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연구보고서 신기후변화체제하에서 한국의 대응전략: 새로운 감축-지원 통합 메커니즘의 모색 다자간협상, 환경정책

저자 서정민, 정지원, 박혜리 발간번호 12-07 자료언어 Korean 발간일 2012.12.31

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2011년 12월 제17차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP17)에서는 2020년 모든 국가가 단일한 법적 구속하에 의무를 부담하는 새로운 기후변화체제 성립에 합의하였다. 지금까지의 기후변화체제가 온실가스 배출에 대한 역사적 책임에 따라 국가별로 상이한 법적 책임을 지는 방식이었다는 것을 감안할 때, 신기후변화체제의 지향은 다양하고도 근본적인 변화를 가져올 것으로 예상된다.


우선 협상 방식에서 그동안 유엔기후변화협약의 내용을 다루는 트랙과 교토의정서 협상 트랙으로 분리되어 다뤄졌던 다양한 의제들이 통합적으로 논의될 것으로 기대된다. 또한 기존에는 감축과 지원 의무부담 여부에 따른 국가분류가 논의의 근간이었으나, 모든 당사국이 의무를 부담하는 신기후변화체제하에서는 부담의 방식과 수준이 핵심 쟁점이 될 것이다. 이에 따라 우리나라의 협상전략 역시 의무감축국 편입 시나리오에 대응하여 다소 수동적으로 입장만을 수립하는 데에서 벗어나, 신기후변화체제의 구성 요소에 대해 건설적인 아이디어를 제시하는 방향으로 전환해야 할 시점이다.


본 연구의 목적은 우리나라가 신기후변화체제 성립 과정에서 능동적으로 대안을 제시하기 위한 이론적 분석틀과 논거를 마련하는 데 있다. 이를 위해 (1) 기후변화체제 작동원리의 이해를 위한 이론모형을 설명하고, (2) 체제설계의 핵심요소인 감축과 지원 메커니즘 사이의 상호작용과 그것이 체제성립에 가지는 의미를 논한 후, (3) 관련 쟁점과 시사점을 도출한다.


기존 연구는 개별 국가의 국제 협약 참여 유인을 분석하고, 참여 시나리오에 따른 환경적 결과를 평가하는 데 초점을 두고 있다. 이에 반해, 감축과 지원으로 대표되는 협약 이행을 위한 메커니즘의 구체적인 동작 원리, 더 나아가 개별 메커니즘의 연계에 관한 연구는 부족하다. 신기후변화체제에 관한 협상기한이 2015년으로 설정된 상황을 고려할 때, 새로운 체제의 구체적인 설계 방식에 대한 연구가 활성화될 것으로 보인다. 본 연구는 기후변화체제의 개별 운영 메커니즘을 설계변수로 하는 분석틀을 제공하고, 신기후변화체제의 안정화를 위해 개별 메커니즘의 통합을 모색하는 첫 연구라는 데 의의가 있다.


2장에서는 기후변화체제가 여타 공공재 문제와 같이 감축비용 지불주체와 감축편익 향유주체 간 괴리로 인하여 무임승차 유인이 발생한다는 점에서 내재적인 불안정성이 있음을 명확히 하였다. 그동안 전통적인 해결방식은 온실가스 배출에 대한 역사적 책임과 함께 능력이 있는 선진국들이 감축의무를 부담하는 것이었다. 그러나 개도국의 온실가스 배출 확대라는 상황 변화에 따라 선진국만이 감축의무를 지는 것은 불공평하다는 인식이 확대되었으며, 이러한 환경 변화를 어떻게 해결하느냐가 신기후변화체제의 과제이다. 본 연구는 신기후변화체제의 정착을 위해 개도국의 감축유인 제고와 새로운 체제의 효율성 확보를 강조하였다.


3장에서는 2장에서 살펴본 신기후변화체제의 특징과 과제를 이론적으로 분석하기 위한 모형을 제시하였다. 특히 온실가스 감축수준에 대한 논의와 더불어 시장 메커니즘 확대 등 더 많은 국가들의 감축 유도 방안을 모색하는 최근 협상동향을 고려하였다. 그 결과 다음과 같은 함의를 도출하였다. 우선 감축의무를 공동으로 부담하는 국가들의 이질성을 완화하는 것이 신기후변화체제의 성공적 안착을 위한 가장 중요한 사안이다. 또한 개도국의 온실가스 감축의 편익을 제고하기 위해 선진국의 재정지원과 기술이전, 역량배양은 필수적임을 이론적 모형 분석을 통해서 재확인하였다.


4장에서는 협약 이행을 위한 양대 메커니즘인 지원 메커니즘과 감축 메커니즘의 구조와 주요 이슈들을 살펴보았다. 이를 통해 개별 메커니즘의 상호작용과 통합적 접근을 위한 기본 요소들을 제시하였다. 선진국은 개도국의 협약 이행과 기후변화 대응을 지원하기 위해 2020년까지 장기 지원목표와 녹색기후기금(GCF) 설립을 약속하였다. 한편 선진국은 개도국 지원에 합의하면서 개도국의 적극적인 감축 노력을 요구하였다. 신기후변화체제하에서 선진국과 개도국의 감축은 주로 신규 시장 메커니즘을 통해 달성될 것으로 보인다. 신규 시장 메커니즘은 신기후변화체제가 지향하는 원칙과 목표에 부합하도록 설계되어야 할 것이다.


5장은 감축 메커니즘과 지원 메커니즘에 대한 통합적 분석을 위하여 먼저 개별 메커니즘의 상호작용을 살펴본 후, 이러한 관계에서 야기되는 쟁점과 과제를 도출하였다. 감축목표가 설정됨에 따라 감축수요가 발생하고 지원 메커니즘은 이를 충족하기 위한 수단으로 볼 수 있다. 이때 본 연구가 주목하는 것은 민간부문의 역할이다. 민간은 감축 크레디트 획득뿐만 아니라 향후 자원고갈에 따른 재생에너지 및 에너지효율 부문에서의 선점을 목적으로 감축사업에 참여함으로써 감축수요를 야기하는 주체이자, 개도국 내 감축사업에 대한 투자자로서 자금의 제공 주체이기도 하다. 따라서 감축 및 지원 메커니즘의 통합을 위해서 민간의 유인체계 구성이 핵심 과제임을 제시하였다.
6장에서 본 연구는 국제사회의 논의 진전에 기여하는 차원에서 감축과 지원의 통합 메커니즘 구축을 위한 대안을 제시하였다. 첫째, 개별 메커니즘의 통합 측정·보고·검증(MRV) 시스템 구축이다. 둘째, 민간의 참여형태에 따라 감축과 지원에 대한 기여 정도를 차별화하는 것이다. 셋째, 기술이전의 확산효과 지표의 개발이다. 넷째, 신규 시장 메커니즘의 허브(hub)로서 가칭 ‘녹색개발은행’의 설립이다.


감축과 지원 메커니즘의 효과는 MRV 제도를 통해 확인이 가능하다. 그동안 개별 메커니즘의 MRV에 대한 논의는 이뤄졌으나, 통합 MRV 시스템에 대한 논의는 초기 단계로서 지원받는 감축활동에 대해서는 등록부에 공개한다는 것이 현재 합의된 수준이다. 따라서 개별 메커니즘 MRV의 정교성 제고나 메커니즘 내 통합 이슈에 대한 논의가 활발히 진행되는 동안, 우리나라는 통합 MRV 시스템에 집중하여 구체적인 방법론을 제시하는 방안을 고려해볼 수 있다. 본 연구는 2015년부터 시행 예정인 배출권거래제 운영을 통해 통합 MRV 모범사례 도출 가능성을 제시하였다.


신기후변화체제에서 감축 및 지원의 주체는 국가보다는 민간에 초점이 맞춰질 것으로 예상된다. 본 연구는 동일한 규모의 민간투자가 발생하더라도 투자 유형에 따라 수원국에 상이한 효과가 발생할 것이라는 점을 강조하고, 투자 유형에 따라 의무달성 정도의 인정을 달리하는 것을 제안하였다. 즉 단기 투기적 자본유입에 대해서는 의무이행 인정에 높은 할인율을, 장기 투자적 속성을 갖는 자본유입에 대해서는 낮은 할인율을 적용하여 실질적 감축 및 지원 효과를 가질 확률에 따른 보상의 차별화를 꾀하는 것이다. 이러한 접근은 환경건전성(environmental integrity)과 역사적 책임 차원에서 민간의 참여에 대해 부정적 입장을 견지하는 개도국을 설득하는 데 효과적일 수 있다.
본 연구에서는 신기후변화체제의 안정성을 추구하기 위해 국가간 이질성 완화를 강조하였는데, 기술이전은 개별 국가의 감축비용함수나 환경편익함수에 직접 영향을 미친다는 점에서 자금지원에 비하여 보다 근본적으로 국가 간 이질성을 해소하는 데 기여할 것으로 예상된다. 또한 기술이전이 감축행동을 촉진할 수 있다는 점 외에도 민간투자가 기술 확산 효과를 발생할 수 있다는 측면에서 감축 및 지원의 통합 메커니즘을 개발할 때 기술이전이 연결고리로 작용할 가능성이 충분하다.


마지막으로 본 연구는 신기후변화체제의 효율성 및 안정성 측면에서 신규 시장 메커니즘의 역할 확대에 주목하고, 현재 다양한 형태로 논의되는 신규 시장 메커니즘 간의 조정을 위한 총괄관리기구(overarching body) 또는 조정기관(coordination facility)의 필요성을 제기했다. 이 기구는 기후금융(climate finance)의 공급과 수요 간 매칭시스템(matching system) 기능을 담당하며, 궁극적으로는 선진국·개도국 간 협력을 통해 전 인류의 지속가능한 녹색성장을 가능케 하기 위한 전략수립과 재원조성을 목표로 한다. 이러한 역할을 담당할 수 있는 주체로서 다자개발은행, 민간자본시장, 새로 구성된 상설위원회와 GCF를 대안으로 제시하였다.


GCF 사무국을 유치한 우리나라는 향후 이를 기반으로 글로벌 녹색성장 논의과정에서 큰 역할을 담당할 수 있는 여건이 마련된 상황이다. 본 연구가 GCF를 모태로 하는 녹색개발은행 등의 글로벌 녹색성장 추진체 설립에 관한 후속 연구를 통하여 우리나라의 신성장동력산업으로서 녹색산업 진흥에 기여함은 물론, 우리나라가 인류의 지속가능한 발전에 보다 능동적으로 기여하는데 도움이 되길 기대한다.

In 2011, COP17, Parties agreed to launch a new process, called Ad Hoc Working Group on the Durban Platform (ADP), to negotiate a new climate agreement after 2020. The most distinguishable feature of the expecting new agreement is that it will be ‘applicable to all’ Parties. Though ‘applicable to all’ does not imply applicable to all in a symmetrical fashion, Parties’ positions on legal form will not be fall along developed and developing country lines any more. This critical change asks COP to develop new aspects of operating mechanisms under UNFCCC, accordingly. Especially to Korea which has been non-Annex I member so far, the change requires her to engage more actively in the climate negotiation process with suggesting constructive ideas to design the new regime, rather than simply to express her own position.
The purpose of this research is to lay out a basic theoretical and logical foundation which may help to design key mechanisms in new climate regime. To do this, in Chapter III, we first develop a model of a new climate agreement which satisfies key characteristics of Durban Platform. Then, we identify limitations of an old approach which can be summarized into (a) national reduction target and (b) international emission trading. The main result is that when a degree of heterogeneity in benefit from mitigation between countries is high enough, the old approach cannot achieve a social optimal mitigation level, though emission trading contributes to a broad participation. In this sense, relaxing the heterogeneity will be the key for the new regime. And that is the reason financial and/or technology transfer is necessary, besides mitigation efforts.
In this study, we focus on a specific issue among possible alternatives in designing the new regime, which is integrating market mechanism and financial mechanism. In Chapter IV, we survey the current and prospecting relevant mechanisms and investigate issues needed to be tackled for each mechanism. In Chapter V, we discuss interactions between two mechanism spheres in general and the importance of an integrating approach. A relationship between two mechanisms can be simplified as follows. The most fundamental element of market mechanisms is the demand for mitigation such as reduction targets and energy security. The demand induces flows of climate finance and they enable mitigation actions to be scaled up. Based on these observations, we qualitatively explore what expecting challenges to overcome will be. For the developing countries in general, lack of voluntary mitigation incentive is the basic problem. Supported NAMA type financial mechanisms, which requires corresponding mitigation actions, may be in a right direction to solve such incentive problems. The developed and the advanced developing countries may have voluntary mitigation incentives with seeking a new economy growth engine. For them, the key question is how to scale up the private resources in mitigation investments. A solution can be found with answering how to connect effectively the mitigation incentive into financial incentive, and vice versa. A necessary condition to construct those incentive schemes is to have transparent and objective MRV systems.
In Chapter VI, we present several possible tasks to develop both market and finance mechanisms in an integrated way. First, it needs to expertise best practice of the ‘inter-mechanism’ MRV system which is about coordination between a market mechanism and a financial mechanism. Various mechanisms in each market and finance sphere are expected to appear within and out of UNFCCC in near future. In the short run, more attentions will be paid to develop the ‘intra-mechanism’ MRV system which is about coordination among mechanisms within each sphere. However, having inter-mechanism MRV system will be very effective in the long run. Before a certain system without the integrating consideration becomes status quo, noting its importance and pursuing the best practice of them will be desirable. The other two are about how to provide more incentives toward environmentally more friendly private investments while the developed countries fulfill their financial contribution obligations. Depending on a type of private financial flows, its impacts on recipient country’s mitigation actions are different. Thus, a more environmentally favorable type of private financial flows needs to be more appreciated. To reflect this on incentive mechanisms, a more volatile financial flow can be discounted more in accounting financial contributions by developed countries, besides evaluation on environmental consequences of each investment. Also, we may consider to develop the technology spillover effect index which can differentiate private investments into the degree of mitigation technology spillover. Treating private investments with a higher index as the one with a more marginal contribution can help to create incentives.

서언 


국문요약 


제1장 서 론 
1. 연구 배경 및 필요성 
2. 연구목적 
3. 선행연구 차별성 및 본 연구의 한계 
4. 글의 구성 


제2장 기후변화체제의 불안정성과 신체제의 기본과제 
1. 논의 배경: 유엔기후변화 협상의 전개과정 
가. 기후변화체제 연혁 
나. 최근 협상동향 
2. 기후변화체제의 내재적 불안정성 
3. 전통적 접근방식의 한계와 신기후변화체제의 설계과제 
4. 소결 


제3장 기후변화체제 성립 및 유지의 게임 이론적 이해 
1. 기존 연구들의 주요 결과 
가. 기본논의 
나. 협상 참여의 자기구속성 
다. 협약 이행의 자기구속성 
2. 의무감축량 설정과 시장 메커니즘을 통한 재정이전 
가. 기본설정 
나. 벤치마크: 범세계적 최적 감축 
다. 국가별 감축의무 부과 메커니즘 
라. 시장 메커니즘의 역할과 한계 
3. 소결 


제4장 개별 메커니즘의 이해: 구조와 주요 쟁점 
1. 지원 메커니즘 
가. 구조 
나. 주요 쟁점  
다. 전망 
2. 감축 메커니즘 
가. 기본요소 
나. 신규 시장 메커니즘 
다. 과제와 전망 
3. 소결 


제5장 신체제 운영 메커니즘 설계에 대한 통합적 접근 
1. 감축·지원 메커니즘 간 연계 필요성 
가. 개별 메커니즘의 목적과 과제 
나. 양 메커니즘의 상호작용 
다. 메커니즘의 통합적 설계와 국가 이질성 완화 
2. 효과적 통합 메커니즘 설계를 위한 과제 
가. 개도국 일반의 감축유인 부족문제 해결 
나. 선진국 및 선발개도국의 자발적 감축·지원 유인 제고 
다. 통합적 MRV 시스템의 공유 
3. 소결 


제6장 신체제의 성공적 안착을 위한 정책 제언 
1. 메커니즘 간 통합 MRV 시스템 모범관행 설정 
2. 민간자본의 유입유형별 감축·지원의 가치 할인율 차별화 
3. 기술지원의 확산효과 지표(spillover effect index) 개발 
4. 신규 시장 메커니즘의 허브(hub), ‘녹색개발은행’의 구축 
5. 결언 


참고문헌 


부록 
부록 I. 국가 이질성으로 인한 기후체제 불안정성 
부록 II. 3장 정리들의 증명 


Executive Summary

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