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ODA 정책연구 ODA 국별 성과관리체제 및 평가방법에 관한 연구 경제개발, 경제발전

저자 정지선, 오태현 발간번호 13-02 자료언어 Korean 발간일 2013.12.30

원문보기(다운로드:2,176) 저자별 보고서 주제별 보고서

신흥공여국인 우리나라는 2010년 OECD 개발원조위원회에 가입한 이후 원조효과성 개선을 위한 다양한 제도적 노력을 기울여 왔다. 특히 원조의 분절화를 해결하고 국가 차원의 통합된 ODA 지원을 위해 2010년 국제개발협력위원회에서는 26개 유무상 통합 중점협력국을 선정하는 한편 각 국가에 대한 국가협력전략(CPS: Country Partnership Strategy)을 수립하기로 결정하였다. 이러한 배경에서 2013년 말 현재, 26개 중점협력국에 대한 CPS가 마무리된 상황이다. 그러나 CPS는 수립 자체가 목적이 아니라 전략에 따라 해당 국가에 대한 지원사업을 추진하고 그 성과를 모니터링, 평가하여 다음 단계의 전략을 수립하는 단계에 다시 반영할 수 있는 ODA 성과관리의 수단이어야 한다. 이러한 배경에서 통합 CPS를 위한 국별 성과관리와 국별 평가의 필요성이 대두되었다.



본 연구에서는 통합 CPS 수립과 함께 시급한 과제로 떠오르는 유무상 통합 국별 성과관리 및 국별 평가체제 구축을 위해 선진공여국의 사례를 중심으로 국제사회의 동향을 살펴보고, 현재 우리나라의 추진 현황과 개선과제를 검토하였다. 2장에서는 개발사업의 관리도구로서 처음 대두한 개발원조 평가가 시대별로 어떻게 변화되고 활용되어왔는지를 살펴보고, 평가에 대한 이론과 접근방법을 검토하였다. 개발패러다임의 변화에 따라 국별 평가가 대두하고 원조효과성 제고를 위해 국별 성과관리에 대한 관심이 확대된 배경을 정리하였다. 이어 최근 프로젝트 평가에서 국별 평가, 프로그램, 주제별 평가로 평가대상이 변화하는 추세를 점검하고, 국별 평가기준과 성과측정, 평가결과 환류 등 국별 평가 관련 주요 쟁점을 분석하였다. 3장에서는 영국 DFID가 국별 성과관리ㆍ국별 평가의 결과를 중점협력국에 대한 재원배분과 연계하는 근거기반 예산편성 사례를 점검하고, 아일랜드의 경우에는 원조규모는 크지 않지만 대상국가 성격에 따라 다양한 평가방법론을 적절히 활용하고 국별 평가의 초기단계부터 평가결과의 공개 및 홍보를 체계적으로 추진하는 환류 모범사례를 살펴보았다. 4장에서는 우리나라의 ODA 전략과 예산수립체제를 간략히 점검한 후, 유무상 시행기관 차원의 국별 평가와 국제개발협력위원회 평가소위 차원에서 추진하는 유무상통합 CPS 성과관리 논의를 알아보았다. 이어 우리나라의 향후 개선과제로 i) 통합 국별 평가체제 개선 및 국별 성과관리 강화, ii) 현장중심 국별 성과관리 기반 조성, iii) ODA 종합 성과관리체제 구축, iv) 근거기반(evidence-based) 국별예산 편성, v) 국별 평가 접근 및 방법론 다양화, vi) 국별 평가 결과 환류 및 공유 등의 개선을 제시하였다. 마지막으로 결론에서는 본 연구의 시사점과 한계를 명시하는 한편, 추가적으로 필요한 후속연구를 제안하였다.

우리나라의 국별 성과관리 및 평가를 강화하기 위해서는 가장 시급한 과제는 먼저 국별 접근이 가능하도록 ODA 예산과 운영체제를 개선하는 것이다. 특히 CPS 성과관리틀이 본부와 현지 사무소 등 시행기관 인력의 행정부담을 가중시키는 추가적 문서 생산이 아닌, 효율적으로 사업과 프로그램을 관리할 수 있는 도구로 활용되기 위해서는 이를 위해 필요한 제도적, 예산적 기반이 마련되어야 한다. 단기적으로는 성과관리 예산과 담당인력 보완을 통해 각 시행기관 현지 사무소의 권한이 강화되어야 한다.

26개 중점협력국 CPS에 대한 성과관리틀의 마련이 시급한 상황에서 본 연구는 우리나라의 ODA 국별 성과관리체제와 국별 평가의 효과적 추진을 위해 시의적절한 정책자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다. 아울러 최근 급격히 확대되고 있는 ODA 예산의 비용대비 효과를 제고하고, 근거기반 예산편성을 통한 공공재정 운용의 투명성과 책임성 강화에도 기여할 수 있을 것으로 기대한다.

Country Results Management and Country Evaluation: Approaches, Donor Practices and Implications for South Korea

Jisun Jeong and Tae Hyun Oh

In the midst of rising emphasis on country-based programming and results-based management in international development, there is a growing consensus on the importance of country strategy and country evaluation as aid management tools. One of the growing tendencies among major donors for the last couple of decades is to strategically allocate their aid to a limited number of so-called priority countries for increased effectiveness and quality of aid. In this context, in an attempt to enhance its aid effectiveness, South Korea selected twenty six priority countries for concessional loans and grants in 2010 and approved the Country Partnership Strategies (CPS) for each country. However, developing the CPS is not the goal itself. The CPS fulfills its fundamental role when used as a management tool to implement, monitor and evaluate country-level strategy and performance as well as to provide lessons-learned and recommendations for the next round of the CPS. In this background, the paper aims to provide policy implications for South Korea to strengthen its results-based monitoring and evaluation system at the country level and improve accountability and value-for-money of its ODA.

The paper begins by reviewing the history of development evaluation from the sixties to the present era. After the categorization into three branches in evaluation theories, namely methods branch, valuing branch and use branch; two different approaches largely adopted in country evaluation, Logical Framework Approach and theory-based evaluation, are presented. The study then moves on to illustrate how the country has emerged as the basic unit of aid, along with subsequent introduction of country evaluation and country results management in accordance with the change of development paradigm. The recent status and trends in evaluation of DAC aid agencies with specific focus on country evaluation were outlined. It was noted that the main unit of account for evaluation has shifted from projects to sectors, programs, strategies and countries. The paper then analyzes the key issues in country evaluation as follows: (i) evaluation criteria for Country Evaluation; (ii) attribution and contribution; (iii) feedback and learning. Then, the paper moves on to examine different approaches and practices of the United Kingdom and Ireland, focusing on each donor’s country results framework and country evaluation. The UK was featured as a model of a strong results-management framework and performance-based country allocation whereas Ireland is cited as a model for adoption of diversified evaluation approaches as well as a strong feedback system. Subsequently, the paper reviews the status and recent changes in Korea’s aid allocation system, country evaluation and results-management framework. As for the current system, evaluation practices of Korea’s main aid agencies, the Korea International Cooperation Agency (KOICA) and the Economic Development Cooperation Fund (EDCF) of the Korea Eximbank, were assessed. This was followed by the discussion on the integrated evaluation system led by the Sub-committee for Evaluation under the Committee for International Development Cooperation (CIDC).

The paper suggests that the Korean Government must develop an integrated CPS results framework for each priority country and it should be led by the newly-designated evaluation team within the ODA Policy Bureau of the Prime Minister’s Office which happens to be a secretariat of the CIDC. From the early phase of the development of the CPS results framework, the local participation and ownership should be ensured. In order to create an environment for decentralized country evaluation and results management, further decision making power and responsibility should be delegated to the country office with corresponding allocation of budget and human resources as well as local capacity building.

Furthermore, it was recommended that the integrated results management framework for the whole ODA, including goals and indicators for aid channels and priority sectors be developed through a multi-stakeholder approach including relevant ministries, aid agencies, civil society, industries and partner country from the initial stage. It was argued that the country-level performance and evaluation reports should be referred to when allocating budgets for priority countries to ensure evidence-based decision making in the aid allocation process. The paper suggests diversifying approaches in country evaluation depending on types and environments of priority countries. In particular, approaches such as contribution analysis and joint evaluation must be more actively adopted as a way to measure country-level outcomes more effectively. Additionally the paper recommends strengthening of the feedback mechanism to ensure that country evaluation reports are read and acted upon. Lastly, the importance of communications and information sharing on country evaluations with domestic and partner country stakeholders were highlighted.

국문요약

제1장 머리말
1. 연구 배경 및 목적
2. 선행연구 및 연구 구성

제2장 국제사회의 논의 동향 및 현황
1. 개발원조평가의 변화과정
가. 개발원조평가의 시대별 변화
나. 개발원조평가의 이론 및 접근법
2. 국별 평가와 성과관리체제
가. 국별 평가와 성과관리의 대두
나. DAC 공여국의 평가 현황: 국별 평가 중심
3. 주요 쟁점
가. 국별 평가기준
나. 성과 측정
다. 평가결과 환류

제3장 주요 공여국의 ODA 국별 성과관리와 국별 평가
1. 영국
가. ODA 체제 및 예산프레임워크
나. 국별 성과관리체제 및 예산편성
다. 국별 평가: DFID, ICAI
2. 아일랜드
가. ODA 체제 및 전략
나. 국별 성과관리체제
다. 국별 평가: 방법론 및 환류

제4장 우리나라의 ODA 국별 성과관리와 국별 평가
1. ODA 전략 및 예산수립체계
2. 국별 평가 및 성과관리 현황
가. 주요 원조시행기관 국별 평가: KOICA, EDCF
나. 통합평가체제: 국제개발협력위원회 산하 평가소위
3. 향후 개선과제
가. 통합 국별 평가체제 개선 및 국별 성과관리 강화
나. 현장중심 국별 성과관리 기반 조성
다. ODA 종합 성과관리체제 구축
라. 근거기반(evidence-based) 국별예산 편성
마. 국별 평가 접근법 및 방법론 다양화
바. 국별 평가 결과 환류 및 공유

제5장 결 론

참고문헌

부 록155
부록 1. 평가이론 분류도
부록 2. EC 로그프레임 기본구조
부록 3. DAC 공여국 평가예산 및 인원 비교
부록 4. DFID 중점협력국별 중점지원분야
부록 5. DFID 성과관리틀 제1단계 MDG 달성 측정지표
부록 6. DFID 성과관리틀 제2단계 중점지원분야별 측정지표
부록 7. DFID 국가별 중점지원분야 목표 이행성과 결과
부록 8. EDCF 방글라데시 국별 평가 Evaluation Matrix

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