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연구보고서 디지털세가 다국적기업의 해외 투자에 미치는 영향 조세, 해외직접투자

저자 예상준, 김혁황, 박단비, 최혜린 발간번호 21-24 자료언어 Korean 발간일 2021.12.30

원문보기(다운로드:341) 저자별 보고서 주제별 보고서

디지털 경제가 도래하면서 다국적기업의 조세회피 문제는 과거보다 한층 심화되었다. 일반적으로 다국적기업의 조세회피는 고세율국에서 발생한 소득을 저세율국으로 이전하는 국제거래를 통해 나타난다. 디지털 기술을 통해 다국적기업은 법인세 부과의 기준이 되는 고정사업장을 ‘매출이 발생하는 국가’가 아닌 원하는 곳에 둘 수 있게 되었다. 그 결과 법인세율이 높은 국가에서 과세 대상 소득을 줄이고 법인세율이 낮은 국가에서 과세 대상 소득을 높이는 방식으로 소득에 대한 법인세 규모를 줄이는 것이 가능하게 되었다. 또한 다국적기업은 조세회피를 위해 국외특수관계법인과의 이전거래에서 정상가격 산출의 어려움과 국가 간 맺어진 특혜적 조세조약의 이점을 적극적으로 활용하였다. 이 과정의 핵심은 거래 가격의 적정 수준을 산출하기 어려운 무형자산을 저세율국에 옮겨 놓는 것이었다. 디지털 기업처럼 생산활동에서 무형자산의 활용이 높은 다국적기업일수록 조세회피 목적의 소득이전을 실행하기가 유리하였다.

이와 같은 조세회피 목적의 소득이전과 세원잠식 문제, 일명 BEPS(Base Erosion and Profit Shifting) 문제를 해결하고자 OECD와 G20은 BEPS 방지 프로젝트를 시행하였다. 그리고 140여 개국이 참여하는 다자논의기구인 ‘포괄적 체계(Inclusive Framework)’를 출범시켜 국제조세체제의 개혁 방향에 대한 논의를 이어 갔다. 그 결과 2021년 10월, 포괄적 체계에 참여하는 국가 대부분이 동의하는, 두 가지 큰 틀의 합의안—디지털세 필라 1, 2 합의안—이 마련되었고, 2023년 이행을 목표로 합의안과 관련된 세부사항의 조율과 함께 각국의 세법 및 조세조약 개정 논의가 시작되었다.

새롭게 마련된 국제조세체제를 살펴보면, 고정사업장의 유무와 상관없이 다국적기업의 매출이 일정 수준으로 발생하는 국가에 과세권을 배분하고, 특정 사업 활동과 관련하여 이전 가격을 단순화하는 필라 1과, 글로벌 단위 다국적기업의 실효세율 부담을 최저 15% 이상으로 끌어올리는 필라 2로 간략하게 정리할 수 있다. 이러한 국제조세체제의 변화로 다국적기업의 해외 투자 수익률도 달라질 것이므로 그에 따른 투자 결정, 나아가서 생산과 관련한 가치사슬에도 변화가 있을 것으로 예상된다.

이에 본 연구는 디지털세 필라 1, 2 합의안이 실행되는 상황을 가정하고, 이러한 변화가 다국적기업의 투자에 미치는 영향을 알아봄으로써 향후 우리나라의 외국인직접투자 정책 및 해외정책투자 정책의 수립에 도움이 될 만한 기초 자료를 제공하고자 하였다. 본 연구의 주요 내용은 다음과 같다.

제1장에서는 2021년 10월에 발표된 디지털세 필라 1, 2 합의안의 구체적인 내용을 살펴보았다. 필라 1은 글로벌 매출액이 200억 유로를 초과하는 기업 중 이익률이 10%를 넘는 기업에 적용된다. 필라 1의 핵심인 Amount A는 전체 이익 중 매출의 10%를 넘어가는 부분에 해당하는 이익(초과이익) 중 25%로 정의된다. 이때 Amount A는 법인세를 부과할 수 있는 과세 대상 소득으로 다국적기업의 관계사가 위치한 국가에 Amount A의 일부에 대한 과세권이 배분되는데, 이때 배분량은 국가별로 매출이 귀속되는 양과 비례하여 결정된다. 한편 필라 2는 글로벌 매출액이 7억 5천만 유로를 초과하는 다국적기업에 적용되는데, 이는 필라 1보다 더 넓은 범위의 기업을 대상으로 한다. 필라 2의 핵심은 GloBE라는 규칙으로, 만약 다국적기업의 관계사가 위치한 국가에서 15% 미만의 실효세율
에 해당하는 법인세 부담을 지게 되었다면, 실제 납부하는 세액과 15% 실효세율 세액의 차이만큼을 다국적기업의 다른 관계사가 부담해야 한다는 내용을 담고 있다.

제2장에서는 새로운 국제조세체제의 영향을 받는 다국적기업의 현황 및 특성을 살펴보았다. 먼저 제2장에서는 국가별 법인세율 데이터와 외국인직접투자 통계를 이용하여 법인세율과 해외직접투자에 관한 각종 현황을 기술하였다. 다음으로 디지털세 합의안의 적용대상을 살펴보고자 최근 연도(2019년)에 해당하는 Orbis의 기업 수준 데이터를 이용하여 필라 1과 필라 2의 대상이 되는 다국적기업을 식별하였다. 이러한 과정을 통해 필라 1, 2 적용대상 기업의 특징을 다음과 같이 분석하였다.

먼저 필라 1 적용대상 기업에 대해 다음의 사실을 확인할 수 있었다. 첫째, 필라 1 적용대상 다국적기업의 본사와 자회사는 미국, 중국, 영국 등 경제 규모가 큰 국가에 많이 분포하고 있었다. 둘째, 필라 1의 적용대상이 되는 우리나라 기업은 1개 사로 나타났다. 셋째, 필라 1 적용대상 기업이 영위하는 산업은 고르게 분포되어 있었다. 넷째, 적용대상 기업의 업종을 살펴보았을 때 디지털세 논의 초기에 대상이 되었던 디지털서비스 기업보다 소비자대면 기업에 해당하는 기업이 더 많이 포함된 것으로 나타났다.

다음으로 필라 2 적용대상 기업과 관련해서는 다음과 같은 사실을 확인할 수 있었다. 첫째, 필라 2 적용대상 다국적기업의 본사 및 자회사는 미국, 중국, 일본, 영국뿐만 아니라 케이맨 제도, 영국령 버진아일랜드, 홍콩, 아랍에미리트 등 법인세율이 낮은 국가에도 많은 수가 위치하고 있었다. 둘째, 필라 1과 유사하게 

필라 2 적용대상 기업도 다양한 산업 분야에 분포하고 있었다.

제3장에서는 무형자산을 통한 다국적기업의 조세회피 목적 소득이전 정황을 실증 분석을 통해 제시하였다. 분석을 위해 본 장의 실증분석 모형 또한 Orbis의 기업 수준 데이터를 이용하였다. 분석 결과 자회사에 적용되는 법인세율의 수준과 무형자산의 보유 정도는 반비례하는 것으로 나타났으며, 다국적기업 내 자회사가 여러 국가에 위치하는 경우 저세율국 내 자회사가 높은 이윤을 기록하는 것으로 확인되었다. 또한 모기업이 속한 산업에서 무형자산 비중이 높게 나타나는 경우 모회사와 자회사가 직면하는 법인세율 차이에 이윤이 민감하게 반응하는 경향을 보였다. 업종별ㆍ지역별 차이를 살펴보았을 때 제조업보다 서비스업에서, 비조세회피처보다 조세회피처에서 다국적기업의 소득 이전이 활발히 나타나는 것으로 확인되었다.

이러한 결과를 통해 다국적기업의 조세회피 행위는 저세율국인 조세회피처 또는 생산지로 무형자산을 이전함으로써 나타난다는 사실을 보였다. 그리고 이를 활용하여 제4장에서 모형을 구축할 때, 다국적기업이 조세회피를 위해 시장소재국에서 발생한 소득을 무형자산을 둔 저세율국 생산지로 옮긴다고 가정하였다.

제4장에서는 디지털세가 도입되는 경우 이에 반응하여 다국적기업의 조세회피 행위와 투자 결정이 어떻게 달라지는지 알아보고자 디지털세의 제도적 특성을 반영한 수출 플랫폼 FDI 모형을 구축한 뒤, 이를 바탕으로 시뮬레이션 분석을 수행하였다. 필라 1과 필라 2가 다국적기업의 투자에 영향을 미치는 경로를 설명하기 위해 모형에서 도출된 균형의 변화를 필라 1만 도입했을 때, 필라 2만 도
입했을 때, 필라 1과 필라 2를 모두 도입했을 때의 세 가지의 시나리오로 나누어 살펴보았다. 그 결과 모든 시나리오에서 법인세율 수준과 디지털세 도입에 따른 외국인직접투자의 증가가 양(+)의 상관관계를 갖고, 법인세율 수준과 디지털세 도입에 따른 해외직접투자의 증가가 음(-)의 상관관계를 갖는다는 것을 확인할 수 있었다. 특히 우리나라는 필라 1을 도입하는 경우 조세회피 목적의 소득 이전을 위해 저세율국에 생산지를 둔 다국적기업의 저세율국 진출 유인이 상대적으로 줄어들면서 외국인직접투자가 늘어나는 결과를 확인할 수 있었으며, 필라 2를 도입하는 경우 미국과 중국에 본사를 둔  다국적기업의 세후이익 감소와 그로 인한 R&D 투자 위축으로 교역이 감소하면서 두 나라로부터의 투자 유입이 줄어드는 효과가 나타나는 것을 확인할 수 있었다. 그러나 필라 1, 2를 모두 도입할 경우 투자 유입효과가 더 커 전반적으로 외국인직접투자가 늘어나는 것을 확인할 수 있었다. 또한 필라 1, 2가 동시에 도입될 때 시너지를 발생시키는 메커니즘이 존재하지 않는다는 것을 확인할 수 있었다.

제5장에서는 필라 1, 2의 도입 전망을 살펴보고, 앞선 장에서의 분석 결과를 토대로 우리나라의 외국인직접투자 정책과 해외투자 정책에 대한 정책 제언을 기술하였다. 디지털세 필라 1, 2의 도입으로 우리나라가 얻을 수 있는 반사이익을 극대화하려면 외국인직접투자의 규제 강도가 높은 산업이나 분야를 발굴해 이에 대한 규제를 줄이는 정책이 효과적일 수 있음을 제안하였다. 또한 글로벌 투자환경의 변화와 필라 1, 2 도입으로 인한 해외 공급망 재편이 활발히 일어나는 상황을 대비해 생산시설의 국경 간 이전을 원하는 우리나라 기업에 대한 정부의 지원이 필요할 수 있음을 제안하였다.
As digitalization of the economy accelerates, tax avoidance by multinational enterprises (MNEs) becomes a more serious and sophisticated issue to address. The issue can be attributed to several characteristics of firms in the digital economy, these being: discrepancy between the permanent establishment where the corporate income tax is levied and the location where substantial business activity is performed, high reliance on intangible assets in production that are movable across jurisdictions, and the intricacy of applying transfer pricing rules to new business activities. Due to these features, MNEs have been able to easily shift earned income from a country with high corporate income tax (CIT) rates to one with low CIT rates and lessen their tax burdens by taking advantage of extant principles of the international tax system and bilateral tax treaties between countries.

In order to tackle the base erosion and profit shifting (BEPS) issue of MNEs under the digital economy, the OECD and G20 launched an inclusive framework (IF) joined by 141 countries and has conducted discussions on a new international tax system. As a result, in October 2021, two major revisions on the current international tax system – the Two-Pillar solution on BEPS – were agreed upon by 139 IF member countries, including G20 members, to take effect in 2023.

The IF’s final agreement on the Pillar 1 and Pillar 2 is as follows. Pillar 1’s scope is limited to a group of MNEs whose annual revenues exceed 20 billion euros with above 10% profitability. This allows market countries to levy a portion of MNEs’ profits net of the 10% of the revenues, in proportion to each country’s size of revenues sources. The tax base alloted to eligible countries is called “Amount A.” Pillar 2 intends to impose global minimum CIT rates above 15%, under which MNEs’ affiliates are obliged to pay top-up taxes up to 15% if affiliates in other jurisdictions pay low taxes that amount to the effective CIT rates in short of 15%. Pillar 2 applies to a group of MNEs whose annual revenues exceed 750 million euros. The introduction of this new international tax system will clearly have a major impact on MNEs’ investment and value chain decisions.

This study mainly focuses on the Two-Pillar solution on BEPS, exploring how this affects the investment and production decisions of MNEs, and provides implications on Korea’s FDI policy.
In Chapter 1, we briefly explain the background of the OECD BEPS projects and the main schemes of the Two-Pillar solution finally agreed upon by the IF.

In Chapter 2, we identify which MNEs are encompassed within the scope of Pillar 1 and Pillar 2, and look at the firms’ locations and distributions across industries. Using Orbis financial data on MNEs, we find that Pillar 1 applies to MNEs whose headquarters and affiliates are located mostly in the US, China, and the UK. Also we find that the MNEs in the scope of Pillar 1 are distributed among varied industries uniformly. It also features that more consumer facing businesses are included in the scope of Pillar 1 than automated digital services companies. In the case of Pillar 2, we find that MNEs in the scope of Pillar 2 are located in broader jurisdictions including the US, China, Japan, the UK, Cayman Islands, British Virgin Islands, Hong Kong, and the UAE. We also show that MNEs in the scope of Pillar 2 are distributed among various industries uniformly.

In Chapter 3, we document the evidence of MNEs’ profit-shifting through intangible assets by testing empirical models with Orbis financial data. Our findings indicate that, firstly, as subsidiary companies face higher CIT rates in their jurisdictions, they tend to have less amounts of intangible assets; secondly, in jurisdictions with low CIT rates, the subsidiaries are more likely to have a higher level of profits than those with high CIT rates; thirdly, companies’ profits are likely to be more responsive to the difference between the CIT rates of a parent company and its subsidiary when the industry relies more on intangible assets in production; and lastly, MNEs’ profit-shifting occurs more in the service industry and tax havens than in the manufacturing industry and non tax havens.

In Chapter 4, inspired by Wang (2020)’s profit-shifting model, we newly develop a multi-country general equilibrium model featuring firms’ decisions on profit-shifting to minimize tax burden, as well as making location choices for multinational production and exports given the Two-Pillar solution on BEPS. We consider three scenarios where either Pillar 1 or Pillar 2 are introduced or where they are both introduced to disentangle the economic impacts of Pillar 1 and Pillar 2, separately. From these exercises, we find that CIT rates and an increase in IFDI (OFDI) due to introducing the Two-Pillar solution are positively (negatively) correlated. Korea is expected to benefit from introducing Pillar 1 because MNEs with conduit firms located in other jurisdictions with low CIT rates for tax-planning might relocate their production sites to Korea when the tax advantages are partially offset by Amount A. However, these benefits may be diminished when Pillar 2 is introduced because setting global minimum CIT would increase the overall tax burden of MNEs and thereby reduce the return on R&D investment, FDI incentives for production, and exports. For the case of Korea, the former effect slightly dominates the latter effect; thus, the IFDI in Korea increases after the Two-Pillar solution is introduced.

Based on these results, in Chapter 5, we suggest unleashing regulatory interventions in FDI policy could be more effective than reducing CIT rates to attract foreign investment. Also we suggest the Korean government may play a supportive role in MNEs’ reorganizing value chains when Pillar 2 is introduced and the tax burden imposed on MNEs harms their competitiveness. 
국문요약

제1장 서론
1. 디지털세 도입의 논의 배경과 내용
2. 연구의 목적과 주요 결과
    
제2장 다국적기업의 해외직접투자 현황
1. 법인세율과 외국인직접투자
2. 디지털세 적용대상 기업의 특징    
3. 소결

제3장 다국적기업의 조세회피에 대한 실증분석-무형자산보유를 중심으로
1. 연구 배경
2. 선행연구
3. 실증분석     
4. 실증분석 결과   
5. 소결

제4장 디지털세 도입과 다국적기업의 해외투자 변화
1. 연구의 배경과 선행연구
2. 분석 모형    
3. 분석 결과   
4. 소결

제5장 결론
1. 전망
2. 정책시사점
    
참고문헌

부록

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