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중국종합연구

발간물

김윤권

  • 중국의 국정운영에 관한 연구: 해양 행정 및 정책을 중심으로

       중국은 개혁개방과 더불어 WTO체제에 편입되면서 서구 자본주의가 구축한 국제무역 환경을 최대한 이용하여 세계 제2의 경제대국으로 성장하였다. 이를 바탕으로 서구의 해권이론에 대한 대안으로 해양운명공동체를 내세우면서 일대일..

    김윤권 외 발간일 2021.12.30

    중국정치, 중국사회구조 중국

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    목차
    국문요약

    제1장  서 론
    제1절 연구의 배경
    제2절 연구의 대상 및 내용
    제3절 연구의 방법 및 접근 틀
    제4절 연구의 기대효과
    제2장  해양 관련 이론적 검토
    제1절 중국 해양 관련 선행연구
    제2절 국정운영 및 해양거버넌스의 이해
    제3절 해양 관련 이론


    제3장  중국 해양의 실태분석
    제1절 중국 해양의 역사적 맥락
    제2절 중국 근해의 지정학 분석
    제3절 중국의 글로벌 해양 지정학 분석


    제4장  중국의 해양거버넌스 분석
    제1절 중국의 해양거버넌스 구조
    제2절 중국의 해양거버넌스 핵심 행위자(1)
    제3절 중국의 해양거버넌스 핵심 행위자(2)

    제5장  중국의 해양행정 분석
    제1절 중국의 해양관리체계 분석
    제2절 중국의 해양기능 분석
    제3절 중국의 해양법령 분석

    제6장  중국의 해양정책 분석
    제1절 중국의 해양정책 맥락
    제2절 중국의 해양정책 제약 및 개선
    제3절 중국의 해양분쟁 조정정책

    제7장  중국 해양의 미래전략
    제1절 중국의 글로벌 해양전략
    제2절 중국의 지역적 해양전략
    제3절 중국의 한미일 해양전략

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    국문요약
       중국은 개혁개방과 더불어 WTO체제에 편입되면서 서구 자본주의가 구축한 국제무역 환경을 최대한 이용하여 세계 제2의 경제대국으로 성장하였다. 이를 바탕으로 서구의 해권이론에 대한 대안으로 해양운명공동체를 내세우면서 일대일로구상, 서해, 동중국해, 남중국해, 인도태평양, 북극항로에 이르기까지 중국 입장의 내러티브(narrative)를 통해 주권을 주장하고, 해군과 해경에 예산을 집중 투자하고, 살라미 전술로 하나하나 해양주권 강화의 길을 걷고 있다.
       본 연구는 중국의 해양 관련 행정과 정책 그리고 전략을 국정운영이라는 차원에서 분석하여 우리나라의 대중국 해양 정책과 전략을 수립하는데 이론적·정책적 논거를 제공하려는 목적이다. 이를 달성하기 위해서 중국 해양 관련 이론적 검토, 실태분석, 해양거버넌스, 해양의 행정 및 정책, 그리고 해양전략을 분석하는 내용을 다뤘다. 이러한 내용들은 서로 유기적으로 연계되며, 궁극적으로는 중국 해양을 체계적으로 이해하는 데 도움이 될 것이다. 연구된 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.
       2장에서는 해양 관련 이론적 검토를 하여 해양 연구의 로커스와 포커스를 파악하였다. 첫째, 중국 해양 관련 선행연구를 비교연구 시각에서 보면, 우리나라 문헌은 주로 중국의 해군력 증강에 따른 해양전략, 해양 관련 법령 분석, 해양관리기구, 해양분쟁, 회색지대 등을, 중국의 문헌은 댜오위다오 갈등, 해권, 해양행정관리, 해양사회조직, 해양질서, 해양전략, 해양강국, 북극항로, 남중국해 등을, 영문은 중국의 해양에 대한 개념, 분쟁에 대한 시각, 해군 현대화, 해양정책 및 정책결정과정, 미중 해상 갈등 등을, 일본의 문헌은 주로 중국의 해양정책, 남중국해 문제, 해양전략과 공격적인 해양패권, 중국해경국의 특징 등을 다뤘다. 둘째, 글로벌 해양거버넌스는 글로벌화 배경에서 국가, 사회, 시장, 공민 개인을 포함한 각 행위 주체가 글로벌 해양 문제가 가져온 도전에 대응하기 위해서 협상과 협력을 통해 글로벌 해양업무를 효과적으로 관리하는 것을 지칭한다. 글로벌 해양거버넌스는 크게 지역주의와 글로벌주의 경로로 구분된다. 셋째, 해양질서는 자유와 통제, 개방과 폐쇄, 공유와 독점이 교차하면서 공해자유 vs 연안 특정 해역에 대한 배타적 관할권 행사 간에 놓여 있다. Grotius가 제창한 항행자유, 조업자유(freedom of fishing), 해상통로의 평화로운 사용, 국제분쟁 해결 사상, 인류공동체 사상 등은 이미 국제해양법에 대부분 수용되어 있다. Mahan이 주장한 해권이론 서구중심주의, 사회진화주의(Social Darwinism), 통제 지향 등은 현재 추세와 저촉되는 측면이 있다. Corbett는 국가전략과 해군전략을 고려한 해륙연합작전, 상대적인 제해권, 제한적인 전쟁 방식 등을 제기한 것이다. 반면에 중국이 내세우는 해양운명공동체론은 세계 각국이 평등하게 해양거버넌스에 참여할 것을 제창하여, 협력공영, 공동발전, 상호 존중과 신임 등 이념을 내세운다. 또한, 글로벌 해양거버넌스 문제를 직시하여 절실하고 실행가능한 ‘중국식 처방’을 제기한 것이다. 그러나 중국이 내세우는 해양담론, 즉 21세기 해상실크로드, 해양생태문명, 블루 파트너십, 해양운명공동체 등은 해양거버넌스의 이념, 제창, 방안, 목표, 원칙을 어떻게 전파하고, 확립하느냐가 관건이다.
       3장에서는 중국 해양의 실태를 분석하였다. 첫째, 중국 해양의 역사적 맥락을 1500년 전후로 본다면, 항해 전통, 해양문명, 육지·해상 실크로드, 정화(동아시아, 동남아시아, 인도양)의 조공체계 구축, 서태평양과 인도양에서 해양질서로 이어졌다. 해상실크로드는 기원전 200년쯤 진한 시기에 형성된 것으로 위진 시기 발전, 수당 시기 번영, 송원 시기 번창, 명 초기 정화가 서양으로 항행할 때 최고조에 달한 이후 점차 쇠락했다. 둘째, 중국이 서해에서 불법조업을 합리화하는 논거를 보면, “조선해역에서 중국의 조업은 역사적 근거이며, 어업자원과 어획량도 한국 쪽에 있기 때문에 불법조업은 필연적인 선택이며, 한국의 중국어선에 대한 어업관할권 강화는 중국 해양권익을 침해한다.”는 주장이다. 또한, 중국은 이어도 관련 배타적 경제수역(EEZ)은 중간선이 아닌 대륙붕을 기준으로 해야 한다는 주장이다. 남중국해 관련 해양주권과 이해관계 수호를 위해 중국 해군, 해상민병대 등을 활용하고 있다. 셋째, 일대일로는 지역통합 향상, 무역 증대, 경제성장 촉진이라는 목적이지만, 실질적 목적은 지역 연계와 경제적 통합을 촉진하여 중국의 경제적·정치적 영향력을 확대하려는 것이다. 중국은 아시아-태평양이란 내러티브를, 반면 서구는 인도-태평양 내러티브를 주창하고 있다. 한편, 중국은 북극에 대해 과학적 조사와 환경권익, 자원개발권과 항로통행의 자유를 내세운다.
       4장에서는 중국 해양거버넌스를 분석하였다. 첫째, 중국의 해양거버넌스 제약으로는 참여 역량 문제, 주변 환경 복잡, 국제경쟁력 취약 등이 있다. 이를 극복하기 위해 국가 해양거버넌스체계 구축, 거버넌스 능력 현대화를 위한 당정기구 개혁에서 해양체계 기제 확보 등이 이슈이다. 글로벌 해양거버넌스 참여 전략으로는 핵심 전략적 해양거버넌스 아젠다 설정 및 핵심 거버넌스 능력 향상, 개방과 호혜의 해양 다자주의 견지, 거버넌스 수단의 다양화 등이 제기되고 있다. 둘째, 중국의 해양 정책결정 과정은 전문가들의 건의를 거친 ‘안건’이, 중공중앙의 심의와 정무적 결정을 통해, 그 구체적 실무의 집행은 국무원에서 담당하고, 이를 위하여 국무원 산하에 국가해양국을 설치한다는 안건이 최종적으로 전국인대에서 통과·확정된 사례를 통해서 파악할 수 있다. 한편, 해양행정 주관부문인 국가해양국이 중국 해양행정관리체제 중에서 가장 핵심적이고 중요한 관리 주체였지만, 2018년 기구개혁으로 폐지되면서 중국해양국의 기능은 중국해경국과 기타 행정기관에 분산 배치되었다. 지방정부 해양의 경우, 종합관리와 업계관리를 서로 결합해 복합관리체계를 시행하고 있지만, 경제성장 과정에서 조괴(수직적·수평적) 분할의 관리체계는 심각한 폐단을 갖고 있다. 셋째, 세계 최대 해군인 중국은 남중국해에서 미국의 항행의 자유작전 대응, 양안통일을 위해 그 역할이 급부상하고 있다. 지상전 중심 사고에서 벗어나 해군의 기동 우세를 발휘하여 대양에서 위험의 근원을 파괴하고 최종적으로 중국 근해에서 바다 연한 대륙까지 안보를 구현하려 한다. 또한, 중국 해경은 중국인민무장경찰부대의 영도 지휘를 받고, 대외적으로 중국해경국이라 칭한다. 그리고 중국의 해상민병대는 중국 해군 및 해경을 지원하고, 군인과 민간 선원이라는 이중 정체성을 활용하여 ‘그럴듯한 부인(plausible deniability)’ 전략을 추구한다. 한편, 해양사회조직은 법률 요건에 따라 성립되고, 각종 수단을 통해 국가해양사업, 해양생태계환경보호, 해양공공의식 선전 등의 활동을 수행한다. 
       5장에서는 중국의 해양행정을 분석하였다. 첫째, 중국 해양관리체제의 근본적인 문제는 ‘육지를 중시하고 해양을 경시하는(重陆轻海)’ 전통문화에서 비롯된 것이다. 한편, 중국의 해양관리체계 개혁 과정을 보면, 1978년 이래 기본적으로 해양관리의 직능 정리, 해양관리자원의 합리적 배치, 해양관리제도의 효과적인 시행을 모색하였다. 앞으로 중국의 해양관리체계 개혁은 부문이익 배제 원칙, 사회발전 추세에 부합하는 관리와 규칙, 해양권 수호에 유리한 방향으로 갈 것으로 보인다. 둘째, 해양기구의 기능을 조정하는 유형으로는 목표차이형, 경계분쟁형, 관리중첩형, 소극대응형으로 분류된다. 특히, 중국해경국의 기능은 종합적 법집행 성격으로 경찰직능에 속하는 범죄수사, 직책 범위 내 해양자원 개발이용, 해양생태환경보호, 해양어업산업작업 등의 감독검사, 해상밀수검거 등 이민과 출입국 관리직능, 그리고 수색, 구조, 방어작전 등 다중 직능을 수행한다. 셋째, 중국 해양과 관련된 조약 및 합의로는 「유엔해양법협약」, 「남중국해 당사자 행동선언」, 「어업협정」 등이 있다. 중국의 해양 관련 법으로는 「영해와 접속수역법」, 「경제수역과 대륙붕법」, 「해역사용관리법」, 「광산자원법」, 「해양환경보호법」, 「어업법」등이 있다. 그리고 2021년 1월에 「해경법」이 제정되었지만 중국의 핵심 영역에서의 입법 결여, 국제법과 중국법 간의 연계성 부족 등이 여전하다. 앞으로 글로벌 해양거버넌스에 부합하는 법령을 제·개정하는 접근이 예상된다. 
       6장에서는 중국의 해양정책을 분석하였다. 첫째, 중국의 해양정책은 국가가 국가해양권익을 수호하고, 국가해양사업 발전을 위해 제정한 해양개발·보호 업무를 통합·지도하는 일련의 조치, 방법, 조례 및 법규의 총칭으로, 해양에 관한 공공정책이다. 주로 해양경제, 해양정치, 해양외교, 해양군사, 해양권익, 해양과학기술 등 여러 영역을 포함한다. 중국공산당은 시종 국가주권과 안전의 최우선, 전방위적인 국가와 민족의 해양의식 제고, 전민족 해양문화 자긍심 강화를 주장한다. 둘째, 해양정책의 한계로는 해양발전 관련 상위계획 부족, 다양한 영역의 정책규범 결여(해양개발 중시 및 해양보호 소홀, 새 해양 영역의 낮은 정책지원 수준, 해양종합정책 효과적인 공급 부족), 중앙 해양정책과 지방 해양정책 간 비연계성이 나타난다. 셋째, 해양분쟁을 국제사법 또는 국제중재에 제기할 경우, 해당 중재재판부 또는 법정이 해당 분쟁에 대해 심리·판정할 권리가 있는지 여부이다. 즉, 관련 국제중재 또는 국제사법의 관할권의 문턱 문제와 직결된다. 중국 연해 주변 해양분쟁, 특히 동중국해 관련 중국과 일본의 해양분쟁 해결을 위해 법률 근거와 논증을 제공하고, 국제중재 또는 국제사법의 관할권 문제를 분석하여 향후 서로 다른 유형의 해양분쟁이 국제중재 또는 국제사법에 제기될 가능성에 대비해야 한다는 것이다.
       7장에서는 중국 해양의 미래전략을 논의하였다. 첫째, 중국의 글로벌 해양전략은 국가이익을 극대화하는 동시에 육지전략과 해양전략을 포괄하는 종합적인 발전전략의 일환으로 추진하고, 미중 해양패권 전략으로는 미국과의 경쟁과 대립보다는 가능하면 협력을 강조하고 대결이나 대립을 원치 않는 입장이다. 중국의 ‘일대일로’는 역내 국가들과 협력과 소통을 더욱 강화하여 추진 동력을 확보하고, 미국을 ‘제3자화’ 전략으로 남중국해 문제 등 지역 현안에 개입하지 않게 하는 투 트랙 전략을 취하고 있다. 둘째, 중국은 남중국해에서의 영향력을 확대해가고 있으며 남중국해가 중국 영해라는 것을 기정사실로 만들어 나가고 있다. 인도양-말라카해협 관련 인도양은 중국에게 주요 국가전략 자원의 보급로라는 의미를 갖는다. 북극항로 전략 관련 중국은 러시아를 전략적으로 활용하여 북극항로에 접근할 것이다. 셋째, 중국의 서해에 대한 전략에서 해상 경계는 중국의 장거리 해안선 길이 및 거대한 인구 비율에 따라야 한다는 주장이다. 중국은, 또한 이어도 수역을 ‘육지영토의 자연연장론’에 의하여 자국의 대륙붕을 주장하고, EEZ도 대륙붕과 동일하게 주장한다. 한편, 중국의 일본에 대한 해양 공세는 저강도 분쟁, 즉 남중국해와 동중국해에서 섬과 암초, 영해, EEZ, 대륙붕 등 해양주권을 둘러싼 분쟁에서 해경과 화물선, 어선, 소수의 해군함정 등을 동원한 수준이라 할 수 있다. 다른 한편, 중국의 영유권 문제는 당사국 간에 해결해야 하며, 당사국 이외의 개입, 즉 미국의 대중견제 움직임을 비판한다.
       8장에서는 우리나라에 대한 정책적 제언을 한다. 첫째, 중국의 해양운명공동체 담론은 국제규범을 무시하는 공세적 해양팽창 정책에 대한 국제사회의 비난을 완화하고, 실질적으로는 해양이익을 실현하여 중국이 글로벌 파워로 부상하기 위한 전략이다. 중국의 구체적 주장별로 국제법적 ‘원칙’만 천명한 것인지 이에 대한 면밀한 평가와 우리나라가 접근할 정책기조를 설정하고 대응할 필요가 있다. 둘째, 중국의 해양 헤게모니에서 비롯된 투키디데스 함정 개연성에 대해서는 찬반이 갈리지만, 시진핑은 더욱더 권위주의적이고 전체주의적인 국정운영과 해양강국으로 치달을 가능성이 높다. 따라서 친중이나 위성국의 길, 또는 인류의 보편적인 가치를 추구하는 국제연대에 참여 등을 고려하기 전에 먼저 우리가 국가 차원의 “대전략(grand strategy)”를 세워 공식적으로 대외적으로 천명, 이에 대응해 나가야 한다. 셋째, 동남중국해 관련 자유롭고 안전한 해상교통로 확보와 해양권익 수호를 위해서는 현재 중국과의 관계를 고려하여 현안에 대하여 침묵하거나 미국 등 동맹국과의 협력에 소극적인 자세에서 탈피하여 ‘자유롭고 안전한 해상교통로’의 확보를 위해 미국 등 동맹국과 보다 적극적으로 협력해야 한다. 넷째, 중국의 회색지대 전략인 해상민병대 대응전략으로 우리나라는 이미 해양경비법과 관련 매뉴얼을 통해 ‘무기사용’과 ‘법집행’의 원칙, 수위를 정하고 있다는 점에서 ‘연안국’ 입장에서 법집행의 원칙 수립과 통일된 경비 기조를 유지하는 것이 필요하다.
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  • 중국의 국정운영에 관한 연구: 정부와 기업 관계를 중심으로

       한 나라의 국정을 운영하는데 있어 정부와 기업의 관계는 항상 주목을 받는다. 14억여 인구와 56개 민족으로 구성된 중국이 다양하고 복잡한 국정을 이끌어 가는데 있어 핵심적인 기능을 하는 중국 정부와 기업의 관계에 대한 이해는 ..

    김윤권 외 발간일 2020.12.30

    중국

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    목차
    국문요약

    제1장 서 론
    제1절 연구의 배경
    제2절 연구의 대상 및 내용
    제3절 연구의 방법 및 분석 틀
    제4절 연구의 기대효과

    제2장 정부와 기업 관계의 이론적 검토
    제1절 중국 정부와 기업 관계의 선행연구
    제2절 국정운영 및 정부와 기업 관계의 이해
    제3절 중국 정부와 기업 관련 이론

    제3장 중국 정부와 기업 관계의 실태 분석
    제1절 국진민퇴 변화의 맥락 분석
    제2절 중국 기업의 현황 분석
    제3절 중국 기업 관련 인식 분석

    제4장 중국 국정운영에서의 기업 거버넌스 행위자 관계 분석
    제1절 중국의 기업 거버넌스 분석
    제2절 당과 기업 관계 분석
    제3절 중앙-지방정부와 기업 관계 분석

    제5장 중국 정부의 기업에 대한 제도와 정책 분석
    제1절 중국 정부의 국유기업에 대한 제도와 정책 분석
    제2절 중국 정부의 민영기업에 대한 제도와 정책 분석
    제3절 중국 정부의 외자기업에 대한 제도와 정책 분석

    제6장 중국 정부와 기업 관계의 제약 분석
    제1절 국유기업 관련 제약 분석
    제2절 민영기업 관련 제약 분석
    제3절 외자기업 관련 제약 분석

    제7장 중국 정부의 기업개혁에 대한 전망
    제1절 거시적 맥락에서 중국 기업개혁의 방향 및 방안
    제2절 제도적 수준에서 중국 기업개혁의 방향 및 방안
    제3절 행위적 수준에서 중국 기업개혁의 방향 및 방안

    제8장 본 연구의 함의 및 정책제언
    제1절 연구결과의 요약
    제2절 중국 정부와 기업 관계 연구의 함의
    제3절 한국에의 정책적 제언

    참고문헌

    부 록
    1. 서면심층인터뷰 질문지
    2. 서면심층인터뷰 결과
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    국문요약
       한 나라의 국정을 운영하는데 있어 정부와 기업의 관계는 항상 주목을 받는다. 14억여 인구와 56개 민족으로 구성된 중국이 다양하고 복잡한 국정을 이끌어 가는데 있어 핵심적인 기능을 하는 중국 정부와 기업의 관계에 대한 이해는 필수적이다.
       본 연구는 일대일로, 미중무역전쟁, COVID-19 등 난제로 둘러싸인 국내외 환경에서 중국 정부(중앙정부와 지방정부)와 기업(국유기업, 민영기업, 외자기업 등) 간의 관계(역할, 관리, 감독, 제도와 정책, 제약, 개혁 등)를 분석하여 중국의 국정운영 및 정부운영을 이해함으로써 우리나라의 대중국 전략수립 및 분야별 정책대응의 타당성과 적실성을 제고하기 위함이다. 이를 위해서 중국의 정부와 기업 관계에 관한 이론, 실태, 국정운영, 기업의 제약, 그리고 앞으로의 전망(개혁의 방향과 방안)이라는 관점에서 접근하였다. 연구된 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.
       2장에서는 정부와 기업 관계의 이론적 검토를 하였다, 첫째, 중국 정부와 기업 관계의 선행연구 관련, ⅰ) (국문) 주로 국유기업개혁, 외자도입, 정부와 기업 관계, 민영화, 사회적 책임 등이, ⅱ) (중문) 거버넌스, 내부통제, 정치관여, 국유기업개혁 등이, ⅲ) (영문) 경제체제 전환, 기업거버넌스, 국유기업개혁, 산업정책 등이, ⅳ) (일문) 중국 경제체제의 변화에 초점을 두고, 혼합시장경제, 국유기업개혁 등이 주로 연구되었다. 둘째, 국정운영 및 정부와 기업 관계 관련 ⅰ) 국정운영은 거버넌스의 구조와 과정으로 보고, 그 차원을 국가와 사회, 국가기구, 중앙-지방, 정부와 기업, 국제관계 등으로 구분할 수 있는데, 본 연구는 정부와 기업 관계에 초점을 두었다. ⅱ) 정부와 기업 관계는 시장 시각, 제도 규범, 정보매체, 공공재 공급 측면에서 이해될 수 있다. 정부의 관여 및 적법성 여부에 따라 협력·분리·공모·방해 관계로 구분되며, 양자 관계는 정부능력, 산업세력, 감독역량에 따라 좌우된다. 한편, 정부 고위층과 기업 간의 밀접한 관계인 정치연계 관련 이론으로는 이익집단이론, 계급이론, 공공선택이론, 조직이론, 기업정치전략이론이 논의된다. 셋째, 중국 정부와 기업 관련 이론상, ⅰ) 중국은 혼합경제이면서 사회주의 주도 경제체제에 해당된다. 정부는 권한을 통해 권력을 보호하고 권력적 지대를 추구하는 경제가치를, 동시에 기업을 통해서 정권안정을 위한 정치가치를 추구한다. 중국 사회주의 시장경제는 국가자본주의로 이해되며, 경제적 측면에서 공유경제를, 정치적 측면에서 사회주의를 추구한다. ⅱ) 중국 정부와 기업 관련 이론에서 중국 사회주의 시장경제는 공유제를 주체로 하고, 국유경제를 주도로 하는 시장경제로서 정부의 역할이 매우 크다. 또한, 정부와 기업의 분리 모형은 기능분리선제 모형, 공공서비스우선 모형, 제도개혁선행 모형, 정책배합수동 모형으로, 양자 관계는 직접관리형, 간접관리형, 협조호소형으로, 또한 이원상호작용설, 기업정치행위설, 개체관계설로 구분된다. 그리고 국유기업과 지방정부 간의 수족관계, 민영기업과 지방정부 간의 부자형 관계, 외자기업과 지방정부 간 친구형 관계로 구분된다. ⅲ) 중국 기업 관련 기업법은 기업조직 형태에 관한 입법으로 이해된다. 중국 기업은 법률, 소유제, 책임형식, 등록형식 등을 근거로 분류된다. 본 연구는 중국 기업의 유형을 크게 국유기업, 민영기업, 외자기업으로 구분하고 이에 초점을 두었다. 국유기업은 국영기업, 전민소유제 기업으로 불리다가 1993년 헌법에서 국유기업 명칭으로 사용되었다. 민영기업은 개체호에서 ‘빨간 모자’를 쓴 사영기업으로 국유와 국유통제주식기업을 제외한 다양한 소유제 기업을 의미한다. 외자기업은 합자기업(주권식 기업), 합작기업(계약식 기업), 외자기업(단독책임) 중의 하나이다.
       3장에서는 중국 정부와 기업 관계의 실태를 국진민퇴 변화의 맥락, 중국 기업의 현황, 중국 기업 관련 인식으로 분석하였다. 첫째, 중국 기업의 역사적 맥락을 파악할 수 있는 국진민퇴 변화에서 ⅰ) 국진민퇴의 개념 자체는 신중국 성립 후 민간자본의 국유화 때부터 등장했으며, 신중국 출범 후 가장 먼저 시행된 경제정책의 하나가 바로 공사합영으로 이는 민영기업을 국유화하는 과정에서 시행된 것이다. 공사합영체제에서 대약진운동과 문화대혁명으로 경제는 붕괴되었다. 한편, 개혁개방으로 중국 정부는 상당한 국가사업들을 기업화하여 국유기업 형태를 분리·전환하였고 경영진은 자율권이 없게 되었다. ⅱ) 국퇴민진의 맥락을 보면, 하나는 조대방소인데, 이는 국유기업의 비효율성을 벗어나서 산업구조를 개선하기 위한 정책으로 국가 차원에서 통제해야 하는 대형 기업은 철저히 장악했지만, 대부분 사업은 시장 논리에 따라 경쟁토록 한 것이다. 또 하나는 국유기업의 민영화인데, 2000년대 들어와서 전략적으로 통제해야 할 기업을 제외하고 주로 누적 손실이 크거나 수익성 개선이 불가능한 국유기업을 매각하였다. 또한, 개인 사업이 일반화되고 국유기업 민영화가 이뤄지면서 중국 민영경제에서도 법인기업이 확대되는, 즉 자본시장에 의한 민영기업의 본격 성장이 이뤄진다. ⅲ) 시진핑 등장과 더불어 전반적인 경제정책의 방향이 변하면서 민영기업의 규모가 성장하고 시장에서 독점적 지위를 갖게 되어, 민영 대기업의 지분 중에 외국자본 비중이 커짐에 따라 공산당 입장에선 체제 위협으로 간주되면서 다시금 국진민퇴가 부각된 것으로 판단된다. 둘째, 중국 기업의 현황에서 ⅰ) 중국 기업을 소유 방식에 따라 국유기업(중앙 및 지방정부 소유기업), 집체기업(농촌마을 공동소유 기업), 또한 민간이 설립한 민영기업, 그리고 외국 자본이 참여한 외자기업 등으로 구분된다. ⅱ) 중국 기업의 규모는 생산액 기준, 기업 수, 종업원 수로 파악하였다. ⅲ) 중국 기업의 경영 수준은 신용평가로 볼 때 회계 신뢰도, 재무 신뢰도, 미래 성장성 등에서 의문이 제기되며, 주가지수로 보면 미국과 비교하면 의미 있는 주가 상승은 없었으며, 변동 폭이 매우 심하여 안정성과 수익성이 열악한 상황이다. 셋째, 중국 기업인의 인식에 관한 서베이를 통해, ⅰ) 기업관리에서 기업가 정신 수준의 경우, 직장인(28%)보다는 자율경영 신분(71%)을 선호하는 비율이 세계에서 가장 높고, 기업 직원의 업무몰입도 수준은 조사대상 국가 중에서 최하위를 차지한다. 기업 리더와 직장인의 인식에서 중국인은 전반적으로 낙관성이 낮지만, 미래 준비성과 현재 만족도는 높은 편이다. ⅱ) 기업 비즈니스의 제약에 관한 인식조사에선, 규제환경, 산업과 자원 분야의 비일관적 법집행, 기업의 인력확보(지속적인 임금 상승, 사회복지비용 증가, 직원해고의 어려움), 인재 채용과 재직(열악한 대기오염, 높은 생활비, 식품안전 등)의 문제가 두드러진다. 정부의 정책환경에선 기술 및 서비스 분야에서의 부당한 대우, 외국 기업의 차별대우(시장접근 제한, 법집행 불투명 등), 정책환경 변화(규제환경의 투명성, 예측가능성 제고, 지적재산권 보고 강화 등), 외국 기업의 정책개선(정책 및 법률 제정에 대한 토론참여), 혁신적 투자 방해요소(지적재산권 불충분한 보호, 인재부족, 엄격한 사이버보안정책 등)가 나타난다. 지식재산권 관련 정보기술 경쟁력(느린 인터넷, 특정 온라인 접근제한, 인터넷 검열 등), 법률제정 평가(상표와 브랜드 일부만 개선되고 특허, 저작권, 영업비밀 등은 악화됨), 기술이전(기술이전 요구철회, 지식재산권 보호), 지식재산권(불충분한 지적재산권 보호와 침해소송이 가장 큰 문제), 관세와 미중무역 갈등(R&I 분야에 가장 큰 영향)이 존재한다. ⅲ) 중국의 14.5계획에 관해 중국 경제학자들은 기술, 인재, 개방의 인센티브 순으로 기회가 있다고 인식하고, 14.5계획 시기 금융 리스크, 첨단기술 자구혁신 능력 부족, 저비용 노동우위 상실 등을 내부 도전이라 인식한다. 14.5계획 시기 기술 봉쇄, 반중정서, 외국 기업의 이전(reshoring), COVID-19와 글로벌 경제쇠퇴 가속화를 외부 도전이라 인식한다. 규모경제의 우위, 신흥산업의 지속가능한 발전, 풍부한 공업기초 등을 중국 경제사회발전의 견고성으로 인식한다.
       4장에서는 중국 국정운영에서의 기업 거버넌스, 당과 기업 관계, 중앙-지방정부와 기업 관계를 분석하였다. 첫째, 중국 기업 거버넌스와 관련 ⅰ) 기업 내부 거버넌스의 단일 요소(주주, 이사회, 감사회, 임원, 당조직, 노삼회 등)와 여러 요소(주주총회, 이사회, 감사회 및 경영층 간의 다양한 연계)를 분석하였다. 중국 기업 외부의 거버넌스로는 이익관련자 거버넌스(기업사회책임, 투자자보호, 채권자 거버넌스, 정부관여 등), 정보공개, 매체 거버넌스, 통제권 시장, 외부감독관리 등이 요구된다. ⅱ) 기업 거버넌스의 특수성은 정치연계의 배경(기업이익의 확보·보호 관계를 위해서 기업은 정부의 현역이나 전임관료를 고용하거나 인대나 정협 위원으로 참여) 및 정치연계(기업이 정부로부터 회귀자원을 얻고 업계장벽을 낮추고, 정부보조를 받으려는 자원 기반 관점과, 제도와 조직 간 역동적 상호작용에 따른 전략선택으로 보는 제도 기반 관점)에서 찾을 수 있다. 둘째, 당과 기업의 관계와 관련 ⅰ) (문제제기) 중국의 정치경제가 마치 생명체가 유기적으로 통일된 하나의 방향으로 긴밀하게 작동하듯, 당의 공식적인 헌법인 당장(党章)을 통해서 작동된다. 기업의 생존과 발전은 단순히 중국 내 문제가 아니라 국가존립과 직결된다. ⅱ) 당과 기업 관계를 신중국 건립 이전, 신중국 건립 및 마오쩌둥 시대, 덩샤오핑 시대, 장쩌민 시기, 후진타오 시기, 시진핑 시대로 구분하여 파악하였다. ⅲ) 국유기업 내의 당조직은 기층조직에 해당되고, 정치적 핵심 역할과 영도적 핵심 역할(조직설치, 주요직책, 정책결정 등)을 맡는다. ⅳ) 당과 기업의 관계 및 시진핑 시대를 보면, 과거에는 정치와 경제를 대립 시각에서 보았다면, 시진핑 시대는 보다 큰 정치 품 안으로 경제를 끌어들여 정치적 역량을 더욱 강화하려는 당과 기업의 유무상생(상대적인 관점) 모형으로 볼 수 있다. 셋째, 중앙-지방정부와 기업 관계에서 ⅰ) 정부는 국가 대리인으로서 항상 경제목표(경제가치)와 정치목표(사회가치)를 동시에 추구한다. 기업은 정부의 공공자본 소유자의 권리와 지위를 얻기 위해서 정부와의 협력적ㆍ상생적인 관계를 조성하는 것이 관건이다. 또한, 권력 화폐화 혹은 권력 자본화라는 제도배치는 광범위한 지대추구를 가능케 하여 더 많은 서비스를 주고받게 한다. 그리고 기업의 정부에 대한 전략으로는 관계 마케팅과 권력의 빈틈을 모색하고, 주객이 전도된 정부와 기업의 경합(정치실적 목표달성을 통한 혜택)을 통해서 편익을 추구한다. ⅱ) 중국 지방정부는 핵심 자원(자율성, 권력 등)을 활용하여 기업의 생사존망을 좌우할 우월적 지위를 갖는다. 지방정부의 기업에 대한 개입 기제로는 정책과 행정의 불확실성을 통해 기업경영의 리스크를 유발할 수 있다. 기업은 이를 피하기 위해 네트워크 등 정치연계를 도모한다. 지방정부와 기업의 경제 모형을 보면, 정부는 기업과 동적인 상호작용을 하고, 기업의 의사결정에 개입한다. 또한, 당정 간부와 기업가의 상호작용에서 지방발전 모형이 형성된다. 특히, 지방발전형 정부와 기방기업형 정부 모형에선, 지방정부가 지방경제발전과 민생개선에 중요한 역할을 한다. ⅲ) 정부와 기업을 연계하는 협회는 기업과 국가를 연계하고, 기업들이 소규모이거나 도처에 산재된 경우, 국가의 목적과 정책조정을 위해서 유리하게 활용될 수 있다. 중국의 전중국산업상업연합회(ACFIC)는 민영기업, 국가, 지방정부, 당과 인민대표대회, 관련된 기업 간의 교량(대안적 기제) 역할을 한다.
       5장에서는 중국 정부의 기업에 대한 제도와 정책을 분석하였다. 첫째, 중국 정부의 국유기업에 대한 제도와 정책 관련 ⅰ) (국유기업 관련 제도) 국유기업 관리 및 통제구조에서 대기업 그룹은 수직적·수평적인 교차관계이며 복수법인 구조를 띤다. 1980년대 이래, ‘수평경제연합’, ‘대형기업그룹시행’, ‘주식제개조’, ‘현대기업제도수립’, ‘대기업, 대그룹’ 등의 개혁 조치가 이뤄지면서 국유기업 경영규모는 지속적으로 확대되고, 업무구성도 더욱 복잡해졌다. 그리고 중국 정부의 국유기업 관리의 관점에서 기업관리, 자산관리, 인사관리, 업무관리와 ‘자본관리’는 통일적이고 불가분한 것으로 논의된다. ⅱ) (국유기업 관련 정책) 정부지원, 즉 정부가 국유기업 발전에 제공한 재정과 정책지원은 국유기업 자원의 토대를 확대시켜 국유기업 관리혁신을 촉진시키고 전략적 유연성을 가능케 한다. 국유기업에 대한 중국의 산업정책 개입의 규모와 본질은 압도적이고 전례가 없고, 직접적인 국가보조금, 대출, 세금감면, 정부구매계약 등을 유리하게 제공한다. 둘째, 중국 정부의 민영기업에 대한 제도와 정책에서, ⅰ) (민영기업 관련 제도) 경제 전환기에 법률과 기타 공식적인 제도의 기능이 취약한 상황에서, 대안제도인 국유주식권은 중국 경제에 큰 활력을 제공한다. 비록, 민영기업 관련 1988년 「헌법수정안」, 「회사법」, 「합작기업법」, 「민법총칙」등이 계속 제·개정되었지만, 여전히 법률규정이 불명확하고, 집행력과 실효성도 약하다. 한편, 재산권제도 개혁인 가정연산도급책임제, 도급제의 주식합작제로의 개혁 등은 기업의 생산효율성을 제고시키고, 민영기업 관리에서 ‘적응성 선택’의 내생발전 기제는 기업규모와 시장점유율을 확대하여 경쟁력을 제고시킨다. ⅱ) (민영기업 관련 정책) 정치체제 변혁에 따른 경제체제 전환과정에서 민영기업의 고위층은 정치 배경을 이용하여 정치참여를 도모한다. 이는 중국 민영기업의 주요한 정치연계 형식이 된다. 그리고 민영기업을 위한 정책으로는 세수혜택, 보조금, 융자플랫폼이 논의된다. 셋째, 중국 정부의 외자기업에 대한 제도와 정책 관련 ⅰ) (외자기업 관련 제도) 외자유치를 위한 제도적 환경을 위해서 정부는 관세장벽을 낮추고 대규모 외자유입을 끌어들여, 중국 경제발전 초기 자본부족을 해소하고, 외자기업의 급속한 성장을 촉진시켰다. 외자유치제도는 개방 주도의 제도설계(자금유치, 투자유치법령, 불균형 및 불공정) → 개혁개방의 제도설계(기술도입, 시장을 통한 기술교환, 외자유치 방식) → 전면 개방의 제도설계(심사절차 등 관리제도 혁신, 쌍방투자협력 강화, 금융개방)로 이어졌다. ⅱ) (외자기업 관련 정책) 외자유치 동인으로 정부는 ‘지대추구자’ 역할, 외국자본은 ‘지대설정자’ 역할을 하며, 정부가 기업에 영합하는 역방향 지대추구행위도 나타난다. 중국은 외상직접투자를 이용하여 개혁개방 초기의 자금·외환·기술 부족 문제를 해소하여 중국경제의 양과 질의 혁신을 도모했다.
       6장에서는 중국 정부와 기업 관계의 제약을 분석하였다. 첫째, 국유기업 관련 ⅰ) (거시적 맥락) 정치적 제약으로는 정치관여(경제운영 및 기업경영에 영향), 기업지배구조(지분협력 방식 문제, 혼합소유제에 대한 이견, 이사회·감사회·경영진 등 지배구조의 미흡, 경영진의 무책임성), 당국가체제의 안정 위주(언론통제, 경제전반 통제)가 존재한다. 기업경영 제약으로는 경영 여건 악화(경영 리스크 증대, 글로벌 경쟁력 취약), 국제정세에 따른 국유기업 경영 여건 악화(일대일로 참여국들의 낮은 신용, COVID-19 여파, 미중패권전쟁 여파), 문화적 제약(관시에 따른 경영의 비효율성 등)이 존재한다. ⅱ) (제도적 제약) 국유기업 기능과 책임의 모호성(부애주의 등 국유기업의 기능과 책임성의 특수성에 대한 사회적 공감대 부족), 시장진입 규제(경영 분야 업무를 개방하지만, 여전히 전반적인 시장경쟁 상황 취약), 정부보조금 문제(불공정과 비효율성을 초래하는 국유기업 보조금은 민영기업 대비 4배, 외자기업 대비 3배를 받는 특혜)가 존재한다. ⅲ) (행위적 제약) 경영 자율성 취약(방권양리, 정기분리 등의 노력이 있었지만, 여전히 대리 소유자인 경영진의 경영 자율성 취약), 국유기업의 지대추구행위(국유기업의 정치 지대추구는 많은 경우, 상급 관원과 국유기업 임원 간에 일어남), 국유기업 구성원의 도덕적 해이(자신들이 선출한 기업대표와 함께 ‘내부 통제’에 참여하고, 경영자와 결탁하여 국익을 침해하고, 사익을 위한 기업 업무 관여)가 존재한다. 둘째, 민영기업 관련 ⅰ) (거시적 맥락) 정치적 제약으론 정치경제체제(정부는 경영환경을 조성하고, 체제 기제 우위를 발휘하지만, 시장 주체로서의 민영기업은 활력이 미흡), 취약한 기업지배구조(민영기업은 주로 부부기업, 가족기업, 동업기업 등의 소유구조 문제), 정부와 시장 간의 모호한 경계(정부의 역할 부재, 과도한 관여, 재량남용 등이 민영경제에 상당한 영향을 끼쳐 민영경제 발전을 저해)이 작용한다. 그리고 기업경영 제약(경영 여건 악화로 자금조달 문제, 과도한 채무 리스크, 생산요소가격 상승, 국제정세에 따른 민영기업 경영 여건 악화) 및 문화적 제약(민영경제에 대한 차별, 서비스 지향 결여)이 존재한다. ⅱ) (제도적 제약) 소유권 제약(소유권 불명확성, 소유권 차별), 법적 제약(‘비공경제36조’ 시행 15년이나 지났지만, 여전히 민영기업에 대한 차별 존재), 시장진입규제 장벽(시장진입 때 국유기업은 ‘국민대우’, 외상투자기업은 ‘초국민대우’, 민영기업은 ‘차국민대우’로 시장진입 제한이 큼), 사회책임보고제도 미흡(사회책임정보 수요 미흡, 공개품질 격차, 관리감독 결여, 강제적인 공개)이 존재한다. ⅲ) (행위적 제약) 지대추구와 부패(비국유기업은 정치적 지대추구 행위를 통해 유리한 경영환경, 정책자원, 정부지원을 위해 부패연계 가능성 큼), 비합리적 투자 마인드(기업혁신 부족, 막연한 투자, 부동산 투자 위주), 민영기업인의 법의식 미흡(법 준수 관념 미흡, 법치의 엄숙성, 권위성 상실), 민영기업인의 혁신 마인드 부족(혁신의 관념·투자·질·동력 등이 모두 낮음)이 존재한다. 셋째, 외자기업 제약으로 ⅰ) (거시 맥락상) 중국 내 경영 여건 악화(운영비용 상승, 재무비용 상승, 기술우위 약화 등), 국제정세에 따른 외자기업 경영 여건 악화(일대일로 참여 외상투자 기업들의 금융위험과 비용 증가, 미중패권전쟁에 따른 고관세로 수출가격 경쟁력 상실 및 불공정한 대우, COVDI-19에 따른 경영 악화), 문화적 제약(단순히 시장 점유율에 치중하고, 외자기업의 문화 선도나 동기부여, 응집력 기능 결여)이 존재한다. ⅱ) (제도적 제약) 지적재산권제도 보호 미흡(2020년 외상투자법 통과로 지식재산권 보호가 강화되었지만 지재권 침해가 완화될 가능성은 불투명), 외자기업 관련 불리한 제도(여전히 분야별 시장진입 규제, 외자기업 자체의 혁신 부족, 우대정책 점차 소멸), 자의적인 법집행(선택적 법집행 및 외국기업에 대한 과도한 법집행 문제)이 존재한다. ⅲ) (행위적 제약) 낮은 신뢰(외국 기업에 대한 불리한 여론 환경), 의사소통 문제(현지화 전략에도 불구하고 고객과의 소통 문제), 외자기업에 대한 인식 부족(예: 꽌시 부적응)이 존재한다.
       7장에서는 중국 정부의 기업에 대한 개혁 전망을 다뤘다. 첫째, 거시적 맥락에서 중국 기업에 영향을 줄 수 있는 일대일로, 미중패권전쟁, COVID-19에 중점을 두어 다뤘다. ⅰ) 일대일로의 목적은 당초 경제적 이익추구였지만 현실은 전혀 그렇지 않고, 처음부터 그럴 가능성도 적었다. 일대일로는 시진핑 정부의 성격을 잘 보여 준다. 민영기업의 해외투자는 억제되는 반면, 중국 정부가 직접 해외투자를 한다는 점, 프로젝트 수행 기업들은 대부분 국유기업인 점, 주요 투자품목은 강철, 철도, 토목건설과 에너지인 점이 모두 ‘국진민퇴’의 경향과 일치하는 경제정책이라 할 수 있다. ⅱ) 중국 정부는 미중패권전쟁으로 인한 자국 경제의 영향을 절대 과소평가하지 않는다. 그러나 그 구체적인 영향을 비공개하고 민심을 무마하는 내부 선전만 계속하고 있어서 그 영향을 전략적으로 분석·평가하기는 어렵다. 그러므로 단순한 대미 수출 감소만으로는 중국에 큰 타격을 주기 어려울 것이다. 그보다는 미국의 기술 봉쇄와 핵심부품 공급제한이 더 큰 영향을 끼친다. 중국내 기업들에게 자체 기술개발과 글로벌 공급망 정비가 가장 시급한 과제이다. ⅲ) COVID-19 관련 양회가 열리기 전에도 중국 정부는 COVID-19 사태가 발생하고 나서 경제 기조가 심상치 않은 것을 인식하자, 우선 4천억 위안 규모의 자금을 지방 중소 은행들에 제공하여 중소기업, 영세기업들의 금융채무 상환의 연기 및 이자 감면을 실시하였다. 미중패권전쟁 및 COVID-19가 중국 경제에 끼치는 현상은 제한적일 것이다. 사실, 중국에서 대외무역이나 생산 복귀와 같은 이슈는 사회주의체계라는 특성상 금융기관과 국유기업을 통하여 상당부분 통제 가능하기 때문이다. 중국 사회주의체제가 대응하기 어려운 것은 기업보다는 개인들이다. 그리고 기업 중에서도 소기업 같은 경우 그 수는 대단히 많은 반면, 정부가 직접적으로 영향을 주거나 지원을 할 수 있는 방법은 매우 제한적이다. 또한, 개인사업 위주인 수많은 소상공인에 대해서도 규제 수단은 상대적으로 많은 반면 직접적인 지원 수단은 여의치 않다. 이에 대해 중국 정부가 취한 정책수단은 수요나 판매와는 관계없이, 국유기업들의 공급업체가 생산 정상화를 하게끔 유도하고 그 낙수효과가 소기업 및 소상공인들에까지 이르도록 유도한 것이다. 둘째, 제도적 수준에서 중국 기업 개혁의 방향과 방안에 관해, ⅰ) (국유기업) 소유제개혁에서 재산권제도 개선 문제, 기업 경영혁신에선 현대기업제도 구축 문제가 있다. 국유기업개혁의 과정은 국유기업 자주경영 모형구축 단계(1978~1992), 사회주의 시장경제 하의 국유기업의 개혁과 발전(1993~2012), 새로운 시대 국유기업 고품질 발전(2013~2019)으로 구분된다. 국유기업개혁의 방향으로는 동태화, 혼합화, 간접화를 지향하고, 국유기업개혁의 방안으로는 국가소유권개혁, 혼합소유제개혁, 국유기업분류개혁이 논의된다. ⅱ) (민영기업) 혁신의 취지는 과학적인 정책결정과 효과적인 집행을 통하여 대리인 통제비용을 낮추고, 기업성과를 높이고, 최종적으로 자체 지속적인 성장 능력을 발전키는 것이다. 민영경제의 공급측 구조개혁 촉진, 고품질 발전 촉진, 현대화 경제체제 구축 등에서 민영기업의 역할이 매우 중요하다. 민영기업의 혁신 방안으로 정부가 법에 따라 정부권력을 행사해 민영경제 발전을 위한 경제자유, 평등경쟁, 신용질서, 고효율 경제 여건 등을 조성한다. ⅲ) (외자기업) 중앙정부뿐만 아니라 지방정부, 국유기업, 산업협회, 싱크탱크, 미디어가 직간접적으로 중국의 무역정책 및 외재적 경제 관계에 영향을 미친다. 중국 경제발전에서 외자는 매우 중요한 작용을 하여 고품질 발전을 촉진하고, 현대화 건설 추진에서 고도로 활용된다. 외자기업 혁신 방안으로는 외자기업 관련 제도혁신, 외자투자촉진정책, 외자기업의 COVID-19 대응 방안이 논의된다. 셋째, 행위적 수준에서 중국 기업 개혁의 방향과 방안에서는 서면인터뷰 결과를 통해서 문제와 전망을 제시하였다. ⅰ) 중국 정부와 기업 간의 관계 유형화 부합 정도에 따라 정부와 국유기업은 ‘수족관계’로, 정부와 기업은 ‘권위관계형’으로, 정부의 기업에 대한 ‘직접관리형’이, ‘기업정치행위설’이 각각 가장 적합도가 높은 것으로 인식한다. ⅱ) 중국 기업 거버넌스에서 핵심 행위자로는 당과 기업, 지방정부와 기업, 중앙정부와 기업, 기업 내부 거버넌스 순으로 인식한다. 또한, 관계의 중요도를 평균으로 본다면, 지방정부와 기업, 당과 기업 관계가 가장 중요하다고 인식한다. ⅲ) 당정과 민영기업의 亲과 清 관계와 관련하여 당정이 민영기업을 통제·감독하는 경우는 극히 예외적인 경우다. 반면, 민영기업의 경우, 해당 정부와 밀접한 관계를 유지하려는 것이 보편적이다. 그 목적은 정부가 제공할 수 있는 여러 자원(보조금, 직접적 금융지원, 세제지원, 프로젝트의 인허가, 사전정보 입수 등)을 얻는데 있다. ⅳ) 중국 기업의 정부에 대한 전략은 주로 로비, 정치연계, 이익연결, 직접적인 정치참여를 활용한다.
       8장에선 중국 정부와 기업 관계의 연구결과의 요약, 본 연구의 함의 및 우리나라에 대한 정책제언을 하였다. 첫째, 본 연구에서 얻은 국정운영의 함의를 거시적 맥락, 제도적 수준, 행위적 수준에서 제시하면 다음과 같다. ⅰ) 거시적 맥락에서의 함의로, 국유기업개혁은 중국의 시장경제체제 개혁의 성과와 안정적인 사회발전과 관련된다. 민영기업의 경우, 상공인의 1세대, 2세대 및 3세대 모두 중국 인민 전체와 어울릴 수 있게 하고, 중국 중산층의 일부가 되어 중국의 시장경제 발전에 기여케 하는 것이다. 외상투자기업의 경우, 1만 달러 시대를 연 중국의 내수시장은 이제 막 시작 단계이다. 외국 기업은 이제 편견보다는 기회의 눈으로 보되 중국시장을 신중하게 접근할 필요가 있다. ⅱ) 제도적 수준에서의 함의로, 중국의 국유기업개혁은 국가와 기업 간 권력관계의 근본적인 제약을 해소하지 못한 채 국유기업의 ‘양권분리(两权分离)’는 여전히 문제가 많다. 민영기업은 개혁개방의 산물이고 국유기업은 계획경제체제의 유산이다. 민영경제는 국유기업 개혁에 전면적으로 참여하여 중국이 추진하고 있는 혼합경제를 발전시키고 경제체제개혁에 기여하였지만 여전히 해결해야 할 문제점이 많다. 외상투자기업의 경우, 외국 기업인의 새로운 기대에 부응하기 위해 세계적 수준의 비즈니스 환경을 조성할 필요가 있다. 정책법규 보완, 공정한 시장 환경 조성, 공정한 경쟁, 재산권 보호 강화, 기업의 위법행위 방지 등이 필요하다. ⅲ) 행위적 수준에서의 함의로, 국유기업의 본질은 정부가 시장에 개입하는 것이며, 이는 중립적인 감독기관과 중개자 및 인프라의 관리자로서의 역할 이외에도 직접적으로 시장경쟁에 참여한다는 것이다. 민영기업의 발전 추세는 곧 지주회사 및 집약화이며, 가부장적 관리 모형은 유연하고 효율적인 이점을 가지고 있기에 선진적인 관리제도를 벤치마킹 할 수 있다. 외상투자기업은 기업 핵심가치를 강화하고, 기술혁신 능력을 향상시키고, 혁신 마인드를 강화할 필요가 있다. 둘째, 본 연구를 통해서 우리나라의 정부와 지자체, 유관기관, 연구자 등에게 다음과 같은 제언을 할 수 있다. ⅰ) 당정국가체제에서 중국 사회에서 기업 활동을 할 경우, 중국공산당에 대한 이해가 필수적이다. 대기업과 같이 규모가 큰 외자기업이든, 현지화에 사활을 걸고 있는 소규모의 민영기업이든, 한국 기업이 중국시장에 진입하고 중국의 기업과 적극적인 교류협력을 진행하기 위해서는 중국공산당 자체에 대한 이해뿐만 아니라 중국 기업에 설치된 당조직에 대해서도 심도 있는 이해가 필요하며, 그에 부합하는 전략도 수립해야 한다. ⅱ) 중국 국진민퇴 추세는 명약관화하기 때문에 한국 경제에는 위기요인과 기회요인이 동시에 존재한다. 위기요인은 중국 경제의 침체, 그리고 대중경제협력을 제한하는 미국의 움직임으로서 우리 경제를 위축시킬 가능성이 크다. 반면, 기회 요인으로는 중국이 필요로 하는 하이테크 제품 중 상당 비중이 우리나라와 같은 비서방국가로 전환될 가능성이 높다는 점과 중국의 내수경제에 대한 투자와 내수확대가 예상되면서 우리의 잠재적 판매시장도 함께 확대될 것이라는 점이다. ⅲ) 중국에서 외자기업이 사업을 할 경우, 가장 큰 장애로는 중국 법령과 규제의 문제, 지식재산권 침해 및 산업스파이, 불공정 게임, 기업보조금의 문제, 기업의 사회적 책임 등이 가로막고 있다. 각각의 쟁점에 대해 선제적ㆍ객관적 분석과 적실성있는 전략을 수립하고 대응을 할 필요가 있다. ⅳ) 중국의 정부-기업 간의 관계에 영향을 미칠 것으로 예상되는 중국 대내외 환경 요인은 크게 일대일로전략, 미중패권전쟁, COVID-19, 내순환경제전략, ICT의 파괴적 기술혁명에 주목할 필요가 있다. 이들 환경 요인별 중국 기업의 전망과 한국의 대응전략을 수립하기 위해서 정부나 연구기관 등은 지능형 인프라(ICBMA, 5G, Blockchain 등)를 적극 활용하여 객관적이고 과학적인 진단과 예측을 지속적으로 수행할 필요가 있다.
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  • 중국의 국정운영에 관한 연구: 중앙과 지방정부 관계를 중심으로

       광활한 영토와 인구를 가진 중국, 40여 년간의 고속 경제성장을 통해서 강대국으로 부상하여 우리 앞에 다시 나타난 중국의 국정운영을 제대로 이해하기 위해서는 국가와 사회, 당과 국가기구, 정부와 기업, 중앙과 지방정부, 국제관계..

    김윤권 외 발간일 2019.12.30

    중국법제도, 중국정치

    원문보기

    목차

    국문요약


    제1장 서 론


    제1절 연구의 배경
    1. 연구의 필요성
    2. 연구의 목적


    제2절 연구의 대상 및 내용
    1. 연구의 대상
    2. 연구의 내용


    제3절 연구의 방법 및 접근 틀
    1. 연구의 방법
    2. 연구의 접근 틀


    제4절 연구의 기대효과


    제2장 중앙-지방정부 관계의 이론적 검토


    제1절 중앙-지방정부 관계에 관한 선행연구
    1. 중국 중앙-지방정부에 관한 우리나라의 선행연구
    2. 중국 중앙-지방정부에 관한 중문 선행연구
    3. 중국 중앙-지방정부에 관한 영문 선행연구
    4. 중국 중앙-지방정부에 관한 일문 선행연구
    5. 선행연구의 함의


    제2절 국정운영 및 중앙-지방정부 관계에 관한 이해
    1. 국정운영
    2. 중앙과 지방정부 관계의 주요 논점
    3. 중앙정부와 지방정부의 이해


    제3절 중앙-지방정부 관련 이론적 검토
    1. 서구의 중앙-지방정부 관련 이론
    2. 중국의 중앙-지방정부 관련 이론


    제3장 중국 중앙-지방정부 관련 실태분석


    제1절 역사적 맥락에서 중앙-지방정부 관계분석
    1. 중국 중앙-지방정부 관계의 주요 변수
    2. 봉건시대로부터 중화민국
    3. 마오쩌둥 시대
    4. 개혁개방 이후 중앙-지방 관계


    제2절 중앙-지방정부의 행정구획 및 행정체제 분석
    1. 중국의 행정구획의 이해
    2. 중국 중앙-지방정부의 행정체제


    제3절 중앙-지방정부에 관한 인식분석
    1. 지방정부의 효율성 및 만족도 분석
    2. 중국 지방공무원의 일반적인 능력에 관한 인식
    3. 중국 지방정부 간 경쟁 상황에 대한 인식
    4. 중앙의 지방통제에 관한 인식


    제4장 중국 국정운영에서의 중앙-지방정부 관계 분석


    제1절 중국 국정운영에서 중앙과 지방정부 관계
    1. 중국의 국정운영 차원
    2. 중국 국정운영의 논의 흐름
    3. 문제제기


    제2절 중국 국정운영에서 중앙과 지방정부 관계 모형
    1. 리일분수(理一分殊) 모형
    2. 리일분수 모형 실제 적용: 장삼각일체화발전사업
    3. 장삼각일체화발전사업의 관계적 함의


    제3절 중국 국정운영에서 중앙과 지방정부 관계 분석 및 평가
    1. 분석: 리일분수 모형을 중심으로
    2. 비교평가: 리일분수와 다른 모형 간
    3. 중앙-지방정부 관점에서 본 중국 국정운영


    제5장 중국 중앙-지방정부의 정책과정 및 행정자원 분석


    제1절 중국 중앙-지방정부의 정책과정
    1. 중국 지방정부의 권한행사
    2. 중국 지방정부의 정책과정


    제2절 중국 중앙-지방정부의 행정자원
    1. 중앙-지방정부의 행정자원의 의의
    2. 중앙-지방정부의 행정자원의 유형


    제3절 중국 중앙-지방정부의 관리감독
    1. 중국의 지방정부 관리
    2. 중앙의 지방정부 감독통제


    제6장 중국 중앙-지방정부 관계의 제약분석


    제1절 거시맥락 차원의 중앙-지방정부 관계의 제약분석
    1. 정치체제의 제약
    2. 경제체제의 제약
    3. 가치적 제약
    4. 지방 거버넌스의 제약


    제2절 제도 차원의 중앙-지방정부 관계의 제약분석
    1. 법적 제약
    2. 중앙-지방정부 관련 기능 제약
    3. 중앙-지방정부 관련 제도의 제약


    제3절 행위 차원의 중앙-지방정부 관계의 제약분석
    1. 지방행정 권력의 확대 및 정책결정력 제약
    2. 지방보호주의 및 사익추구행위에 의한 제약
    3. 지방정부 이익표출의 제약


    제7장 국정운영 관점의 중앙-지방정부 관계 전망


    제1절 거시맥락 차원의 중앙-지방정부 관계의 방향 및 방안
    1. 거시맥락 차원의 중국 거버넌스 논리
    2. 중국 중앙-지방정부 거버넌스 방향
    3. 중국 지방정부 거버넌스의 방안
    4. 행정구획의 개혁 원칙과 방향


    제2절 제도 차원의 중앙-지방정부 관계의 방향 및 방안
    1. 직능 및 직책 재조정의 방향 및 방안
    2. 중앙-지방정부 재정권의 방향 및 방안
    3. 중앙-지방정부 법제화 방향 및 방안
    4. 지방정부에 대한 관리·감독의 방향 및 방안


    제3절 행위 차원의 중앙-지방정부 관계의 방향 및 방안
    1. 지방정부 행위자 역할의 방향 및 방안
    2. 중앙-지방정부 갈등관리의 방향 및 방안
    3. 지방 거버넌스를 통한 관민 상생


    제8장 본 연구의 함의 및 정책제언


    제1절 연구결과의 요약


    제2절 중국 중앙-지방정부 연구의 함의
    1. 거시맥락 차원의 국정운영 함의
    2. 제도 차원의 국정운영 함의
    3. 행위 차원의 국정운영 함의


    제3절 정책적 제언
    1. 거시맥락 차원
    2. 제도 차원
    3. 행위 차원


    참고문헌


    부 록

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    국문요약

       광활한 영토와 인구를 가진 중국, 40여 년간의 고속 경제성장을 통해서 강대국으로 부상하여 우리 앞에 다시 나타난 중국의 국정운영을 제대로 이해하기 위해서는 국가와 사회, 당과 국가기구, 정부와 기업, 중앙과 지방정부, 국제관계 등의 모든 차원을 유기적으로 접근하고 분석해야 입체적이고 타당한 이해가 가능할 것이다.
       본 연구는 국정운영의 여러 차원 중에서 중국의 중앙과 지방정부에 초점을 두고 둘의 관계를 분석하여 중국의 국정운영 및 정부운영에 관한 적실성과 타당성 있는 이해를 얻기 위함이다. 이를 위해서 중국의 중앙-지방정부 관계에 관한 이론, 실태, 국정운영, 정책과정과 행정자원, 제약, 그리고 앞으로의 전망이라는 관점에서 접근하였다. 연구된 내용을 정리하면 다음과 같다.
       제2장에서는 첫째, 중앙-지방정부 관계에 관한 선행연구를 국문, 중문, 영문, 일문 문헌 중심으로 검토하였다. ⅰ) 국문은 분권과 집권, 재정개혁, 협력 거버넌스에, ⅱ) 중문은 중앙-지방정부 관련 분권, 재정개혁, 정책결정 등에, ⅲ) 영문은 재정결정, 권력배분, 분권화, 지방정부의 행위, 성과관리, 규제 및 서비스, 회계제도, 중앙-지방정부의 역동성 등에, ⅳ) 일문은 사회주의체제라는 정치체제에서 중앙과 지방의 관계, 지방분권, 경제적 관점에서 양자의 관계 등을 연구한다는 점을 파악하였다. 둘째, 국정운영, 중앙과 지방 관계의 주요 논점, 지방정부의 이해를 모색하였다. ⅰ) 국정운영의 차원을 크게 국가와 사회, 당과 국가기구, 정부와 시장, 중앙과 지방, 국제관계 등으로 구분할 수 있는데, 본 연구는 중앙정부와 지방정부 차원에 초점을 두었다. 이어서 ⅱ) 중앙과 지방정부 관계의 주요 논점(집권과 분권, 중앙과 지방정부의 역할, 상호작용), ⅲ) 중앙정부와 지방정부의 이해(중앙정부와 지방정부, 지방정부의 개념, 유형, 권력, 권한과 직권, 권력배치)를 다뤘다. ⅳ) (함의) 중국의 중앙-지방 관계의 발전은 국가 거버넌스 구조의 문제이며, 중국은 단일제 계층 거버넌스 구조를 실행하고 있다. 이론상, 중국 지방정부는 중앙정부 및 상급 정부의 파출기관으로 모든 권력은 중앙에 있고, 지방정부 권력은 중앙정부와 상급 정부가 부여한 것이다. 실제상, 중국 지방정부의 권력은 연방제 국가의 주와 지방정부보다 크다. 중앙-지방 관계의 기본적인 시각은 역사적으로 중앙집권과 지방분권의 파동이 이어졌고, 현실적으로 중국 단일제의 국가구조를 강조하고, 정책상 집권-분권의 균형을 강조하였다. 중국 중앙-지방의 제도적 특징은 집권적이고 민주체제가 완비되지 못하고, 수직적 기능분화가 불명확하다는 것이다. 셋째, 중앙-지방정부 관련 이론적 검토, 즉 ⅰ) 중앙-지방 권한배분의 관점으로 중앙집권론, 지방분권론, 균권이론(중앙-지방 기능의 분업과 협업 강조)을 다루고, ⅱ) 중국의 중앙-지방 관계의 주요 모형에 관해 중국학자들은 단일제(민주집중단일제, 복합적 단일제, 불균형단일제) 모형, 분절화 권위이론, 사실상 연방주의, 주인-대리인 모형 등을 논의한다. ⅲ) 중앙-지방정부 관계 이론을 보면, 단일제 국가 내부의 중앙정부와 지방정부는 일급 행정구역 정부와의 관계, 운영기제 관점(이양-회수순환설, 권한부여설, 비영합적 게임, 재정분권설, 재정집권설), 체제구조 관점(중국식 연방제, 분할된 권위주의설, 합리적인 분권설, 선택적 집권설, 다층집권설), 국가와 사회 관점(이차분권설, 집권분권균형설)이 제시된다. ⅳ) 중앙-지방 수직관계 이론을 보면, 직책동구설(정부 수직의 직책배치와 기관설치는 전형적인 상하대응 및 좌우대칭), 조괴관계설(조직은 수직적인 계층 정부와 수평적인 직능부서로 분화, 양자는 서로 작용), 압력형체제설(위에서 아래로 압력기제를 확립하여 효율성 추구), 평가대체형 감독(주기적인 평가로 지방정부 행위 감독)으로 파악하였다.
       제3장은 중국 중앙-지방정부 관련 실태를 역사적 맥락, 행정구획 및 행정체제 그리고 중앙-지방정부 관련 인식조사로 분석하였다. 첫째, 역사적 맥락에서 중앙-지방정부 관계를 주요 변수인 근본사상(대일통), 기본제도(봉건제도 및 군현제), 중앙과 지방의 계층구조(황제 중심제, 횡적 체계로서의 지역구조, 종적 조직으로서의 계층구조), 권력배분의 구성요소(행정권, 재정권, 군사․사법권)에 따라 ⅰ) 봉건제로부터 군현제를 상·주의 봉건제, 진의 군현제와 중앙집권, 한의 군국병행제, 동한의 외중내경, 수의 지방행정, 당의 도제, 송의 중앙집권 쇠퇴, 원의 행성제, 명·청의 지방행정제도, 그리고 중화민국의 중앙-지방관계, ⅱ) 마오쩌둥 시대(신중국 이전 상황, 신중국 성립과 집권화, 집권과 분권의 순환), ⅲ) 개혁개방 이후 중앙-지방 관계(덩샤오핑 시대, 장쩌민 시기, 후진타오 시기, 시진핑 시대)로 구분하여 분석하였다. ⅳ) (함의) 역사적 맥락으로 볼 때, 중국의 중앙-지방관계는 집중과 분산의 순환고리처럼 반복해왔다. 이러한 순환과정을 좌우하는 근본적인 요인은 중앙의 구심력과 지방의 원심력 간의 균형상태, 즉 구심력이 강할 때 강력한 집권화가 이루어졌고(内重外轻), 반대로 원심력이 강할 때에는 분절과 분열의 국면(外重内轻)이 야기되었다. 둘째, ⅰ) 중국의 행정구획을 취지, 국가전략 주도 행정구획 개혁, 행정구획과 국가 거버넌스, 중국 행정구획 개혁의 흐름으로 분석하였다. 행정구획은 국가권력 형성의 중요한 구성요소이며, 국정운영의 기본제도 틀이며 많은 영역의 개혁과 상호 밀접한 관계에 있다. 국가전략 주도 행정구획 개혁은 신형 도시화의 기초로 중국 지역발전의 기반이며, 국가 거버넌스에 영향을 주는 공간적 기제이다. 행정구획의 변동은 국가전략, 지역 일체화, 도시 간 연계와 관련된다. 행정구획 개혁은 행정간소화, 권한이양, 공공서비스와 거버넌스 구조개선이란 흐름을 띤다. ⅱ) 중국 중앙-지방정부의 행정체제[성급 정부, 지시급 정부(성시 구별, 지시급 정부의 역사 형성, 지시급 정부의 권력과 기구), 현급 정부(중국 역사상 가장 안정적인 지방정부), 향진 정부(최저 기층정부로 민중과 각종 사회조직과 대면), 특별행정구(홍콩과 마카오)]를 분석하였다. 신중국이 성립한 이후 1단계(1949~1954년)의 지방정부는 대구(大区), 성(省), 현(县), 향(乡) 4급 체계를 설치하여, 해방전쟁 시기 군정일체의 관리 모형을 답습했다. 2단계(1954~1966년)에서 중국은 대행정구제도를 취소하고, 지방정부는 성, 현, 향(인민공사) 3급 체계였다. 3단계(1966~1976년)로, ‘문화대혁명’의 충격을 받아서 지방 각급 정부와 행정구역의 배정은 혼란에 빠졌다. 4단계(1976~현재)에서 지방정부기관은 성, 현, 향 3급 체계와 성, 시, 현 향 4급 체계를 동시에 병존하는 구도였다. 셋째, 인식조사를 검토하는 이유는 중국 지방정부의 운영 효율성 수준, 지방정부 공무원의 업무수행 능력 수준, 지방정부 경쟁 수준, 중앙의 지방통제 수준 등을 파악하여 중국 지방정부 운영의 현실을 직간접으로 이해하기 위한 것이다. ⅰ) 지방정부의 효율성 및 만족도 분석을 전반적으로 보면, 중국 지방정부 효율성이 만족스럽지 못하며, 효율성 상황도 불투명하다. 조사결과, 피조사자들은 현지 공공안전 서비스 수준과 효율성에 대한 만족도가 가장 높아야 23% 정도에 불과하다. 정부 공개 투명도, 민생개선, 정부 부서운영 등에 대한 만족도가 매우 낮아 5%도 안 된다. 동시에, 인민은 관료주의 해소 및 효율성에 대한 불만족도가 매우 높아 72.46%에 이른다. ⅱ) 한편, 중국 지방공무원의 일반적인 능력을, H성 공무원의 직무적합성으로 판단한 결과, 자아인지 및 규범준수 능력, 판단추리 능력, 의법행정 능력 등 세 항목이 중요한 지표인데, 표본 지역의 과급 및 그 이하 공무원들의 언어표현과 작문 능력이 가장 뛰어나지만, 반대로 자아인지와 규범준수 능력은 가장 취약하다. ⅲ) 중국 지방정부의 경쟁 상황에 대한 인식 수준을 보면, 각급 정부 간 경쟁 수준에 관해 82%의 응답자가 경쟁이 가장 심한 곳으로 시급과 지시급을 꼽았으며, 성급과 향진급의 경쟁은 비교적 덜하다고 응답했다. 한편, 지방 간 경쟁의 주요 원인에 대해서는 63%의 응답자가 정치업적 평가와 진급에 대한 현행 평가제도를 꼽았으며, 이는 지방관료들이 더욱 본인들의 치적에만 집중하게 만든다고 인식했다. ⅳ) 중앙의 지방통제에 관한 인식 수준을 보면, 县위원회 구성원들은 “대체적으로 중앙-지방 관계와 관련하여 중앙이 지방을 통제하는 힘이 점차 강화되고 있다”고 인식했다. 일부 현 위원회 서기는 오늘날 현급 정부가 “제한적인 권력, 부족한 재정과 무한한 책임”의 모습을 띠고 있는 만큼 “권력과 역할을 제대로 발휘하지 못하는 온전치 않은 정부”, “팔과 다리가 부족한” 정권의 특징을 보인다고 평가했다. 이러한 현급 정부는 “능력 밖의 일을 모두 떠안은” 정부라고 인식했다.
       제4장은 중앙-지방정부 관계를 통해서 중국 국정운영(治国理政)을 이해하기 위해서 리일분수(理一分殊) 모형으로 접근하였다. 첫째, 중국 국정운영에서 중앙과 지방정부 관계를 다루면서, 중국의 국정운영 차원, 중국의 국정운영 논의 흐름, 문제제기(중국에서는 지방의 관습을 존중하는 방식이 중앙과 지방정부의 ‘관계’를 형성하며 유지·발전할 수 있는, 국정운영의 매우 중요한 기초적인 조건으로 이해)를 하였다. 둘째, 중국의 국정운영에서 중앙과 지방정부의 관계 모형은 리일분수로 설명하면, 당중앙의 총서기는 오직 ‘하나(理一)’지만, 각급의 지방정부와 당조직에는 서기가 ‘없는 곳이 없다(分殊)’. 중앙과 지방정부의 각각에 포진해 있는 그 서기들을 중심축으로 종적·횡적 관계의 상호작용을 통해서, 중국의 국정운영은 작동된다. 리일분수 모형의 실제 사례를 장삼각일체화발전사업에 적용하여 장삼각일체화발전사업의 관계적 함의를 도출하였다. 셋째, 중국 국정운영에서 중앙과 지방정부 관계를 리일분수 모형을 중심으로 분석하였다. 즉, 중앙에서 지방정부로 내려가는 지도적 성격의 문건에는 거시적 차원의 계획과 철학, 목표, 방향은 있지만, 일반적으로 그 문건에 담아야 하는 구체적 내용은 결여된 ‘모호함’을 유지한다. 이것은 역설적으로 지방정부가 자신의 현실적 조건과 입장에서, 정책 내용을 담을 수 있는 상대적 독자성 혹은 전문성을 확보할 수 있는 부분을 의미한다. 한편, 리일분수와 다른 모형을 비교한다면, 중국의 전통적․사상문화적 관점과 신중국 성립 이래의 국정운영의 프로세스를 접목하여 설명한 리일분수 모형이 중앙과 지방정부의 수직적 관계에서 그 상호작용의 작동원리에 관한 풍부한 설명과 이해를 하는데 더욱 적합하다는 점이다. 요컨대, 중국의 국정운영에서 중앙과 지방정부의 관계는 한마디로 일(一)과 다(多)의 관계이다. ‘공산당의 영도 아래’라는 의미는, 곧 중국에서 모든 관계는 당과의 관계를 떠나서 생각할 수 없다는 것이다. 이는 정부, 기업, 사회조직, 공민이 참여하는 모든 기구에 3명 이상의 당원이 있으면, 당조를 설치하는 시스템과 연관되며, 이 당조의 리더는 당연히 서기가 맡는다. 넷째, 중앙-지방정부 관점에서 마오쩌둥 시대부터 시진핑 시대에 이르기까지, 국정운영의 공통점은 ‘중앙의 권력’을 얼마나 지방정부에 내려놓을 것인가와 지방으로부터 회수할 것인가? 즉, 중앙의 관점에서, 그 방권(放权)과 수권(收权)의 둘 사이에서 과연 어디서 균형을 잡아야 가장 효과적인 ‘중앙 중심’의 국정운영을 효과적으로 할 수 있는가에 있다.
       제5장은 중국 국정운영을 이해하기 위해서 국정운영을 실질적으로 작동시키는 중앙-지방정부의 정책과정과 행정자원 및 관리감독을 분석하였다. 첫째, 중국 중앙-지방정부의 정책과정에서 ⅰ) 중국 지방정부의 권한행사를 보면 제도화·민주화·이성화 수준이 모두 여전히 낮고, 중국 지방정부 권한행사는 가치(인민을 위한 봉사), 협조, 통합, 격려, 감독, 적응 기제로 작동된다. ⅱ) 중국 정책결정의 기제는 이급분층 정책결정 기제(수직적으로 정부 정책결정 주체는 중앙과 지방 정책결정 공동체)로 설명된다. ⅲ) 정책결정의 특징은 상하결합, 협상소통, 다양한 참여, 과학논증, 집단결정으로 설명된다. ⅳ) 지방정부의 정보 원천은 중앙정부, 싱크탱크, 대중에서 나온다. ⅴ) 중국 정책집행은 관료 모형, 동원 모형, 경합 모형(위에서는 정책, 아래에서는 대책)으로 논의된다. ⅵ) 중국의 정책집행 구조는 헌정구조와 당헌구조로 구분된다. ⅶ) 지방정부의 정책과정의 왜곡은 형식적인 정책시행, 정책적 결함, 정책 추가, 정책 교체, 정책의 지체, 정책의 답습, 정책의 오용, 정책의 투기, 정책 위반, 정책에 대한 저항, 임의적인 정책, 정책의 무능함으로 나타난다. 둘째, 국정운영에서 중요한 행정자원을 파악하고, 이어서 행정자원의 유형을 크게 정부조직과 인적자원, 재정예산 및 사무처리직권, 법령으로 분석하였다. ⅰ) 정부직능(정부기능)의 구분(정치직능, 경제직능, 문화직능, 사회직능), 중앙정부 및 지방정부 직능, 정부직능과 책임기제, 지방정부의 업무, 정부직능의 재조정을 분석하였다. ⅱ) 정부조직은 정부구조, 정부 영도체제, 지방정부기관 설치, 지방 대부제 개혁의 주요 모형을 다뤘다. ⅲ) 인적자원은 당군계통과 정부계통으로 이해하고, 국가공무원과 지방공무원의 구별, 중국 공무원의 직무와 급별을 다뤘다. ⅳ) 지방재정의 기본 요소(사권, 재력, 재권, 예산), 재정예산(재정체계, 예산분류, 정부 간 재정체계의 변화, 국가와 지방 재정수입 및 지출, 중앙예산과 지방예산 편제)을 분석하였다. ⅴ) 사권은 중앙-지방정부의 사무처리직권이며, 사권의 범위와 배분 실태를 분석하였다. ⅵ) 법령은 헌법상 국무원과 지방정부 규정, 지방정부의 법규 및 규장, 지방조직법의 취지와 한계를 다뤘다. 셋째, ⅰ) 중앙-지방정부 관리체계를 지방정부관리의 취지, 지방정부 계층별 관리 방식으로 설명하였다. ⅱ) 중앙의 지방정부 감독통제를 지방정부 행위에 대한 책임, 문책제도(중앙 및 지방 차원), 재정통제, 성과평가를 통한 통제를 다뤘다.
       제6장에선 중국 중앙-지방정부 관계를 어렵게 하는 제약을 거시맥락, 제도, 행위 차원에서 분석하였다. 첫째, 거시맥락 차원의 중앙-지방정부 관계의 제약으로 ⅰ) (정치체제의 제약) 권력배분 규범의 부족, 수직적․수평적 모순, 지방정부 이익 이질화, 국가기구 간의 감독제약 기제 미흡을, ⅱ) (경제체제의 제약) 지역간 격차 및 유동성, 계획경제체제 하의 지방재정, 시장화 개혁 및 지방재정 문제, 중국 지방재정 문제 부각을, ⅲ) (가치적 제약) 경제적 가치, 사회적 가치, 정치적 가치, 생태적 가치, 문화적 가치를, ⅳ) (지방 거버넌스의 제약) 거버넌스 관련 제도의 한계, 거버넌스 관련 주체의 한계, 거버넌스 관련 자원(재력, 인력, 물력)의 한계, 거버넌스 관련 도구(정보기술, 계약)의 한계를 분석하였다. 둘째, 제도적 차원의 중앙-지방정부 관계의 제약으로, ⅰ) (법적 제약) 법치화 문제, 헌법 규정의 문제, 거버넌스 법제화 문제를, ⅱ) (중앙-지방정부 관련 기능 제약) 기능과 책임의 불일치, 비합리적 기능조정, 과도한 경제기능 강조를, ⅲ) (중앙-지방정부 관련 제도의 제약) 수직관리제도의 불합리, 권력배치의 문제, 평가제도의 제약을 분석하였다. 셋째, 행위적 차원의 중앙-지방정부 관계의 제약으로 ⅰ) 지방행정 권력의 확대, 지방정부 정책결정력 취약(정책결정 규범 미흡, 정책결정 과정의 혼선)을, ⅱ) 지방보호주의 및 사익추구행위를, ⅲ) 지방정부 이익표출의 제약은 정책결정 과정의 참여 부족(참여 주체의 부족, 사회참여의 배척, 자문기관 경시 태도), 이익표출 기제 미흡을 분석하였다.
       제7장에선 중국 국정운영 관점의 중앙-지방정부 관계를 역시 거시맥락, 제도, 행위 차원에서 그 방향 및 방안을 통해서 전망하였다. 첫째, 거시맥락 차원의 중앙-지방정부 관계의 방향 및 방안에서 ⅰ) 중국 거버넌스의 논리, 중국 거버넌스 추진과정, 중국 거버넌스의 핵심요소 및 역할을, ⅱ) 중국 중앙-지방정부 거버넌스의 방향은 환경 변화, 중국 거버넌스 지향, 좋은 거버넌스(good governance)를, ⅲ) 중국정부의 거버넌스 방안은 중국 거버넌스 전략, 지방정부의 권력배치 개혁, 중앙-지방 협업 거버넌스를, ⅳ) 행정구획의 개혁 원칙(다목표 최적화 원칙, 과학적 원칙, 실행가능성 원칙), 행정구획 개혁에 대한 태도, 행정구획 개혁의 접근, 행정구획 전략을 소개하면서 전망하였다. 둘째, 제도적 차원의 중앙-지방정부 관계의 전망은 ⅰ) 직능 및 직책 재조정의 방향, 지방정부의 직능직책 합리화 방안(과학적인 시․구 권력과 책임 규범화, 시장경제 직능 수행, 직능작용 발휘, 정책조정력 강화)을, ⅱ) 지방 재정관계의 개혁(입법화, 정부간 수입의 구분, 중앙과 지방의 사권구분, 지방에 대한 중앙의 이전지출 합리화, 성 이하 재정관계 규범화), 사권의 개혁(사권개혁의 원칙인 전유사권과 공유사권, 사권개혁의 방안과 절차)을, ⅲ) 통치권 분권, 중앙-지방 권한 법제화, 중앙-지방정부 관련 법령(입법권, 법령제정, 지방조직법)을, ⅳ) 지방정부 권력 및 책임목록, 지방정부 관리체계 개혁, 시장 감독관리 합리화, 행정감독체계 구축으로 설명하였다. 셋째, 행위적 차원의 중앙-지방정부 관계는 ⅰ) 지방정부 행위자 역할의 방향 및 방안으로 행정권력 제약 및 책임규명, 지방정부 행위자 적극행정 지향, 이익표출 활성화를, ⅱ) 중앙-지방정부 갈등관리의 방향 및 방안으로 갈등 해결, 지방보호주의 개선방안을, ⅲ) 지방 거버넌스를 통한 관민 상생을 설명하였다.
       제8장에선 정책제언을 세 가지 차원에서 제시하였다. 첫째, 거시맥락 차원의 국정운영에서 중국과 달리 우리나라 지방행정제도는 공식적으로 중앙정부와 별개의 정치적 정당성과 자치권을 가진다. 그러나 당국가체제가 아니면서도 지방의회는 중앙 정당의 영향을 크게 받고 있고, 분권화의 경제적 효과를 지나치게 강조하는 것은 분권화의 본래 취지를 희석할 수 있다. 중요한 것은 분권화를 통해 중앙정부와 지방자치단체 간의 정치적 균형, 자치단체 내부의 정치적 견제와 균형의 조화, 공직사회 내부의 역량강화 등이 요구된다. 둘째, 제도 차원의 국정운영에서 우리나라의 경우, 필요한 권한이 지방에 없는 문제와 권한과 사무만 지방으로 이양되고 재원이 이양되지 않아 사실상 실효성이 없는 권한으로 전락하는 한계가 지속된다. 중국이 환경과 수요의 변화에 따라 행정계층과 행정구역을 조정하듯, 우리나라 역시 지방의 재구조화가 필요하다. 중앙정부와 지방정부 각각 정치적 정당성의 기반 위에서 상호 협력하는 민주주의 국가들의 거버넌스 관점에서 중국의 중앙-지방 관계를 이해할 경우, 보편성과 특수성을 유의할 필요가 있다. 논의된 리일분수 모형은 중국 정치행정 현실을 잘 보여준다. 그러나 중국처럼 획일화된 하나의 가치나 이념을 지향하는 단일사회에서 벗어나 다양한 가치와 이념이 존중되는 다원사회에선 자율성과 책임성을 확보하는 방향이 필요하다. 중국의 조괴관계는 중앙정부 우위에서 각 부문이 하급 지방정부를 통제․관리하기 때문에 발생한다. 우리나라도 광역과 기초자치단체 간에 일방적 사업진행 등이 발생한다. 셋째, 행위 차원의 국정운영에서 중국 지방행정 권력의 토호세력화로 인한 권력의 사유화, 권력행사의 자의성, 인적관계에 의한 비합리적인 네트워크 문제가 발생한다. 우리나라는 비록 지방행정 권력의 토호세력까지는 아니라도 자치단체 공무원의 주민에 대한 대응성 측면에서 비판이 제기된다. 결국, 공무원의 자율성과 책임성을 어느 정도 확보할 것인가가 중요하다. 
       중국과 정치, 외교, 경제, 문화, 기술 등의 분야에서 지속적으로 상생적인 교류협력을 추진하기 위해서, 본 연구 내용과 결과를 대중국 전략수립과 정책결정 그리고 정책집행에서 활용할 수 있을 것이다. 또한, 우리나라의 중앙-지방정부 관계를 새로운 각도에서 문제의 원인을 진단하고 적실성을 가진 처방을 찾는데 도움이 될 것이다. 더 나아가 글로벌 경쟁시대의 치열한 상황에 처한 우리 기업들이 대중국 비즈니스 활동에서 보편성과 특수성을 고려한 신중하고 치밀한 전략을 수립하는데 도움이 될 것이다.
     

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  • 중국 반부패의 제도와 정책에 관한 연구

       인간이 존재하는 어느 곳에서나 부패의 환경, 심리, 행위, 결과가 불꽃이 되어 부패의 늪에 빠져 모두에게 크나큰 손상과 상처를 남긴다. 따라서 조직(팀, 부서, 기관, 부처, 정부, 국제기구 등)은 부패에 주목할 수밖에 없으며, 환경..

    김윤권 외 발간일 2018.12.30

    중국법제도, 중국사회문화

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    목차

    국문요약

    제1장  서 론
    제1절 연구의 배경
    1. 연구의 필요성
    2. 연구의 목적
    제2절 연구의 대상 및 내용
    1. 연구의 대상
    2. 연구의 내용
    제3절 연구의 방법 및 분석 틀
    1. 연구의 방법
    2. 연구의 접근 틀
    제4절 연구의 기대효과


    제2장  (반)부패의 이론적 배경
    제1절 중국 (반)부패에 관한 선행연구
    1. 중국 (반)부패에 관한 우리나라의 선행연구
    2. 중국 (반)부패에 관한 중문 선행연구
    3. 중국 (반)부패에 관한 영문 선행연구
    4. 중국 (반)부패에 관한 일문 선행연구
    5. 선행연구의 함의 
    제2절 (반)부패에 관한 이해
    1. (반)부패의 개념
    2. 부패의 특성 및 기능
    3. 부패의 유형 및 원인
    제3절 (반)부패 관련 이론적 검토
    1. (반)부패 관련 이론 및 쟁점
    2. 반부패의 국제비교
    3. 반부패의 거버넌스


    제3장  중국 (반)부패의 실태분석
    제1절 중국 (반)부패의 역사적 맥락
    1. 중국 (반)부패의 역사적 검토
    2. 신중국 이후 (반)부패 실태 분석
    3. 최근 (반)부패의 주요 관점에서의 실태분석
    제2절 중국 (반)부패의 인식분석
    1. 당정의 반부패 추진에 관한 인식분석
    2. 지방정부의 (반)부패에 관한 인식분석
    3. 민간기업의 중국 공무원에 대한 부패 인식분석
    제3절 중국 (반)부패의 분야별 사례분석
    1. 정치생활 측면에서 발생하는 전형적인 기율위반 행위
    2. 인사조직 측면에서 발생하는 전형적인 기율위반 행위
    3. 청렴결백 측면에서 발생하는 전형적인 기율위반 행위
    4. 인민을 위한 서비스 측면에서 발생하는 전형적인 기율위반 행위
    5. 업무수행 측면에서 발생하는 전형적인 기율위반 행위
    6. 일상생활 측면에서 발생하는 전형적인 기율위반 행위


    제4장  중국 반부패의 제도분석
    제1절 중국 반부패의 기구(조직)분석
    1. 당기율검사위원회
    2. 국가감찰위원회
    3. 사법기관인 검찰원
    4. 국무원의 심계서 
    제2절 중국 반부패의 법령분석
    1. 헌법
    2. 형법
    3. 형사소송법
    4. 감찰법
    5. 기타 반부패 관련 규정
    제3절 중국 반부패의 제도분석
    1. 반부패 감독제도
    2. 재산신고제도
    3. 징계제도/문책제도
    4. 자산추징제도


    제5장  중국 반부패의 정책분석
    제1절 중국 반부패 정책분석 접근
    제2절 신중국 역대 정권의 반부패 정책분석
    1. 마오쩌둥 시대의 반부패 정책분석
    2. 덩샤오핑 시대의 반부패 정책분석
    3. 장쩌민 시기의 반부패 정책분석
    4. 후진타오 시기의 반부패 정책분석
    5. 시진핑 시대의 반부패 정책분석
    제3절 중국 반부패 정책에 대한 평가 및 시사점
    1. 중국 반부패 정책에 대한 평가
    2. 중국 반부패 정책의 시사점


    제6장  중국 반부패 제도 및 정책의 제약분석
    제1절 반부패의 거시맥락적 제약분석
    1. 정치체제의 제약
    2. 경제체제의 제약
    3. 문화적 제약
    제2절 반부패의 제도적 제약분석
    1. 법적 제약
    2. 반부패 관련 제도의 제약
    3. 반부패 기구의 제약
    제3절 반부패의 행위적 제약분석
    1. 국가 지도층의 반부패 의지와 추진력 여부
    2. 지방정부의 자의적 법집행
    3. 대중 및 여론의 반부패 인식


    제7장  중국 반부패의 개혁 방향 및 방안 이해
    제1절 반부패의 거시맥락적 개혁 방향 및 방안
    1. 거시맥락적 차원에서 반부패의 방향과 방안
    2. 당과 국가기구 차원에서 반부패의 방향과 방안
    3. 거버넌스 차원에서 반부패의 방향과 방안
    제2절 반부패의 제도적 개혁 방향 및 방안
    1. 반부패의 법치화 
    2. 반부패 관련 기구간 견제 및 개편
    3. 반부패 관련 제도 개선
    제3절 반부패의 행위적 개혁 방향 및 방안
    1. 반부패 관련 행위자 문제인식
    2. 반부패 관련 행위자 제약 방안
    3. 반부패 관련 행위자 교육


    제8장  중국 반부패 연구의 함의 및 정책제언
    제1절 연구결과의 요약
    제2절 중국 반부패 연구의 함의
    1. 역사적 맥락에서의 당과 반부패의 함의
    2. 하드웨어적 반부패 개혁의 함의
    3. 소프트웨어적 반부패 개혁의 함의
    제3절 정책적 제언
    1. 정보공개를 통한 반부패의 투명성
    2. 반부패 행위자 간 견제와 균형 지향의 반부패 거버넌스
    3. 예측성 및 공정성 지향 반부패의 제도화


    참고문헌


    부 록 

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    국문요약

       인간이 존재하는 어느 곳에서나 부패의 환경, 심리, 행위, 결과가 불꽃이 되어 부패의 늪에 빠져 모두에게 크나큰 손상과 상처를 남긴다. 따라서 조직(팀, 부서, 기관, 부처, 정부, 국제기구 등)은 부패에 주목할 수밖에 없으며, 환경의 변화에 따라 꾸준히 진화하거나 새롭게 변신을 하는 부패를 막기 위한 다양한 반부패의 제도와 정책을 끊임없이 쏟아내고 있다.
       본 연구는 이러한 맥락에서 중국의 반부패에 관한 이론, 실태, 제도·정책, 제약, 개혁의 방향·방안을 체계적으로 연구하여 대중국 관련 분야의 전략 수립의 타당성을 제고하고, 대중국 교류협력(경제, 사회, 문화 등)의 적실성 확보에 기여하기 위한 목적을 가지고 수행되었다. 연구된 내용을 정리하면 다음과 같다.
       우선, 제2장에서는 첫째, 중국 (반)부패에 관한 국문, 중문, 영문, 일문의 문헌을 검토하였으며, 이들 선행연구는 주로 반부패의 법제화, 한중일 비교, 반부패 운동의 정치 논리, 반부패 기구 및 개혁, 반부패 거버넌스 체계 및 기제, 청렴정부건설, 국유기업 부패, 반부패 관련 법령, 부패와 경제성장, 부패와 꽌시, 정치적 반부패의 한계 등의 내용이 개별적으로 이루어졌다. 둘째, (반)부패 개념은 명료하게 정의하기가 어렵다는 점, 부패는 청렴, 나쁜 행정, 비위 등의 스펙트럼을 띠며, 중국 역사에서 부패는 ‘곡식이 곰팡이가 피어 썩는다’는 의미에서, 현대에는 정치적·경제적·사회적, 공공이익, 시장, 조직과 제도, 법률 관점에서 부패를 정의한다. (반)부패와 유사한 개념으로는 청렴, 염덕, 책임윤리가 있다. 셋째, (반)부패 관련 이론적 논의는 크게 합리적 행위 모형, 구조적 모형, 관계적 모형으로 설명할 수 있으며, 특히 관계적 모형이 중국 부패의 설명에 적합성이 높다. 한편, 중국특색의 반부패 이론은 기초이론과 응용이론, 그리고 도의론, 공리론, 덕성론 차원에서 설명이 가능하다. 중국에서 부패와 꽌시는 정도의 문제이며, 중국의 부패인식지수(CPI)는 강력한 반부패 운동 추진에도 언론의 자유 등을 지적받아 2017년 41점을 기록하였다. 이는 싱가포르(84점)의 절반 수준이며, 180개 국가 중에서 77위에 해당된다. 또한, 부패 무관용(zero tolerance) 관점에서 중국은 3불기제, 즉 ‘감히 부패를 저지르지 못하는 분위기’(不敢腐)에서 ‘나아가 부패가 불가능’(不能腐)하고 ‘생각조차 못하도록 함’(不想腐)을 추진하고 있지만, 부패를 부추기는 왜곡된 문화와 제도적 결함으로 인해 무관용 원칙을 지키는데 근본적인 한계를 갖고 있다.
       제3장은 중국 (반)부패의 실태를 역사적 맥락, 인식분석, 사례분석으로 분석하였다. 첫째, 중국의 역사는 (반)부패의 역사라 할 수 있을 정도로 부패와 왕조의 흥망성쇠는 불가분의 관계로 이어졌다. 반부패 운동을 추진한 요(尧)와 순(舜), 탐관오리를 등용시키지 않은 은 왕조, 서주(西周) 시기의 반부패 기록, 춘추(春秋) 시대의 횡령죄, 진나라의 왕개와 석숭의 부패 경쟁, 엄격한 부패방지법을 실행한 당나라, 주원장의 ‘박피훤초’, 청의 망국적 부패, 국민당 부패 등으로 점철되었다. 신중국 초기의 부패는 주로 미자격 당원과 허술한 당조직, 자산계급의 뇌물에 의한 타락 등이 이어져 정풍운동, 3반운동, 5반운동 등의 반부패 운동이 추진되었다. 사회주의 전면 건설과정에서도 정풍운동, 농촌3반운동, 5반운동의 도시로의 확대, 간부 특권화 반대, 권력감독 강화 등이 추진되었다. 문화대혁명 시기에는 계급투쟁의 확대와 좌경사상의 영향으로 인해, 당정기관의 부정부패는 계급투쟁의 대상으로 간주되었고, 반부패 투쟁은 계급투쟁으로 격상되었다. ‘문화대혁명’의 침통한 교훈은 계급투쟁을 통하여 부패와 정변을 방지하려는 것은 잘못이란 점이다. 문혁 이후 정상화 시기에는 당시 중국의 특정한 역사적 배경으로 인해 국정의 실제 상황과 형세에 근거하여 상응한 조치를 취하고 이후의 반부패 운동을 위한 기초를 가다듬고, 11기 3중전회는 반부패를 적극 추진하였으며, 반부패 관련 결정들을 통해 반부패는 새로운 발전 시기에 진입하였다. 1982년 12차당대회까지, 중국의 반부패 추진은 경제건설을 중심으로 이루어졌으며, 국가의 중점영역에서 규장제도 및 조치들을 제정하여 제도, 특히 법치를 통한 반부패를 강조하였다. 둘째, ⅰ) 부패에 대한 인식조사 결과 ‘정부기관의 인맥중심 채용’과 ‘건전한 사생활’이라고 답한 비중이 가장 높았고, ⅱ) 부패의 원인은 ‘법률법규 및 제도의 미비’라고 대답한 비중이 가장 많았고, ⅲ) 반부패 기관에 대한 인식에선 기율검사위원회가 96.25%로 나타났다. ⅳ) 반부패의 기본방침으로는 예방과 처벌 병행을 가장 중시하였다. ⅴ) 최근 당과 정부의 당풍렴정(党风廉政)건설과 반부패 투쟁의 성과에 대해 ‘비교적 만족한다’고 답한 비율이 65.19%, ‘아주 만족한다’고 답한 비중이 15.36%, ‘만족하지 못한다’를 선택한 비율이 19.45%였다. 셋째, 6개 분야별 기율위반 행위로 ⅰ) 정치생활에서는 주로 당의 노선과 정책, 국정방침 등이, ⅱ) 인사 및 조직에서는 주로 민주집중제 원칙, 당결정 위배, 허위문서 작성 등이, ⅲ) 청렴결백의 위반행위로는 권력거래, 성접대, 선물수수 등이, ⅳ) 인민을 위한 서비스 제공 과정에서는 뇌물수수 등이, ⅴ) 업무수행 과정에서는 무책임, 부당행위, 근무태만 등이, ⅵ) 일상생활에서는 사치, 부당한 관계, 미풍양속 위배 등이 발생한다.
       제4장은 중국 반부패의 제도를 기구(조직), 법령, 관련 제도로 구분하여 분석하였다. 첫째, 반부패 기구로는 ⅰ) 당의 지도를 강화하기 위해서 2018년 헌법기구로 탄생한 국가감찰위원회, ⅱ) 중국공산당 내부의 반부패 업무를 전담하는 중국공산당 기율위원회, ⅲ) 직무와 관련된 범죄수사 기능이 모두 국가감찰위원회와 기율검사위원회에 집중된 결과 약화된 검찰원, ⅳ) 주로 정부기관과 정부의 재정을 사용하는 사업단위와 사회단체, 정부투자 관련 건설사업 등의 재정사용을 감독하는 심계서(审计署)가 있다. 둘째, 중국 반부패 관련 법령으로 ⅰ) 「헌법」은 주로 권력체계 내부의 분배와 제약 및 권력체계 외부의 감독 측면에서 반부패를 규정하고 있고, ⅱ) 「형법」은 부패행위가 도덕적 규범의 범위를 넘어서 법에 저촉되어 범죄가 성립될 때 적용하는 중요한 법적 근거이며, ⅲ) 「형사소송법」의 개정을 통해 부패사건 조사과정에서 조사 대상자의 인권보호, 검찰기관의 조사권력, 외국으로 도피한 관료의 자산추징과 국제공조 등의 내용이 추가되었고, ⅳ) 「감찰법」을 통해 중국의 반부패 업무가 단기적이고 행사적인 특징에서 장기적이고 안정적인 체계를 지향하려는 것임을 분석하였다. ⅴ) 이외에 공산당당정, 중국공산당기율처분조례, 중국공산당순시업무조례를 분석하였다. 셋째, ⅰ) 부패행위에 대한 감독제도는 주로 심계서의 회계심사, 국가감찰위원회와 기율감독위원회의 전문 감찰기관의 감독, 검찰기관의 수사 등을 위주로 운영되고, ⅱ) 재산신고제도는 중국의 당국가체제로 인해 다른 국가와 구별되고, 지방 공직자도 재산신고 및 공개가 적용되지만, 여전히 재산신고제도에 대한 간부의 소극적 의지, ‘신고-공개-심사-감독-문책’으로 이어지는 재산신고제도의 설계가 미흡하며, ⅲ) 중국에서 반부패 징계제도는 사건의 경중에 따라 작게는 조직 내부의 규정이나 사회의 도덕적 규범을 위반한데 따른 기율처분에서부터 크게는 형사처벌까지 할 수 있는 체계를 갖고 있으며, ⅳ) 자산추징제도는 범죄 활동으로 인해 발생한 국가의 경제적 손실을 최대한 만회하고, 해외로 도피한 범죄자의 활동 범위를 좁혀 체포에 유리하거나 자발적으로 자수하게 하려는 목적으로 도입되었다.
       제5장은 중국 반부패의 정책을 반부패 정책분석 접근, 신중국 역대 정권의 반부패 정책분석, 중국 반부패 정책의 평가 및 시사점을 도출했다. 첫째, 중국 반부패 정책분석의 접근을 ⅰ) 이해, ⅱ) 분석, ⅲ) 평가와 시사점 세 가지 범주로 구분하여 수행하였다. 즉, 최근 중국의 반부패 정책에 대한 자료들을 객관적으로 비교·대조하여 이해 및 분석을 역대 중국 최고지도자들의 지도사상(思想)과 연계하여 진행한 다음, 평가와 시사점은 앞서 진행한 중국 반부패 정책의 이해 및 분석을 기초로 한 소결 형태로 정리하였다. 둘째, 신중국 역대 정권의 반부패 정책분석을 마오쩌둥, 덩샤오핑, 장쩌민, 후진타오, 시진핑에 따라 분석하였다. ⅰ) 마오쩌둥의 반부패 사상의 특징을 한마디로 정리하면, 사람(人)에 주목한 것이다. 마오쩌둥이 경쟁력을 갖추고, 선명성을 부각하며 내세울 수 있는 유일한 방법은 사실상 순결한 도덕성뿐이다. 마오쩌둥이 ‘당내 비판과 자아비판’과 같은 ‘사상교육’에 중점을 두며, 계속해서 감시하고, 통제하는 이유라고 할 수 있다. ⅱ) 덩샤오핑의 반부패 사상의 특징을 한마디로 정리하면, 사람(人)이 아니라 제도에 주목하였다. 여전히 ‘교육’의 중요성이 강조되면서도, 덩샤오핑은 마오쩌둥과 달리 ‘군중운동’의 방식의 폐해를 잘 알기 때문에, 특히 ‘법제’와 ‘제도’의 건설을 통해서 반부패 문제에 접근해야 한다는 입장을 견지한 것이다. ⅲ) 장쩌민의 반부패는 ‘삼개대표’ 중요사상과 연계되며, 개혁개방 이래 새로운 정치경제적 환경 속에서, 그 문제해결의 책임 있는 주체로서 과연 당의 정체성은 무엇이고, 그 역할은 무엇이어야 하는지에 대한 측면에서 반부패의 정책에 접근한 것이다. ⅳ) 후진타오의 반부패 사상은 ‘과학발전관’과 연계되며, 반부패 문제의 해결을 위한 예방적 차원과 제도적 해결방안(권력운행의 감독감시체계의 확립 등)을 모색하는 데에 집중한 것이다. ⅴ) 시진핑을 핵심으로 하는, 제5대 당중앙 집단지도체제는 ‘극약처방’을 한다는 결심을 하고, ‘뼈를 긁어 독을 치료한다’는 용기로, ‘호랑이’(고위관료)든 ‘파리’(하위관료)든 모두 잡겠다는 마음을 견지해서, 반부패 투쟁에서 압도적인 기조를 형성하고 있다. 셋째, 중국의 반부패 정책을 통하여 확인할 수 있는 당 최고지도자들의 당에 대한, 당의 조직과 건설에 대한 ‘공통된 인식’의 ‘판’으로 규정할 수 있다. 이런 관점에서, 반부패 정책을 통하여 확인할 수 있는 중국정치의 시스템은 ‘유기적 통일’을 고도로 지향하는 ‘생명 모형’이라 할 수 있으며, 그 두드러진 특징은 우선 ‘실사구시’로 정치 생태계를 파악하고, 생명 활동에 반드시 ‘이로운 방향’으로 움직일 것이며, 또 그 목표 달성을 위해서라면 얼마든지 유연할 수 있다는 점이다. 즉, 왕성한 생명력 발현을 위한 방법이며, 그 실행의 원칙은 ‘親’이 아니라, ‘公’의 실천에 있다.
       제6장은 중국 반부패의 제도 및 정책을 거시맥락적 제약, 제도적 제약, 행위적 제약으로 분석하였다. 첫째, 반부패의 거시맥락적 제약으로 ⅰ) 정치체제의 제약은 주로 권력의 과도한 집중과 외부감독의 부재에서 체현되며, 중국 각급 공공기관의 일인자(一把手)들은 공공정책과 간부인사, 공공사업에 관한 사항에서 결정적 역할을 하고 있으며, ⅱ) 체제전환 과정에서 경제자유화, 분권화, 민영화, 경제 글로벌화 등은 부패를 유발하는 중요한 원인이 내재되어 있고, ⅲ) 중국에서 반부패를 어렵게 하는 문화적 요인은 주로 가부장문화, 본위주의문화, 관본위문화, 인정문화에서 찾을 수 있다. 둘째, 반부패의 제도적 제약인 ⅰ) 법적 제약으로는 법률체계의 제약, 당내법규와 국가법률 간의 연계 문제, 현행 법률의 내용에 존재하는 제약으로 해외도주 부패 범죄자의 추적과 부패사건에 연루된 해외자산의 성공적인 회수에 제약을 주며, ⅱ) 부패방지의 주요 제도의 하나인 부패고발제도는 신고자에 대한 은밀한 보복을 확인하기 힘들고, 신고자에 대한 보상금이 취약하다. 또한, 간부인사제도는 위임제 선발방식의 문제점, 간부인사 관련 법규가 미흡하다. 그리고 정부조달감독제도는 조달 관련 법률의 문제, 정부조달에 관련된 정보공개가 미흡하고, 감독 주체의 역할 분담이 불명확하다. ⅲ) 반부패 기구의 제약으로 동급 당위원회와 기율검사위원회의 관계를 장기적으로 해결하지 못하고 있고, 반부패 기구에 관한 감독을 누가 하는가 하는 문제이다. 셋째, 반부패의 행위적 제약으로 ⅰ) 정치체제의 특성상 집권당 외부의 압력을 크게 받지 않고 당내 엘리트 중심으로 움직이는 중국에서는 국가 최고지도층의 의지가 결정적인 역할을 하며, ⅱ) 법집행 대상·내용·정도의 선택에서 자의적인 선택적 법집행은 중국 성급 이하 지방정부에서 매우 보편적으로 존재하며, ⅲ) 대중 및 여론의 반부패 견제 의식이 미흡하여 부패통제에 소극적인 영향을 준다.
       제7장은 중국 반부패의 개혁 방향 및 방안을 거시맥락적, 제도적, 행위적 관점에서 이해할 수 있다. 첫째, 거시맥락적 차원에서 ⅰ) 중국 반부패 추진은 거시맥락적 환경의 변화와 보조를 맞추면서 추진되어야 인민이 원하는 바를 구현할 수 있는 시발점이 될 것이다. ⅱ) 당과 국가기구 차원에서 권력기관의 견제와 균형이 없이 어떤 개인 혹은 조직이 독점적으로 절대권력을 행사한다면, 그 자체가 권력남용이며, 권력부패의 가능성을 배제할 수 없을 것이다. ⅲ) 거버넌스 차원에서 반부패 및 청렴정치가 제대로 작동되기 위해서는 반부패 추진에 대한 당의 독점권력에서 벗어날 필요가 있으며, 국가기구 간의 적정한 견제와 균형, 그리고 시민사회의 성숙, 언론 본연의 기능과 역할이 구비되어야 지속가능한 반부패 및 청렴정책이 자리매김을 할 것이다. 둘째, 반부패를 합리적이고 효율적으로 추진하기 위해서 ⅰ) 반부패 관련 법치화는 반부패 입법의 발전 및 실행 계획을 세워야 하고, 종합적 반부패법을 제정하여 반부패 기본법률로 할 필요가 있을 것이다. ⅱ) 반부패 관련 기구(조직) 간 감독제약 및 개편으로 합리적 구조, 과학적 배분, 엄밀한 과정, 효과적 제약을 구비한 권력운행 기제를 구축하며, 의사결정 및 집행 과정에서부터 권력에 대한 감독을 강화할 것으로 보인다. ⅲ) 정부의 청렴도 지수와 중국 인민이 공무원에 행하는 효과적인 제어는 정비례 한다. 그러므로 인민의 제어는 공무원들에게 가장 좋은 부패 예방책이 된다. 반부패 관련 제도개선은 관료의 인사관리제도의 개혁 그리고 재산신고제도에서 주목된다. 셋째, 반부패의 행위적 개혁 방향 및 방안인데, 반부패 또는 청렴정책을 추진하기 위해서는 ⅰ) 부패의 주체이면서 객체인 인간, 즉 부패 및 반부패에 대한 행위자의 심리, 인식, 행위를 이해하는 것에서 출발할 필요가 있다. ⅱ) 중국의 반부패 및 청렴정치건설을 강화하고 지속적으로 추진하기 위해서는 사익과 공익의 충돌, 일인자(一把手) 부패 문제, 시민사회와 인터넷 반부패 측면에서 행위자 인식의 개선이 필요할 것이다. ⅲ) 부패와 관련된 문화적 속성은 쉽게 바뀌지 않기 때문에 시민사회의 감독 능력을 우선 배양할 필요가 있을 것이다. ⅳ) 반부패 교육을 강화하고 일반 대중에게 부정부패의 위해성을 인식시키고, 공공이익뿐만 아니라 개인의 이익과도 밀접하게 연관되어 있음을 인식하도록 하여 부패에 대한 무관용 태도를 일관적으로 유지할 필요가 있을 것이다.
       이상 중국의 반부패에 관한 이론, 실태, 제도·정책, 제약, 개혁의 방향·방안을 분석하고 이해함으로써 앞으로 중국과의 교류·협력에 있어 상대방을 학습하고 준비할 수 있는 대안이나 방안을 찾는데 도움이 되기를 기대한다. 한중 교류·경쟁·협상·협업에서 중국과 이해관계를 가진 개인·조직·제도·정부의 역량이 총합적으로 시너지를 높여야만 우리나라의 대중국 교류·협력에 있어서 상생할 것이며, 지리상 우리나라와 가장 가까운 강대국으로 등장한 중국과 공생·공영의 시대를 지혜롭게 만들 수 있을 것이다. 

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  • 중국의 사회조직에 관한 연구

      ‘강한 국가, 약한 사회’라는 당국가체제를 견지하고 있는 사회주의 중국은 여전히 당과 정부가 핵심 행위자로서의 역할을 하고 있다. 그러나 글로벌 난제가 빈발하고, 14억 여 인구에서 쏟아져 나오는 수많은 갈등, 정책문제, 행정수요를 ..

    김윤권 외 발간일 2017.12.30

    정치경제, 중국법제도

    원문보기

    목차

    제1장  서 론
    제1절 연구의 배경
    1. 연구의 필요성
    2. 연구의 목적
    제2절 연구의 대상 및 내용
    1. 연구의 대상
    2. 연구의 내용
    제3절 연구의 방법 및 분석 틀
    1. 연구의 방법
    2. 연구의 분석 틀
    제4절 연구의 기대 효과


    제2장  사회조직에 관한 이론적 배경
    제1절 중국 사회조직에 관한 선행연구
    1. 중국 사회조직에 관한 우리나라 선행연구
    2. 중국 사회조직에 관한 중문 선행연구
    3. 중국 사회조직에 관한 영문 선행연구
    4. 선행연구의 함의
    제2절 사회조직의 이해
    1. 국가와 사회의 관계
    2. 사회조직의 유사 용어
    3. 사회조직의 특징
    제3절 중국 사회조직의 분류와 기능
    1. 사회조직 관련 국제적인 분류 방법
    2. 중국 사회조직의 분류
    3. 중국 사회조직의 기능


    제3장  중국 사회조직 성장의 동인과 발전의 제약 분석
    제1절 중국 사회조직의 실태 분석
    1. 중국 사회조직의 형성 및 발전 과정
    2. 중국 사회조직 발전의 실태
    3. 중국 사회조직 발전의 특징
    제2절 중국 사회조직 성장의 동인 분석
    1. 구조적 동인
    2. 제도적 동인
    3. 행위적 동인
    제3절 중국 사회조직 발전의 제약 분석
    1. 구조적 제약
    2. 제도적 제약
    3. 행위적 제약


    제4장  중국 사회조직의 관계와 감독 및 관리개혁 분석
    제1절 중국 사회조직의 관계 분석
    1. 중국 사회조직의 관계 의의
    2. 중국 사회조직의 관계 분석
    3. 중국 사회조직의 작동원리 및 시사점
    제2절 중국 사회조직의 감독 분석
    1. 중국 사회조직에 대한 정부 감독의 필요성
    2. 중국 사회조직에 대한 정부 감독의 문제점
    3. 중국 사회조직의 감독개선 방안 분석
    제3절 중국 사회조직의 관리개혁 분석
    1. 중국 사회조직 관리의 흐름과 내용
    2. 중국 사회조직 관리의 현실
    3. 중국 사회조직의 관리개혁


    제5장  중국 사회조직의 역할과 전망 분석
    제1절 G2 시대 중국 사회조직의 역할과 전망
    1. G2 시대 중국 사회조직의 역할
    2. G2 시대 중국 사회조직의 국제화 발전 전망
    제2절 신창타이 시대 중국 사회조직의 역할과 전망
    1. 신창타이 시대 중국 사회조직의 역할
    2. 신창타이 시대 중국 사회조직의 발전 전망
    제3절 일대일로 시대 중국 사회조직의 역할과 전망
    1. 일대일로 시대 중국 사회조직의 역할
    2. 일대일로 시대 중국 사회조직의 전망


    제6장  중국 사회조직의 시사점과 제언
    제1절 연구결과의 요약
    제2절 우리나라에 대한 시사점
    제3절 정책적 제언


    참고문헌


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    국문요약

      ‘강한 국가, 약한 사회’라는 당국가체제를 견지하고 있는 사회주의 중국은 여전히 당과 정부가 핵심 행위자로서의 역할을 하고 있다. 그러나 글로벌 난제가 빈발하고, 14억 여 인구에서 쏟아져 나오는 수많은 갈등, 정책문제, 행정수요를 중국 정부가 단독으로 해결하기 어려운 상황이 되고 있다. 이런 현실에서 중국 정부 역시 역할과 기능을 재조정하면서 민간부문이나 사회조직의 역할과 기능에 더욱 주목할 수밖에 없다. 
      본 연구는 이러한 맥락에서 중국의 사회조직에 관한 이론적․실증적 연구를 통해 우리 정부의 대중국 전략수립과 정책집행에 대한 정책적 함의를 도출하기 위한 목적으로 수행하였다. 이를 위해, 사회조직에 대한 이론적 검토, 중국 사회조직 성장의 동인과 발전의 제약 분석, 중국 사회조직의 관계와 감독 및 관리개혁 분석, 중국 사회조직의 역할과 전망 분석, 그리고 우리나라에 대한 시사점과 제언을 담았다. 
      먼저, 제2장에서는 사회조직 관련 이론적 배경을 검토하였다. 중국의 사회조직에 관한 국문, 중문, 영문으로 된 선행연구는 주로 당과 정부와의 관계나 통제에 초점을 두었고, 사회조직의 기능, 역할, 전문성, 대내외 네트워크 등에 관한 연구는 여전히 미흡한 상황이다. 중국 역시 비정부조직, 민간조직, 비영리조직, 중개조직, 제3부문, 공익조직, 자선조직, 풀뿌리조직, 지역사회, 준정부조직 등의 용어가 다양하게 사용되고 있다. 본 연구는 중국 정치와 사회의 특수성을 고려하고, 학술이론, 사회문화심리 등 여러 측면을 고려하여 정부와 기업 이외의 비영리, 비정부 등의 특성을 지닌 다양한 조직들을 총칭할 수 있는 ‘사회조직’이란 용어를 선정하여 이를 분석대상으로 하였다. 중국의 사회조직은 법적 지위(법인단체, 비법인단체), 활동 취지(공익단체, 비공익단체), 관리 필요성(군중단체, 업종단체, 지역사회단체, 사회단체, 공익재단), 정부관리(사회단체, 민영비기업단체, 각종 공익재단, 외국재단 대표기구), 조직의 본질적 특성(업종조직, 자선단체, 학술단체, 정치단체, 지역사회조직, 사회서비스조직, 상호협력조직, 동호회, 자문조직), 국가행정학원(사회조직 특성, 미등록 조직, 합리적 분류), 칭화대 NGO연구소(회원제 조직, 비회원제 조직, 사회조직이 아닌 것) 등의 기준에 따라 다양하게 분류된다. 
      제3장에서는 중국의 사회조직 성장의 동인과 발전의 제약을 분석하였다. 첫째, 중국 사회조직의 형성 및 발전 과정을 사회조직 형성기(1949~1976년), 사회조직 성장기(1977~2011년), 사회조직 발전기(2012~현재)로 구분하여 설명하였다. 이어서 중국 사회조직의 발전 실태를 보면, 최근 10년 동안 사회조직은 큰 폭으로 증가하여 2015년에는 66.2만 개에 달하였다. 그러나 중국의 사회조직은 양적 증가에도 불구하고, 1인당 사회조직 수는 여전히 저조하다. 또한, 사회조직의 가치(소득, 지출, 고정자산 등)나 사회조직 종사자 수는 대폭 증가하였지만, 사회조직의 내부관리 문제(제도 불완전, 운영비 취약, 활동 역량 부족, 자율성 취약, 정보 불투명 등)가 여전히 드러나고 있다. 또한, 중국 거버넌스에서 정부, 기업, 사업단위 등과 비교하여 사회조직의 지위는 여전히 낮은 수준이다. 그리고 민영기업재단의 자금은 다른 재단들에 비해 경쟁력이 있지만, 대형 재단에 집중되어 있고, 자금의 분포도 불균형한 상황이다.
      둘째, 중국에서 사회조직이 성장한 배경이나 동인은 수없이 많겠지만, 크게 구조적, 제도적, 행위적 동인에서 검토하였다. 중국에서 사회조직이 형성․발전하게 된 정치, 경제, 사회, 문화 등의 구조적 동인은 거시적인 체계, 국제 비정부조직, 중국 특색의 사회주의 시장경제체제로의 전환, ICT의 활용으로 설명할 수 있다. 중국 사회조직의 발전에 기여한 제도적 동인으로는 단위제도의 해체, 정부개혁, 정부기능의 재조정을 통해서 엿볼 수 있다. 그리고 중국 사회조직의 형성과 발전을 뒷받침하는 행위적 동인으로는 당정 및 경제 엘리트의 참여, 인민의 인식과 역할 변화로 분석할 수 있다.
      셋째, 중국 사회조직 발전의 제약도 구조적, 제도적, 행위적 차원에서 분석하였다. 구조적 차원에서는 중국의 정치체제와 전통문화가 사회조직 발전의 제약으로 작용하고 있다. 제도 차원에서는 법체계 미흡, 비합리적 법규 내용, 관리체제의 미흡이 사회조직 발전을 제약하고 있다. 행위 차원에서는 정부관료의 사회조직에 대안 인식이 여전히 낮고(평가에 따른 개인의 실적 치중 등), 시민의 봉사정신도 낮고, 사회조직에 대한 낮은 인지도와 기피 등의 악순환이 이어진다. 그리고 사회조직 설립 취지에 위배되는 조직구성원의 부패나 일탈된 행태가 사회조직 스스로의 족쇄로 옭아매어 중국 사회조직의 발전을 제약하고 있다.
      제4장은 중국 사회조직의 관계와 통제 및 관리개혁을 분석하였다. 첫째, 중국 사회조직의 관계를 다루는 목적은 중국 사회조직의 성장과 제약 및 발전에서, 특히 개혁개방 이후 중국 사회의 여러 문제를 해결하기 위해 등장한 다양한 형태와 규모의 사회조직들이 실제 현실에서는 당과 정부, 기업, 시민과 어떠한 관계로 상호 작용하며, 영향을 주는지를 심층적으로 분석하기 위한 것이다. 중국의 사회조직과 당, 정부, 기업, 시민 간의 관계를 정리하면, 아이(孩子)가 하나의 ‘자율적’ 독립된 인격체로 성장하는 일련의 과정으로 파악할 수 있다. 이 때, 중국 사회조직과 당, 정부, 기업 및 시민과의 관계에서 근본적인 의문인 ‘자율성’의 문제가 비로소 해명된다. 아이로 비유할 수 있는 중국 사회조직은 어른이 되어 ‘자율성’을 확보하기 위하여 역설적으로 부모로 비유할 수 있는 ‘당정’(党政)과의 협력관계가 필수적이다. 이를, ‘관계의 역설’(Paradox of Relation)이라 부를 수 있다. 중국 사회조직의 ‘자율성’은 ‘관계의 역설’의 기제 속에서 조직의 생존력을 확대하며, 전문성을 확보하는 과정에서 구축된다.
      둘째, 사회조직을 감독할 당위성과 필요성이 있지만, 사회조직에 대한 당이나 정부의 감독은 여러 문제를 낳고 있다. ⅰ) 정부감독이 과잉 상태여서, 특히 인사임명과 재무 상태를 좌우하여 사회조직의 행정화를 초래한다. 이는 결국, 사회조직의 자율성과 독립성을 훼손시킨다. ⅱ) 등록관리기관의 감독 능력과 수단이 부족하다. 등록관리기관의 업무는 주로 등록, 연도검사 등이어서 재무, 회계심사, 세수 등 전문 분야에 대한 관리 경험이 부족하고, 상응한 전문관리인도 부족하다. 중국 정부의 이중관리제도는 ‘예방제’이지만 실제로 ‘심사비준은 엄격하되, 감독은 소홀한 상태’를 드러내고 있다. ⅲ) 감독 주체간 기능과 책임이 모호하다. 이중관리제도는 명확한 분업과 책임을 확보하려는 것이지만, 운영 과정에서 업무주관기관과 등록관리기관의 감독 주체 간의 기능과 책임이 모호하고, 서로 책임을 떠넘기는 현상이 발생한다. ⅳ) 정부감독에 대한 불완전한 법률규정이 있다. ‘3대 조례’는 등록관리기관과 업무주관기관의 감독과 책임을 규정하였지만, 사회조직의 불법행위 유형, 처벌 방법과 절차, 감독기관의 책임 등에 관한 명확한 규정이 없다. 또한, 사회조직에 대한 법률의 권위가 약하고, 법률 내용이 실제 운영과 관리와 맞지 않고, 법률의 집행력이 취약하다. ⅴ) 사회조직 감독을 위한 평가체계가 미흡하다.
      셋째, 사회조직에 대한 조직관리를 개선하기 위해서는 당의 방침 준수, 과감한 혁신, 등록관리제도 개혁(진입규제 완화, 전문요원 심사비준제도 도입, 재단등록관리사업 추진, 민영기업단위의 재산권과 이윤획득제도 개혁), 플랫폼 건설과 서비스체계 개선(공익성 창업투자 추진), 서비스 분야의 전반적인 발전 및 중점 육성(업종협회 내실화, 구조의 최적화 및 합리적인 분포, 공익성 사회조직의 육성 및 자선공익 브랜드 구축, 기층사회조직 촉진 및 3사 연계 활동 중시), 역량을 제고할 정부기능 이전(조직 리더십 강화, 제도설계 최적화, 적극적인 지도), 사회조직의 과학적인 발전 촉진(평가기제 개선, 내부발전의 규범 형성, 신용체계 구축, 우수 조직의 장려 기제) 등을 추진할 필요가 있다. 이러한 관리개혁의 과정은 결과적으로 사회조직이 외부 관계 및 활동에서 투명성, 자율성, 책임성을 높이는데 기여할 것이다. 그리고 사회조직 내부 운영과 관리의 합리성과 효율성을 높여 사회조직 본연의 목적인 공공성을 향상시키는데 기여할 것으로 예상된다. 
      제5장은 중국 사회조직의 역할과 전망에 대해 분석을 하였다. 첫째, G2 시대 중국의 대외원조가 확대되면서 중국 정부 단독으로 수행할 수 없는 영역이나 사각지대에서 사회조직은 전문성 등의 일정한 역할과 기능을 수행할 것이다. ⅰ) 중국의 사회조직들은 글로벌 거버넌스에 자발적으로 참여하고, 그 과정에서 국제적 책임을 이행하고, 원조 목표를 실현할 것이다. ⅱ) 중국의 사회조직과 중국 정부는 대외원조 사업에서 ‘협력’ 관계를 형성하고, 정부의 대외원조에 활력과 새로운 아이디어를 불어넣을 것이다. 중국 사회조직이 G2 시대에 걸맞은 역할을 하기 위해서 사회조직은 ⅰ) 자발적으로 국제 활동을 진행하고, 경험을 쌓을 것이며, ⅱ) 중국의 대외원조에 적극적으로 참여하여 중국의 외교정책과 보조를 맞추면서 대외원조 사업에서 국제협력과 다자협의를 확대할 것이며, ⅲ) 중국 기업과 사회조직 간에 전략적 협력 동반자 관계를 수립할 것으로 예상된다.
      둘째, 신창타이 시대에 사회조직이 제대로 된 역할을 발휘하기 위해서는 다양한 제약, 즉 자금획득 능력, 전문 서비스 능력, 조직 거버넌스 등의 취약성을 극복할 수 있는 역량과 전문성 그리고 책임성을 확보하는 것이 관건일 것이다. 신창타이 시대에 사회조직이 이러한 제약을 극복하고, 제대로 된 역할을 수행하기 위해서는 ⅰ) 자금모금 경로를 다양화시키고, 자금획득 능력을 높여야 하며, ⅱ) 전문능력 향상을 강화하고, 조직 경쟁력을 높여야 하며, ⅲ) 거버넌스 구조를 개선하고, 거버넌스 능력을 제고해야 할 것이다.
      셋째, 일대일로 전략에서 사회조직의 역할은 정부의 역할 및 기능과 연계되어 검토할 필요가 있다. 특히, 일대일로 전략은 관련 국가들과 다양한 관계를 통해서 이루어지고, 경쟁보다는 상생을 모색하는 것이 중요하기 때문에, 사회조직은 글로벌화 된 마인드와 인식, 참여와 협업에 대한 이해와 노력이 요구된다. 중국의 사회조직이 일대일로 건설에 참여하여 일정한 역할을 하는 과정에서 어려운 도전과 제약에 직면할 것이지만, 사회조직은 글로벌 거버넌스 행위자로서의 역할을 인지하고, 경험을 축적하고, 관련 국가들의 사회조직들과 협업을 수행하면서 사회조직은 더 많은 역량과 전문성을 확보할 것이다.
      중국 사회조직의 성장, 발전, 제약, 관계, 통제·관리, 역할, 전망을 분석하고 이해함으로써 앞으로 중국 사회조직들과의 교류·협력에 있어 상대방을 학습하고 준비할 수 있는 대안이나 방안을 찾는데 도움이 되기를 기대한다. 한중 교류·경쟁·협상·협업에서 요구되는 다양하고 복잡한 개인·조직·제도·정부 역량이 총합적으로 시너지를 높여야만 우리나라의 대중국 교류·협력에 있어서 상생할 것이며, 지리상 우리나라와 가장 가까운 강대국으로 등장한 중국과 공생·공영의 시대를 지혜롭게 만들 수 있을 것이다. 

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  • 중국정부의 공무원 인사제도와 정책에 관한 연구

    본 연구는 G2의 한 축인 중국을 움직이고 있는 실질적·구체적 행위자라 할 수 있는 중국 공무원을 맥락, 제도, 그리고 정책 차원에서 체계적으로 분석하여 중국 행정을 보다 심층적으로 이해함으로써 우리나라의 대 중국 전략수립이나 정책결정에 ..

    김윤권 외 발간일 2013.12.30

    중국법제도

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    목차

    ❙연구요약


    ❙제1장  서 론
    제1절 연구의 배경
    1. 연구의 필요성
    2. 연구의 목적
    제2절 연구의 대상 및 내용
    1. 연구의 대상
    2. 연구의 내용
    제3절 연구의 방법 및 분석 틀
    1. 연구의 방법
    2. 연구의 분석 틀
    제4절 연구의 기대효과


    ❙제2장  중국정부의 공무원에 관한 이론적 검토
    제1절 중국정부의 공무원에 관한 선행연구
    1. 중국 공무원에 관한 중문 선행연구
    2. 중국 공무원에 관한 영문 선행연구
    3. 중국 공무원에 관한 우리나라 선행연구
    제2절 중국정부의 공무원 개요
    1. 중국 공무원 개념
    2. 중국 공무원 규모
    3. 중국 직업공무원제도의 모색
    제3절 중국 공무원 인사제도의 기초
    1. 중국 인사제도의 흐름
    2. 중국 인사기관의 유형과 역할
    3. 중국 공무원제도의 법제화
    제4절 중국 공무원의 직위분류제
    1. 중국 공무원의 직위분류제
    2. 중국 공무원의 직무와 직급
    3. 중국 공무원 직위분류제의 진단


    ❙제3장  중국정부의 공무원 인사제도 분석
    제1절 중국정부의 공무원 임용
    1. 중국의 공무원 모집
    2. 중국 공무원의 직무배치
    3. 공무원 회피제도
    제2절 중국 공무원의 역량
    1. 공무원의 능력
    2. 공무원 교육훈련
    3. 공무원 승진
    제3절 중국정부의 공무원 성과관리
    1. 공무원 성과관리
    2. 공무원 동기부여
    3. 공무원 보수
    제4절 중국정부의 공무원 행위규범 및 퇴직관리
    1. 중국정부 공무원의 행위규범
    2. 중국 공무원의 부패 및 징계
    3. 중국정부의 퇴직관리


    ❙제4장  중국정부의 공무원 인사정책 분석
    제1절 중국정부의 공무원 인사정책 기조와 인재육성
    1. 인사정책의 기조
    2. 당과 정부의 인재개발
    3. 중국 공무원 글로벌 인재육성 전략
    제2절 중국정부의 공무원 다양성 관리
    1. 중국 여성공무원
    2. 소수민족 출신 공무원
    제3절 중국 지방공무원 인사정책 사례분석
    1. 선쩐시 공무원 초빙제의 주요 내용
    2. 공무원 초빙제의 주요 특징
    3. 초빙제개혁의 성과
    4. 시사점
    제4절 중국 인사제도 개혁
    1. 공무원제도 개혁의 가치
    2. 공무원제도개혁의 과정
    3. 공무원제도 개혁의 과제


    ❙제5장  중국정부 공무원 인사제도 및 인사정책의 진단과 함의
    제1절 요 약
    제2절 중국정부의 공무원 인사제도 및 인사정책 진단
    1. 주요 성과
    2. 중국 공무원 인사제도 및 인사정책의 한계
    3. 향후 전망
    제3절 우리나라에 대한 함의


    ❙참고문헌
    ❙부 록
    부록1. 중국 국가공무원법
    부록2. 국가공무원 직위분류사업 시행 방법
    부록3. 2010~2020년 간부인사제도개혁 심화계획 요강


     

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    국문요약

    본 연구는 G2의 한 축인 중국을 움직이고 있는 실질적·구체적 행위자라 할 수 있는 중국 공무원을 맥락, 제도, 그리고 정책 차원에서 체계적으로 분석하여 중국 행정을 보다 심층적으로 이해함으로써 우리나라의 대 중국 전략수립이나 정책결정에 기여하기 위한 목적으로 수행되었다.
    본 연구는 크게 공무원 이론적 검토, 인사제도 분석, 인사정책 분석이라는 핵심 내용 범주로 나뉘어져 있고, 이를 장별로 정리하면 다음과 같다.
    2장은 중국정부의 공무원에 관한 이론적 검토를 하고 있다. 중국 공무원에 대한 선행연구는 주로 공무원 개혁, 외국제도 소개, 성과평가 등에 초점을 두고 점차 양적·질적 수준을 높여가고 있다. 중국은 혁명간부와 기술관료의 개념에 이어 2006년 「공무원법」을 통해서 비로소 공무원이란 개념을 사용하고 있으며, 중국 중앙정부 공무원은 약 2백만 명, 지방정부 공무원은 31백만 명 정도로 파악된다. 여전히 직업공무원제가 취약한 상황이지만 2006년, 「공무원법」 제정을 기점으로 중국 공무원은 법에 따른 행정행위, 업무효율화, 부패방지, 인적자원관리의 합리화와 공정성을 높일 수 있다는 점에서 중국 공무원 인적자원관리에 큰 기여를 할 것으로 보인다. 중국은 당정일치로 인해 당중앙 조직부가 간부인사를 총괄하고, 공무원 등 일반 인사관리업무는 국무원 인력자원사회보장부와 국가공무원국이 담당하고 있다. 중국에서 「공무원법」의 제정은 종전 지나친 인치 중심의 인사에서 벗어나 객관적이고 합리적인 인적자원관리가 가능하게 하는 법치로 발전할 수 있는 중요한 계기였다. 중국 직위분류제는 직능, 기구, 편성을 확정한 상황에서 직위를 설치하고, 직위설명서를 제정하여 각 직위의 직책과 임직 자격조건을 확정하는 것으로 중국 「공무원법」 제14조에서 규정하고 있다.
    3장에서는 인사행정에서 다루는 주요 내용을 중심으로 중국 공무원 관련 제도를 분석하고 있다. 공무원법이 제정되면서 공무원 모집과 선발이 보다 체계화되고 공정성을 담보하는 방향에서 발전이 이루어지고 있다. 공무원의 배치는 신규채용이 될 경우에 임직할 정급에 배치하지만, 여전히 정치적으로 배치되고 있으며, 효율적인 인력배치는 여전히 미흡한 상황이다. 우리나라에는 운영되지 않고 있는 공무원 회피제도를 회피방식인 임직회피, 공무회피, 지역회피, 사임회피를 중심으로 분석하고 있다. 중국 공무원 회피제도는 인사의 공정성과 투명성, 부정부패 방지 기능으로 할 수 있다는 점에서 학연과 지연이 뿌리 깊은 우리 행정문화와 우리나라 공무원 인사제도에 벤치마킹할 필요가 있다고 본다. 또한 중국은 직위분류제를 기반으로 신공공관리론 접근이 일부 적용되면서 공무원 역량에 대한 관심이 높아지고 있다. 중국 공무원의 능력은 주로 능력자질로 간주되며, 능력기준을 기본 능력과 과급-처급-사(청, 국)급별로 차별화하고 있다. 중국은 공무원 교육에 상당한 관심과 노력을 기울이고 있으며, 간부를 위한 중앙당교나 국가 및 성급 행정학원을 운영하면서 공무원 교육수요를 뒷받침하고 있다. 또한 중국 공무원 성과관리는 정부혁신의 관리방법이자 정부의 집행력과 신뢰를 제고한다는 차원에서 이루어지고 있다. 공무원 성과관리는 주로 지방정부에서 활용되고 있으며, 성과를 향상시키고 있는 반면에, 중국과 같이 방대한 공무원 집단을 동일한 잣대로 평가한다는 문제, 지역 간 격차나 특수성이 크다는 점에서 성과평가의 공정성과 객관성을 확보하기가 쉽지 않은 한계를 지닌다. 다음, 중국 공무원의 동기부여는 상벌, 평가, 직무승진, 재직교육, 보수, 채용, 경쟁과 퇴직 등의 절차를 통해서 시행되고 있다. 그리고 경쟁 메커니즘과 반부패 메커니즘과 연계되어 있다. 동기부여 평가기준으로는 도덕, 능력, 근면, 성과를 기준으로 하고 있다. 그리고 중국 공무원의 보수는 하나의 획일적인 급여체계로 이루어진다. 기본보수, 직무보수, 등급보수, 연공보수 등 네 가지 요소를 가지며 이것이 하나로 통합되어 운영되고 있다. 그러나 여전히 합리적이고 타당한 부수체계나 수준이 미흡하고 경쟁성과 동기부여가 연계되지 못하고 있다는 점이다. 그리고 중국이 국가공무원제를 시행하면서 국가공무원의 행위를 규범화하는 활동 원칙, 업무기율, 업무집행 규칙, 언행 기준과 행정기율 등의 관점에서 공무원의 행위규범을 강화하고 있다. 행위규범은 당의 이념 준수, 국가에 대한 충성, 인민, 의법행정, 실사구시, 청렴결백, 단정한 품행 등의 내용을 담고 있다. 다음, 중국 공무원의 부패는 빈부 격차와 더불어 중국정부의 신뢰를 약화시키는 가장 큰 걸림돌로 작용하고 있다. 공무원 부패는 부실한 제도, 경제적 이익, 꽌시, 낮은 도덕 수준 등에서 기인하고 있다. 부패를 방지하기 위해 중국정부는 반부패청렴제도를 추진하고, 부패의 지엽적인 것과 근본적인 것을 동시에 해결하려 하며, 부패에 대한 처벌과 예방을 중시한다는 점이다. 이어서 공무원 징계는 징계결정 권한을 가진 기관에서 내리는 구체적인 인사처리 행위이고, 기관의 내부관리라는 관점에서 작동하고 있다. 그리고 중국 공무원 퇴직관리는 문혁 이후 노간부에 대한 복직과 고위영도직의 퇴임연령 문제가 한때 쟁점이었지만, 공무원 퇴직제도에 대해서는 일상적인 제도관리 수준이다. 다만, 최근에 공무원
    정년연장 논란이 있지만, 연장에 대해선 전반적으로 부정적인 시각이 높은 편이다.
    4장에서는 중국정부가 추구하는 인사정책의 주요 쟁점을 분석한다. 우선, 인사정책의 기조로는 인사제도개혁의 기본 지침과 목표, 즉 당이 간부를 관리하고, 덕재겸비에 따른 임용, 민주·공개·경쟁을 중심으로 인사제도를 운영해야 한다는 것이다. 기본 내용은 간부의 선발, 실적평가, 간부관리와 감독, 보상제도의 개선이 요구된다. 다음, 당과 정부의 인재개발전략과 당정인재개발의 중요성을 제기한다. 즉, 공무원의 수준이 정부의 관리 수준을 결정하고 공무원의 능력이 정부의 행정능력을 결정한다고 보고 수준 높은 공무원이 없으면 국가 경쟁력을 뒷받침할 수 없다는 점이다. 또한 인재개발의 도전으로는 국제경쟁, 시장경제의 발전, WTO 규범, 인민의 행정서비스와 정책문제 해결에 대한 요구가 급증하고 있어 이에 상응하는 인재개발이 요구된다는 점이다. 문제점으로는 인재의 중요성 인식이 낮고, 전통적인 관리 시스템에 의존하고 있으며, 인재에 대한 투자가 여전히 취약하고, 지역 간 격차가 심하며, 체계적인 전문기구가 아직 미흡하며, 교육에 대한 유인기제가 약하다는 점이다. 대책으로는 인재개발에 대한 인식 중시, 인재교육개발에 대한 법령제정, 능력발전 강조, 개혁심화, 교육개발 운영기제 개선, 동기부여와 제약기제를 완비해야 한다. 이어서 글로벌 인재육성 전략으로는 해외 고급인재 채용과 해외 교육훈련의 중요성을 제기하고 있다. 또한 글로벌 인적자원관리의 추세인 다양성 관리에 대해 분석한다. 56개 민족으로 구성된 13억의 거대한 중국이 과연 어떻게 다양하고 복잡한 행정수요와 정책문제를 해결하기 위해서 공무원을 어떻게 관리하는 지를 다양성이라는 관점에서 접근하고 있다. 중국 여성공무원은 관련 법령인 헌법, 여성권익보호법, 공무원법, 여성발전계획 등에서 여성권익에 대한 법과 제도적 장치가 마련되어 있다. 여성공무원 퇴직연령은 처장급 이하 공무원의 경우 남자 60세, 여성은 55세로 차별화되어 있으며, 고위직 승진 비율 역시 국장급 12%, 처장급 17%에 불과하며, 채용과정에서 성별·외모·신분·건강 차별이 현실적으로 존재한다는 점이다. 이어서 소수민족 출신 공무원의 인재개발정책으로 소수민족 간부를 양성·활용하는 것을 중시하며, 이를 민족지역자치와 민족문제 해결의 관건으로 여긴다는 점이다. 소수민족 간부는 규모와 실력이 꾸준히 높아지고 있으며(전국 간부집단의 6.9%), 소수민족 여성간부 역시 증가(소수민족 간부 중 33%)하고 있다. 소수민족 공무원의 능력은 여전히 취약하여 시장경제, 공공관리, 인력자원개발 등의 지식이 취약한 현실이다. 다음, 지방정부 공무원과 관련된 인사정책 사례를 분석한다. 기본적으로 중국은 중앙정부의 공무원과 지방공무원 간 제도나 정책에 있어서 근본적인 차이가 존재하지 않는다. 그러나 방대한 행정구역으로 이루어진 중국에서 획일적인 공무원 인사제도와 인사정책을 적용하는 데 한계가 있기 때문에 중국 지방정부 공무원 운영에 대한 사례를 분석하여 현실적 상황을 이해할 수 있다. 중국 지방정부의 인사정책 사례인 선쩐시 초빙제(우리나라의 계약직 공무원)는 행정기관에서 기구편제 부서에서 책정된 행정편제의 한도 내에서 계약의 형식으로 초빙되고, 법에 따라 공직을 수행하며, 국가재정에서 보수와 복지를 제공한다는 것으로 이는 중국 공무원 인사제도와 정책에 있어 상당한 실험으로 간주된다. 형식적으로는 직위분류제이지만 계급제적 요소가 강한 중국 공무원 조직에
    초빙제를 적용하는 것은 일대 혁신의 기회가 될 수 있으며, 이를 통해 전문성 중심의 인재 채용이 가능해지고, 메기효과를 통한 공직문화 혁신, 공무원관리 강화, 퇴출 가능성, 충분한 보상이 이루어질 수 있다. 이러한 초빙제가 성공하게 되면, 중국 행정제도설계의 기본 접근인 점→선→면의 방식으로 중국 전역에 확산될 가능성이 높아진다. 끝으로 중국 공무원 인사제도의 개혁을 다룬다. 여기서는 공무원제도 개혁의 가치, 과정, 과제를 중심으로 분석하고 있다. 공무원제도 개혁은 정치적(모든 정부기관에 대한 당의 리더십)·관리적(과학적 관리, 효율성, 전문성, 관리적 책임성, 혁신 등)·법적(법적절차, 공정성, 투명성, 예측가능성) 가치를 추구한다는 점이다. 다음 공무원제도 개혁의 과정은 공무원의 교육훈련을 통해 역량을 높이고, 특히 「공무원법」 제정을 계기로 객관적·합리적인 공무원제도가 가능하게 된다는 점이다. 이어서 중국 공무원제도개혁의 과제로는 공무원 개혁의 속도, 공무원관리의 다양화, 행정문책제도의 규범화, 성과관리 방법 개선, 평가제도의 세분화가 요구된다. 끝으로 중국 공무원제도 개혁은 시험을 통한 임명, 공무원 유형별 관리, 기층일선 직위에서의 공무원 선발, 공무원 퇴출제도 강화, 공무원 법률규범체계 개선 등의 방향으로 나아가야 할 것이다.
    5장에서는 본 연구의 정책적 시사점을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 보편성 차원에서 중국 역시 글로벌 행정환경의 변화와 이에 따라 등장하는 다양하고 복잡한 행정수요 및 정책문제를 해결하기 위해 가장 우수한 인재를 채용·배치·교육·동기부여하며, 행위규범을 통해 일탈된 행위나 부패를 통제하거나 징계를 내리며, 퇴직을 관리하는 일련의 제도와 정책 추진하는 과정에서 글로벌 혹은 우리나라의 인적자원관리의 추세(trends)와 비슷한 흐름을 읽을 수 있다는 점이다. 이러한 흐름에 내재된 인적자원관리의 보편적 성격은 보다 객관적·합리적인 그리고 공정한 공무원 인사제도와 정책을 만들려는 노력이 내재되어 있다는 점이다. 그렇다면 중국 공무원 인사제도와 정책을 통해서 얻은 특수성은 무엇인가? 그 특수성의 하나는 바로 중국이 서구의 우수한 제도와 정책을 벤치마킹을 하고 있지만 우리와 같이 일회적·전면적인 도입과 적용이 아니라, 인적자원관리와 관련된 우수한 제도와 정책을 점→선→면이라는 점진적 실험을 통해 시행착오를 최소화하려는 접근을 한다는 점이다. 본 연구의 사례에서 보듯, 공무원 초빙제를 일단 선쩐시에서 운영을 해보고, 여기서 긍정적인 개혁성과를 얻은 뒤에야 비로소 타 지방정부나 중앙정부에서 이를 학습하고 확산하려는 과정을 읽을 수 있다. 이는 중국의 현실에서 불가피한 측면도 있다. 검증되지 않거나 완제품이 아닌 것을 가지고 거대한 중국에서 시행착오를 경험하기에는 그 부작용이나 폐해가 너무 크기 때문일 것이다. 아무리 우수한 외국의 인사제도나 정책이라도 섣불리 도입하여 적용하기 보다는 이렇듯 치밀하게 중국적 현실을 고려한 상황에서 실험과 경험을 거친 다음에 점차 전국적으로 확산시키는 접근은 우리가 주목할 충분한 가치가 있다고 본다.
    둘째, 같은 맥락에서 중국 공무원의 인사제도와 정책은 중장기적인 계획에서 움직인다는 점이다. 중국정부의 역대 인재육성전략에서 보듯, 계획경제 시기에는 소수엘리트, 개혁개방 시기에는 선택과 집중을 통한 고급인재를, 1990년대 이후에는 과학과 교육으로 국가발전목표를 실현한다는 과교흥국(科敎興國) 전략과 중국 중장기 인재발전 전략인 천인계획(千人計劃), 즉 해외 고급인재 적극 유치전략을 추구해왔다. 그리고 이러한 인재육성전략과 계획에 발맞추어 중국 공무원 인적자원관리의 제도와 정책 역시 중장기적인 계획에 따라 움직이고 있다는 점은 우리가 주목할 필요가 있다. ‘교육 100년 대계’라는 말처럼 인사 역시 중장기적으로 한걸음씩 나아가는 것이 요구된다. 그런데 우리나라는 5년마다 정부가 교체됨에 따라, 종전 제도와 정책에 대한 종합적인 평가나 검증도 없이 그냥 하루아침에 없어지거나 유야무야로 치부되는 현실이 반복되고 있다. 이는 제도와 정책의 비일관성을 넘어서 글로벌 경쟁시대에 전문성을 가지고 역량을 키울 수 있는 인적자원관리의 환경을 악화시키는 잘못된 경로의존성(path dependence)을 초래할 수 있는 위험성과 예산과 국력 낭비를 초래할 개연성을 높일 수 있다는 것이다. 물론, 정부 교체에 따른 제도나 정책의 교체나 폐지 또는 새로운 제도나 정책의 도입은 역동성과 참신성을 가져올 수도 있다. 그렇지만 모든 제도나 정책이라는 것은 제도적 맥락(institutional context)과 시차적 접근(time lag approach)을 통한 정합성(congruence)이 요구된다는 점이다. 동시에 중장기적인 관점에서 제도를 설계하고 정책을 기획·결정·집행할 경우에 비로소 바람직한 경로의존성을 낳을 수 있고 제도와 정책의 일관성과 적실성을 높일 수 있을 것이다.
    셋째, 중국정부는 여전히 인적자원관리에서 덕재겸비를 견지하고 있다는 점이다. 즉, 채용, 교육훈련, 승진, 성과평가, 인재개발 등의 인적자원관리에서 도덕과 재능을 동시에 중시하고 있다는 점을 우리가 주목할 필요가 있다. 1980년대 중반부터 신공공관리가 행정에 적용되면서 우리나라 정부의 인적자원관리에서 경쟁과 역량, 그리고 인센티브가 주류로 자리 잡았다. 이런 과정에서 우리나라 인사제도, 특히 채용, 교육훈련, 승진, 성과평가, 인재개발 등에서 도덕적인 가치나 요소는 거의 자취를 감추게 된 현실이다. 결국 개인, 조직, 부서, 부처 모두 각자 치열한 경쟁과 성과에만 매달리고 있다. 물론 경쟁과 성과가 인사제도와 정책에서 혁신과 발전을 이룬 측면이 있지만, 조직이기주의나 부처할거주의 등의 병폐를 낳고 부처칸막이가 심화되어, 결국 협조나 협업을 기대할 수 없게 만들었다. 물론, 중국 공직사회에 부처할거주의나 부처칸막이 그리고 공직부패가 없다는 것은 아니며, 오히려 우리보다 정도가 심한 부분이 많다. 그렇지만, 적어도 인사제도와 정책에서 공무원의 도덕적 가치와 요소를 강조하고 이를 채용, 교육훈련, 성과평가, 승진 등에 반영하고 있다는 점을 우리나라 인사 제도설계나 정책수립에서 다시금 경청할 필요성을 제기한다.
    이상과 같은 중국 공무원 인사제도와 정책은 우리나라 제도와 정책의 맥락이나 내용 그리고 그 수준에 있어서 벤치마킹하거나 학습하기에는 여전히 보편성이 약하고 중국적 특수성이 강하게 존재하기 때문에 우리가 받아들이기에는 한계가 있다. 즉, 자유민주주의 체제인 우리나라와 여전히 사회주의를 고수하고 당국가체제를 유지하는 중국 간 제도와 정책을 피상적으로 비교하거나 서로 좋은 제도와 정책을 무조건 벤치마킹하는 것은 매우 신중해야 할 것이다. 그렇지만, 우리는 글로벌 행정환경의 변화에 따라 등장하는 다양하고 복잡한 행정수요와 정책문제를 해결하기 위해서 중국정부가 공무원 인사제도와 정책을 업그레이드 하고 있는 노력에 관심을 가질 필요가 있다. 특히, G2로서의 위상에 걸맞은 공무원 역할과 위상을 정립하기 위해 끊임없이 공무원 인사제도와 정책을 개선하려는 과정에 깔려 있는 점→선→면이라는 점증주의(incrementalism)적 실험정신, 그리고 중장기적인 마스터플랜과 유기적으로 연동되어 움직이는 중국 공무원의 인적자원관리에 관한 제도와 정책은 우리가 열린 마음으로 학습하고 벤치마킹할 필요가 있다.

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  • 중국정부의 행정제도와 행정자원 및 정책수단에 관한 연구

    중국은 그동안 서구가 설정한 Global Standard를 추종하던 지위에서 2010년부터 중국식 방식을 설정(rule-setter)하려는 핵심 행위자로 부각되고 있다. G2로 급부상한 중국의 과거와 현재 그리고 미래를 이해하기 위해서는 핵심 행위자인 중국 중앙..

    김윤권 외 발간일 2012.12.31

    경제전망, 정치경제

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    목차

    국문요약 


    제1장  서 론 
    1. 연구의 목적 
    가. 연구의 필요성 
    나. 연구의 목적 
    2. 연구의 내용(범위) 
    가. 연구의 대상 
    나. 연구의 내용 
    3. 연구의 방법 
    4. 연구의 기대효과 


    제2장  행정제도와 행정자원 및 정책수단에 관한 이론적 검토 
    1. 정부의 행정제도 
    가. 제도 
    나. 국가기능과 국가기구 
    다. 중국의 행정제도 
    2. 정부의 행정자원 
    가. 행정조직 
    나. 행정인력 
    다. 행정예산 
    라. 행정법규 
    마. 전자정부 
    3. 정부의 정책수단 
    가. 정책수단의 정의 
    나. 정책수단의 유형 
    다. 정책수단의 차원 
    라. 정책수단의 평가기준 
    4. 본 연구의 접근 틀 


    제3장  중국정부의 행정제도 분석 
    1. 단일제의 국가원수제도 
    가. 국가원수제도의 발전과정 
    나. 국가주석 설치의 회복 
    다. 국가주석의 직권 
    라. 국가주석의 임기와 지위 
    2. 민주집중제와 행정수장책임제 
    가. 민주집중제 원칙과 정책결정상의 발전 
    나. 행정수장책임제 원칙과 민주집중제와의 관계 
    다. 행정수장책임제의 운영 실제 
    라. 행정수장책임제의 비교적 함의 
    3. 다위일체 중공주도의 정부결정 및 집행기제 
    가. 전통적 당정관계의 형성배경 
    나. 당정관계의 폐단과 당정분리의 함의 
    다. 당정관계 개혁의 성과와 한계 
    라. 당정관계와 정책과정의 실제 
    4. 국무원제의 중앙정부제도 
    가. 중국 중앙행정부의 성격과 지위 
    나. 중국정부의 행정기능과 행정기구 
    다. 중국정부의 정부업무보고 
    5. 내외결합의 행정감독제도 
    가. 행정통제의 중요성 
    나. 행정통제의 유형 
    다. 중국 행정통제의 한계 
    라. 중국 행정통제의 변화와 법치화 


    제4장  중국정부의 행정자원 분석 
    1. 중국정부의 조직 
    가. 중국정부의 조직 규모 
    나. 국무원의 행정개혁 
    다. 중국정부의 조직관리 역량 
    라. 중국정부의 조직문화 
    2. 중국정부의 인적자원 
    가. 중국 공무원 규모 
    나. 중국 공무원의 개념 
    다. 중국 공무원제도 
    라. 중국정부의 인적자원 배치 및 회피제도 
    3. 중국정부의 예산 
    가. 중국정부의 예산구조 
    나. 중국정부의 예산조직 및 기능 
    다. 중국정부의 예산과정 
    라. 중국정부의 재정관리개혁 
    4. 중국정부의 행정법규 
    가. 중국정부의 입법과 행정 및 사법 
    나. 중국정부의 행정법규 제정과정 
    다. 중국정부의 행정법규 변화 
    라. 중국정부의 행정법규 규범화 
    5. 중국정부의 전자정부 
    가. 중국정부의 전자정부 동인 
    나. 중국정부의 전자정부 추진 
    다. 중국정부의 전자정부 제약 
    라. 중국정부의 전자정부 개혁과제 


    제5장  중국정부의 정책수단 분석 
    1. 중국정부의 정책수단 유형 및 내용 
    가. 자발적 정책수단 
    나. 강제적 정책수단 
    다. 혼합형 정책수단 
    2. 경제적 규제 
    가. 중국정부의 경제적 규제의 방식과 유형 
    나. 중국정부의 기업규제 
    다. 중국정부의 규제 문제점 
    라. 중국정부의 규제개혁 
    3. 사회적 규제 
    가. 정부규제와 사회적 규제 
    나. 중국정부의 사회적 규제 발전 
    다. 중국정부의 사회적 규제정책의 중요 영역과 실현 방식 
    4. 중국정부의 정책수단에 관한 인식조사 분석 
    가. 직접행정 정책수단 
    나. 정부규제 정책수단 
    다. 시장화 정책수단 


    제6장  결 론 
    1. 요약 
    2. 시사점 
    가. 중국정부 행정제도의 시사점 
    나. 중국정부 행정자원의 시사점 
    다. 중국정부 정책수단의 시사점 


    부록
     
    참고문헌 

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    국문요약

    중국은 그동안 서구가 설정한 Global Standard를 추종하던 지위에서 2010년부터 중국식 방식을 설정(rule-setter)하려는 핵심 행위자로 부각되고 있다. G2로 급부상한 중국의 과거와 현재 그리고 미래를 이해하기 위해서는 핵심 행위자인 중국 중앙정부에 대한 이해가 필수적이다.
    종전 거시적이고 정치지향적인 중국연구에서 이젠 보다 중범위적이고 미시적인 수준에서 중국정부에 대한 분석과 이해가 필요하다. 다양하고 복잡한 중국의 행정수요를 충족하고 정책문제를 해결하기 위해 중국정부는 과연 어떤 제도로 인해 제약과 기회를 부여 받고, 어떠한 행정자원을 동원하여 행정수요와 정부기능을 수행하고, 그리고 어떠한 정책수단을 통해 이러한 행정수요와 정책문제를 접근하고 해결하는지를 분석하고 이해 할 필요성을 갖지 않을 수 없다.
    본 연구는 이러한 맥락에서 G2를 실질적으로 이끌어가는 중국 중앙정부인 국무원을 연구대상으로 선정하고 국무원의 제도, 행정자원, 정책수단을 분석수준으로 설정하여 연구를 수행한다.
    첫째, 중국 국무원의 행위를 제약하고 또한 기회를 제공하는 행정제도로는 국가원수제도, 민주집중제상의 행정수장책임제도, 다위일체 당주도 정책결정 및 집행기제, 국무원의 중앙정부제도, 내외 결합의 행정감독제도에 초점을 맞추어 이들 제도의 생성배경, 역할, 관계, 변화 등을 분석하고 이해한다. 이러한 행정제도를 분석함으로써 국무원의 작동원리는 무엇이며, 국무원의 행정행위가 어떠한 범위에서 제약을 받고 권한과 역할은 어떠한 기회와 책임을 부여 받고 있는지를 이해할 수 있다.
    둘째, 중국 행정자원은 조직, 인적자원, 예산 및 재정, 행정법규, 전자정부를 통해서 중국정부의 행정자원의 규모, 특징, 역량, 관리, 개혁 등을 분석하고 이해한다. 국무원의 조직규모는 기구수와 조직계층별(부위, 국가국, 직속기구, 판사기구)의 규모와 변화를 통해 개혁개방 이전에는 중국정치와 경제의 회오리 속에 규모의 변화 진폭이 상당히 컸으나 개혁개방 이후는 정규적인 국무원 개혁을 통해 일정한 패턴을 유지하고 있다. 인적자원은 종전 혁명간부, 기술관료에서 일반관료로 변화고 있으며, 2006년 시행된 공무원법은 수천 년간 내려온 인치에서 법과 제도화로 전환하는 계기가 되었으며, 중앙정부의 인적관리에 혁신적인 사건이라 할 수 있으며, 그만큼 국무원 역량은 높아질 것이다. 예산 및 재정은 종전 통일수지통일지출에서 책임제, 분세제로 전환하면서 중국 재정관리제도는 수입과 지출 관리에 합리성과 투명성이 제고되고 있다. 중국정부의 재정수입과 지출은 2011년 10조 위안을 넘긴 상황이며, 재정지출의 합리성과 우선순위 배정은 중국정부가 향후 어느 분야와 기능에 역점을 두고 있는가를 이해할 수 있는 척도가 될 것이다. 이어서 중국정부의 행정법규 제정은 전국인대와 상무위원회의 지시와 감독을 받지만 국무원의 행정법규 역량은 상당히 높아지고 있다. 또한 개혁개방 이후 생산기능 관련 행정법규가 급증하고 있는데 이는 사회주의 시장경제 추진의 뒷받침을 위한 당연한 책무의 결과로 판단된다. 현대 행정자원은 전자정부를 통해서 행정의 패러다임을 바꾸고 있다. 중국 전자정부의 추진과정은 12금정 등을 통해 꾸준히 추진하고 있지만, 아직 글로벌 수준의 전자정부 관련 각종 지수는 한국을 비롯한 전자정부 선진국에 비해 낙후한 상황이다. 그러나 중국정부는 전자정부의 제약요인을 극복하면서, 그리고 권위주의 정권을 유지하는 차원에서도 지속적으로 전자정부의 순기능에 주목할 것이다.
    셋째, 중앙정부인 국무원의 제도와 정책을 구현하기 위해 행정자원을 사용하고 이를 어떠한 방식이나 테크닉으로 해결할 것인가가 정책수단 또는 정부수단인데, 한국 행정에서는 2000년 초부터 연구가 활성화되었으나, 중국은 최근에야 비로소 부각되고 있어 아직 정책수단에 대한 체계적인 연구가 미흡하다. 그러나 접근 가능한 자료를 통해서 중국 정책수단을 자발적 수단, 강제적 수단 그리고 혼합적 수단으로 구분하여 설명한다. 이어서 중국정부의 경제적 규제를 진입규제와 가격규제를 중심으로 사용하고, 규제 대상은 공공시설, 우편서비스, 통신, 라디오, 케이블TV, 위성TV, 교통, 금융, 건설 분야에서 주로 활용되고 있음을 분석한다. 그러나 중국 경제적 규제는 과용규제와 과소규제의 문제, 그리고 규제자이면서 동시에 독점적인 기업관리자란 이중적 역할에 따라 경제적 규제는 취약성을 드러내고 있어 향후 규제개혁의 강화가 중국정부의 정부운영과 관리에서 중요한 과제라 할 수 있다. 사회적 규제는 그동안 경제성장 일변도에 파묻혀 무의사결정(non decision making)되었지만 “국가는 부자, 인민은 가난”이란 현실 속에서 더 이상 방치할 수 없는 중국정부의 핵심 과제로 부각되고 있다. 사회적 규제는 소비자 보호, 건강과 식품, 공공안전, 환경보호, 불공정경쟁, 천연자원에 대한 다양한 규제 방식을 적용하여 공공복리를 보호하고 증진하기 위한 것이다. 중국정부의 사회적 규제는 외부효과 규제, 정보편향에 대한 규제, 공공재 규제, 비가치재 규제로 설명하고 있다. 끝으로 중국 공무원을 대상으로 한 중국정부의 정책수단에 대한 설문조사의 내용을 통해 직접행정 수단, 정부규제 정책수단, 시장화 정책수단을 주로 어떠한 것을 사용하고 있으며, 문제점은 무엇인지를 설명하고 있다.
    본 연구는 중국정부의 행정제도, 행정자원, 정책수단을 입체적으로 접근함으로써 중국정부는 어떠한 제도적 원리, 제약, 기회의 틀에서 작동되는지, 중국정부의 행정자원의 역량은 어느 정도인지, 그리고 중국정부가 다양하고 복잡한 행정수요와 정책문제를 해결하기위해 어떠한 정책수단을 활용하고 있는지를 분석․설명하고 있다.
    13억 인구와 56개 민족으로 구성된 거대한 중국이 어떻게 수많은 갈등과 다양하고 복잡한 행정수요와 정책문제를 해결하고 G2로 부상하고 있는가를 이해하기 위해 중국정부의 행정제도, 행정자원, 정책수단을 연구하고 비평을 한다면 현재 지나치게 서구 중심의 행정관리나 정책연구에 치중하고 있는 한국의 행정이나 정책연구에서 얻지 못한 대안이나 시사점을 도출하는 데 또 다른 시각과 접근 그리고 해결 대안의 실마리를 얻을 수 있을 것이다.

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