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중장기통상전략연구 중국·베트남 금융개혁이 북한에 주는 함의 금융정책, 북한경제

저자 임호열, 김영찬, 방호경, 김준영, 최필수 발간번호 15-01 자료언어 Korean 발간일 2015.12.30

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북한의 금융시스템은 중앙은행 중심의 일원적 은행제도(mono-banking system)에 기초하고 있다. 조선중앙은행은 재정활동과 더불어 중앙은행 기능과 상업은행기능까지 수행하고 있다.
이러한 기본 틀은 고난의 행군, 화폐개혁 등을 거치면서 국가통제력의 약화, 시장경제영역의 확대와 함께 적지 않은 변화를 겪었다. 중앙은행의 자금공급기능은 약화되었으며, 그 틈새로 사금융이 자리잡고 있다. 특히 2009년의 화폐개혁에 이은 물가와 환율 급등으로 북한 원화와 금융기관에 대한 신뢰가 추락하였으며 외화통용현상 즉, 달러라이제이션(dollarization) 현상이 심화되고 있다.
이처럼 북한에서는 민간부문의 저축이 금융기관을 통해 기업의 투자재원으로 공급되는 금융 본연의 기능이 작동하지 못하는 데다 핵문제 등으로 국제금융시장 접근도 불가능하여 경제발전을 위한 내 · 외자 동원이 난관에 봉착해 있는 실정이다. 북한은 최근 들어 내자동원의 중요성을 인식하고 나름대로 예금 증대와 외화 흡수수단 강구에 힘쓰고 있는 것으로 보인다. 또한 중앙은행법, 상업은행법 등을 제정하여 이원적 은행제도로의 이행 의지를 내비치기도 했다. 그러나 북한의 현 상황은 일부 금융운용방식 변경이나 제도개선만으로 해결될 수 없으며, 금융이 경제발전을 견인하기 위해서는 근본적인 개혁이 필요하다.
본고에서는 중국과 베트남의 금융개혁 경험을 분석함으로써 북한의 금융개혁에 주는 시사점을 모색하고자 하였다. 이를 위해 북한의 현 금융상황 파악과 함께 중국·베트남의 금융개혁 과정을 개혁 이전부터 초기 제도정비기까지에 초점을 맞추어 구체적으로 살펴보았다.
먼저 중국은 1980년대 개혁 초기 대체로 안정된 물가와 성장률, 높은 저축률 등 양호한 경제여건을 갖추고 있었으며, 정부의 통제력도 지속되었다. 개혁 이전에는 중국인민은행이 상업은행 업무를 겸하고 있었으나 이원적 금융제도로의 전환과 함께 중앙은행법이 제정되고 정책은행, 상업은행 및 여타 금융회사들이 설립되었다.
저축률은 개혁 이전부터 높았으며 개혁이 시작된 이후에도 높은 물가상승기를 제외하면 대체로 실질금리를 보장하였다. 아울러 급여의 개인계좌 입금 등 은행에 대한 접근성을 높이는 정책적 노력을 기울여왔으며, 예금인출문제가 야기된 사례는 나타나지 않았다. 금융개혁 초기 엄격한 심사 없이 대규모 저리대출이 국영기업에 공급된 결과 부실채권이 급증했으며, 1999년 국유상업은행의 상장을 앞두고 자산관리공사를 설립하여 누적된 부실채권을 정리했다.
채권시장은 1981년 장기국채 발행을 시작으로 만기의 다양화, 판매창구의 다변화와 재거래 허용 등으로 채권시장이 활성화되었다. 주식거래소는 1990년대 초에 소수의 상장기업을 대상으로 개설되었으며, 설립 초기에 주가급등과 버블붕괴 등을 경험하면서 증권감독기관이 설립되었다.
환율은 무역거래와 무역외거래에 대한 환율을 달리하는 복수환율제가 운용되었으며, 공식환율은 시장환율과 상당한 괴리를 보였다. 그러나 1994년 단일환율제로 바뀌고 공식환율도 시장환율로 수렴하였으며, 이 시점에 은행간 외환시장을 개설하였다. 사금융의 경우 개혁 초기 일부 지역에서 출현했다가 조기 통제되고 제도권에 흡수됨으로써 경제 전반에 퍼진 사례는 없었으며, 달러라이제이션도 특히 언급할 만한 상황이 발생하지는 않았다.
베트남은 중국과 달리 개혁 초기 낮은 성장률, 대외고립, 1985년 화폐개혁의 실패에 따른 초인플레이션 등의 어려움을 겪었다. 이의 타개를 위해 베트남 정부는 1986년 개혁 · 개방을 위한 도이모이 정책을 채택하였고 그 일환으로 금융개혁이 시행되었다. 개혁과 함께 이원적 금융제도로 전환되면서 합작은행을 포함한 상업은행, 정책은행 등 다양한 금융회사들이 설립되었다. 이밖에 많은 수의 신용조합도 개설되었다.
베트남은 개혁 초기에 저축률이 낮았다. 이는 물가급등, 난립한 신용조합 파산(1991년) 등의 경험으로 자국화나 금융기관에 대한 신뢰가 낮았기 때문이다. 국제금융기구와 관계 정상화 이후 이들의 금융지원과 외국인직접투자 확대가 투자재원 충당에 중요한 역할을 담당하였다. 정부는 국민의 금융시스템에 대한 신뢰회복을 위해 물가안정, 신용조합을 대신한 농촌 · 지방의 금융시스템 개선, 점진적인 금리자유화 조치를 통한 실질금리 보장, 지급결제시스템 개선 노력 등을 추진하였다. 한편 개혁 초기에는 달러라이제이션이 심화되었으나 이후 물가와 환율의 안정화, 공식환율과 시장환율의 수렴, 자국화 예금과 외화예금 간의 금리 차등화 등을 통해 이러한 현상이 상당폭 완화되었다.
베트남에서도 국영기업에 대한 대출이 문제됨에 따라 2013년에는 자산운용공사를 설립해 부실채권 정리에 노력을 기울이고 있으나 실효성은 아직 불투명한 상태이다. 채권은 1992년에 1~3년 만기의 자국통화표시 및 외화표시 국채가 처음으로 발행되었고, 이어 만기 다양화, 유통시장 개설(1995년)이 이루어졌다. 주식거래소는 2000년에 5개 상장기업을 시작으로 개설되었다. 공식환율은 개혁 직전인 1985년 시장환율의 1/8 수준이었으나 상대적으로 짧은 기간에 현실화되어 1992년에는 시장환율 수준으로 수렴했으며, 1991년에는 외화거래소가 설립됨으로써 금융시스템이 완비되었다.
지금까지 살펴본 중국과 베트남의 금융개혁 내용을 통해 북한에 주는 시사점들을 정리해보기로 하자.
첫째, 북한은 이미 중앙은행법, 상업은행법 제정 등 금융개혁을 위한 제도적인 토대는 마련해놓은 상태이다. 관건은 구체적인 시행안 마련과 실행, 제도 시행에 필요한 여건 조성, 그리고 지속적 실천이라고 할 수 있다. 중앙은행을 통한 재정자금 공급의 명시적 차단, 상업은행의 원활한 가동, 통화정책과 외환정책에 필요한 실질적인 수단의 구비, 자본시장과 외환시장의 활성화가 긴요한 것이다.
둘째, 은행제도의 원활한 작동을 위해서는 우선적으로 주된 자금조달원인 예금이 확보되어야 한다. 이를 위해서는 적정한 실질금리와 예금인출의 보장, 축적된 금융자산이 노출되는 데 대한 불안 해소, 향후 화폐개혁이 없을 것이라는 믿음 확립, 급여의 계좌이체 등 금융기관에 대한 친숙도를 높이는 조치가 우선적으로 시행되어야 한다. 외화예금 흡수의 경우에는 더욱 그러하며, 외화예금의 원화예금 전환은 그 후의 과제라고 할 수 있다. 개혁 초기에는 부실채권이 발생할 가능성이 높으므로 처음부터 엄격한 대출심사, 담보제도 마련, 감독제도 구축 등이 필요하다.
셋째, 국채 발행과 관련하여 북한의 재정상황, 통화증발을 통한 재정자금 충당의 차단 필요성 등을 고려할 때 초기부터 국채 발행을 활성화하는 것이 바람직하다. 외화표시채권도 함께 발행한다면 유효한 외화 흡수 · 유입의 수단이 될 수 있을 것이다.
넷째, 북한의 시장 · 공식 환율 간 괴리는 과거 중국 · 베트남과는 비교가 되지 않을 정도로 크기 때문에 이중환율의 빠른 해소가 긴요하며, 모든 외환전문은행이 참가하는 외환시장이 설립되어야 한다. 다섯째, 국제금융시장에의 접근은 외화자금 확보, 외국계 금융기관의 영업을 통한 금융기관에 대한 신뢰도 제고, 선진금융기법의 학습, 회계제도 투명화 등의 효과를 거둘 수 있을 것이다.
결론적으로 북한의 현 금융상황은 어느 한 부문의 접근으로는 개선되기 어려운 시스템 전반의 문제이기 때문에 시장화 진전에 걸맞은 금융제도의 전반적인 개혁이 필요하며, 제도가 정상적으로 작동할 수 있는 여건도 마련되어야 한다.
또한 은행부문의 예금과 대출이 정상적으로 이루어지기 위해서는 사금융이 제도권으로 흡수되어야 하며, 금융기관 운용에서 돈주의 경험을 활용할 수도 있을 것이다. 아울러 달러라이제이션의 극복에는 신뢰회복을 위한 장기적이고 종합적인 접근과 정책의 일관성을 필요로 한다. 이와 함께 통화증발 금지, 물자 및 외화의 안정적인 공급도 병행되어야 할 것이다.
시장형 금융제도로의 개편은 많은 경험과 노하우를 요구하는 것이기 때문에 개방을 통해 외국자본과 외국금융기관의 진입을 활용할 수 있을 것이다. 아울러 압축성장 못지않게 짧은 기간에 금융발전을 이루어낸 한국의 경험도 적지 않은 도움이 될 것이다. 그리고 금융부문에 대한 이러한 권고안은 북한당국에 대한 신뢰 확립과 대북제재 해소요건 충족을 전제로 한다는 점을 잊지 말아야 할 것이다. 

North Korea’s financial system is based upon the mono-banking system centered around the Central Bank of the DPRK. The Central Bank of the DPRK serves diverse functions - aside from financial activities, it also acts simultaneously as a central bank and a commercial bank.
Such framework, however, underwent considerable changes with events such as the Arduous March and the monetary reform in 2009, along with weakening of state control and increase in marketization. The Central Bank’s function of providing capital has attenuated, with private finance filling the gap. Especially, the 2009 monetary reform triggered a spike in both the price level and exchange rates, sparking the disbelief towards the North Korean won and financial institutions as well as worsening the dollarization trend.
North Korea is facing challenges in utilizing domestic and foreign capitals to foster economic growth. The financial sector which is supposed to channel private saving into investment through financial institutions is malfunctioning, and North Korea’s nuclear issues makes it incapable of accessing the foreign finance market.
North Korea seems to know the significance of domestic finance in stimulating the economy, and is seeking to foster savings and absorb foreign capitals. The Central Bank Act or the Commercial Banking Law also indicates the nation’s willingness to move towards the two-tier banking system. However, North Korea’s current situation cannot be resolved merely through a partial change in operational methods nor through institutional adjustments and therefore a fundamental change is necessary in order for the financial system to fulfill its role as a catalyst for economic progress.
This research aims to use China and Vietnam’s experience of financial reforms to draw out implications for North Korea’s financial reform. Along with an analysis about current North Korea’s situation, we focus on China and Vietnam’s reform process, specifically from pre-reform to early institutional settlement phase.
Firstly, China had favorable economic conditions in 1978, at the beginning of the reform: stable price levels and growth rate, high savings rate with a strong government control. While The People’s Bank of China initially performed as a commercial bank before the reform, a switch to two-tier system and enactment of the Central Bank Law led to the establishment of policy banks, commercial banks and other financial institutions.
The savings rate was already high before the reform, and the government worked to guarantee the effective interest rate after the reform. There were policy efforts to increase the accessibility of banks such as depositing of wages into accounts, and there were few issues with the withdrawal. Extensive low-interest funds were provided to state enterprises at the initial phase of reform, which triggered large scale Non-Performing loans (NPLs). The NPLs were cleared out in 1999 with the formation of Asset Management Corporation, before the listing of National Commercial Bank.
Since the issuance of long-term treasury bond in 1981, measures such as the diversification of bond maturity and sales method or the permission of re-trading helped invigorating the loan market. After certain periods, the stock exchange market was established in the early 1990s with few listed companies. It initially experienced stock index spike and bubble burst, which led to the founding of a supervisory institution.
A dual exchange rate system separating the trade exchange and non-trade exchange rate was implemented, yet the official rate significantly diverged from the market rate. However, the two rates eventually converged, following the shift to a single exchange rate system in 1994. This was also the period when the inter-bank foreign currency market was set up.
Private loans emerged at some regions at the early phase of reform, but it was soon suppressed and merged into the system. Likewise, there were no noteworthy instances of dollarization.
Unlike China, Vietnam was having several difficulties ? low growth rate, international isolation, hyperinflation as a repercussion of the failed 1985 monetary reform - when it took its first step towards reform.
To overcome such problems, the Vietnamese government adopted an openness policy called Doi Moi in 1986 which included financial reforms. The reform meant a change towards the two-tier financial system, and financial institutions such as joint banks, commercial banks, policy banks, and a number of credit cooperatives were established.
Vietnam’s savings rates were initially low, which can be attributed to distrust towards domestic currency and financial institutions due to experiences of hyperinflation and bankruptcy of rampant credit cooperatives (1991). After its relationship with international financial institutions normalized, financial support from such institutions and expansion in FDI were instrumental in securing the necessary financial resources. The government took various measures to mitigate distrust, such as stabilizing inflation, betterment of rural · provincial financial systems that replaced credit cooperatives, guaranteeing of real interest rates by gradually liberalizing interest rates, and improving of payment and settlement system. Besides, dollarization (foreign currency deposit / total currency deposit) worsened at the incipient phase of reform. Such phenomenon was eased by the stabilization of price level and currency, convergence of market and official exchange rate, and maintenance of the interest rate difference between domestic and foreign currency deposits.
Loan to state enterprise was a problem in Vietnam as well. While Asset Management Corporation was set up in 2013 to address the issue, its effects are not very clear.
In 1992, dong and foreign currency denominated treasury bonds with 1 to 3 year maturity were first issued, and maturity diversification and opening of circulation market (1995) followed. The stock exchange market opened in 2000 with 5 listed companies.
The discrepancy between official and market exchange rates resolved relatively quickly. In 1985, just before the onset of the reform, market exchange rate was almost 8 times the official rate, but the two rates converged in 1992. The foreign currency market was established in 1991.
From the experience of China and Vietnam’s financial reform, we derive several implications for North Korea.
With the enactment of the Law on Central Bank and Law of Commercial Bank, North Korea already has institutional foundations for financial reform. What matters is to draft and carry out specific plan for implementation, create an environment conducive to its enforcement, and to continuously practice the plan. It is imperative to ensure the explicit prohibition of financial asset provisions via central bank, guarantee smooth operation of commercial banks taking the primary role in savings and deposit, acquire substantive tools for currency and foreign exchange market operation, and stimulate both the capital and foreign currency market.
In order for the banking system to smoothly operate, one should first secure deposits as the main source of assets. This requires proper compensation for real interest rates, along with assuring the withdrawal of deposits, alleviating fear towards exposure of accumulated assets, and increasing familiarity with financial institutions such as depositing wage into accounts. This is especially the case for absorbing foreign currency deposits, and the issue of converting foreign currency deposits to won deposits should be a subsequent matter. NPLs are likely to occur at the initial stage of reform, which demands stringent supervision from the start, provision of mortgage system, and establishment of supervisory institution.
Considering the financial situation and the need to prohibit currency issuing for the purpose of financial funding, an early issuing of treasury bond seems to be desirable. Combined with foreign currency denominated treasuries, it should serve as a useful tool to absorb foreign currency. As the discrepancy between market · official exchange rates is much severe than China and Vietnam’s case, the problem of dual exchange rate needs to be urgently addressed. Also, there needs to be a foreign exchange market which all exchange banks participate. Accessing international financial market would cause desirable effects, such as the procurement of foreign assets, enhancing trust towards financial institutions by the operation of foreign institutions, learning from advanced financial techniques, and fostering the transparency of accounting system.
In conclusion, North Korea’s current situation involves myriads of system-wide problems that cannot be eased by a fragmentary approach. Overall reform in the financial sector that parallels marketization is crucial, and favourable environment for implementing reform should be created.
In order to normalize deposit and savings within the banking sector, private finance should be incorporated into the system. Donju’s experiences may come handy in managing financial institutions. Also, overcoming dollarization necessitates comprehensive and long-term approach along with consistent policymaking in order to recover from the mistrust. This should be accompanied by forestalling currency evaporation and ensuring reliable supply of foreign currency and resources.
Moving towards a market-based financial system demands a lot of experience and know-hows, thus one can make use of foreign capital and the entrance of foreign financial companies through an open-door policy. The experience of its Southern neighbour ? which underwent rapid development not only in the economic but also in the financial sector ? would be beneficial. Moreover, it is imperative to recognize such reform plans are conditional upon remedying the distrust towards the government and meeting the terms required to lift the sanctions against North Korea. 

서언


국문요약


제1장 서론

1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구의 방법과 구성


제2장 북한 금융시스템의 현황과 주요 과제

1. 기존 금융시스템의 주요 특징과 현황
2. 금융여건의 변화와 과제
3. 소결


제3장 중국 금융시스템의 전환과정과 평가

1. 개혁 당시 경제여건
2. 금융개혁과정
3. 인민은행의 개혁
4. 상업은행의 개혁
5. 자본시장의 형성
6. 외환관리와 환율
7. 금융감독기구
8. 평가


제4장 베트남 금융시스템의 전환과정과 평가

1. 개혁 당시 경제여건
2. 금융개혁과정
3. 베트남국가은행(SBV)
4. 국영상업은행
5. 민간은행
6. 증권시장
7. 환율과 외환시장
8. 국제금융기구와의 관계 정상화
9. 평가


제5장 중국·베트남 금융개혁이 북한에 주는 함의

1. 북한의 최근 상황과 중국·베트남의 개혁 초기 여건
2. 이원적 금융제도로의 전환
3. 은행부문의 자금 조달과 운용
4. 자본시장의 단계적 발전
5. 환율의 현실화와 외환시장 구축
6. 해외자본 유입


제6장 결론


참고문헌


부록: 중국 금융개혁 과정 연표


Executive Summary 

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