성기준위원회(ISSB), 탄소정보공개프로젝트(CDP), 기후관련재무정보공개태스크포스(TCFD), 지속가능경영보고서가이드라인(GRI) 등을 공공기관들도 이해하고 적용할 필요가 있다.

본 연구에서는 EU, 프랑스, 스웨덴, 독일, 일본, 미국, 영국 등의 공공기관 정책과 ESG 현황, 그리고 공공기관 ESG 경영전략의 사례를 연구한 결과 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 

첫째, 공공기관 관리방식에 있어 세계 주요국은 집중형 관리체계로 수렴하고 있었다. 이는 OECD의 공기업 지배구조 가이드라인이 권장하는 방식으로, 분산형이나 이중형 관리체계를 갖고 있던 국가들도 집중형 관리체계로 전환해 가는 추세임을 확인하였다. 

둘째, 공공기관의 지배구조는 민간기업의 지배구조보다 더욱 이해관계자 중심적일 수 밖에 없으며, 주요국 공공기관들은 이해관계자 중심의 ESG 경영을 실행하고 있었다. 

셋째, 지배구조 측면에서 공공기관들은 대부분 이사회 중심의 경영시스템을 갖추고 있었다. 이사회가 독립성을 갖고 기관장을 임명ㆍ해임하고 있었다. 이사회 의장과 기관장은 분리되어 있었고, 여성이나 소수자의 이사 비율이 정해져 있었으며 독립적인 비상임 사외이사의 비중이 과반을 넘었다.

넷째, 공공기관의 기관장이나 이사의 선임과 관련하여 대부분 국가가 정치인을 배제하는 전통을 구축하고 있었다. 영국의 경우에는 공직임명 감독관(Commissioner for Public Appointments)이 각종 공공기관 임원 임명을 감시ㆍ규제ㆍ공시하고 있는데 주된 역할이 정치권의 사사로운 영향력과 인사 개입의 차단이다. 프랑스의 공기업관리청(APE)은 소관 공기업에 대해 임원 임명, 기관장의 경영계약, 경영성과평가, 재무정보를 포함한 경영정보 공시 등을 통합 관리하고 있다. 

다섯째, 공공기관의 사회적 가치 추구는 더욱 강력하며 이를 ESG를 통해 실천하고 있었다. 공공기관은 설립 목적 자체가 공동체의 이익을 위한 것이기에 당연한 방향일 수 있다. 사회적 가치의 추구에 있어 사회민주주의적 성향이 비교적 강한 독일ㆍ프랑스ㆍ스웨덴의 경우 강한 추진력을 확인할 수 있었다. 영국과 미국ㆍ일본의 경우 상대적으로 추진력이 떨어지는 것으로 나타났다. 

여섯째, 공공기관들은 환경경영에 있어 민간부문을 선도하고 있었다. 사실 넷제로나 RE100, SBTi와 같은 환경목표를 설정하고 실행하는 데는 상당한 비용과 희생을 감수해야 하기 때문에, 이는 공동체적 사명감을 갖고 있는 공공기관이 마중물 역할을 하는 게 바람직하다. 

일곱째, 환경분야에 있어 세계 각국 공기업들은 대부분 2050년 이전에 탄소중립을 달성하겠다는 목표를 세우고 있다. 또한 그것을 달성하는 수단으로 RE100과 아울러 과학적으로 이를 검증하는 SBTi에 잇따라 가입하고 있었다. 그리고 환경경영인증인 ISO 14001과 에너지관리인증인 50001을 대부분 보유하고 있었다. 

여덟째, 주요국의 공공기관들은 UN이 제시하는 목표 SDGs 17개, Global Compact, 책임투자 원칙(PRI), 인권과 비즈니스 원칙(UNGPs) 등을 자신들이 추구하는 ESG 경영의 목표로 삼고 있었다. 

아홉째, 이러한 목표를 달성하는 가이드라인으로는 공공기관들은 OECD의 다국적기업 가이드라인, 공기업지배구조 가이드라인, 반부패와 청렴 가이드라인 등을 채택하여 따르고 있었다. 특히 독일은 이들 가이드라인을 창의적으로 종합해 지속가능성 코드(Sustainability Code) 20개 원칙과 20개의 체크리스트를 갖추고 있다. 

열째, 주요국 공공기관의 상당 부분이 GRI의 보고방식으로 지속가능성 보고서를 작성ㆍ공시하고 있다. 각국의 공기업들은 연차보고서에 지속가능성에 대한 기술을 포함시켜 통합 보고하거나, 지속가능성 보고서를 별도로 발간하고 있다. 

마지막으로 한국 공공기관의 ESG 경영 현주소를 진단하고, 앞서 분석한 선진국 공공기관의 ESG 경영 사례를 한국의 공공기관에 적용해 보았다. 아직 한국 공공기관의 ESG 경영은 도입단계이며 답보상태다. 특히 환경분야에서 넷제로를 선언했거나, RE100과 SBTi 등에 참여한 공공기관도 소수에 불과하다. 국내 RE100 선언 기업 63개 중 공공기관은 13개다(2022년 4월 현재). 넷제로를 위한 과학적 방법론인 SBTi에 가입한 공기업은 한국농수산물유통공사 하나뿐이다. 

다만 사회부문은 2018년부터 공공기관 경영평가에서 사회적 가치의 비중을 대폭 상향 조정하면서 나름 상당한 실행 노력이 있었다. 그러나 아직도 종업원, 소비자, 공급망, 사회공헌 전반에 걸친 ESG 경영은 체계화되지 못한 모습을 보이고 있다. 더구나 최근 정부가 공공부문 경영평가에서 사회적 가치 부문의 배점을 다시 대폭 줄이는 결정을 내려 귀추가 주목된다.

한국 공공기관 ESG 경영의 아킬레스건은 바로 지배구조다. 무엇보다 공공기관 경영이 여전히 이사회 중심이 아닌 기관장 중심으로 이뤄지고 있다는 사실이다. 그나마 공공기관의 기관장이 능력이나 전문성 위주로 선임되기보다는 관료 출신 낙하산이나 선거에서의 공헌도에 따른 보상 차원으로 임명되는 사례가 많다. 

이를 개선하기 위해선 무엇보다 공공기관의 경영 목표와 미션을 재정립해야 한다. 여기에는 유엔의 지속가능발전목표(SDGs)가 중요한 기준으로 쓰일 수 있다. SDGs 17개 목표는 ESG에 정확하게 매핑될 수 있다. 17개 목표 중 자기 조직의 설립 목적에 맞는 목표를 선정하여 경영에 접목하는 것은 바로 선진 각국의 공공기관들이 ESG 경영을 실행하는 방식이다. 목표를 선정한 다음으로는 지배구조와 환경, 사회의 각 분야별로 글로벌 가이드라인을 따라 세부 실천 방안을 만들어가야 한다.

한국 공공부문의 취약 지점인 지배구조 측면에서 개선해야 할 사항은 우선 외부지배구조에서의 소유권 관리제도다. 한국의 공공기관 외부지배구조 기구라 할 수 있는 공공기관운영위원회는 기획재정부 산하기관으로 자리 잡아 독립성이 크지 못하다. 프랑스의 공기업관리청(APE)처럼 독립된 소유권 관리기구로 개편하는 것이 바람직한 방안으로 보인다.

외부지배구조와 관련하여 공공기관 기관장의 임면에서 투명성과 전문성 확보 문제도 시급히 해결해야 할 과제다. 우리나라 공공기관 기관장 선입과 관련된 고질적인 문제 중 하나가 정권교체와 맞물린 기관장의 임명ㆍ교체이다. OECD 반부패 가이드라인은 전문성이 없는 정치권 인사의 공공기관 임직원 임명을 금지하라고 권고하고 있다. 

다음으로는 내부지배구조의 개선이다. 공공기관이 공익적 목적을 차질 없이 수행하기 위해서 기관장이라는 대리인이 사적 이익을 추구하며 방만한 경영을 하는 것을 차단하기 위한 경영 투명성의 확보가 긴요하다. 이를 위해선 이사회의 역할 제고를 통한 내부 통제시스템의 확보가 필수적이다.

내부지배구조의 개선과 관련해 OECD 가이드라인은 이사회가 공기업 경영에 있어 실질적인 경영전략을 결정하고 경영진을 감시ㆍ견제하는 역할을 할 수 있어야 한다고 강조한다. 하지만 우리나라의 경우 「공공기관 운영에 관한 법률」과 같은 법ㆍ규정뿐 아니라 실제 운영에 있어서 기관장에게 모든 권한과 책임을 집중시키는 경향이 뚜렷하다. 

한국도 이제 이사회 중심으로 공공기관의 내부지배구조를 개선해야 한다. 이사회의 독립성ㆍ자율성을 판단하는 기준을 OECD 가이드라인은 이사회 의장과 기관장의 독립성, 이사회 내의 비상임이사의 비중, 기관장 임명 및 해임권 부여 여부 등 3가지로 본다. 

우리나라 공공기관은 이사회 구성원의 과반수 이하를 상임이사로 구성하고 있지만, 대규모 기관과 공기업의 기관장은 대통령이 직접 임명하고, 준정부기관의 기관장은 주무부처 장관이 임명하도록 하고 있다. 기관장 임명권을 정부가 쥐고 있다는 점에서 이사회의 권한은 매우 취약하다고 볼 수 있다. 

현행 공공기관의 이사회 구성을 위한 이사 임면은 기관 특징이나 규모에 상관없이 주무부처의 영향력과 관행을 반영하여 제각각 이뤄지고 있다. 이사의 자격과 선임 요건을 명확하게 규정하는 것이 필요하다. 공공기관 감사 또한 정치권의 낙하산 관행이 심화되어 전문성과 독립성이 매우 취약한 상황이다. 

OECD가 공공기관 이사회의 역할과 관련하여 또 하나 강조하고 있는 것이 위기관리(risk management) 능력이다. 위기관리를 위해서는 경영활동에 직접 참여하지 않지만 각계에서 다양한 경험을 축적한 비상임이사들의 역할이 매우 중요하다고 OECD는 강조한다. 한국의 공공기관 이사회는 전문성은 물론이고 다양성도 부족한 상황이라 개선이 시급하다. 

아울러 이사회 경영과 관련하여 이사회 회의록이 투명하게 공개되어야 한다. 또한 이사진에게 충분한 권한과 함께 임기가 보장되어야 하며, 이사회 활동에 대한 평가가 엄정하게 이루어져야 한다. 또한 비상임이사에게 제대로 된 권한을 부여할 수 있어야 한다. 

OECD 또한 이사회 활동의 투명성을 강조하고 있으며, 한국도 공공기관의 경영과 관련한 사항들을 알리오(www.alio.go.kr)를 통해 공시하도록 하고 있다. 이 사이트에서 이사회 운영과 관련한 기본 정보들이 공개되고 있지만, 아직 개선할 사항이 많다는 지적이다.

주요국의 공공기관들은 대부분 2015년 파리기후협약에 의거한 넷제로에 앞장서고 있다. 대부분 2050년까지 넷제로를 달성하는 것을 목표로 하고 있으며, 일부는 2050년보다 앞선 시기에 달성하겠다는 목표를 공개하고 있다. 공공기관들은 기후변화 대응과 아울러 생물다양성을 존중하고 자원을 순환하여 사용하는 순환경제를 앞장서 실천하고 있다. 

우리나라의 공공기관들은 2050 탄소중립을 선언하는 데 그치지 않고 SBTi에 목표를 제시하고 방법론을 인증받아야 할 것이다. 또한 물 사용량과 오염물질 배출을 줄이고 신재생에너지 사용과 재활용품ㆍ친환경제품의 사용량을 늘리며 이와 관련한 정보를 투명하게 공개해야 한다. 

사회부문의 ESG 활동을 잘 정의하고 있는 것은 OECD 다국적기업 가이드라인이다. 이것은 UN의 인권선언과 비즈니스 가이드라인을 포괄하고 있다. 이러한 사회부문의 가치들은 한국의 공공기관 경영평가의 사회적 가치부문에도 이미 잘 도입되어 있으며, 2018년 이후 강화됐다. 다만 아직도 다양성과 포용성 지표들은 미흡한 것으로 지적받고 있다.

앞으로 공공기관의 ESG 경영이 효과적으로 이루어지기 위해서는 현행 공공기관 경영평가제도를 ESG 중심으로 개편할 필요가 있다. 지난 2018년부터 크게 늘어났던 사회적 가치부문을 다시 줄이고 재무부문의 점수를 높인다는 정책이 최근 발표됐다. 정권이 바뀌면서 공공기관 ESG 경영의 지향점에 변화가 온 것이다. 

정권 교체에 따른 이러한 변경은 공공기관들로 하여금 ESG 경영에 어려움을 겪게 한다. 조직을 경영평가 구도에 맞춰 변화시키고 인력도 배치하였는데 이를 다시 한꺼번에 바꾸어야 할 상황을 맞은 것이다. 또한 평가의 일관성이 훼손되어 경영평가 결과를 경영에 활용하는 데도 애로를 겪게 되었다.

현실적인 대안의 하나로 제시할 수 있는 것은 공공기관 ESG 경영의 공시와 평가의 잣대로 해외의 공신력있는 지속가능경영보고서를 적용하는 방식이다. 세계적으로 가장 많이 사용하는 지속가능보고서 양식인 GRI 방식을 사용하여 공공기관의 경영평가 보고서를 작성하게 하고 이를 기준으로 경영을 평가하는 것이다. 

사실 매년 겪는 일이지만 공공기관 경영평가 위원들의 자질과 전문성 문제도 엄격하게 따져볼 필요가 있다. 행정학을 전공한 교수들 중심으로 그때그때 시류에 따라 변화하는 이론과 기준을 가지고 공공기관을 평가하는 것은 설득력이 약하다.

따라서 국제적인 표준에 맞게 보고양식을 채택하고 국제적인 기준에 따라 그 분야의 전문가들이 평가하게 하면 우리나라 공공기관의 경영이 국제적으로 인증받는 셈이 될 것이다. 예를 들어 유엔 SDGs의 달성을 추구하면서 GRI 기준을 사용하여 공시하면 목표와 보고 사이에 정합성을 높이고 저절로 양질의 ESG 평가를 받는 결과를 얻게 될 것이다.

하지만 현실적으로 이러한 작업은 시간이 많이 걸리기 때문에, 당장 현실적으로는 현행 공공기관 경영평가지표를 ESG 관점에서 철저히 분석하고 개선하며 새로운 지표들을 추가하는 작업이 필요하다. 달라진 지표들에 배점을 변경하는 것도 당연한 수순이다.

2021년 말에 발표된 2022년도 경영평가지표들을 ESG의 관점에서 분석해 보면, 너무 사회에 치중된 측면이 있다. 환경의 경우 50점 만점에 고작 0.5점 배정되어 있고 지배구조도 7.5점 정도에 그치고 있다. 이에 비해 사회는 32.5점이 배정되어 경영평가로는 ESG를 균형있게 평가하기 힘든 실정이다. 물론 감사평가가 별도로 있어 지배구조의 일부분을 보완하지만 전체적으로 경영평가가 사회적 가치 평가에 너무 편향되어 있다는 점은 부인할 수 없다. 따라서 이러한 체제로는 공공기관의 ESG 경영을 제대로 평가하거나 장려할 수 없다. 

따라서 공공기관 경영평가지표는 대폭 수정될 필요가 있다. 전체를 경영전략, 지배구조, 사회, 환경, 재무 등 5개로 분류하여 각 지표의 비중을 20%씩으로 균형을 잡아주는 게 바람직하다. 또한 주요사업부문의 50점에도 ESG 관점에서 사업을 수행하였는지를 평가하는 지표를 신설하여 5점 정도를 배정하는 것이 필요해 보인다. 

또한 공공기관 경영평가에 있어 공기업과 준정부기관, 기타공공기관 등이 설립목적과 경영목표, ESG 경영환경 등이 다른 점을 감안해 차별화된 평가방식을 채택할 필요가 있다. 공기업의 경우 공공성과 아울러 상업성 또한 추구해야 하며, 준정부 기타공공기관의 경우 소유권자인 국가의 정책목표에 최대한 부합해야 한다는 사실을 인정하자는 것이다. 

결론적으로 공공기관의 ESG 경영은 지배구조에 있어 이사회 중심으로 투명한 의사결정구조를 구축하고, 환경부문에 있어 민간이 재무적으로 부담스러워 하는 일들을 선도하는 마중물 역할을 하며, 사회적 가치를 추구함에 있어서는 민간의 손길이 미치기 힘든 다양한 분야의 소수자들까지 포용하는 역할을 해야 할 것이다. 정부는 이를 추동할 강력한 수단으로 공공부문 경영평가를 글로벌 ESG 트렌드와 해외 사례들을 감안하여 개선하려는 노력을 기울여야 할 것이다.
ESG management, which started from the perspective of investment by financial institutions such as pension funds, has become a management trend for global companies by pressing target companies for sustainable management. Recently, ESG management has been spread not only to private companies but also to public institutions, which is reflected in Korea’s performance evaluation of public institutions.

Public institutions are in a suitable position to lead a change in the private sector by setting an example in ESG management because their establishing purpose is for public interests and the community building. However, Korean state-owned enterprises and quasi-governmental organizations have not established proper ESG management strategies yet.

The public sector has different characteristics from private companies in three areas of ESG: E (environment), S (social), and G (governance). First of all, public companies have similar characteristics in G as private companies, so they pursue the interests of shareholders, but on the other hand, they must simultaneously pursue the policy goals, too. Public institutions other than public companies are different from public companies in G. 

In the case of the social (S) sector, the public sector should pursue social values more than private companies. This is because public institutions themselves were established to increase social value or social utility.

In the case of the environmental (E) sector, The public sector should lead the private sector in achieving national carbon reduction targets, using renewable energy, reducing sediments and wastes, and realizing a circular environment because they are public.

In the end, the core of the ESG management strategy of public institutions can be said to be a leading role in establishing a governance structure suitable for the public sector, promoting social values, and coping with climate change.

However, there are not many preceding studies on how the public sector should practice ESG management. Therefore, to establish the ESG strategy of the Korean public sector, it may be beneficial to identify cases of public institutions in major advanced countries around the world that are already building performance and establishing systems ahead of Korea.

There are different kinds of interesting cases of ESG management by public institutions. First of all, France has traditionally accumulated know-how in public sector management of public institutions. The UK public institutions are an important subject of research due to the abundance of cases of privatization. Sweden has a strong public sector due to the social democratic tradition of Northern Europe. German cases are also interesting because of their stakeholder governance, involving stakeholders such as workers in the corporate supervisory board.

The U.S. is a leading country of shareholder capitalism centered on the capital market, and the role of the public sector is not large. However, its public sectors such as Fannie Mae (housing finance) and Amtrak (railroad) are also exemplars. In addition, Japanese public institutions are of interest because they have a similar corporate culture to Korea. 

Regarding ESG management of public institutions, international organizations present some guidelines. Representatively, the OECD announced guidelines for multinational enterprises, governance guidelines for state-owned enterprises, and anti-corruption guidelines for state-owned enterprises, It is no exaggeration to say that these three are OECD ESG guidelines.

The UN’s Global Compact, Principles of Responsible Investment (PRI), SDGs, and principles for human rights and business (UNGPs) are important guidelines that Korean public institutions should follow.

In addition, initiatives related to ESG information disclosure also affect the management of public institutions. Public institutions need to understand and apply various initiatives, such as the Sustainable Accounting Standards Board (SASB), the International Sustainability Standards Board (ISSB), the Carbon Information Disclosure Project (CDP), and the Climate-Related Financial Information Disclosure Task Force (TCFD), and the GRI.

In this study, the following implications were derived as a result of studying the policies and ESG status of public institutions in the EU, France, Sweden, Germany, Japan, the United States, and the United Kingdom.

First, in terms of the management type of public institutions, it was found that major countries around the world are converging into a centralized management system. This is the recommended method by the OECD’s governance guidelines for public enterprises, and countries with decentralized or dual management systems are also shifting to centralized management systems.

Second, the governance structure of public institutions is bound to be more stakeholder-centered than that of private companies, and public institutions in major countries were implementing stakeholder-centered ESG management.

Third, The pursuit of social values of public institutions is more powerful and is being promoted through ESG. This is because the purpose of the establishment itself is for the benefit of the community.

Fourth, public institutions were leading the private sector in environmental management. Setting and implementing environmental goals such as NetZero RE100, and SBTi requires considerable cost and sacrifice, where public institutions show examples for the private sector. 

Fifth, public institutions in major countries’ESG management target are 17 SDGs, Global Compact, Principles of Responsible Investment (PRI), and Human Rights and Business Principles (UNGPs).

Sixth, as guidelines for achieving these goals, public institutions adopted and followed OECD guidelines for multinational enterprises, governance guidelines for state-owned enterprises, and guidelines for anti-corruption and integrity. In particular, Germany has made 20 principles of the Sustainability Code and 20 checklists by creatively synthesizing these guidelines.

Seventh, in the environmental field, most state-owned companies around the world aim to achieve carbon neutrality before 2050. In addition, as a means of achieving it, it has joined RE100 and has joined SBTi, which scientifically verifies its methodology. In addition, most of them had ISO 14001, an environmental management certification, and 50001, an energy management certification.

Eight, in terms of governance structure, most public institutions had a board-centered management system. The board of directors could appoint and dismiss the head of the agency with independence. The chairman of the board of directors and the head of the institution were separated, the proportion of directors of women or minorities was set, and the proportion of independent non-executive outside directors should exceed half.

Ninth, in the case of Germany, France, and Sweden, which have relatively strong socialist tendencies in the pursuit of social values, the strong momentum of social value was confirmed, but in the case of the United Kingdom, the United States, and Japan, the momentum of social value was relatively low.

Tenth, in connection with the appointment of heads or directors of public institutions, most countries established a tradition of excluding politicians. In the case of the United Kingdom, the Commissioner for Public Appointments monitors, regulates, and discloses the appointment of executives of various public institutions, and the main role is to block personal influence and personnel intervention. The French Public Enterprise Management Agency (APE) integrates and manages the appointment of executives, management contracts of the head of the agency, management performance evaluation, and disclosure of management information including financial information.

Eleventh. a significant portion of public institutions in major countries prepare and disclose sustainability reports through the GRI reporting methods. Public companies in each country include sustainability in their annual reports or publish sustainability reports separately.

Finally, as the above analysis was applied to Korean public institutions, we know that ESG management of Korean public institutions is still in the introduction stage and is at a standstill. In particular, only a few public institutions have declared Net Zero in the environmental field or participated in RE100 and SBTi. Of the 63 domestic RE100 declaration companies, 13 are public institutions. The Korea Agricultural and Marine Products Distribution Corporation is the only public company that has joined SBTi, a scientific methodology for Net Zero.

However, since 2018, the social aspect of ESG management in Korean public institutions has been improved but ESG management across employees, consumers, supply chains, and social contributions is still not organized. 

The Achilles heel of ESG management, a Korean public institution, is the governance structure. Above all, the management of public institutions is still centered on the head of the institution, not the board of directors. However, it has become fixed that the head of a public institution is not appointed mainly based on competence or expertise, but is appointed as compensation for its contribution to the election campaign.

To overcome this situation, the management goals and missions of public institutions should be redefined. The U.N. Sustainable Development Goals (SDGs) can be used as an important criterion. The 17 SDGs objectives can be mapped accurately to ESG. Among the 17 goals, selecting goals suitable for their establishment purpose and applying them to management is the way public institutions in advanced countries implement ESG management.

After selecting goals, detailed action plans should be created according to global guidelines for each field of governance, environment, and society. The first thing to be improved in terms of governance, which is a weak point in the Korean public sector, is the ownership management system in the external governance structure. The Public Institution Steering Committee, which can be said to be an external governance organization of public institutions in Korea, is established as an institution under the Ministry of Strategy and Finance, so its independence is not guaranteed. It seems a desirable plan to reorganize it into an independent ownership management organization like the French Public Enterprise Management Agency (APE).

Regarding the external governance structure, the issue of securing transparency and expertise in the appointment of heads of public institutions is also an urgent task to be solved. One of the chronic problems related to the selection of heads of institutions in Korea is the issue of appointment and replacement of heads of institutions linked to regime change. The OECD Anti-Corruption Guidelines recommend banning the appointment of political figures without the expertise to the public institutions.

Next is the improvement of internal governance. it is important to secure management transparency to prevent a head of the institution from pursuing private interests and lax management. To this end, it is essential to secure an internal control system by enhancing the role of the board of directors.

Regarding the improvement of internal governance, the OECD guidelines stress that the board of directors should be able to determine practical management strategies in the management of public corporations and to monitor and check management strategies. 

However, in the case of Korea, there is a clear tendency to focus all authority and responsibility on the head of the public institutions. 

Korea should now improve the internal governance structure of public institutions, which means centering on the board of directors. The OECD guidelines for determining the independence and autonomy of the board of directors has three criteria: whether the chairman of the board of directors is separated, the proportion of non-executive directors within the board of directors, and the right to appoint and dismiss the head of the institutions. The president of Korea directly appoints the heads of large institutions and public enterprises, and the heads of quasi-governmental institutions are appointed by the minister. The authority of the board of directors is very weak in that the government holds the right to appoint the head of the institutions.

Currently, the appointment and dismissal of directors for the formation of the board of directors of public institutions are made separately by the minister regardless of the characteristics or size of the institution. It is necessary to clearly define the qualifications and requirements for the appointment of directors. Auditor has the same situation. 

Another thing the OECD emphasizes concerning the role of the board of directors of public institutions is the risk management ability. The OECD stresses that the role of non-executive directors who do not directly participate in management activities but have accumulated various experiences in each field is very important for crisis management. In Korea, the board of directors of public institutions lacks not only expertise but also diversity, so improvement is urgent.

In addition, the minutes of the board of directors meeting should be transparently disclosed. In addition, the term of office must be guaranteed with sufficient authority to the board of directors, and the activities of the board of directors must be strictly evaluated. In addition, it should be possible to give sufficient authority to non-executive directors.

The OECD also emphasizes transparency in board activities, and Korea is required to disclose matters related to the management of public institutions through www.alio.go.kr. Basic information related to the operation of the board of directors is being disclosed on the site, but it is pointed out that there are still many things to be improved.

Most of the public institutions in major countries are leading the NetZero under the Paris Agreement. Most are aiming to achieve NetZero by 2050, with some disclosing their goal of achieving NetZero earlier than 2050. In addition to responding to climate change, public institutions are taking the lead in implementing a circular environment system that respects biodiversity and uses resources in circulation.

Korea’s public institutions shouldl not only declare 2050 carbon neutrality but also have to present their goals to SBTi and certify their methodologies. In addition, it is necessary to reduce water use and discharge of attractive substances, increase the use of renewable energy, recyclables, and eco-friendly products, and transparently disclose related information.

The way public institutions in each country implement social values is very diverse. In the case of the UK, social value laws are simply intended to consider social value in public service procurement, but Swedish public companies are pursuing social value broadly based on the concept of community building.

It is the OECD guidelines for multinational enterprises that well define ESG activities in the social sector. This covers the United Nations’ human rights and business guidelines. These values of the social part have already been well introduced in the social value part of the performance evaluation of public institutions in Korea, and have been strengthened since 2018. However, it is still pointed out that the indicators of diversity and inclusion are insufficient.

For public institutions to effectively manage ESG in the future, it is necessary to reorganize the current public institution performance evaluation system centered on ESG. A policy was recently announced to reduce the social value sector, which has been increased significantly in the Moon Jae Inn government, and to increase the score of the financial sector. As the regime changed, the direction of ESG management in public institutions changed.

This change due to the political perspective of the government makes public institution difficult to manage ESG. The organization of the institution was changed according to the performance evaluation result and manpower was reassigned, but it was in a situation where it had to be repaired at once. In addition, the consistency of the evaluation was undermined, and it was difficult to use the results of the performance evaluation for future management.

One idealistic alternative is to use an internationally reliable sustainable report format as a standard format for the performance evaluation report of public institutions. The GRI method, the world’s most widely used sustainability report format, can be used to prepare a performance evaluation report for public institutions.

If the reporting format is adopted following international standards and experts in the field evaluate the report by international standards, the management of public institutions in Korea will be internationally certified. For example, disclosure using the GRI criteria in the pursuit of achieving the UN SDGs will increase consistency between objectives and reporting and result in a self-contained quality ESG evaluation.

However, in reality, since this work takes a lot of time, it is necessary to thoroughly analyze the current performance evaluation indicators of public institutions from an ESG perspective and add new indicators. It is also a natural step to change the allocation percentage of the changed indicators.

Analyzing the 2022 management evaluation indicators released at the end of 2021 from the perspective of ESG, too much focus on the social sector was found. In the case of the environment, only 0.5 out of 50, and the governance structure is only about 7.5. On the other hand, 32.5 points are assigned to the social sector. making it difficult to evaluate ESG in a balanced manner with the existing performance evaluation indicators. Of course, there is a separate auditor evaluation to supplement the governance structure, but it cannot be denied that the performance evaluation as a whole is too biased toward social value evaluation. Therefore, such a system cannot properly evaluate or encourage ESG management of public institutions.

Therefore, the management evaluation index of public institutions should be revised significantly. It is desirable to classify the whole into five categories: management strategy, governance structure, society, environment, and finance, and balance the proportion of each index at 20%. In addition, it seems necessary to assign five points to ESG among 50 points in the major business sector by establishing an index to evaluate whether the project has been carried out from an ESG perspective.

In addition, it is necessary to adopt a differentiated evaluation method considering that public companies, quasi-governmental institutions, and other public institutions have different purposes of establishment, management goals, and ESG management environment. 

In conclusion, ESG management of public institutions should establish a transparent decision-making structure centered on the board of directors in the governance structure, serve as priming water in the environmental sector and pursue social values more actively than the private sector. The government should make efforts to improve the public sector performance evaluation system in consideration of global ESG trends and overseas cases as a powerful means to drive this.

국문요약  

약어표기  

제1장 서론  
1. 연구의 목적 및 의의  
 
제2장 공공기관과 ESG  
1. 한국 공공기관 ESG의 현황  
2. 공공기관 ESG에 대한 이론적 검토  

제3장 해외 각국의 공공기관 ESG 추진현황  
1. EU의 ESG 관련 정책  
2. 프랑스  
3. 스웨덴  
4. 독일  
5. 일본  
6. 미국  
7. 영국  
8. OECD의 공기업 소유구조와 지배구조 통계  
9. 해외 사례의 소결  

제4장 글로벌 이니셔티브와 OECD 공기업 가이드라인  
1. UN Global Compact  
2. UN 비즈니스와 인권지침  
3. 유엔 책임투자원칙(PRI)  
4. UN 지속가능발전목표(SDGs)
5. 노동의 기본적 원칙과 권리에 관한 ILO 선언  
6. ISO 26000  
7. OECD 다국적기업 가이드라인
8. OECD 공기업 지배구조 가이드라인  
9. OECD 공기업 반부패 가이드라인  
10. 공공기관의 ESG 공시 스탠더드  
11. ESG 평가기관과 공공기관 ESG 
제5장 한국 공공기관 ESG의 나아갈 방향  
1. 한국 공공기관의 ESG 경영 현주소  
2. 나아가야 할 방향  
3. 공공기관 경영평가 개선 방안

제6장 결론
참고문헌  

Executive Summary  

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