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중국종합연구 미·중 간 곡물 분쟁 사례와 정책적 시사점 경제안보, 농업정책

저자 이두영, 전형진, 김상현, 김종진, 김범석 발간번호 22-02 자료언어 Korean 발간일 2022.12.30

원문보기(다운로드:2,144) 저자별 보고서 주제별 보고서

세계 경제에서 큰 비중을 차지하고 있는 미국과 중국 간 무역 갈등이 지속되고 있으며, 이러한 갈등은 양국 간 농식품 무역에서도 나타나고 있다. 농식품 교역에서 미·중 간 갈등은 중국의 WTO 가입 이후 경제성장에 따른 국제 영향력 확대 및 중국의 식량안보 전략이 미국의 대중국 견제 및 농식품 수출 확대 전략과 충돌하여 나타난 것으로 보인다. 따라서 두 국가 간 무역 갈등은 쉽게 해결되지 않고 국제 통상 환경 변화에 지속적으로 영향을 줄 것으로 예상된다. 그리고 우리나라는 두 국가에 대한 농식품 수입 의존도가 높아 분쟁의 결과는 우리나라 농업 통상정책에도 영향을 미칠 수밖에 없다. 따라서 두 국가 간 농식품 분쟁이 우리나라 농업과 무관하다고 보기 어렵고, 두 국가의 분쟁에 대한 이해의 필요성이 있다.

이 연구는 미·중 간 무역 갈등 중 중국의 밀·옥수수·쌀에 대한 국내보조 및 TRQ 관리방식의 국제규범 위반 여부를 두고 2016년 시작된 미국과 중국 간 WTO 분쟁을 분석하였다. 이를 통하여 미·중 간 곡물 분쟁 배경 및 과정을 분석하고, 우리나라 농업 발전을 위한 국내 제도 개선 및 국제규범과의 합치성 제고 방안을 모색하는 것을 목적으로 한다.

이 연구의 주요 내용은 크게 서론(제1장), 미·중 간 곡물 분쟁 배경 및 현황(제2장), 미·중 간 곡물 분쟁 사례 분석(제3장), 중국의 농업 보조금 및 TRQ 관리제도 분석(제4장), 정책적 시사점(제5장) 등 다섯 부분으로 구성되어 있다. 제1장에서는 연구 필요성 및 목적을 제시하고, 선행연구를 검토한다. 제2장에서는 곡물 분쟁에 대한 기본적 정보 제공을 목적으로 분쟁 배경, 분쟁 관련 규범 및 제도, 중국의 분쟁 곡물 수급 현황을 제시한다. 제3장에서는 미·중 간 WTO 곡물 분쟁 사례 두 경우, 국내보조와 TRQ 제도를 쟁점 및 과정에 따라 분석한다. 제4장은 중국의 농업보조금 및 TRQ 관리제도의 현황과 특징을 설명하고, 제도 변화의 전망을 제시한다. 마지막으로 제5장은 분쟁 사례 분석 결과와 우리나라의 곡물 보조금 정책 및 TRQ 관리 제도를 검토하여 우리나라 정책에 대한 시사점을 각각 제시한다.

먼저, 중국의 곡물 보조금에 대한 분쟁(DS511)은 중국의 밀, 옥수수, 쌀 대상 국내보조 규정에 대해 미국이 제소한 분쟁이다. 미국은 중국이 밀, 중·단립종 쌀 및 장립종 쌀, 옥수수 등의 시장가격지지(MPS)가 품목특정 최소허용보조(DM) 지급 가능 수준인 해당 품목 생산액의 8.5% 수준을 초과하여 국내보조 약속을 위반했다고 주장하였다. 분쟁의 핵심 쟁점은 중국이 MPS 계산을 위해 적용한 품복별 적용대상생산량(QPE), 고정외부참조가격(FERP) 등이 WTO 규정 및 양허 내용과 일치하는가의 여부이다. 이는 각국의 국내 농업보조정책이 WTO 규정 및 양허(이행계획서) 내용과 일치성을 요구하는 것으로 우리나라 농업보조금 정책에 다음과 같은 정책적 시사점을 제시한다.

첫째, 국내 농업보조 운영실태 및 통보 내용이 WTO 규정과의 일치성을 확보하고 있는지에 대한 전반적인 검토가 이루어질 필요가 있다. 국내 농업보조의 중심이 허용보조 중심으로 개편되는 과정에서 허용보조로 분류된 국내 농업보조 정책이 감축보조로 재분류될 가능성을 검토하고 보조사업 방식을 개선할 필요가 있다. 둘째, 식량안보를 위한 밀, 콩 등의 식량작물에 대한 자급률 증대 정책 설계에서 AMS와 허용보조의 효율적 조합을 모색해야 한다. 직불제 개편으로 AMS 운용에 여유가 있는 만큼 AMS 및 최소허용보조에 대한 효율적인 활용을 모색함과 동시에 허용보조 정책을 설계할 필요가 있다. 셋째, 우리나라가 통보하고 있는 농업 보조금에 대한 WTO 규정 및 양허 관련 WTO 논의 동향을 모니터링할 필요가 있다. 우리나라에 영향을 미칠 수 있는 규범 관련 최근 논의 동향을 파악하고 대응할 필요가 있다. 마지막으로, 미·중 곡물 분쟁으로 인한 국제곡물시장의 변화를 모니터링하고 이에 대응할 필요가 있다. 미·중 곡물 분쟁으로 인해 중국의 곡물 생산량이 감소하고 수입량이 증가할 수 있으며 이는 국제곡물시장에 영향을 미칠 수 있다. 따라서 이에 대응한 국내 곡물 생산기반 확대, 비축 확대, 해외곡물 유통망 진입 등 대응 체계를 구축할 필요가 있다.

중국의 TRQ 분쟁(DS517)은 미국이 중국의 밀, 중·단립종 쌀 및 장립종 쌀, 옥수수의 TRQ 관리방식이 WTO 협정에 위배된다고 제소한 사건이다. 미국은 중국이 양허표에 명시된 시장접근물량을 보장하고, 소비자 선호 및 최종사용처를 반영하고 효과적인 수입기회를 제공하는 관리 절차 및 요건과 명시된 기한을 적용하여 시장접근물량을 투명하고, 예측가능하고, 일관적이며, 공정하고 비차별적으로 관리한다는 약속을 위반했다고 주장하였다. 분쟁의 핵심 쟁점은 중국의 TRQ 관리방식이 투명성, 예측가능성, 공정성, 명확성 등 WTO 규범에 맞게 운영되고 있는지 여부이다. 이는 수출국에 최소 시장접근기회를 보장하고 수입국에는 해당 품목의 피해를 줄이기 위해 운영되는 TRQ 제도가 투명하게 운영될 필요가 있음을 시사한다. 따라서 미·중 간 TRQ 분쟁은 다음과 같은 시사점을 제시한다.

첫째, 우리나라 TRQ 관리 제도의 투명성 제고를 위한 지속적 검토가 필요하다. 우리나라는 품목에 따라 수입허가제, 국영무역, 생산자 단체 방식 등 다양한 관리 방식을 활용하고 있다. 따라서 우리나라가 운영하고 있는 TRQ 관리 방식이 투명하게 운영되어 분쟁의 요소가 없는지에 대한 검토가 지속적으로 필요하다. 둘째, 품목별 이행률 검토를 통해 품목별 대응방안을 마련할 필요가 있다. 우리나라 TRQ 이행률은 품목에 따라 낮은 경우도 존재하여, 미소진 메커니즘 원칙에 의해 수출 상대국의 관리 방식 변경 요구가 있을 수 있다. 따라서 품목별 이행률 제고 방안 검토 및 대응방안을 마련하여 통상 분쟁의 여지를 해소할 필요가 있다. 마지막으로, 국내 농업의 식량안보 강화라는 관점에서 WTO TRQ 물량 관리를 접근할 필요가 있다. 우리나라 TRQ 제도가 해당 품목의 피해를 줄이기 위해 운영되고 있는지에 대한 근본적인 검토가 필요하다. 예를 들면, TRQ 품목 범위 및 관리 방식, FTA TRQ와의 중복 문제 및 상호연관성, 국내 식량안보에 미칠 영향 등을 다시 점검해 볼 필요가 있다.
❙국문요약

❙제1장  서론
1. 연구 필요성 및 목적
2. 선행연구 검토
3. 연구 내용 및 방법
❙제2장  미·중 간 곡물 분쟁 배경 및 현황
1. 분쟁 배경
2. 분쟁 관련 규범 및 제도
3. 분쟁 곡물 중국 수급 현황

❙제3장  미·중 간 곡물 분쟁 사례 분석
1. 미·중 간 곡물 분쟁 사례
2. 미·중 간 곡물 분쟁 조정 과정
3. 소결 및 시사점

❙제4장  중국의 농업 보조금 및 TRQ 관리제도 분석
1. 중국의 농업보조제도 현황 및 특징
2. 중국의 TRQ 제도 현황 및 특징
3. 중국의 농업보조금 및 TRQ 관리 제도의 변화 전망
❙제5장  정책적 시사점
1. 우리나라 농업보조금 정책에 대한 시사점
2. 우리나라 TRQ 관리제도에 대한 시사점
❙참고문헌

❙부 록

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