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중국종합연구 중국 방문요양서비스(Home-help service)정책의 현황과 시사점: 북경지역을 중심으로 중국사회문화

저자 선우덕 외 발간번호 14-34 자료언어 Korean 발간일 2014.12.30

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본 연구는 중국의 인구고령화에 따른 노인인구의 급증, 그로 인한 일상생활기능상의 장애로 장기요양보호가 필요한 장애노인의 증가예측에 따라 중국정부가 마련하고 있는 노인장기요양보장정책에 대해 검토하고, 그 중에서도 재가지역사회요양서비스의 근간을 이루고 있는 방문요양(home-help)서비스의 정책과 현황, 그리고 우리에게의 시사점을 도출해 보는 것에 목적을 두고 수행되었다.
먼저, 제1장에서는 중국의 인구고령화 현상을 살펴보았는데, 우리나라에 비해 늦게 진행되고 있기는 하지만, 우리나라 못지않게 급속하게 진행되고 있는 것으로 파악되었다. 이러한 급속도의 인구고령화현상은 지난 1970년대부터 추진되어 온 ‘한가정 한자녀 갖기’정책에 기인하고 있는 것에 그 원인을 찾을 수 있다. 최근 들어 ‘한자녀 갖기’정책을 수정하고 있는 것으로 보도되고 있기는 하지만, 인구고령화의 진행속도를 크게 떨어뜨릴 가능성은 희박한 것으로 보인다. 그런데, 그런 정책으로 인하여 소가족화현상을 부추겼고, 가정내에서의 노인부양을 어렵게 만들었다. 특히, 가족의 소규모화와 가정내 노인부양인력의 결여 등은 장기요양보호가 필요한 노인으로 하여금 가족 이외의 인력을 통해서 지원을 받지 않으면 안되는 시대를 만들고 있다.
제2장에서는 중국의 장기요양필요노인에 대한 국가정책의 변화를 살펴보았다. 즉, 전통적인 가족 의존주의적 성향이 1949년 중국 신정부 수립이후 가족의존에서 벗어나 국가단위라는 집단적 체제에서 가족의 기능을 대신하도록 하는 체제로 변화한 바 있다. 그러나, 1978년 개혁개방의 영향으로 국가, 또는 단위가 해체되고, 그동안 대신하던 가족의 기능을 새로 형성된 민간시장과 사회로 이관시킴으로써 국가의 부담이 상당히 축소되었다. 그렇지만, 장기요양서비스의 민영시장은 여전히 충분하게 형성되지 못하고, 사회적인 공적 요양보장제도도 마련되지 못하고 있는 상황속에서 현재 노인의 장기요양보호문제가 다시 가족의 책임으로 회귀해 있는 상태라고 볼 수 있다.
중국정부는 여전히 장기요양보장문제를 국가가 적극적으로 나서기 보다는 민간시장을 통해서 해결하려고 하고 있으며, 국가는 이를 지원하는 정도로써의 역할만을 수행하는 것으로 파악되었다. 특히, 중국 북경시를 비롯한 대도시에서의 노인장기요양정책 방향을 보면 ‘9064’의 전략이 있다. 즉, 전체노인을 100으로 하였을 때, 90%의 노인은 민간시장이든 비영리시장이든지 간에 사회적 서비스를 받으면서 가족에 의해 보호받도록 하는데, 6%의 노인은 재가지역사회보호서비스를 받도록 하고, 4%의 노인만 시설에 입소보호하는 것으로 한다는 것이다. 이와 관련하여 중국정부는 민간시장의 형성을 도모하기 위해서 외국기업이 중국내 장기요양서비스시장에 참여할 수 있도록 하는 제도적 장치도 마련해 두고 있는 상태이다. 이는 자국내 장기요양서비스의 표준화 및 전문화가 부족하고, 민간의 장기요양서비스시장의 참여도 크게 이루어지지 못하고 있기 때문이다.
제3장에서는 북경시에 진행되고 있는 방문요양서비스정책 및 사례연구를 검토하였다. 북경시에서는 다른 대도시에 비해서 비교적 일찍 방문요양서비스사업을 시범적으로 추진한 것으로 파악되었다. 2004년도에 민간비영리단체인 경로원을 통해서 방문요양서비스를 제공하는 시범사업을 시행하였고, 2008년도에는 10개 구에서 방문요양서비스시범사업과 특수노인요양서비스보조정책을 시행하기 시작하였으며, 2010년도에는 방문요양서비스 바우처를 기본 틀로 하는 구양사업방안을 발표하여 추진하고 있다. 특히, 이와 관련된 96156 지역사회서비스플랫폼(지역사회서비스 핫라인)방안을 통해서 북경시에 거주하는 노인을 대상으로 전화 또는 인터넷의 온라인상으로 요양서비스의 상담과 지원을 받을 수 있도록 하였다. 이는 우리나라가 방문요양서비스시범사업을 추진하던 1980년대와는 다른 환경속에서 진행되고 있어서 눈여겨볼 필요가 있는 것으로 생각된다. 그럼에도 불구하고 여전히 북경시 방문요양서비스시범사업에서 문제점으로 지적되고 있는 것은 방문요양서비스의 표준적이고 전문적인 제공매뉴얼이 부실하고, 서비스를 제공할 수 있는 전문인력의 양성 및 활용도 부진하다는 것이다. 그러한 가운데에서 제공되고 있는 민간사업자의 서비스에 대한 만족도도 높지는 못한 실정이고, 그로 인한 사업의 수익성도 높지 못하여 운영의 불안도 표출되고 있는 상태이다. 그나마 서비스를 제공하는 민간사업자의 수도 상당히 부족하다는 지적도 있는 실정이다.
제4장에서는 중국 및 북경시의 방문요양서비스를 비롯한 노인장기요양정책의 변화와 문제점을 파악한 후, 실제로 서비스를 이용하거나 이용할 가능성이 있는 노인이 지역사회에 어느 정도로 존재하는지를 파악하기 위하여 설문조사를 실시하였다. 조사예산 및 조사기간의 제약으로 북경시내 7개의 구에서 60세 이상의 노인 500여명을 대상으로 조사원 면접조사를 실시하였다. 주요 조사내용은 일상생활동작기능의 장애정도를 기준으로 방문요양서비스욕구를 추정해 보았고, 이들을 부양하는 주수발자의 상태를 파악하여 가족의 수발자와 비가족의 수발자간 서비스이용욕구나 희망여부에 차이가 있는지, 방문요양서비스내용별 이용실태 및 희망여부, 장기요양서비스제공주체의 유형 등에 대한 것으로 구성하였다. 이러한 조사를 통해서 나타난 결과를 요약해 보면 다음과 같다. 첫째, 중국 북경시 거주노인의 일상생활동작 기능은 남성노인, 무배우자 및 낮은 교육수준에서 상대적으로 낮은 것으로 파악되었고, 수단적 일상생활동작 기능측면에서 상대적으로 낮은 기능자립도를 보인 것은 청소하기, 식사준비하기, 세탁하기로 나타나, 방문요양서비스의 욕구가 존재하고 있는 것으로 파악되었다. 둘째, 일상생활동작의 제한정도를 바탕으로 생활기능장애의 중증도를 구분하여 보면, 중증장애(ADL 7개 모두 제한있는 노인)율이 2.8%, 중등증장애(ADL 1~6개 제한있는 노인)율이 8.8%, 경증장애(IADL 1개라도 제한있는 노인)율이 22.3%로 추정되었는데, 결과적으로 북경시 지역사회거주 노인의 약 34%정도는 장기요양케어가 절대적으로 필요한 대상으로 볼 수 있다. 셋째, 북경시 지역사회거주 노인에게 일상생활동작의 제한으로 수발을 제공하고 있는 주수발자의 유형을 살펴보면, 자녀, 또는 배우자가 전체의 2/3 이상을 차지하고 있어 여전히 가족에 의존적인 성향을 지니고 있다는 것이다. 이러한 결과는 현재에는 일상생활동작의 기능제한이 없는 노인도 동일한 의견으로 나타났다. 다만, 그러한 가운데에서도 가사도우미 등 사적시장에서의 케어인력을 고용하여 수발을 받고 있는 경우도 전체의 1/5을 차지하고 있어서 미약하나마 케어시장이 형성되어 있음을 알 수 있었다. 넷째, 주수발자로부터 케어를 받고 있는 노인의 경우 대부분이 2년 이상 제공받고 있는 것으로 나타나고 있는데, 점차적으로 고령으로 인한 기능저하 발생에 따라 가족의 케어부담은 가중될 것이기 때문에 중국의 장기요양문제는 심각해질 가능성이 있다는 것이다. 다섯째, 방문요양서비스의 이용과 관련해서는 주수발자가 어려워하는 서비스가 식사준비 및 청소서비스로 나타났고, 서비스의 이용빈도를 보면, 대부분이 주4회 이상을 이용하고 있는 것으로 나타나, 방문요양서비스를 거의 매일 이용하거나 제공받는 것으로 볼 수 있겠다. 더구나, 가족 수발자가 있는 경우라도 일정정도의 유료 서비스를 이용하고 있는 것으로 나타나, 방문요양서비스에 대한 이용욕구는 어느 정도 존재하고 있다고 볼 수 있다. 여섯째, 현재 방문요양서비스를 제공받거나 이용하는 노인인 경우, 지속적으로 수발받기를 희망하고 있는데, 그 이유로는 일단 서비스의 만족도가 높기 때문으로 파악되고 있다. 특히, 가족이 아닌 수발자로부터 서비스를 받고 있는 경우에는 그 만족의 이유로 서비스내용이나 이용가능빈도가 높기 때문인 것으로 나타나, 방문요양서비스자체의 발전가능성이 있는 것으로 보여진다. 그런데, 현재 일상생활동
작의 기능상 제한이 없는 자립적인 노인인 경우, 향후 기능제한이 발생하여 수발을 받게 될 때, 그 서비스가 유료라도 이용하겠는가에 대한 비중은 30%정도에 그치고 있어서, 현재의 방문요양서비스의 개선이 좀더 발전되어야 함을 시사해주고 있다. 마지막으로, 방문요양서비스의 제공주체에 대해서는 공공과 민간으로 구분해 볼 때, 가족의 수발자가 있는 경우에는 가족 및 친척의 비중, 비가족의 수발자가 있는 경우에는 민간 및 정부의 비중이 높게 나타나, 양자간 차이를 보이고 있다. 더 나아가, 장기요양체제에서의 자녀를 중심으로 한 체제를 선호하는 비중은 적고, 어디까지나 자녀가 중심이 되지만, 보완적으로 국가 및 사회가 보완적으로 지원하거나, 아니면 양자가 동등하게 역할을 수행하는 것을 선호하고 있다.
제5장에서는 중국 및 북경시의 방문요양서비스정책, 그리고 방문요양서비스 실태의 설문조사결과를 바탕으로 우리나라에게 주는 시사점을 도출해 보았는데, 이를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 우리나라의 방문요양서비스 제공인력이 부족해지고 있는 현 상태에서 중국의 인력을 활용할 수 있도록 하는 방안을 모색하는 것이 필요하다. 지금 현재로는 중국에서 교육양성시키고 있는 양로요양사(요양보호사)의 교육과정이나 내용에서 우리나라와 유사한 점도 있지만, 서비스매뉴얼의 표준화나 전문화가 이루어져 있지 못하여 직접적으로 중국의 케어전문인력을 활용하기에는 무리가 있다. 따라서, 케어전문인력의 양성교재의 표준화를 비롯하여 서비스제공의 전문화매뉴얼을 개발하여 지원하는 방안이 필요하겠다. 둘째, 한중 양국간 인력의 표준적인 양성과 서비스제공을 통해서 인적교류체계가 마련되면, 양국간 교류협정을 논의할 것이다. 이는 한중간 방문요양서비스의 국제표준화작업으로 이어질 수 있고, 우리나라의 민간사업자가 중국의 장기요양서비스시장에 참여할 수 있는 기회도 확대될 것으로 생각된다. 다시 말하면, 현행 중국에서 방문요양서비스를 비롯한 장기요양서비스의 확대를 위해 관련법이나 규정을 만들어 외국의 사업자에게 시장진입을 허용하고 있어서 중국의 방문요양서비스시장으로 우리나라의 영리 및 비영리 민간사업자의 참여가 가능하다는 것이다. 이는 본 연구에서 설문조사를 통해 알 수 있었듯이 중국내 북경시지역만을 볼 때 방문요양서비스수요가 내재되어 있기 때문이다. 셋째, 우리에게 주는 큰 시사점은 북경에서 시행하고 있는 인터넷과 전화라인을 통해서 방문요양서비스제공의 원스톱 정보체계이다. 우리나라는 노인장기요양보험의 보험자(국민건강보험공단)가 서비스이용지원을 하고 있기는 하지만, 대체적으로 방문요양서비스이용자가 직접적으로 공급기관을 찾아서 서비스계약을 체결하여 이용하고 있는 실정이다. 비록 서비스정보망의 발전이 미흡하겠지만, 북경시 중앙에서 원스톱창구로 서비스에 대한 정보와 연계를 수행하고 이용자의 욕구에 대응하고 있다는 것은 우리나라에서도 고려해 볼 수 있는 방법이라 생각된다.

제1장 서 론 
제1절 연구의 배경과 목적 
제2절 주요 연구내용 


제2장 중국 인구고령화에 따른 노인장기요양정책의 변화 
제1절 중국 인구고령화의 추이와 주요대책 
1. 인구고령화 추이 
2. 중국의 양로정책 변화 
제2절 중국 노인장기요양보호정책의 변화내용 
1. 중국 요양보호방식의 발전과 당면과제 
2. 중국 장기요양서비스정책의 현황 
제3절 중국 재가 및 시설장기요양서비스정책의 주요내용 
1. 재가요양서비스 
2. 시설요양서비스 
제4절 중국 장기요양 케어전문인력 정책 주요내용 
1. 장기요양 케어전문인력의 양성과정과 현황 
2. 장기요양 케어전문인력제도의 문제점 


제3장 중국 북경지역의 방문요양서비스 정책의 현황 
제1절 북경시 방문요양서비스정책 현황 
1. 북경시 방문요양서비스시범사업(2008년)의 추진내용 
2. 「북경시 시민 방문요양서비스(2010년, “구양(九養)”방안)」 실시 
제2절 ‘96156 북경시 지역사회서비스 핫라인’ 정책의 주요내용 
제3절 북경시 방문요양서비스의 문제점 
1. 지역사회 단체의 부족으로 인한 방문요양서비스의 발전 제약 
2. 신분의 불명확성, 정부의 보조 및 지원 부족, 사업기관의 사업규모 확대의 기피 등으로 인한 방문요양서비스 발전의 지연 
3. 공적 노인장기요양보장제도의 미구축으로 인한 방문요양서비스의 장기적 발전가능성의 취약 
제4절 북경시 방문요양서비스 사례: 북경시 서성구(西城区)에 위치한 ‘담 없는 경로원’ 
제5절 북경시 방문요양서비스의 향후 전망 
1. 방문요양에 관한 입법을 한층 강화 
2. 제도 개선을 통한 방문요양서비스의 발전 도모 


제4장 중국 북경지역의 방문요양서비스 욕구 및 이용실태 분석 
제1절 조사방법 및 내용 
1. 조사대상 및 표집 방법 
제2절 실태조사 결과 
1. 응답자의 일반사항 
2. 일상생활동작의 제한정도 
3. 일상생활동작 제한노인에 대한 주수발자의 실태 
4. 방문요양서비스의 실태 
5. 장기요양(간병수발)체계에 대한 의식 
6. 조사결과의 요약 


제5장 한중방문요양서비스사업의 비교분석과 우리나라에 대한 정책적 시사점 도출 
제1절 우리나라 방문요양서비스체계의 실태 
1. 현행 방문요양서비스체계의 내용 
2. 방문요양서비스의 제공 인프라 내용 
제2절 중국 방문요양서비스체계의 실태 
1. 현행 방문요양서비스체계의 내용 
2. 현행 방문요양서비스 제공인력의 내용 
제3절 한중 방문요양서비스체계의 비교와 정책적 시사점 
1. 한중 방문요양서비스체계 비교 
2. 정책적 시사점 


제6장 결론 


참고문헌 


부록 
중국 북경시 방문요양서비스 현황 및 실태조사 중국어 및 한국어 조사표

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