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Policy Analysis 국제협력체 설립을 통한 북한개발 지원방안 경제개발, 북한경제

저자 박영곤, 장형수 발간번호 00-05 자료언어 Korean 발간일 2000.12.30

원문보기(다운로드:1,371) 저자별 보고서 주제별 보고서

본 연구는 북한 개발지원을 위한 재원조달의 방향을 검토하고 있다. 재원조달은 크게 볼 때 국내재원 조달과 해외재원 조달로 나뉘어지며, 해외재원 조달은 국제 민간 상업베이스에 의한 조달과 원조국 지원자금, 국제금융기구의 장기저리자금 등 국제공적자금을 통한 조달로 나누어진다. 국제 민간 상업베이스에 의한 조달과 관련하여 그 동안 다양한 채널에서 제기되었던 국제 민간 상업차관을 위한 국제컨소시움 구성안, 프로젝트 파이낸스(project finance) 방식에 의한 북한 인프라 건설 재원 조달방안, 국제 민간자금 유치와 관련된 한국정부의 지급보증 문제 등을 검토하고 있다. 아울러 북한의 국제금융기구 가입, "북한신탁기금(Trust Fund for DPRK)" 설립 방안, 동북아개발은행 설립방안, 파리클럽, 런던클럽 등 공식적인 외채경감 협의채널을 통한 북한 외채문제 해결 등 국제공적자금 조달을 위한 다양한 국제협력 방안을 검토하고 있다.

북한은 1990년 이후부터 식량난, 원자재 부족, 외환부족 등 극심한 경제난을 겪고 있으며 이러한 상황은 중장기적으로 지속될 가능성이 높다. 한국도 최근 금융위기를 겪었으며 이를 해결하기 위한 금융구조조정에 따라 막대한 재정적 부담을 안고 있는 상황이어서 북한의 개발 지원에 필요한 자금을 모두 부담할 수 있는 충분한 여력이 없는 상황이다. 현 단계에서 한국의 역할은 개발 초기에 북한 지원을 위한 국제공적자금을 최대한 조성할 수 있도록 다자간 국제협력의 틀을 짜는 일이다. 남북한의 현실을 감안할 때 북한의 경제재건을 위한 자금조달은 다자간 국제협력을 통해 해결하는 방안이 가장 적합한 방안의 하나로서 적극 검토되어야 할 것이다.

이에 본 연구에서는 북한의 현 상황에서 실현가능성이 있는 두 가지 방안을 제시하고자 한다. 첫째는 북한에 대한 자금지원과 기술지원을 제공할 수 있고, 북한과 다자간 정책협의를 유지해 나가는 "잠정북한개발지원그룹(INKDAG: Interim North Korea Development Assistance Group)"을 설립하는 방안이다. 잠정북한개발지원그룹(INKDAG)은 주요 원조국 정부, 주요 국제금융기구(세계은행, IMF, 아시아개발은행 등), UNDP, 非정부기구(NGO), 국제원조기관 등 북한 개발 지원에 관심을 가지고 있고 이해관계가 있는 모든 주체가 참여하는 것을 상정한다. INKDAG의 초기 운영단계에서는 한국이 중심적인 역할을 담당해야 할 필요가 있을 것이다. INKDAG는 그 성격상 잠정적인 원조조정 협의체로서, 구성 후 상황전개에 따라, 북한에 대한 국제금융기구의 자금지원이 가능해지면 INKDAG는 표준적인 형태의 원조조정그룹으로 전환된다. 그 전환 시기와 관련하여 본 연구는 다음 두 가지 방안을 제시하고 있다.

첫째는 북한이 세계은행에 가입하거나 또는 가입이전이라도 세계은행의 자금지원이 가능해지면 INKDAG를 빠른 시일 내에 "북한신탁기금(Trust Fund for DPRK)"으로 전환하거나 세계은행 주도의 "협의그룹(CG: Consultative Group)"으로 바로 전환시키는 방안(제1案)이다.

둘째는 북한의 세계은행 가입과는 관계없이 일정기간(예: 5년) 협의그룹(CG)의 역할을 하는 한시적 기구로 출발하는 방안(제2案)이 검토될 수 있다. INKDAG 설립방안 외에 현 상황에서 국제협력을 통해 북한을 지원할 수 있는 방안으로는 비정부기구(NGO)를 활용하여 북한의 외채문제를 해결하는 방안이 고려될 수 있다. 북한은 1997년대 중반 이후부터 서방차관에 대한 실질적인 채무불이행(default) 상태에 있기 때문에 북한의 외채에 대한 외채구조조정협상이 이루어지거나, 담보나 보증이 없으면 국제금융사회로부터의 신규 상업차관은 정상적으로 지원될 수 없다. 따라서 직접적인 외채경감을 보완하는 방안으로, 비정부기구(NGO)를 활용한 "외채출자전환(debt-for-equity swap)" 방식이 검토될 필요가 있다. 외채출자전환 방식은 채무국의 외채를 채무국내 자산에 대한 지분으로 전환하는 것으로, 예를 들어 북한정부의 거부감이 가장 낮은 비정부기구(NGO)가 북한 내에서 개발 프로젝트 사업을 벌이고 그 소요비용을 외채출자전환으로 조달하는 것이다. 이 방식은 유통시장에서의 부실채권가격을 외채경감의 기준으로 하는 시장베이스 외채경감 방식이며 외채경감의 대가로 북한이 일정한 규모의 국내자산을 대신 제공해야 하기 때문에 북한의 개혁의지에 대해 확신이 약한 경우에도 적용될 수 있는 외채경감 방식이다.

본 연구는 북한개발 지원을 위한 재원조달 이슈에 있어서는 가능한 한 한국의 부담을 줄이고 한반도 안정을 위한 국제사회의 책임분담 논리를 설득력 있게 펼치는 것이 한국의 국익보호를 위한 기본 외교전략이 되어야 할 것이라고 본다.
Agenda for International Cooperation on Mobilizing Development Assistance for North KoreaHyoungsoo Zang and Young-Gon Park
The economic integration of the two Koreas will inevitably induce an additional fiscal burden for South Korea. The relentless trend of the severe economic conditions in North Korea, since 1990 - including the shortages of food, raw materials, and foreign exchange - is likely to continue in the short to medium-term, at the very least. South Koreas economy has also recently been challenged by its own financial crisis and, as a consequence, the weight of the burden has become relatively heavier.

The motivation of this study comes from the fact that South Korea, unfortunately, does not have enough financial resources to support rehabilitation of the North Korean economy. It is obvious that North Korea needs substantial amount of foreign funding for the rehabilitation and reconstruction of its economy, and it is also obvious that South Korea is not rich enough to cover all of the expenses. Thus, the financing needs stemming from Korean economic integration should be satisfied by foreign financing on a much larger scale than in the German unification case. In this regard, there is a need for creating a framework for initiating multilateral international cooperation.

Once North Korea joins the international financial institutions (IFIs), it will be able to receive financial assistance on concessional terms as well as various technical assistance from the IFIs. Helping North Korea to join these international financial institutions would be the first step in laying the foundation for a practical framework for international cooperation. However, the process of North Korea gaining membership in the key IFIs needs some time in order to clear all the hurdles. Therefore, it is equally important to discuss what other modes of support are available to North Korea in the context of its current non-member status.

This study puts forward two conceivable proposals in this regard. One is the creation of the Interim North Korea Development Assistance Group (INKDAG) through which financial, as well as technical assistance to North Korea will be channeled and a multilateral policy dialogue with North Korea will be maintained. Participants of the group could comprise major donor governments, major IFIs, UNDP, Non-Governmental Organizations (NGOs), and international aid agencies. In the early stages of its operation, South Korea would need to take a central role in one way or another. As North Koreas involvement in the international community deepens, and finally, as major IFIs are allowed by major stakeholders to participate more intensely in the Group, INKDAG could incrementally transform itself into a formal Consultative Group (CG) led by the World Bank with Banks financial allocations.

The benefits of INKDAG are the following. First, assistance through multilateral mechanism is less susceptible to political concerns than bilateral channels, for both donor and recipient countries. Second, a collective approach of coordinating resource mobilization is cost-effective and also compensates for the recipient country's lack of diplomatic capacities to reach out to many donors. Third, from the donors point of view, a multilateral policy dialogue mechanism is better suited for preventing aid duplication and for assuring transparency of the economic assistance provided. Fourth, but not the last, development assistance needs a more sophisticated policy coordinating mechanism among donors than humanitarian aid does.

The mechanism need not involve substantial financial assistance from major IFIs so that it would be able to evade the domestic legal problem of a major stakeholder. This is also needed for the swift provision of needed financial and technical assistance to North Korea. Even though all hurdles inhibiting North Koreas admission to international financial institutions are cleared, actual disbursement of substantial financial assistance would take some more time. The mechanism could act as an interim assistance mechanism during the transition period.

The second proposal concerns North Koreas external debt problem. Without the initiation of debt relief talks on rescheduling or reductions, North Korea is, for all intents and purposes, out of the international financial market. Because of North Koreas default history, without collateral or guarantees international financial community does not normally provide new loans until North Koreas debt overhang problem should be cleared. Practically, without initiating debt relief talks on rescheduling or reductions, North Korea will be out of the international financial market, not receiving any commercial bank loans, and so the burden of official donors will be heavier. It is time to think about bailing-in of the international private sector creditors to North Korea, let alone Paris Club official creditors participation in the debt relief negotiation process.

Furthermore, even with North Korea still not having been introduced into the international financial community, utilizing non-governmental organizations (NGOs) in dealing with North Koreas commercial debt overhang, could be of some practical use. The following proposal could be considered as a complement to straightforward debt relief.

Nowadays, there are increasingly many cases in which economic assistance funded by donor governments, but delivered through NGOs. Greater participation by NGOs in aid operations would be more acceptable to North Korea than would explicit provisions by the donor governments. An interesting example of the utilization of NGOs in the course of clearing the insolvent debts of heavily indebted countries through debt-for-equity swaps need to be examined.

A debt-for-equity swap is a deal converting debtor country's foreign debt into foreign equity in domestic asset. Lets assume that a country defaults on a payment to its external debt with a face value of one dollar. Due to the default, the market price of the debt would drop to 10 cents in the secondary market. Then, the debt relief required for clearing all the debts of the country would cost only 10 cents. Now, suppose that a donor country makes a contribution of 10 cents, buys the debt in the secondary market and gives it to an NGO. The NGO goes to the debtor country and swaps the (foreign exchange denominated) debt for local currency, with some degree of discount being applied (e.g. equivalent of 5 cents). With the local currency, the NGO conducts projects to meet its own objectives. The idea of swapping debt for some kind of domestic asset that provides a guarantee that the NGO will be able to protect the debtor country's natural resources may be termed debt-for-environment or debt-for-nature. If the objective of the NGO is the provision of development assistance, then we may call the scheme debt-for-development or debt-for-aid.

The donor community does not lose too much since the debt is already in default and 10 cents is the prevailing price on the secondary market. The debtor country ends up by clearing its debt of one dollar by paying only 5 cents in local currencies and also receiving either environmental or developmental assistance. The debtor country's central bank, however, ends up with domestic monetary liabilities or domestic debt. We think that North Korea may very well be interested. The task would be made more feasible under a multilateral coordination mechanism, such as INKDAG, in which policy dialogue among major donors as well as with the recipient country is well coordinated.

An important task is that South Korea should consider taking the lead in organizing an international coordination mechanism comprised of major donor governments, major international financial institutions, UNDP, NGOs, and international aid agencies, to develop a framework for international cooperation on the Korean peninsula. Under the umbrella of the mechanism, it is time to consider the possible debt negotiation process of Paris Club official creditors. Debt-for-equity swaps, especially through utilizing NGOs, would be a good starting point. On the other hand, the international community will recognize the economic benefits of an increasingly stable and secure Korean peninsula as the North-South dialogue progresses, and be ready to make due contributions. It should be noted, however, that North Korea needs to request on its own the international community of any conceivable support.
서언
국문요약

제1장 서론
1. 연구의 목적과 배경
2. 연구의 내용 및 보고서의 구성

제2장 북한 개발지원을 위한 재원조달 방안에 대한 검토
1. 재원조달의 방향
2. 북한의 국제금융기구 가입
3. 북한의 신탁기금 설립
4. 동북아개발은행에 대한 검토
5. 북한 외채문제 처리

제3장 다자간 국제협력체 설립방안 : "잠정북한개발지원그룹 (INKDAG)"
1. INKDAG 설립의 필요성
2. INKDAG의 기본골격
3. INKDAG의 장점
4. 원조조정그룹과 원조조정사례
5. INKDAG 추진시 고려사항

제4장 결론
<부록 I> 원조조정그룹 개요
<부록 II> 원조조정 사례
<부록 III> 북한의 농업부문 개발 지원을 위한 원탁회의 (Round Table)
<부록 IV> 세계은행의 신탁기금 (Trust Fund)
<부록 V> 유엔개발계획

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