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연구자료 국제사회의 장거리이동 대기오염 대응사례와 시사점 에너지산업, 환경정책

저자 문진영, 김은미, 최은혜 발간번호 17-11 자료언어 Korean 발간일 2017.12.13

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  최근 국내 대기오염 물질의 상당 부분이 인근 국가로부터 유입되는 것으로 알려지면서 미세먼지로 대표되는 대기오염 문제가 중요한 경제, 사회, 외교적 이슈로 부각되고 있다. 이처럼 개별국의 관할권을 초월한 장거리이동 대기오염은 해당 국가만의 문제가 아닌 이웃 국가들과의 공동 대응이 필요한 사안이다. 따라서 본 연구는 주요국의 대기오염 대응 정책과 국제협력 사례를 분석함으로써 동북아 역내에서 심화되고 있는 대기오염에 대응하기 위한 정책적 시사점을 제시하고자 한다.
  먼저 주요국이 대기질 개선을 위해 도입한 정책 및 규제 수단의 특징을 요약해보면 다음과 같다. 유럽, 중국 및 미국은 공통적으로 대기오염 관련 법령, 정책, 규제 등을 수립·보완해왔으며, 이를 근거로 국가 대기질기준 설정, 대기오염물 배출 관리, 모니터링 강화 등을 시행하고 있다. 그 결과 해당 국가들은 일정 수준의 대기오염물 배출 감축 성과를 달성할 수 있었으며, 특히 역내에서 배출한도나 상한이 설정되었거나 관리 대상으로 지정된 오염물질을 중심으로 배출량이 감축되었다. 다만 중국의 경우 2010년대부터 징진지 등 중점 오염지역에 대한 정부의 감독 권한, 규제 수단 및 관리 기준을 강화하며 긍정적인 성과를 거둬왔으나, 최근 미세먼지(PM10)와 초미세먼지(PM2.5)의 연평균 농도가 자국 및 국제기준을 초과하고 있어 여전히 개선이 필요한 상황이다(2016년 기준).
  국제적으로도 장거리이동 대기오염 문제를 해결하기 위해 양자 또는 다자차원의 협력 체계를 구축해왔다. 유럽, 북미 및 동남아 지역은 공통적으로 대기오염 관련 협정을 체결하고, 관련 조직과 모니터링 체계를 정비해왔다. 유럽의 「장거리월경성대기오염협약(CLRTAP)」, 북미의 「미국-캐나다 대기질 협정(AQA)」과 「미국-멕시코 국경지역 환경협정(La Paz Agreement)」, 동남아 지역의 「월경성 연무오염 아세안협정(AATHP)」은 역내 대기오염에 대한 공동 대응체계를 구축해야 한다는 목표 아래 체결되었다. 무엇보다도 공동연구 등을 통해 수집된 과학적 근거를 바탕으로 해결책을 모색하고, 국가간 협력을 강화하는 계기가 되었다. 이후에도 의정서, 부속서, 로드맵 등을 채택하며 미흡한 부분이나 새로운 현안 이슈에 대한 내용을 보완해왔다.
  1979년에 채택된 유럽의 CLRTAP는 총 51개국이 참여하는 다자협력 체계로 앞서 언급된 협정들 중 최대 규모이자 최장 기간 운영되고 있다. 동남아 지역의 AATHP는 인도네시아 등지에서 발생한 화재로 인해 연무(haze) 피해가 지속되자 이를 해결하기 위해 2002년에 체결된 협정이다. 두 지역은 모두 협정 이행을 위해 유럽연합(EU)과 아세안(ASEAN)이라는 역내 국제기구의 조직과 체계를 적극 활용하고 있다는 특징을 보인다. 반면 북미 지역의 협정들은 미국-캐나다, 미국-멕시코 간 양자협력 체계로서 산성비 등 국경지대의 환경오염 문제를 중점적으로 해결하고자 체결되었으며, 각국의 환경 주무부처가 이를 주도하고 있다는 점에서 차이가 있다.
  중점 관리하고자 하는 오염물질이나 지역에 대해 유럽과 북미 지역이 관련 배출 및 규제 기준을 협정서 내에 명시하고 있는 것과는 달리 동남아 국가들은 연무오염 문제를 해결하기 위한 원칙과 지침을 제시하는 데 집중하였다. 따라서 AATHP는 연무오염 피해가 빈번하게 발생하는 지역(이탄지대 등)과 기간(건기 등)에 대한 정보 교환·공유와 모니터링을 강화하는 내용을 다수 포함하고 있어 타 협약들에 비해 느슨한 협정이라고 평가된다. 그러나 회원국의 주권과 전원합의 원칙을 중요시하는 아세안이 회원국 전원의 참여를 유도하기 위해 고안한 방법이자 지역적 특수성을 반영한 해결책이라는 점에서 그 의미가 있다.
  위의 협력 사례들은 동북아 지역에서도 장거리이동 대기오염 문제에 대응하기 위해 다자차원의 협정을 체결할 필요가 있음을 시사한다. 동남아의 AATHP나 유럽의 CLRTAP와 같이 협약의 첫 출발은 법적 제재보다는 대기오염 예방과 감축을 위한 정보 교류 및 모니터링을 강화하는 방향으로 추진함으로써 협정 참여에 미온적인 국가의 참여를 유도할 수 있을 것이다. 기본적으로는 대기오염으로 인해 가장 피해를 입고 있는 지역이나 시기에 대한 공동 대응체계 구축을 목표로 하고, 추가로 협의서나 부속서 등을 채택하는 방식으로 국가간 협력을 심화해가야 할 것이다. 북미 지역의 AQA를 참고하여 주변국에 상당한 환경적 피해를 야기할 가능성이 있는 정책 추진 시에는 신속히 통보하도록 하여 상대 국가가 사전에 대비할 수 있는 최소한의 시간을 제공하도록 하는 조항을 포함할 필요도 있다. 또한 실효성 있는 과학적 데이터를 마련하기 위한 공동연구를 추진하고, 협약의 이행 과정을 정기적으로 평가하는 등의 노력이 동반되어야 할 것이다.
  이와 같은 분석 결과를 바탕으로 본 연구는 동북아 지역에서의 대기오염 저감을 위한 국제협력 및 대응 방안을 다음과 같이 제시하고자 한다. 첫째, 국제사회에서 대기오염 관련 가장 성공적인 협력 사례로 평가받는 CLRTAP에 우리나라가 직접 참여함으로써 차후 동북아 지역에서 다자협력을 모색하기 위한 기반을 마련하고, 동북아 국가들의 참여를 유도하는 방안을 고려할 수 있다. CLRTAP는 최장 15년까지의 유예기간을 제시하고 있기 때문에 단기적인 가입 부담을 완화할 수 있고, 사드 배치 등 한·중 간의 정치적 갈등하에서는 이미 검증된 다자협력 체계인 CLRTAP에 중국의 동참을 유도하는 것이 현실적인 대안이 될 수 있을 것이다. 둘째, 대기오염에 대한 동북아 차원의 공통된 지식기반을 도출할 필요가 있다. 이를 위해 경험이 풍부한 선진국의 전문 기관과 유럽감시평가프로그램(EMEP)의 자문 및 참여 등을 통해 보다 객관화된 자료 축적을 추진해야 할 것이다.
  셋째, 정부가 민간 분야에서 주도하는 다양한 대기오염 감축 노력을 지원할 필요가 있다. 국가 차원으로 다루기에는 다소 민감한 환경 이슈라고 하더라도 민간 차원의 대응은 가능하다는 점에 주목해야 한다. 민간단체가 주도하는 캠페인 등을 통해 대기오염을 유발하는 산업이나 기업의 제품 소비를 자제하도록 유도하여 이들의 경영 활동을 변화시키고, 궁극적으로는 대기오염을 일으키는 인근 국가의 내부적인 변화를 꾀하고자 한다. 넷째, 천연가스를 활용한 한·중·일 3국의 협력을 강화하는 방안을 모색할 수 있다. 전 세계 LNG의 주요 수입국인 한·중·일이 공동으로 천연가스 활용 증대 방안을 모색하고, 오염물질 저감 기술에서도 협력한다면, 동북아 전체의 대기오염 문제 해소에 일조할 수 있을 것이다. 

  The recent rise of air pollution, represented by an increase in particulate matters, has grown into an important economic, social and diplomatic issue in Korea amidst growing concerns over a significant proportion of domestic air pollutants coming from neighboring countries. Transboundary air pollution, which causes adverse effects in areas under the jurisdiction of other countries, has become a serious matter that requires the joint response of surrounding countries, not the problem of an individual country. The objective of this study is to propose policy implications to cope with the rise of air pollution in Northeast Asia by analyzing policies and cases of international cooperation in the global society.
  Policies and regulatory measures introduced by major countries to improve air quality can be summarized as possessing the following characteristics. The European Union (EU), China and the United States (U.S.) have all established and supplemented domestic environmental laws, policies and regulations. In accordance with improved legal and institutional frameworks, they have being taking practical measures including setting national air quality standards, controlling air pollutant emissions and strengthening monitoring systems. As a result, they have achieved a certain level of air pollutant emission reductions, in particular improvements centered on pollutants for which emission ceilings or standards have been arranged. In the case of China, it has been strengthening its supervision authority, regulatory measures and management standards for severely polluted areas such as Jing-Jin-Ji (Beijing, Tianjin and Hebei province) since 2010. However, emission levels of PM10 and PM2.5 are still in need of improvement, as their annual means exceeded both national and international standards in 2016.
  At the international level, bilateral or multilateral cooperative regimes have been established with the aim of solving transboundary air pollution problems. In Europe, North America and Southeast Asia, official agreements concerning air pollution across countries have been concluded, together with the establishment of relevant organizations and monitoring systems under these agreements. The Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP) in Europe, the U.S.-Canada Air Quality Agreement (AQA) and the U.S.-Mexico La Paz Agreement in North America, as well as the ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP) in Southeast Asia, were all signed with the goal of establishing joint response mechanisms for preventing and reducing air pollution in their regions. Above all, these agreements provided important opportunities for member countries to seek solutions based on scientific evidence or data gathered through collaborative research projects, and to strengthen environmental cooperation. Since then, they have been adopting protocols, annexes, roadmaps and others for supplementing insufficient contents within these agreements or resolving new environmental matters.
  The CLRTAP, adopted in 1979, has established a multilateral cooperation mechanism in Europe with a total of 51 parties, and is recognized as the most successful case with the largest scale and longest history among the four agreements reviewed. The AATHP in Southeast Asia is an agreement concluded to solve haze pollution caused by fires originating mainly in Indonesia. Both regions share the characteristic that they have been able to effectively utilize their organizations and systems, i.e. the EU and ASEAN, in implementing the agreements. Meanwhile, the agreements in North America have focused on solving environmental pollution problems in the border areas, including acid rain, and have contributed to the development of U.S.-Canada and U.S.-Mexico bilateral cooperative relationships.
  Agreements between Southeast Asian countries on transboundary air pollution have mainly focused on presenting principles and guidelines for addressing haze pollution, as opposed to setting emission ceilings and regulatory standards for main pollutants, which were the focus of agreements in Europe and North America. Therefore, although the AATHP has achieved several accomplishments through cooperation, such as sharing data collection and enhancing joint monitoring systems on certain areas (mainly peatland) and periods (dry season, etc.) that are most affected by haze pollution, it still lacks legally binding measures to limit air pollutant emissions, unlike other agreements. However, the AATHP is meaningful in that it reflects the ASEAN principles regarding respect for national sovereignty and consensus; thus, one solution might be to induce all ASEAN members to take part in the AATHP.
  Taking into consideration the cooperative experiences of other regions as described above, our recommendation is to develop multilateral agreements aimed at addressing transboundary air pollution in Northeast Asia. The AATHP's approach in Southeast Asia and the approach of the CLRTAP in Europe encourage the idea that rather than placing regulations on air pollutant emissions, implementing a more realistic multilateral agreement to exchange information and strengthen air quality monitoring networks will induce Northeast Asian countries to participate. It is fundamentally necessary to establish regional environmental regimes for the areas or periods that are most affected by air pollution, and gradually intensify cooperation among member countries, including the adoption of further protocols or annexes in the agreement. It will also be advisable to refer to the AQA and include a clause suggesting that each country promptly notify neighboring countries in the event of policy action or projects that might cause considerable environmental damage, promote joint research to provide relevant scientific data, and ensure a periodic evaluation of progress in the implementation of the agreement.
  Based on the results of the above analysis, we suggest the following measures to reduce air pollution in Northeast Asia. First, we propose that Korea participate directly in the CLRTAP, which may encourage the participation of other Northeast Asian countries and provide the basis for multilateral cooperation in Northeast Asia in the future. Since the grace period for the value of the emission limit may be extended by up to 15 years, this will alleviate the burdens associated with emission regulations, at least in the short term. Under political conflicts like the Terminal High Altitude Area Defense (THAAD) dispute between South Korea and China, it may also be a realistic alternative to attempt to induce China to participate in a multilateral cooperation system under existing successful mechanisms such as the CLRTAP. Second, it is necessary to accumulate more objective data through consultations and the participation of experts in advanced countries and through the European Monitoring Evaluation Program (EMEP). Third, we recommend that governments support the private sector to take the lead in implementing an initiative that responds to transboundary environmental problems. Lastly, Korea, China, and Japan can explore ways to strengthen their cooperation with respect to natural gas. If Korea, China, and Japan, the world's leading importers of liquefied natural gas, jointly seek ways to increase the utilization of natural gas and develop advanced pollution abatement technology, the three countries will be able to help tackle environmental challenges in Northeast Asia. 

국문요약


제1장 서론
1. 연구의 필요성 및 목적
2. 선행연구와의 차별성 및 연구의 범위


제2장 주요 대기오염 요인과 영향
1. 주요 대기오염 물질 현황
가. 대기오염물질 발생요인 및 현황
나. 세계보건기구(WHO) 대기질 가이드라인
2. 대기오염의 영향
가. 보건 영향
나. 경제적 영향


제3장 주요국의 대기오염 대응 정책 및 특징
1. 유럽연합
가. 주요 대기오염 정책 및 특징
나. 배출현황
2. 중국
가. 현황
나. 대기오염 대응을 위한 법률 및 정책
3. 미국
가. 현황
나. 대기오염 대응을 위한 법률 및 정책


제4장 역내 대기오염에 대응한 국제협력
1. 유럽의 장거리월경성대기오염협약(CLRTAP)
가. 설립 배경 및 경과
나. 협약 및 후속 의정서의 채택
다. 협약 내 기구
라. 협약성과와 의미
2. 북미지역 양자협력
가. 미국-캐나다의 대기질 협정(AQA)
나. 미국-멕시코 국경지역의 환경협력
3. 동남아 지역의 월경성 연무오염 아세안협정(AATHP)
가. 도입 배경
나. 월경성 연무오염 아세안협정(AATHP)
다. 협정(AATHP) 시행을 위한 로드맵 수립
4. 동북아 지역 내 협력
가. 동북아 장거리이동 대기오염물질 프로젝트
나. 한·중·일 환경장관회의(TEMM)
다. 한·중 대기질 공동연구단


제5장 결론
1. 요약 및 시사점
2. 동북아 대기오염 저감을 위한 국제협력 및 대응 방안
가. 장거리월경성대기오염협약(CLRTAP)의 적극적 참여 및 활용
나. 대기오염에 대한 동북아 차원의 공통된 지식기반 도출
다. 대기오염 감축을 위한 민간차원의 노력 지원
라. 천연가스를 활용한 한·중·일 3국의 협력 강화


부록


참고문헌


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