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Working paper How to Sequence Capital Market Liberalization: Lessons from the Korean Experience 금융자유화, 자본시장

저자 왕윤종, 신인석 발간번호 99-30 자료언어 English 발간일 1999.12.30

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국제금융시장의 내재적 불안정성은 대부분의 신흥시장국가에게 잠재적 위험으로 작용하고 있다. 따라서 개별국가는 물론이고 국제사회는 국제금융시장의 체계적 위험을 최소화하려는 노력을 기울여야 할 것이다. 특히 개별국가 차원에서 자본시장의 개방은 새로운 시각에서 조명되어야 할 것이다. 질서있고 순차적인 자본자유화에 대한 오랜 통념 중의 하나가 단기자본의 자유화보다 장기자본의 자유화가 선행되어야 한다는 것이다. 그러나 최근의 외환위기의 경험은 자본자유화의 순서 그 자체보다는 단기자본의 변동성에 따른 국제금융시장의 불안정성에 초점이 맞추어져 있다.

칠레식 자본통제는 위기발생 이전에 단기자본의 유입을 억제하기 위한 수단으로 국제사회로부터 어느 정도 필요성을 인정받고 있다. 한편 말레이시아식 자본통제는 흔히 위기발생 이후에 취해지는 자본유출에 대한 통제로 아직까지 국제사회는 그 효과에 대해 회의적인 입장을 견지하고 있다. 그러나 대다수의 신흥시장국가들은 국제금융시장의 잠재적 불안정성이 충분히 해소될 기미가 보이지 않는다면 헤지펀드에 대한 규제를 포함하여 단기자본 유출입에 대한 규제를 지지하는 입장을 보일 것이다. 이와 같은 최근 정책적 관심의 발전과정이 시사하는 바는 자본자유화의 순서에 대한 문제가 좀더 포괄적인 범주에서 논의되어야 한다는 것이다.

즉, 본고의 목적은 자본이동의 다양한 수단에 대한 단순한 검토가 아니라, 국내 및 해외의 금융기관, 기업 등 자본이동에 관련한 이해당사자들의 인센티브 문제를 충분히 고려해야 한다는 점을 강조하는데 있다. 한국의 자본자유화 과정에 있어서 가장 심각한 문제로 흔히 은행부문을 통한 단기차입이 장기차입을 크게 초과했다는 점이 지적되고 있다. 또한 막대한 자본유입이 역전될 경우 발생하는 경제적 충격을 충분히 고려하지 못한 결과 외환위기를 맞이하게 되었다는 것이다. 이는 현대판 외환위기는 자본계정 상의 대외부채의 구조가 그만큼 중요해졌다는 것을 의미한다. 즉 만기 및 통화불일치 문제를 적절히 해소하지 못할 경우 급격한 대외신인도의 저하는 단순한 외환위기로 그치는 것이 아니라, 엄청난 자본역전에 따른 급격한 경기위축을 수반하게 된다. 한국의 경우 장기자본유입이 외환위기 이전에 억제되었던 것은 사실이지만, 이는 역으로 단기자본이동이 그만큼 자유로왔다는 것을 의미하지 않는다. 단지 자유화되었던 것은 기업의 무역금융과 은행의 단기차입이었다. 그렇다면 기업의 무역금융과 은행의 단기차입을 최대한 억제하는 것이 최선의 대안이라고 할 수 있는가? 이점에 대해서 해답은 매우 부정적이다. 은행의 단기자본거래를 통제하는 것은 상당한 비용을 수반하기 때문이다. 보다 중요한 것은 금융기관의 건전성 감독 강화와 금융기관 및 기업의 자발적인 위험관리체제의 구축을 통해 대외부채의 환위험을 적절히 해소하는 것이다. 환율이 아무리 상승한다고 해도, 대외부채의 만기 및 통화불일치 문제가 없다면 환위험으로부터 해방될 수 있을 것이다. 그러나 적절한 감독체계가 미흡한 상태에서 개별 금융기관과 기업들은 환위험을 충분히 해소해야 할 인센티브를 발견하지 못했던 것이다. 따라서 한국의 자본자유화 경험으로부터 얻을 수 있는 교훈은 자본자유화의 순서 그 자체보다는 자본자유화의 실익을 극대화할 수 있는 제도적 장치가 미비되었다는 점에서 외환위기의 원인을 찾아야 한다는 것이다.
Since a global financial market and its potential volatility pose such a grave potential danger for most emerging economies, individual countries and the international community should find ways and build mechanisms, by which the systemic risk of global financial instability could be minimized. Most of all, at the national level, the old question on how market opening should be sequenced may need re-examination in a new perspective. The old wisdom holds that properly and orderly sequenced external liberalization should be from the current account to the capital account and capital account liberalization should be in the order of long-term to short-term. However, after the recent crisis, heated debates are not on how to get the sequencing right, but on how to deal with the volatility of short-term capital flows.
In fact, there are often-heard voices advocating temporary controls over capital inflows a la Chilean scheme, which should be introduced before a crisis occurs, or controls over capital outflows, a la Malaysian way, which should be applied after crisis arises especially if a country is in the transition period of strengthening the institutional and regulatory domestic financial institutions. At the same time, the argument for an enhanced disclosure requirement and changes in current bank lending procedures to hedge funds is also gaining force. Maybe, we had better get ready to see more emerging markets trying various mechanisms for controlling short-term capital inflows, including hedge funds, on the other hand and fostering long-term capital inflows, such as foreign direct investment, on the other hand.

This development of policy interests suggests that the question on sequencing should be dealt with in a rather broadened scope. Indeed, the main purpose of this paper is to argue that the scope should go beyond mere contemplation on carriers of capital flows and comprise considerations on incentives of domestic and international agents who make use of those carriers.

The most serious sequencing problem in Korea was to liberalize short-term financing through banks rather than long-term financing, and to underestimate the potential devastating impact on the economy when massive capital inflows have come to reverse. Although long-term capital inflows were rather repressed during the pre-crisis period, it would be an exaggeration to say that short-term capital movements were liberalized greatly. Neither firms nor banks could sell their short-term debt instruments in domestic currency to foreigners. Only liberalized were trade-related financing of firms and short-term foreign currency borrowings of banks.

The intention was clear: liberalize first capital flows that are only trade related. Then, how about short-term foreign currency borrowings of banks? Should the Korea government have restricted short-term borrowings of banks? Probably the answer is No. It is extremely costly to control short-term transactions of banks. What was lacking was financial supervision and appropriate risk management. Without strengthening banking supervision and enhancing corporate governance, corporate debt crisis will be an inevitable outcome. In this regard, the main lesson of the Korean crisis is not the sequencing problem in the capital market liberalization, but the structural deficiencies as prerequisites of capital market liberalization.
Preview

Executive Summary

Ⅰ. Introduction

Ⅱ. Capital Account Liberalization in Korea
A. Liberalization in 1980s
B. Liberalization in 1990s
C. Capital Inflows in 1990s
D. What went wrong?
E. Causes of Liquidity Imbalances or Short-termness

Ⅲ. Lessons
A. Strengthening Prudential Regulation and Supervision
B. Strengthening Corporate Governance
C. Promoting Foreign Direct Investment
D. Orderly Liberalization: How to Sequence the Capital Market Opening?

Ⅳ. Postscript

Appendix

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