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연구보고서 팬데믹과 전쟁 이후 국제경제질서 변화와 대응 경제안보, 국제금융

저자 김경수, 김홍기, 송치영 발간번호 22-26 자료언어 Korean 발간일 2022.12.30

원문보기(다운로드:3,027) 저자별 보고서 주제별 보고서

팬데믹과 러시아-우크라이나 전쟁은 포스트 냉전시대가 종료되고 신냉전시대가 시작되는 사건이었다. 글로벌 경제의 시각에서 볼 때 2001년 중국의 WTO 가입으로 완성된 세계경제의 통합에 균열이 일어나고 탈세계화가 시작되는 전환점이었다.

그러나 이 변화가 갑자기 일어난 것은 아니다. 이는 제2차 세계대전 후 세계질서를 주도해 온 미국이 패권국으로서 위상이 하락하는 데 근본적인 요인이 있다. 패권국으로서 위상이 하락하는 것은 단순히 전 세계에서 차지하는 미국의 GDP 비중이 하락하는 추세 때문만은 아니다. 신흥개도국 경제는 미국을 포함한 선진국에 비해 상대적으로 약진하고 있으며, 중국은 ‘G2’가 조어(造語)될 정도로 강력한 경제력과 군사력을 갖추고 있는 상황이다. 

그러나 여전히 기축통화로서 달러화의 위상은 절대적이다. 세계 외환거래에서 차지하는 압도적인 비중, 세계의 안전자산, 국제상품과 국제무역의 결제통화로서 달러화는 공고하다. 미 연준 통화정책은 한층 강력한 글로벌 금융순환을 작동하게 하여 세계경제에 막대한 파급효과를 미치고 있다. 

미국이 패권국으로서의 위상이 쇄락하는 것은 무엇보다도 마스크에서 낙태에 이르기까지 어떤 합의도 이루어내지 못할 정도로 사회가 갈등하고 분열하게 된 내치의 실패에서 찾아야 한다. 내치가 실패한 것은 분배의 악화에 가장 큰 요인이 있다. 분배의 악화는 중국 무역충격으로 경쟁력을 잃어버린 제조업 기반 지역경제의 와해, 자동화와 같은 디지털 기술발전, 글로벌 가치사슬로 가능해진 생산공정의 국제적 분업 등에서 비롯하였다. 내치의 실패는 단지 글로벌 경제의 중심국에서만 일어난 것이 아니며 영국, 프랑스 등 주요 선진국도 마찬가지다.

내치의 실패는 한편으로 패권국이 대외정책을 수행하는 데 제약요인으로 작용했다. 또 다른 한편으로는 냉전시대에서 포스트 냉전시대에 이르기까지 미국이 주도해 온 브레튼우즈체제의 근간인 국제규범에 따른 자유주의 질서를 불신하는 계기가 되었다.

갈등과 분열에 편승한 정치는 과학기술이 팬데믹을 효과적으로 극복하는 것을 방해했으며 백신 이기주의는 소득이 낮은 많은 나라들을 실패하게 했다. 2022년 초 UN 회원국의 47%에 이르는 90개국이 IMF로부터 금융지원을 받는 처지에 놓였다. 

바이든 민주당 정부는 미국이 돌아왔다고 선언했다. 그러나 내치의 문제를 극복하지 않는 한 미국은 돌아올 수 없다. 2022년 바이든 민주당 정부의 「국가안보전략」은 5년 전 트럼프 공화당 정부가 발표한 「국가안보전략」의 시즌2에 다름없으며 인도 태평양 지역국가들에 제안한 IPEF는 자유로운 무역이 아닌 공정한 무역을 강조했을 뿐이다. 

미국의 굴욕적인 아프가니스탄 철수를 보고 사학자 퍼거슨(N. Ferguson)은 패권국의 지위에서 후퇴하는 것이 결코 평화로운 과정이 아니었다는 역사적 사실에 주목하고, 세계가 과거 미국이 주도했던 국제질서하에서는 일어나지 않았을 분쟁에 휘말릴 가능성을 우려했다. 그 우려는 2022년 2월 러시아의 우크라이나 침공으로 현실이 되었다.

러시아-우크라이나 전쟁은 무역의 확대가 갈등을 해소하고 평화를 증진한다는 인과관계가 허구임을 증명했다. 오피니언 리더들은 중국을 비롯한 수정주의(Revisionist) 국가들이 미국이 구축한 국제경제질서에 편승했다고 성토했다. 경제적 당위성을 떠나 글로벌 가치사슬에서 가치를 공유하는 국가들로 경제질서를 재편해야 한다는 주장은 설득력을 얻고 있다. 한편 전쟁은 패권국 미국으로서 게임 체인저가 되었다. 중국에 관한 한 초당적 합의를 이룰 수 있게 된 것이다.

포스트 팬데믹ㆍ전쟁 세계는 미국이 주도하는 선진국, 중국이 주도하는 유라시아, 글로벌 사우스로 3분될 것으로 전망된다. 미국과 중국의 경제적 이해관계는 서로를 필요로 한다. 그러나 전략경쟁으로 포장되는 신냉전이 쉽게 끝날 것으로 기대하기는 어렵다. 그러므로 우리나라를 둘러싼 지정학적, 지경학적 위험이 고조되는 것은 불가피해 보인다.

신냉전 시대에 경제안보는 대외정책의 핵심단어다. 경제안보는 한 나라의 지속가능한 번영의 (지정학적, 지경학적 또는 기후변화와 같은) 위험요인을 식별하고 이를 제어하는 능력이며, 미래의 번영을 위해 오늘의 번영이 희생될 수 있는 것이다. 비록 두 나라가 동맹관계라 하더라도 한 나라의 경제안보는 다른 나라의 경제안보와 충돌할 수 있다. 

경제안보역량을 키우는 것은 도전이다. 많은 방정식을 풀어야 하기 때문이다. 국가핵심이익과 목표를 설정하고, 전략자산과 부채를 나열하고, 자산과 부채 간 매핑을 통해 대외정책분야의 미흡한 부분을 식별하고, 이를 보완하기 위한 정책대안과 정책을 효율적으로 실행할 수 있도록 올바른 정책 지배구조가 마련될 때 비로소 가능하다.

본 과제수행에 관련해 흔쾌히 시간을 할애하여 자문해 주신 이재우 IMF 부국장, Rudolfs Bems IMF 연구위원, Scott A. Snyder CFR 선임연구위원, Joshua P. Meltzer 브루킹스 선임연구위원, Matthew P. Goodman CSIS 석좌, Barbara Weisel Rock Creek 매니징 디렉터 그리고 이승주 중앙대학교 교수께 감사드린다. 덧붙여 본 과제에서 다루는 다양한 주제에 관해 상당한 시간을 할애해 지혜를 공유해 주신 많은 분들께 감사드린다.

본 보고서 집필을 위해 재정적 후원을 해주신 대외경제정책연구원 김흥종 원장님과 연구수행에 편의를 제공하시고 집필원고를 꼼꼼히 교정해주신 관계자 여러분께 감사의 말씀을 전한다.
The COVID-19 pandemic and the Russo-Ukrainian War marked the end of the post-Cold War era and the beginning of a new Cold War era. From the global economic perspective, it was an event in which cracks occurred in the integration of the world economy, which was completed with China's accession to the WTO in 2001, and de-globalization has begun.

However, these changes did not happen suddenly, and many factors have contributed to this turmoil. Among them, the most fundamental cause can be attributed to the United States’ declining status as a hegemon, which continued to lead the world order since World War II. The declining status as a hegemon is not simply due to the declining trend of the US share of world GDP. Compared to the advanced countries, including the United States, the economies of emerging countries have made a rather explosive growth in the recent decades. Above all, China has achieved strong economic growth and military power to the extent that the G2 has been crowned.

However, the status of the dollar as a reserve currency is still dominant. The dollar occupies an overwhelming share in world foreign exchange transactions, and as a global safe asset and settlement currency for international trade and commodity transactions, it is incomparable to any other currencies. The US Federal Reserve's monetary policy is having a huge ripple effect on the world economy by generating a global financial cycle.

The declining power of the United States’ status as a hegemon should be found within the failure of domestic politics, which has caused much societal conflict and polarization such that no consensus can be reached on everything from masks to abortions. The failure of domestic politics is largely responsible for the vast societal inequality. Loss of jobs caused by China trade shock, automation (from digital technology development) and labor outsourcing (from GVC enabled) has contributed significantly to inequality. The failure of domestic politics also occurred in other center countries of the global world, such as Britain and France.

The failure becomes as a hefty constraint on foreign policy as a hegemon. Moreover, emerging and developing world has brought a skeptical view of the liberal order, the basis of the Bretton Woods system led by the United States.

Continued rise in political conflicts and polarization has prevented science and technology from effectively coping with the aftermath of the pandemic, and vaccine selfishness in advanced countries has contributed more developing countries to fail. As of early 2022, 90 countries, or nearly 47% of UN member states, are receiving financial assistance from the IMF.

President Biden has declared that ‘America is back’. However, the United States cannot return unless the problem of domestic politics is resolved. National Security Strategy 2022 is nothing but the continuation of National Security Strategy 2017 under Trump government, and the IPEF proposed to countries in the Indo-Pacific region emphasized fair trade, not free trade.

Witnessing the humiliating U.S. withdrawal from Afghanistan, Niall Ferguson noted the historical fact that retreating from the status of a hegemon was never a peaceful process and expressed concerns that the world could become embroiled in unnecssary conflicts. His concern became a reality with the Russian invasion of Ukraine in February 2022.

The Russo-Ukrainian war has proved the causal relationship that free trade resolving conflict and promoting peace is fictitious. Opinion leaders accused China and other revisionist countries of taking advantage of the international economic order established by the United States. Without considering economic legitimacy, the argument that the global value chain should be reorganized into countries those share values is gaining more persuasion. The war was a game changer for the hegemon, the United States. A bipartisan agreement has reached when it came to China.

The post-pandemic/war world is expected to be divided into three: developed countries led by the US, Eurasia led by China, and the Global South. The economic interests of the United States and China need each other. However, it is difficult to expect that the new Cold War, wrapped in strategic competition, will end soon. Naturally, it seems inevitable that the geopolitical and geoeconomic risks surrounding Korea will escalate.

In the era of the new Cold War, economic security is a key word in foreign policy. Economic security is the ability to identify and control risks (such as geopolitical, geoeconomic or climate change) to a country's sustainable prosperity. Economic security, so defined, may sacrifice current prosperity for future prosperity. Even if the two countries are allies, the economic security of one country may conflict with the economic security of the other.

Strengthening economic security is a challenge. There are many equations to solve. Define core national interests and goals, list strategic assets and liabilities, identify areas of weakness in foreign policy through mapping between assets and liabilities, and implement policies to fix challenges in an efficient way, etc. In the end, the proper governance structure of the organization in charge of economic security must be established.

We would like to thank to Drs. Jaewoo Lee and Rudolfs Bems at IMF, Senior Research Fellow Scott A. Snyder at CFR, Senior Fellow Joshua P. Meltzer at Brookings, Chai Matthew P. Goodman at CSIS, Managing Director Barbara Weisel at Rock Creek, and Professor Lee Seung Joo at CAU for their generosity to spend time and patiently consult with us on this project. In addition, thanks to many experts and colleagues who shared their wisdom on the various topics covered in this project.

국문요약

제1장 연구의 배경과 목적
1. 연구의 필요성 및 목적
2. 연구의 내용

제2장 21세기의 대변혁
1. 사회적 양극화 심화
2. 디지털 기술혁명과 긱(Gig)경제
3. 포스트 냉전시대와 자국우선주의
4. 지정학적 위험 고조

제3장 글로벌 공급망 변화
1. 글로벌 공급망의 확산
2. 글로벌 공급망의 병목현상

제4장 전략경쟁국가로 등장하는 중국
1. 중국 무역충격
2. 국가자본주의로서 중국경제
3. 국가자본주의로서 정책수단과 현황
4. 중국의 미래

제5장 패권국 통화의 과도한 특권
1. 안전자산 공급자로 특권
2. 통화정책의 딜레마
3. 달러화 환율 변동의 비대칭적 평가효과
4. 무역의 달러화
5. 달러화의 지배적 지위 유지에 관한 논쟁

제6장 새로운 국제경제질서 흐름
1. 패권국의 후퇴: 헤게몬(패권주의와 국제질서)
2. 혼돈의 패권
3. 불확실성의 국제질서
4. 새로운 질서하의 미중관계

제7장 국제경제질서로서 경제안보
1. 경제안보
2. 경제안보의 다원성
3. 경제안보와 지경학
4. 경제안보 정책수단
제8장 결론 및 우리의 대응
1. 내치와 외치의 불일치(리프만 갭)
2. 국가간 높은 상호의존성
3. 지정학적 블록화
4. 전략산업에서의 공급망 재편
5. 우리의 대응 과제

참고문헌

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