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연구자료 유럽 주요국 녹색당의 성공 및 실패 요인 분석 에너지산업, 환경정책

저자 조동희, 장영욱, 이현진, 윤형준 발간번호 21-09 자료언어 Korean 발간일 2021.12.30

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코로나19 대유행 이전부터 시작된 ‘녹색전환(Green Transformation)’은 코로나19 이후에도 주요국들의 주된 경제정책 방향이 될 전망이다. 녹색전환은 유럽 주요국, 특히 영국과 독일, 그리고 유럽연합(EU: European Union)이 앞장서왔고, 그 배경에는 기후변화 대응 정책에 대한 국민적인 지지가 있었다. 그런데 그러한 국민적 지지가 기후변화 대응을 전면에 내세우는 정당(통칭 녹색당)의 선거 결과로 이어지는 정도는 국가마다 다르다. 이러한 유럽의 사례에서 녹색당의 성공 또는 부진 원인을 파악하는 것은 기후변화 대응 정책에서 녹색당의 역할을 이해하는 데 도움을 줄 것이다. 이는 환경을 전면에 내세운 정당이 극히 저조한 지지를 받아온 한국에서 기후변화 대응 정책을 지속시키기 위한 시사점을 줄 것이다. 이러한 배경 아래 본 연구는 영국, 독일, EU에서 환경 관련 주요 정당의 현황과 역사를 살펴보고, 제도권 정치에서 그들의 성공과 실패에 대한 원인을 분석하였다. 관련 문헌은 한국에서 환경을 전면에 내세운 정당의 선거 결과가 극히 부진한 원인으로 세 가지 가능성, 즉 국민의 인식, 선거제도, 기존 주요 정당들의 대응을 꼽는다. 따라서 본 연구는 이 세 가지 측면에 집중하여 개별 사례를 분석하였다.

우선 영국의 경우 세계에서 가장 빠른 18세기 중반에 산업혁명을 겪으며 일찍부터 심각한 환경 문제가 발생하여 환경 문제에 대한 대중의 관심이 커졌고, 이를 해결하기 위한 정부 개입도 이미 19세기부터 본격화되었다. 이러한 배경 아래 자연스럽게 유럽 최초이자 세계에서 두 번째로 녹색당이 1973년에 창당되었다. 그러나 이처럼 일찍부터 대중이 환경 문제를 크게 각성하고 있던 점은 오히려 창당 초기에 녹색당이 입지를 넓히는 데 부정적으로 작용하였다. 환경문제는 이미 초당적인 공감대가 형성된 사회 문제였고, 신생 정당보다 역량과 인지도가 더 큰 주요 정당들도 이미 환경 문제를 심각하게 다루고 있었기 때문이다. 영국 총선의 선거제도 또한 초기 녹색당의 영향력 확대에 부정적이었다. 영국 총선은 소선거구 단순다수결 선거로 치러지는데, 이 조합은 소수 정당의 당선에 부정적이다. 영국의 정당보조금 제도 또한 원내 진출 정당 지원에 초점이 맞춰져 있어 초기의 녹색당에 불리했다고 평가된다. 여기에 더해 초기 녹색당이 ‘반정당의 정당(Anti-party party)’을 지향하며 조직화에 소극적이던 점도 녹색당의 영향력 확대에 부정적이었던 것으로 평가된다.

그럼에도 불구하고 녹색당은 친환경 전환, 내연기관 퇴출, 탈화석연료 등을 지속적으로 주장하며 국민적 관심을 환기시키고, 그 결과로 주류 정치계에서 이러한 주제들이 진지하게 논의되도록 하는 데 기여한 것으로 평가된다. 최근 녹색당에 대한 유권자들의 인식이 크게 개선되고 있고, 당 내부의 조직화도 더 발달하였다는 점을 감안할 때, 녹색당의 선거 결과뿐만 아니라 앞서 언급한 간접적인 영향력도 커질 것으로 전망된다.

독일 녹색당은 영국보다 늦은 1980년대에 창당되었지만 지속적으로 성장하여 현재 세계적인 녹색당으로 자리 잡았다. 특히 1998년과 2002년 총선에서는 사민당과 함께 연방정부를 구성하여 존재감을 높였고, 환경정책을 성공적으로 이끌었다. 2021년 총선에서는 제3당에 올라 다시 연립정부를 구성하였다. 이러한 성공에는 소수 정당에 우호적인 독일의 정치제도가 기여한 바가 크다. 독일 연방하원은 비례대표제와 지역구가 결합된 연동형 비례대표제를 실시하고 있는데, 비례대표 의석이 더 많고, 이는 지역구에서 3석 이상 얻었거나 비례대표 득표율이 5% 이상인 정당들에 배분된다. 정당보조금 수급자격도 유럽의회 선거나 총선에서 0.5% 이상을 획득하였거나 주 하원선거에서 1% 이상 획득한 정당에 주어진다. 이처럼 소수 정당에 우호적인 선거제도가 녹색당의 초기 정치활동에 큰 기여를 하였다. 연방하원 진출 후 제3당으로까지 성장한 데는 연립정부에 참여한 것이 큰 도움이 되었다. 독일 연방정부 구성에는 연정이 빈번하고, 소규모 정당이 반드시 필요한 경우가 많다. 녹색당은 1998~2002년과 2002~05년에 연정에 참여하여 원자력발전소 폐쇄, 재생에너지원 사용 확대 등에 앞장섬으로써 존재감을 높이고 정책 역량을 키웠다. 녹색당의 자체적인 노력 또한 녹색당의 성공에 기여하였다. 독일 녹색당은 이미 1990년대에 의회 진출을 목표로 조직화하였고, 환경뿐만 아니라 경제, 사회 등 다방면의 의제를 다루는 정당으로 거듭나고자 하였다. 이를 통하여 히피 정당, 운동권 정당 같은 기존의 인식을 탈피하고 고학력, 고소득에 문화적 다양성을 지지하는 유권자들의 지지를 받는 정당으로 변모하였다. 녹색당이 2021년 총선에서 다시 연립정부에 참여하여 주요 연방부처의 장관직을 맡게 되었으므로 앞으로 녹색당의 존재감과 역량은 더 커질 전망이다.

끝으로 EU의 의회인 유럽의회(European Parliament)에서 녹색당은 꾸준히 존재감을 키워 현재는 전체 의석의 약 10%를 차지한다. 녹색당의 존재감 확대는 EU의 정책에도 영향을 미쳤다. EU의 행정부는 EU 집행위원회(European Commission)로, 현 EU 집행위원회의 6대 핵심 목표 중 하나인 ‘유럽그린딜(European Green Deal)’은 2019년 유럽의회 선거에서 녹색당 지지가 급증한 데 영향을 받았다.
유럽녹색당 지지율 상승의 주요 원인은 EU 자체적 요인보다 개별 회원국의 국내 정치에서 녹색 계열 정당 지지율이 상승한 원인과 유사하다. 이는 EU의 환경 관련 정책이 회원국의 정책에 직접적인 영향을 미치므로, 유럽의회 의원 선출도 환경정책에 대한 회원국 국내의 관심과 연동될 가능성이 높기 때문이다. EU 자체의 특징 중에는 유럽의회의 정당 지원금이 유럽녹색당의 성공에 기여하였다. 유럽의회는 의석을 보유한 모든 정당에 지원금을 지급하는데, 특히 연간 총지원금 중 10%는 의석을 보유한 모든 정당에 균분된다(고정지원금). 고정지원금의 비중은 2018년 이전에는 15%로, 유럽녹색당의 성장에 도움이 되었다.

본 연구에서 분석한 영국의 사례는 기후변화 대응을 전면에 내건 정당이 제도권 정치 내 존재감이 작더라도 주류 정당이 기후변화 대응 정책을 적극적으로 추진할 수 있는 가능성을 보여준다. 이는 제도권 정치에서 녹색당의 존재감이 미미한 한국에 크게 세 가지 시사점을 준다. 첫째, 영국은 기후변화 대응에 대한 초당적인 관심을 빠르게 제도화함으로써 정책의 지속성을 담보하였다. 기후변화법을 근거로 발족된 독립 기구인 기후변화위원회(CCC: Climate Change Committee)는 기후변화 대응 정책을 정쟁의 대상이 아닌, 과학적인 자료에 근거한 논의 대상으로 확립시켰다. 또한 영국정부는 기후변화법에 따라 탄소배출 감축의 중간 목표인 ‘탄소예산(carbon budget)’을 5년 단위로 설정한다. 이러한 제도화의 결과로 영국의 기후변화 대응 정책은 정부의 성향이 바뀌거나 다른 대형 쟁점의 등장으로 관심사에서 밀리더라도 일관성을 확보할 수 있었다. 한국 또한 기후변화 대응 정책의 연속성을 담보하기 위하여 제도화에 서두를 필요가 있다. 둘째, 영국에서는 녹색당의 정책 제안을 주류 정당들이 적극적으로 흡수하였다. 2019년에 녹색당은 2030년 탄소중립 실현 목표와 이를 위한 구체적인 방안을 제시하였는데, 녹색전환이 가속화되며 주요 정당들도 녹색당의 제안을 진지하게 논의하고 있다. 기후변화 대응을 전면에 내걸고 활동해온 정당이나 시민단체가 관련 정책 개발 역량도 클 것이므로, 한국에서도 그러한 집단의 정책 개발을 지원하고, 그것이 주류 정당의 공약과 정부 정책에 반영되는 통로를 활성화시킬 필요가 있다. 또한 영국에서는 기후변화 대응 정책의 추진에 앞서 그러한 정책이 장기적으로 영국경제에 이익이 될 것이라는 공감대가 형성되었다. 기업 입장에서 기후변화 대응 정책이 단기적으로는 추가적인 제약으로 인식될 수 있다. 그러나 기후변화 대응이 불가피한 상황에서 정부의 선제적인 정책 대응은 장기적인 투자 방향 설정과 기업활동의 불확실성 해소에 도움이 될 것이다. 이 때문에 영국에서 기후변화법이 입법될 때 BP 등 동법의 주요 규제 대상 기업들이 오히려 입법을 적극적으로 환영하였다. 한국 또한 녹색전환 시대에 기업경쟁력을 강화하기 위해서는 정부가 선도적인 정책과 제도로 기업의 녹색전환을 유도하여야 한다. 그러한 방향성이 기업의 지지를 받기 위해서는 기후변화 대응이 불가피한 상황에서 녹색전환이 장기적으로 기업활동에 도움이 될 것이라는 공감대가 필요하다.
본 연구에서 분석한 독일의 사례는 녹색당의 대표적인 성공 사례이나 독일 녹색당의 성공 원인 중 독일정치의 고유한 특성, 즉 선거제도, 연정 등이 한국에 주는 시사점은 제한적이다. 반면에 독일 녹색당의 자체적인 노력은 한국에도 시사하는 바가 있다. 독일 녹색당은 초기에는 ‘반정당의 정당’이어서 진지한 대안으로 받아들여지지 않았다. 그러나 통일을 거치며 세력 확대를 위해 정당을 개혁하였고, 환경뿐만 아니라 경제, 사회 등 다방면의 의제를 다루는 정당으로 성장하였다. 필요에 따라서는 연립정부의 유지를 위하여 일부 주장을 희생시키기도 하였다. 이러한 노력의 결과로 녹색당은 히피 정당, 운동권 정당에서 전문층 정당, 중산층 정당으로 변하였고, 양대 정당인 기민당, 자민당과 주요 지지층이 상당히 겹치는 수준까지 성장하였다. 한국에서도 기후변화 대응을 내세운 정당이 제도권 정치에서 성장하기 위해서는 독일 녹색당과 같은 자체적인 역량 강화와 외연 확대 노력이 필요하다.

본 연구에서 분석한 EU의 사례는 기후변화 대응에 대한 관심 제고와 민간 참여 확대가 기후변화 대응 정책 추진에 기여할 수 있음을 보여준다. 구체적으로 유럽환경조약과 같이 개인, 시민단체, 지역사회를 대상으로 기후변화 대응 정책에 대한 관심을 높이고 참여를 유도하는 방법을 고려할 만하다. 또한 녹색전환의 부작용을 완화하기 위한 ‘공정전환’을 적극적으로 추진하는 것도 기후변화 대응 정책에 대한 반감을 줄이는 데 기여할 수 있을 것으로 보인다. 한국정부 또한 공정전환을 추진 중이나, 상대적으로 예산이 적고 홍보도 부족하다. EU가 기후변화 대응 정책에 모든 이해당사자의 민주적 참여를 보장하는 데 역점을 둔 것처럼, 한국정부도 소외 산업과 소외 지역에 대한 지원, 참여 기회 보장 등에 더 관심을 기울일 필요가 있다.



The Green Transformation that has begun before the COVID-19 pandemic is expected to continue to be a major economic policy of governments around the globe. Major European countries, especially the United Kingdom and Germany, along with the European Union, are at the forefront of this transformation. However, electoral outcomes of political parties focused on climate change (i.e., Green Parties) differ significantly among these cases. Analyzing the reasons of their electoral success or failure can help understanding their role in climate-change policy. This, in turn, can teach how to make climate policy sustainable in Korea where political support for Green Parties is extremely low. We review the history of Green Parties in the UK, Germany and the EU and analyze the reasons for their success or failure. The related literature considers three major reasons for the extremely low electoral outcomes of Green Parties in Korea, namely the public’s attitude, electoral system and major traditional parties’ reactions. Following this, we focus on those three factors.
To the concerned readers in Korea, the UK’s case shows, above all, that a substantial presence of Green Parties in the legislature is not a necessary condition for an active climate policy by the government. Instead, it emphasizes the importance of concrete commitments through legislation and institutionalization and wide consensus, including that of businesses, that the additional costs in the short run will result in net economic gains in the long run. The EU’s case shows that creating a platform on which interested parties of various types can actively participate in the discussion and formation of climate policy and putting more focus on “just transition” can be good starting points for achieving this consensus. For Korean Green Parties' electoral prospect per se, the German case hints at the needs to extend the scope and improve the competence of themselves.

국문요약

제1장 서론

제2장 영국
1. 개괄
2. 영국 녹색당의 역사와 선거 결과
3. 영국 녹색당 선거 결과 부진의 원인
4. 소결

제3장 독일
1. 개괄
2. 독일 녹색당의 역사와 선거 결과
3. 독일 녹색당의 성공 원인
4. 소결

제4장 유럽연합
1. 개괄
2. EU의 의사결정 구조
3. 유럽녹색당의 역사와 선거 결과
4. 유럽녹색당의 성공 원인
5. 소결

제5장 결론
1. 연구결과 요약
2. 시사점

참고문헌

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