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연구보고서 중동·북아프리카 지역 에너지 보조금 정책 개혁의 영향과 사회적 인식에 관한 연구 경제발전, 환경정책

저자 강문수, 손성현, 유광호, 이지은, 한새롬 발간번호 23-18 자료언어 Korean 발간일 2023.12.29

원문보기(다운로드:391) 저자별 보고서 주제별 보고서

최근 기후변화 대응을 위한 에너지 전환이 가속화되면서 화석연료에 기반한 에너지 보조금 감축 노력이 국제적으로 다양하게 이루어지고 있다. 에너지 보 조금은 국내 물가 안정 및 경기 부양 수단으로 이용되어 왔으며, 특히 중동ㆍ북 아프리카 지역에서는 권위주의 정권의 정당성 확보와 사회 계약의 일환으로 지 속되어 왔다. 그 결과, 중동ㆍ북아프리카(이하 중동ㆍ북아프리카) 지역의 1인 당 에너지 보조금 규모는 세계 최고 수준에 이르렀으며, 정부 재정이 과다하게 투입되면서 취약계층을 위한 사회서비스 확충의 저해요인이라는 지적이 나오 고 있다. 탈탄소화 움직임과 함께 에너지 보조금이 오히려 대기오염을 유발한 다는 연구 결과까지 나오면서 보조금 정책은 감축 또는 유지의 중대 기로에 놓 여 있다. 다만 에너지 보조금 감축을 시도했던 국가에서 2011년 아랍의 봄이 확산되면서 보조금 감축에 따른 소비자 물가 인상이 정국 불안정을 높이는 하 나의 요인으로 지적되기도 하였다. 코로나19 팬데믹, 러시아-우크라이나 전쟁 등이 연이어 발생하면서 2020년 이후 에너지 보조금 규모가 전반적으로 증가 한 것도 경기 침체 극복과 국내 정세 안정을 위한 시도였다는 점을 감안하면 보 조금의 급격한 감축 가능성은 요원해 보인다. 중동ㆍ북아프리카 지역 내 에너지 보조금 정책의 영향과 사회적 인식에 관한 연구는 그 중요성에도 불구하고 국내에서는 그간 연구가 거의 없는 실정이다. 특히 2010년대 후반 이후 보조금 의 영향에 관한 연구가 매우 부족하다.


본 연구는 중동ㆍ북아프리카 지역 내 에너지 보조금 정책 방향성에 관한 제언을 하기 위해 에너지 보조금 정책이 경제ㆍ환경에 미치는 영향, 그리고 에너지 보조금에 관한 사회적 인식을 중심으로 연구를 진행하였다. 본 연구는 2010년 이후 중동ㆍ북아프리카 지역 내 에너지 보조금 정책 및 규모 추이를 살 펴보고 야간조도ㆍ대기오염 농도 등 위성자료를 활용하여 에너지 보조금 정책 의 변화가 역내에 미친 영향을 분석하였다. 마지막으로 온라인 설문조사를 실시해 보조금 정책 및 정책 개혁에 관한 인식도를 살펴봄으로써 중동ㆍ북아프리카 지역 내 에너지 보조금 개혁에 따른 사회적 영향을 가늠해 보고자 하였다. 이러한 결과에 기반하여 본 연구는 중동ㆍ북아프리카 지역이 가진 특수성을 고려한 에너지 보조금 정책 개혁의 방향성에 관한 제언을 하고자 하였다.


제2장은 중동ㆍ북아프리카 지역 내 에너지 보조금 추이와 정책 변화를 중점 적으로 살펴보았다. 2010년 이후 에너지 보조금 규모는 전반적으로 급감했으며, 특히 2010년 GDP 대비 보조금 비율이 9%에 달했던 것과 달리 2016년 보 조금 비율은 GDP 대비 4%에 불과하였다. 그러나 2016년 이후 보조금 규모가 다시 증가하면서 코로나19가 발생했던 2020년을 제외하고는 대체로 그 규모 가 증가하는 추세이다.


본 연구에서 다루는 주요 6개국은 대부분 권위주의적 정부 체제하에서 사회 계약의 형태로 에너지 보조금을 지급해 왔다. 그러나 정부 재정 부담을 완화하기 위해 보조금 규모를 축소하거나 중단한 이후 국내 연료 가격 인상을 단행하 면서 정부 예산이 절약되었으며, 동 예산을 빈곤층 지원, 인프라 개선, 사회 보 호 프로그램 확대 등에 지출하였다. 또한 석유 품목에 대한 물가연동제를 도 입하려는 시도도 지속적으로 이어져 왔다. 그러나 이 과정에서 이집트, 튀니지 등지에서는 대정부 시위가 증가하면서 정부의 정책이 원점으로 회귀하기도 하였다. 모로코와 요르단은 보조금 개혁에 성공한 국가로 꼽히는데, 이는 보조금 감축 이후 적절한 정부의 보상조치가 있었고 특히 모로코는 저유가가 지속되던 2010년대 중반에 보조금 개혁을 실시했기 때문에 성공 확률이 더 높았던 것으로 볼 수 있다. 이렇듯 에너지 보조금 개혁이 성공하려면 국내 정세 안정뿐만 아니라 외부 충격에 의한 가격 상승이 없어야 한다는 점에서 중동ㆍ북아프리카 국가들은 한계가 있다.


제3장은 에너지 보조금의 경제적 영향을 분석하였다. 중동ㆍ북아프리카 지역 10개국1)을 대상으로 에너지 보조금이 야간조도에 미치는 영향을 살펴본 결과, GDP 대비 보조금 비율과 1인당 보조금 규모 모두 야간조도 밝기 증가에 영향을 주는 것으로 나타났다. 특히 전기 보조금 지급이 야간조도 밝기 변화를 주도했으며 석유 보조금은 영향을 주지 않았다. 이를 통해서 전기 보조금 지급을 통한 전기요금 인하가 가정 및 서비스업 부문의 전기 소비를 증가시키는 것을 알 수 있으며, 산업 부문에도 긍정적으로 작용한다고 볼 수 있다. 다만 야간 조도 자료가 도로교통 등과 같은 운송 분야 활동을 식별하기 어렵다는 단점이 있기 때문에 석유 보조금과 야간조도는 서로 관련성이 낮은 것으로 보인다. 이 는 본 연구의 한계이기도 하며 연료 보조금이 교통량에 미친 영향에 대한 후속 연구가 필요하다.


제4장은 에너지 보조금이 대기오염에 미치는 영향을 분석하였다. 본 연구에서는 이산화질소, 일산화탄소, 초미세먼지 등 세 가지 대기오염 물질 배출량 자료를 활용하여 분석을 진행하였다. 에너지 보조금 확대는 이산화질소 배출량 증가에 영향을 주고 있으며, 이는 보조금의 지급이 산업 생산, 전력 생산, 도로교통량 증가에 기여한다고 볼 수 있다. 특히 전기 보조금과 천연가스 보조금이 이산화질소 배출에 기여하고 있으며, 석유 보조금은 초미세먼지 발생량 증가에 기여하고 있다. 에너지 보조금이 일산화탄소 배출량에 미치는 영향은 대체로 적으나, 선행연구에서 볼 수 있듯이 일산화탄소가 모래폭풍 등에 의해 많이 발생하기 때문에 에너지 보조금 확대가 일산화탄소 배출량의 전적인 원인으로 보기에는 어려운 측면이 있다. 한편 본 장에서는 전기 보조금은 전기/난 방 부문의 온실가스 배출량 증가에 기여하고 있으며 석유보조금은 교통, 제조/ 건설, 농업 등의 부문에서 온실가스 배출량을 증가시키고 있다는 점도 발견하였다. 이를 통해 에너지 보조금이 중동ㆍ북아프리카 지역 내 대기오염에 기여 하고 있으며, 특히 전기와 석유에 지급되는 보조금의 단계적 감축이 필요함을 시사한다.


제5장은 중동ㆍ북아프리카 지역 4개국 주민의 에너지 보조금에 관한 사회적 인식을 중심으로 기술하였다. 총 2,040명을 대상으로 실시한 온라인 설문조사 결과 중동ㆍ북아프리카 지역 응답자들은 대체로 사회보장 서비스 정책보다 에 너지 가격 인하 정책을 선호하는 것으로 나타났다. 이뿐만 아니라 에너지 보조 금의 대안으로서의 사회보장 서비스 확대에도 대체로 긍정적이지 않은 시각을 가지고 있다는 점도 중동ㆍ북아프리카 지역의 특수성이다. 다만 에너지 보조금 정책과 사회보장 서비스에 대한 선호도는 소득 수준에 따라 다르게 나타나며, 특히 중ㆍ고소득층은 에너지 가격 인하를 더욱 선호하고 있어 취약계층을 대 상으로 하는 사회보장 서비스를 확대하려면 정부 시스템 개선뿐만 아니라 저소득층 이외의 집단에 대한 인식 개선 역시 병행되어야 한다는 점을 시사한다. 한편 중동ㆍ북아프리카 지역 주민들은 정부 재정 건전성 혹은 사회서비스 확대를 위해 보조금을 감축하는 것보다는 기후변화 대응과 탈탄소화를 위한 전 지구적인 노력을 위해 보조금을 감축하는 것에 더욱 지지하고 있어 중동ㆍ북아프리카 지역에서 에너지 보조금 감축을 위한 캠페인을 벌일 때는 이에 유의할 필요가 있다.


마지막으로 제6장에서는 앞선 논의 결과를 바탕으로 정책 과제를 제시하였다. 본 연구는 중동ㆍ북아프리카 지역 내 에너지 보조금의 단계적 감축의 필요 성을 피력하는 한편 ① 재생에너지 보조금 증액, ② 에너지 효율성 개선을 위한 정책 및 재정 확대, ③ 보조금 개혁 시 피해받을 수 있는 중소기업 지원, ④ 대중 교통 시스템 개선 및 확충을 통한 이용자 확대, ⑤ 사회보장 서비스 확대, ⑥ 그 리고 에너지 보조금 감축을 위한 캠페인의 중요성 등 여섯 가지 과제를 제시하였다.  


In recent years, international efforts have been made to reduce fossil fuel-based energy subsidies as the energy transition has accelerated in response to climate change. As part of a social contract, energy subsidies have been used to stabilize domestic prices and stimulate the economy, especially in the Middle East and North Africa. As a result, per capita energy subsidies in the Middle East and North Africa (hereafter referred to as MENA) have reached the highest levels in the world, and excessive government spending has also been identified as a factor preventing the expansion of social services for the most vulnerable. In light of the decarbonization trends and research showing that energy subsidies contribute to air pollution, subsidy policies are at a critical crossroads between reduction and maintenance. However, the Arab Spring in 2011 occurred in countries that attempted to reduce energy subsidies and resulted in consumer prices rises contributing to political instability.  More recently, the overall increase in energy subsidies since 2020 was also an attempt to stabilize the domestic situation by overcoming the economic downturn through the successive outbreaks of the COVID-19 pandemic and the Russian-Ukrainian war. Despite its importance, there is little research on the impact and social perceptions of energy subsidy policies in the MENA region with coverage since thelate 2010s.


To fill this gap, this study focuses on the impact of energy subsidy policies on the economy and environment, and social perceptionsof energy subsidies in the MENA region. Using satellite data such as nighttime lights and air pollution concentrations, this study examines trends in energy subsidy policies and levels in the MENA region in the 2010-2021 period. Lastly, we conducted an online survey to examine awareness of energy subsidy policy and policy reform in the MENA. Based on these findings, this study proposed recommendations for energy subsidy policy reform, taking into account the the MENA context


Chapter 2 discusses trends in energy subsidies and policy changes in the MENA. Overall, the size of energy subsidies has declined significantly since 2010. In particular, the subsidy share of GDP in 2010 reached 9%, compared to only 4% in 2016 . However, the size of the subsidies has increased again since 2016, and it is generally on the rise, with the exception of 2020, when COVID-19 took place.


Six countries included in this study(Egypt, Lebanon, Jordan, Morocco, Tunisia, and Saudi Arabia) provided energy subsidies through social contracts under authoritarian systems of government . After reducing or suspending subsidies to ease the government's financial burden, the government budget was reduced by raising domestic fuel prices. Also, governments used their budget to support the poor, improve infrastructure, and expand social protection programs. Additionally, efforts have also been made to introduce a price indexation system for petroleum products. In several countries, including Egypt and Tunisia, this process led to anti-government protests and a return to government policies. In terms of subsidy reform, Morocco and Jordan have been considered successful. This is because Morocco, in particular, had a greater chance of success because it implemented subsidy reform in the mid-2010s, when oil prices remained low. MENA countries are constrained in their ability to reform energy subsidies because they must not only stabilize their domestic situation but also make sure that external shocks do not lead to price increases.


In Chapter 3, we examine the impact on energy subsidies on economic activities in the MENA region. Upon examining the impact of energy subsidies on nighttime illuminance, it was found that both the proportion of subsidies to GDP and their per capita subsidy affected the brightness of nighttime lights. Subsidies on electricity, in particular, have increased the brightness of nighttime lights. This shows that reducing electricity rates through the payment of electricity subsidies increases electricity consumption in the home and service sectors, as well as having a positive effect on the industrial sector.


Chapter 4 examines the impact of energy subsidies on air pollution. This study analyzed emissions data of three types of air pollutants, including NO2, CO, and PM25. Expansion of energy subsidies is contributing to an increase in nitrogen dioxide emissions, which can also be attributed to an increase in industrial production, electricity production, and road traffic. Specifically, electricity subsidies and natural gas subsidies contribute to nitrogen dioxide emissions, while oil subsidies contribute to ultrafine dust emissions. Previous studies have shown that energy subsidies have a relatively small impact on carbon monoxide emissions, but, a lot of carbon monoxide is produced by sandstorms, so it is unclear whether the expansion of energy subsidies has fully contributed to carbon monoxide emissions. Additionally, we found that electricity subsidies contribute to increased greenhouse gas emissions in the electricity/heating sector, as well as oil subsidies increase greenhouse gas emissions in sectors such as transportation, manufacturing and construction. Based on these findings, it is clear that energy subsidies in the MENA contribute to air pollution, and that it is necessary to gradually reduce subsidies for electricity and oil.


Chapter 5 examines respondents' perceptions of energy subsidies in four MENA countries (Egypt, Jordan, Tunisia, and Saudi Arabia). The results of the online survey s with a total of 2,040 respondents, indicate that respondents in the MENA region generally prefer policies that reduce energy prices to those that provide social security benefits. In addition, the MENA region is unique in that it tends to oppose improving social security services as an alternative to energy subsidies. There appears to be a difference in preferences between income levels when it comes to energy subsidy policies and social security benefits. The government system should expand social security services targeting vulnerable groups in order to attract middle-income citizens . This indicates that it is important not only to improve, but also to increase awareness of groups other than low-income groups. Residents of the MENA region are more likely to agree with reducing subsidies for global efforts to combat climate change and decarbonization than with reducing subsidies for government fiscal soundness or expanding social services . A campaign to reduce energy subsidies should take this into account.


Chapter 6 presents policy recommendations based on the previous discussion results. This study highlights the need for a gradual reduction of energy subsidies in the MENA region. Our recomendations also include 1) increasing subsidies for renewable energy, 2) improving energy efficiency policies and finances, and 3) supporting small and medium-sized enterprises that may be adversely affected by subsidy reform, 4) improving and expanding public transportation systems, 5) improving social security services, and 6) reducing fossil fuel energy subsidies as much as possible.

국문요약


제1장 서론
1. 연구 배경 및 목적
2. 선행연구 및 차별성
3. 연구의 구성

제2장 중동ㆍ북아프리카 주요국의 에너지 보조금 정책과 추이
1. 에너지 보조금의 개념과 역내 도입 배경
2. 주요국의 에너지 보조금 개혁 정책의 배경과 내용
3. 주요국의 에너지 보조금 추이

제3장 보조금 정책 개혁이 에너지 소비에 미친 영향
1. 개요
2. 실증 분석 모형 및 자료
3. 분석 결과
4. 소결

제4장 보조금 정책 개혁이 환경에 미친 영향
1. 개요
2. 실증 분석 모형 및 자료
3. 분석 결과

4. 소결

제5장 에너지 보조금 정책의 사회적 영향에 관한 인식
1. 개요
2. 설문 설계
3. 주요국 국민의 보조금 정책 인식
4. 정책 개혁의 영향에 관한 사회적 인식
5. 소결

제6장 정책 과제 및 결론
1. 연구 내용 요약
2. 주요 정책 과제


참고문헌


부록


Executive Summary

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