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연구보고서 국제사회의 부동산 보유세 논의 방향과 거시경제적 영향 분석 금융정책, 조세제도

저자 정영식, 강은정, 이진희, 김경훈, 김지혜 발간번호 21-17 자료언어 Korean 발간일 2021.12.30

원문보기(다운로드:985) 저자별 보고서 주제별 보고서


   2008년 글로벌 금융위기 이후 전 세계적으로 불평등이 심화되고 있는 가운데 자산불평등이 소득불평등보다 더 심화되고 있다. 한국도 예외는 아니다. 불평등 심화는 그 자체로 끝나지 않고 기회의 불평등, 나아가 계층 간의 이동을 억제하고 이는 불평등을 더욱 심화시켜 악순환을 만들어내는 것이 더 큰 문제이다. 이에 따라 국제사회는 불평등을 완화하고 포용성장을 위한 일환으로 부동산 보유세를 비롯한 재산과세 강화를 권고하고 있다. 국내에서도 부동산 보유세 등 재산과세 논의가 활발하다. 그래서 본 연구는 부동산 보유세에 대한 국제사회 및 주요국의 정책 방향을 조사하고 부동산 보유세가 거시경제에 미치는 영향을 살펴보고자 한다. 
   본 연구는 크게 네 부분으로 구성되어 있다. 제2장에서는 국제사회의 부동산 보유세 정책 방향과 주요국의 부동산 과세체계에 대해 살펴보았다. 2008년 글로벌 금융위기 이후 OECD, World Bank, IMF 등 국제사회는 부동산 보유세 등 재산과세 강화를 권고하고 있고, 이러한 움직임은 2020년 코로나19 대유행 이후에도 지속되고 있다. 특히 최근에는 부동산 보유세 강화에 더해 부유세 도입까지 논의되고 있다. 다음으로 한국ㆍ미국ㆍ영국ㆍ캐나다ㆍ싱가포르의 부동산 과세체계를 비교한 결과, 한국은 몇 가지 특징을 보였다. 부동산 보유세 부과 목적의 경우 주요국과 한국은 공통적으로 지방정부의 재원 확보가 주된 목적이긴 하나, 국제사회가 불평등 완화, 포용성장에 초점을 두고 있는 반면 한국은 부동산시장 안정에 주안점을 두고 있는 것이 차이점이다. 세율구조의 경우 싱가포르를 제외한 국가들은 비례세인 반면 한국은 누진세이다. 또한 한국은 주요국에 비해 부동산 가치를 매년 시장가치 기준으로 평가한다는 특징을 가지고 있다. 한편 부동산 보유세가 지방세 성격, 납세의무자는 소유주, 재산세 공제 및 감면제도 존재, 주택 총가치에 기반한 과세가치 평가기준이라는 점은 일부 국가를 제외하고 한국과 주요국 간 공통점이다. 
   제3장에서는 OECD 데이터를 이용하여 부동산 보유세 세부담에 대한 국제 비교를 살펴보았다. 먼저 OECD 국가를 대상으로 한 시계열 측면에서 국제사회의 부동산 보유세 비율(GDP 또는 총조세 대비)은 2008년 금융위기 이후 상승하는 모습을 보였다. 거래세 비율은 상대적으로 큰 폭으로 하락하고 상속ㆍ증여세 비율은 횡보하는 양상을 보였다. 한국도 부동산 보유세 비율이 완만하게 상승하는 것으로 나타났다. 부동산 취득세ㆍ등록세를 포함한 거래세 비율은 전반적으로 횡보하고 상속ㆍ증여세 비율은 꾸준히 상승하는 모습을 보였다. 다음으로 횡단면 비교 측면에서 한국의 부동산 보유세 비율은 OECD 국가 평균 수준에 비해 낮은 것으로 나타났다. 부동산 보유세 취지에 보다 맞는 지표라고 할 수 있는 부동산 보유세 실효세율(민간부동산 자산총액 대비 부동산 보유세액) 기준으로 OECD 15개국 평균은 0.30%이고 한국은 이보다 크게 낮은 0.17%를 기록하였다. 이는 한국의 높은 부동산 가격 수준, 낮은 과표 현실화율ㆍ세율 등에 기인한 것으로 보인다. 2019년 한국의 GDP 대비 민간부동산 자산총액 비율은 비교대상 국가 중 가장 높은 5.54배로 OECD 15개국 평균(3.75배)을 크게 상회하였다. 한편 재산과세의 다른 구성항목인 거래세, 상속ㆍ증여세의 경우 각각 한국은 GDP 대비 1.75%, 0.43%로 OECD 평균 0.44%, 0.12%에 비해 높은 수준을 기록했다. 전체 재산과세 기준으로도 한국은 3.12%로 OECD 평균(1.85%)에 비해 높은 수준을 보였다.
   제4장에서는 OECD 국가를 대상으로 부동산 보유세가 주택가격에 미치는 영향을 동태패널모형을 이용해 분석하였다. 분석 결과, 부동산 보유세 증가는 실질주택가격 상승률, PIR(소득 대비 주택가격비율), PRR(임대료 대비 주택가격비율)을 낮추는 것으로 나타났다. 이는 부동산 보유세 강화가 주택보유비용을 높여 기존 주택의 매도 압력을 강화하거나, 주택 매수를 약화시키기 때문인 것으로 보인다. 특히 보유세 증가가 실질주택가격 상승률뿐만 아니라 펀더멘털(가계소득, 임대료(사용가치)) 대비 주택가격을 낮추는 효과가 있다는 것은 부동산시장의 버블 위험을 낮춘다는 점에서 의미하는 바가 크다. 반면 부동산 거래세 증가는 실질주택가격 상승률, PIR, PRR을 높이는 것으로 나타났다. 이는 거래세 강화가 주택매수를 약화시키기보다 주택매도를 억제하는 데 크게 영향을 미치기 때문인 것으로 보인다.
   제5장에서는 OECD 국가를 대상으로 부동산 보유세가 불평등과 경제성장에 미치는 영향을 국가 및 연도 고정효과모형, 2단계 최소자승법(Two-stage Least Squares), 일반적률추정법(Generalized Method of Moments), 3단계 최소자승법(Three-stage Least Squares)을 사용하여 분석하였다. 실증분석 결과에 따르면 보유세 증가는 소득불평등을 개선하는 효과가 있고, 보유세 증가로 인해 단기 경제성장에는 부정적 효과가 존재할 가능성이 있다. 그리고 소득불평등도의 증가가 보유세의 증가로 이어지지는 않는 것으로 나타났는데, 이러한 실증분석 결과가 보유세를 소득불평등 개선을 위한 수단으로서 활용하라는 OECD의 정책 권고와 관련 있는 것으로 보인다. 반면 거래세 증가는 소득불평등과 경제성장률에 유의적으로 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 그리고 기존 연구 결과와 같이 본 연구에서도 소득불평등 증가가 경제성장에 부정적으로 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 
   제6장에서는 연구 결과를 바탕으로 한국에 주는 정책 시사점을 제시하였다. 먼저 우리나라의 부동산 정책 목적에 있어 부동산 시장 안정과 함께 국제사회가 강조하고 있는 포용성장(불평등 완화), 지속가능 성장 등 보다 근본적이고 넓은 시각으로 접근할 필요가 있다. 이러한 접근은 보다 근본적이고, 지속적이며, 체계적인 부동산 정책을 마련하고 추진할 수 있는 토대를 마련한다는 점에서 매우 중요하다. 다음으로 부동산 시장 안정, 포용성장을 위해 부동산 세제 측면에서 부동산 보유세를 점진적으로 높이는 동시에 거래세를 낮추는 정책 조합 및 방향을 일관성 있게 추진할 필요가 있다. 다만 부동산 보유세 강화로 보유세 부담이 단기간에 지나치게 급증할 경우 보유세 인상, 거래세 인하라는 정책 조합 및 방향을 훼손하지 않는 선에서 속도 조절을 고려할 수 있을 것이다. 끝으로 향후 부동산 세제 개편 시 한국의 매우 높은 부동산 가격 수준, 전세제도, 상대적으로 낮은 자가주택 보유 비율 등 한국의 특수성도 고려해 개선방안을 마련해야 할 것이다.
   Since the 2008 global financial crisis, inequality has been increasing worldwide. In particular, levels of wealth (asset) inequality are increasing further than income inequality. And Korea is no exception. This deepening of inequality is more worrisome in that it leads to inequality of opportunity while suppressing movement between classes, which in turn deepens inequality, creating a vicious cycle of inequality. This is a bigger problem than the inequality itself. The international communities are calling for stronger property taxes, including recurrent taxes on immovable property, as part of mitigating inequality and promoting inclusive growth. In Korea, there is heated discussion on property taxes, such as recurrent taxes on immovable property including the comprehensive real estate tax. Therefore, this study aims to investigate policy directions in international organizations and major countries on immovable property tax and examine the effect of property tax on the macro economy. 
   This study consists of four parts. In Chapter 2, we examine the direction of international organizations’ tax policy on immovable property and the current real estate tax system of major countries. The international communities, represented by organizations such as the OECD, World Bank, and IMF, have been calling for stronger property taxes, such as  recurrent taxes on immovable property, since the global financial crisis in 2008, and this trend has continued even after the COVID-19 pandemic in 2020. In particular, the introduction or reinforcement of a wealth tax, a new type of property tax, has recently become an issue of discussion. When comparing the real estate taxation systems of Korea, the United States, the United Kingdom, Canada, and Singapore, several characteristics become evident for Korea. In terms of the purpose of imposing immovable property tax, these major economies and Korea share the aim of securing local government finances, but the difference is that the international communities are focusing more on inclusive growth and improving inequality, while Korea is more focused on stabilizing the real estate market. As for the tax rate structure, countries except Singapore have a proportional tax rate system, whereas Korea operates an excess progressive tax rate system. It is also characteristic that Korea evaluates the value of real estate based on market price every year. On the other hand, with the exception of some countries, Korea and major countries have in common that the immovable property tax is a local tax, the taxpayer is the owner, the property tax deduction and tax exemption system exist, and the taxable value is based on the total value of the house. 
   In Chapter 3, this study examines international comparisons of immovable property tax burdens using OECD data. First, in terms of time series for OECD countries, the average immovable property tax ratio (to GDP or total tax) has risen since the 2008 financial crisis. The ratio of financial and capital transaction taxes showed a relatively large drop, and inheritance and gift taxes ratio showed a sideways trend. In Korea, the immovable property tax ratio is also showing a modest increase. The ratio of transaction taxes, including real estate acquisition and registration tax, generally flattened during fluctuations, while that of inheritance and gift tax showed a steady rise. Next, in terms of cross-sectional comparison, Korea's immovable property tax ratio was lower than the OECD average level. Based on the effective immovable property tax ratio (immovable property tax revenues to total private real estate assets), which is an indicator of the actual tax burden on immovable property, the average of 15 OECD countries was 0.30%, while Korea recorded 0.17% in 2019. This seems to be due to the relatively high real estate price level, low tax base realization rate, and low immovable property tax rate in Korea. In 2019, Korea's private real estate market capitalization to GDP ratio was 5.54 times, the highest among comparable countries, far exceeding the average of 15 OECD countries (3.75 times). Meanwhile, in the case of financial and capital transaction taxes, inheritance and gift taxes, Korea recorded 1.75% and 0.43% of GDP, respectively, higher than the OECD average of 0.44% and 0.12%. In terms of total property taxes to GDP ratio, Korea recorded 3.12%, which is higher than the OECD average (1.85%). 
   In Chapter 4, we analyze the effect of immovable property tax on housing prices in OECD countries using the dynamic panel model. According to the results of the analysis, an increase in the immovable property tax has a negative impact on the real housing price change rate, Price to Income Ratio (PIR), and  Price to Rent Ratio (PRR). This seems to be because the strengthening of the immovable property tax raises the cost of owning a house, which increases pressure to sell houses or weakens the motivation to purchase houses. In particular, the fact that the strengthening of immovable property tax has the effect of lowering not only real housing price but also PIR and PRR has great significance in that it lowers the risk of a bubble in the real estate market. On the other hand, an increase in financial and capital transaction taxes has a positive impact on the real housing price increase rate, PIR, and PRR. This seems to be because the strengthening of transaction tax has a greater effect on deterring housing sales than the effect of weakening housing purchases. 
   In Chapter 5, we investigate how the increase in property tax affects income inequality and economic growth in OECD countries. The analysis is conducted using a country and year fixed effect model, two-stage least squares, generalized method of moments, and three-stage least squares. According to the empirical result, an increase in immovable property tax is closely associated with decrease in income inequality, and at the same time, an increase in property tax can have a negative impact on short-term economic growth. We also find that the increase in income inequality does not lead to an increase in property tax. This decision-making behavior seems to be related to the OECD's policy recommendation to use the property tax as a means to improve income inequality.
   In Chapter 6, we present policy implications for Korea. First, in terms of the purpose of real estate policy, the Korean policy authorities need to shift toward a more fundamental and broader perspective, such as inclusive growth and sustainable growth, which the international communities are emphasizing, rather than the Korean government’s current focus on stabilizing the real estate market. This change in perception of real estate policy is very important in that it lays the foundation for more fundamental, continuous, and systematic real estate policy. Second, in terms of the real estate tax system, the policy direction and mix of gradually raising the immovable property tax and lowering transaction tax at the same time should be consistently pursued in order to achieve stability in the real estate market, inclusive growth, and sustainable growth. Finally, when improving the property tax system in the future, Korea's unique characteristics – such as a very high real estate price level, the jeonse system, and a low ratio of self-owned houses compared to major countries – should be taken into consideration. 
국문요약

제1장 서론
1. 연구 배경 및 목적
2. 연구의 의의 및 차별성
3. 연구의 범위 및 구성

제2장 국내외 부동산 보유세 논의 동향과 현황
1. 국제기구 및 주요국의 보유세 논의 동향
2. 주요국의 주택 보유세 과세체계
3. 우리나라의 주택 보유세 과세체계와 특징
4. 요약 및 시사점 

제3장 부동산 보유세 국제 비교
1. OECD 국가의 부동산 보유세 국제 비교
2. OECD 국가의 부동산 보유세와 타 세금 간의 관계
3. 소결

제4장 부동산 보유세와 주택가격 간의 관계 분석
1. 연구 배경
2. 문헌연구
3. 실증분석 모형 및 자료
4. 분석 결과
5. 소결

제5장 부동산 보유세와 불평등 및 경제성장 간의 관계 분석
1. 연구 배경
2. 선행연구
3. 실증분석 모형 및 자료 
4. 분석 결과
5. 소결

제6장 결론 및 시사점
1. 결론
2. 정책 시사점

참고문헌

부 록

Executive Summary

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