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홍석기

  • 통일 후 남북한경제 한시분리운영방안: 통화·금융·재정 분야

      남북한간의 통일·통합에 관한 논의는 급진적 통합과 점진적 통합 두 축을 중심으로 진행되어왔다. 이에 더하여 최근에는 정치적 통합이 이루어지더라도 경제적 통합은 시간을 두고 추진하는 것을 내용으로 하는 연구도 활성화되고 있다. 특..

    김영찬 외 발간일 2016.12.30

    경제통합, 북한경제

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    목차

    서언


    국문요약


    제1장 서론

    1. 연구의 배경 및 목적
    2. 선행연구
    3. 연구의 구성


    제2장 통화·금융·재정 부문 한시적 분리의 의의

    1. 개요
    2. 부문별 통합 및 한시적 분리의 의미
    3. 한시적 분리의 필요성과 협상
    4. 소결


    제3장 통화·금융·재정 부문의 한시적 분리운영 방안

    1. 개요
    2. 통화부문 분리운영
    3. 금융부문 분리운영
    4. 재정부문 분리운영


    제4장 결론 및 시사점


    참고문헌


    Executive Summary 

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    국문요약

      남북한간의 통일·통합에 관한 논의는 급진적 통합과 점진적 통합 두 축을 중심으로 진행되어왔다. 이에 더하여 최근에는 정치적 통합이 이루어지더라도 경제적 통합은 시간을 두고 추진하는 것을 내용으로 하는 연구도 활성화되고 있다. 특구식, 절충형 통합 혹은 한시적 분리운영이라고 불리는 이 연구는 우리의 의지와 관계없이 정치적 통합이 이루어질 때 급진적 경제통합이 야기할 문제들, 즉 북한의 생산·고용 불안, 남한의 지원 부담, 외환·자본시장에 대한 압력, 재정시스템 작동의 어려움 등을 인식하면서도 급속한 통합을 수용해야 하는가 하는 문제의식에서 출발한다.
      정치적 통합이 되더라도 북한지역을 한시적으로 분리할 수 있다면 사회보장과 노동시장에서의 긴장을 크게 줄이는 한편 북한특구의 빠른 성장을 뒷받침하는 방향으로 독자적인 통화정책, 환율·외환제도, 금융시스템 및  재정정책을 운용할 수 있을 것이다. 남한의 지원도 사회보장이 아닌 경제발전 목적에 집중적으로 투입하여보다 효율적으로 사용될 수 있을 것이다.
      본 보고서에서는 통화·금융·재정 분야에서 통합과 한시적 분리의 의미, 한시적 분리의 필요성을 살펴보고 각 부문별로 한시분리 운영방안을 제시한 후 각 부문의 상호연관성과 한시적 분리에서 통합으로 이어지는 과정을 제시하고자 하였다. 다만 한시적 분리의 경제적 우위성, 법적 타당성에 대한 검토는 이 연구시리즈의 별도 연구에서 다루므로 본 연구에는 포함되지 않았다. 분리기간은 명시적으로 설정하지 않았는데 북한특구의 독자적인 경제정책이 효과를 충분히 발휘할 수 있으며 분리가 고착되는 것으로 인식되지 않을 정도의 기간으로 상정할 수 있을 것이다. 그 범위 내에서 세부 분야별로 분리에서 통합으로 이어지는 기간이 달라질 수 있을 것이다.
      통화부문의 통합은 단일통화가 사용되고 단일 중앙은행에 의해 통화정책이 시행되는 것을 뜻한다. 금융부문의 통합은 금융기관, 예금대출·자본시장 등 금융시장, 지급결제·금융감독·예금보험 등의 금융인프라를 포괄하는 금융시스템 전반이 통합되는 것을 뜻한다. 재정부문의 통합은 남북한 양 지역의 조세 징수 및 재정지출 체계가 단일한 재무기구를 통해 통합 운영된다는 의미이다. 남북한 재정이 통합되면 양자가 국가의 재정운영과 관련된 권한과 책임을 공유한다. 따라서 한시적으로 통화·금융·재정이 분리된다는 것은 이러한 통합이 이루어지기 이전의 단계를 말한다. 이러한 전제하에서 통화·금융·재정 각 부문별 한시분리 운영방안을 살펴보았다.
      통화부문에서는 신화폐, 통화정책, 환율제도, 외환시장 및 외환제도 등을 검토한다. 북한 화폐에 대한 신뢰회복, 자국 화폐를 통한 통화정책의 시행을 위해서는 북한지역에 새로운 화폐를 도입하는 것이 타당한 것으로 보인다. 통화정책에 있어서는 관련 이론, 한국의 경험, 초기 금융제도 등을 고려할 때 신용총량 규제에 이어 통화량 목표제, 그리고 통합을 앞두고 남한의 인플레이션  타게팅으로 전개되는 것이 합리적이다. 환율 측면에서는 먼저 공식환율과 시장환율이 단일화되고 실세화되어야 한다. 환율제도는 초기 물가안정, 화폐에 대한 신뢰확보 등을 위해 고정환율제도를 택할 경우 환율 유지를 위한 대비장치가 마련되어야 하며 초기 환율수준 설정에는 수출경쟁력, 소득수준이 고려되어야 한다. 변동환율제로 이행할 경우 단일변동환율제, 복수통화바스켓제도, 시장평균환율제도로의 순차적인 발전과 변동허용 폭의 점진적 확대도 고려할 수 있다. 마지막 단계에서는 유럽연합(EU)에서의 환율조정메커니즘(ERM) 혹은 통화위원회제도를 거쳐 통합으로 이어질 수 있을 것이다. 현실을 제대로 반영하는 시장환율을 위해서는 외환시장이 잘 형성되어야 한다. 외환제도는 경상거래부터 점진적으로 자유화해나가되 자본거래의 자유화가 북한경제의 불안정으로 이어지지 않도록 속도를 조절하도록 한다.
      금융부문에서는 북한의 기존 금융제도, 사금융·달러라이제이션의 확산 등을 고려하며 금융기관, 금융시장, 금융인프라 각 분야별로 한시분리 운영방안을 제시한다. 특구 중앙은행은 초기에는 독자적인 통화정책 권한을 갖는 중앙은행의 위상을 갖다가 점차 한국은행으로 통합한다. 상업금융기관에 대한 자금공급은 재할인제도 등 개발연대의 방식을 원용하다가 공개시장운영 등을 활성화한다. 상업금융기관의 구축은 조선은행으로부터 상업은행기능 분리, 조선무역은행 및 대외결제은행, 저금소, 협동농장 신용부 등을 활용하는 한편 남한·외국계은행도 적극 유치하도록 한다. 자생적, 지역밀착형 금융기관 양성방안을 모색하고 사금융의 주축인 돈주, 돈장사꾼의 제도권 흡수 방안도 고려한다.
      금융시장 중 자금·예대시장에서는 남한·외국계은행의 자금공급이 적정 수준에서 이루어지도록 유의한다. 자본시장은 정부채 발행을 시작으로 형성될 가능성이 높은데 별도의 시장 개설보다는 남한의 시장을 이용하는 것을 고려한다. 외환시장은 변동환율제도로의 이행, 북한화폐의 제대로 된 가치 형성을 위해 중요하므로 외국환은행이 활성화되어야 한다.
      금융인프라에서 지급결제제도는 가능한 빨리 남한제도를 이식하도록 한다. 금융감독제도는 초기에는 회계제도 미정비, 규정에 대한 미 숙지 등 여건을 고려해 다소 완화된 규정을 적용할 수도 있을 것이다. 예금보험제도는 남한제도로의 통합을 염두에 두고 설계하되 보험기구, 보호 한도 등에서 과도기적으로 적용을 달리할 수도 있다.
      재정부문의 한시분리 운영방안에서는 특구의 자율성을 강화하되 향후 통합을 위해서 특구의 재정정책이 지켜야 할 원칙과 조세제도의 구조에 대해 논의한다. 재정정책의 원칙으로는 재정건전성의 유지, 시장에서 자금조달 곤란 시 중앙정부의 개입에 의한 채무불이행 방지가 경제적으로 효율적일 수 있으며, 중앙정부 혹은 남한정부는 특구 정부 부채에 대한 공동보증에 신중해야 하며, 특구 정부에 대한 재정이전에 대해 사전적으로 계획을 세워야 한다는 점 등을 들 수 있다.
      이러한 원칙하에서 특구 정부가 과세 및 정부지출에 대한 자율권을 부여받는 것으로 한다. 중앙정부로부터의 재정 지원에 더해 특구는 자체적으로 조세율을 정하고 재정지출 계획을 수립할 수 있다. 현재 한국에서는 국세의 비중이 압도적으로 높으며, 중앙정부가 지방으로 교부금을 제공한다. 북한 특구의 경우 국세의 비중을 낮추고 지방세의 비중을 높여서 조세 자율성과 효율성을 제고하고 조세부담을 경감하여 성장친화적인 조세·재정정책을 시행할 수 있는 여건을 제공한다. 특구는 중앙정부로부터의 교부금을 주민복지에 활용하고 역내에서 확보된 조세원은 투자활성화에 사용한다.
      특구의 조세제도는 향후 통합을 염두에 두고 남한의 조세제도를 기본으로 하되, 성장에 필요하다면 자율적으로 조세부담을 경감할 수 있도록 한다. 특구가 정부 주도의 산업정책과 임금억제를 통해 경쟁력 있는 기업을 육성하는 경제성장 전략을 채택한다면 이를 뒷받침할 수 있는 조세제도를 확립해야 한다. 초기 고속성장기에 임금이 억제될 경우 개인에 부과되는 조세부담도 낮은 수준으로 유지되어야 한다. 따라서 주요한 조세원은 정부정책의 지원 속에서 성장하는 기업군이 될 수밖에 없다. 기업의 과중한 조세부담을 막기 위해서 북한 특구는 초기에 작은 정부를 유지하면서 중앙정부로부터 받는 지원금을 효율적으로 사용해야 한다. 한편 간접세는 안정적인 세원이 될 뿐만 아니라 기업의 세 부담을 낮출 수 있는 여건을 마련하는 데 중요하다. 향후 원활한 통합을 위해 초기부터 북한 특구에 남한과 동일한 부가가치세율을 적용하는 것을 고려해야 한다.
      결론 및 시사점 부문에서는 통화·금융·재정 각 부문의 상호연관성과 초기 분리운영을 거쳐 후기에 통합이 이루어지는 과정을 정리하였다. 먼저 초기에는 북한지역에 신화폐가 도입되고 독자적인 통화정책 운용체제하에서 통화량목표제를 적용하며 금리수준은 다르게 설정될 수 있다. 고정환율제도를 택할 경우 자본이동은 제한된다. 이원적 은행제도로의 전환과 함께 특구 중앙은행에 독자적 통화정책권한을 부여한다. 정부채의 발행으로 자본시장의 필요성이 제기되고 외환시장의 초기 모습이 구축되게 된다. 지급결제제도는 남한시스템을 신속히, 금융감독제도는 다소 완화된 형태로 도입하되 예금보험제도는 기금의 미축적, 예금유인 제공 등을 감안해 정부가 보증하는 방안 등을 고려한다. 재정정책에서는 경제발전을 위한 자금을 적극 지원하고 북한지역에는 투자유치를 위한 조세특례 등을 검토한다.
      중기가 되면 금리의 점진적 자유화와 함께 변동환율제로 이행하면서 외환제도도 점차 자유화한다. 금융기관의 종류가 늘어나고 상장주식이 등장할 수도 있다. 거래소는 남한의 기존 시스템을 활용하도록 한다. 금융감독제도, 예금보험기금 등 금융인프라는 남한 시스템에 점차 수렴하도록 한다. 재정정책에 있어서는 특구의 재정균형이 중요하며 점진적으로 자체적인 조세원 확보를 강화해 나가도록 한다.
      후기는 통합을 준비하는 시기이다. 화폐는 남한원화로의 교환을 준비하고 통화정책은 한국은행의 물가안정목표제로 수렴하며 금리 자유화 폭도 확대한다. 시장에서 형성된 환율을 기반으로 하여 남한원화와 엄격한 고정환율제를 거쳐 통합한다. 북한특구 중앙은행을 한국은행으로 통합하는 작업과 함께 공개시장운영을 통한 자금공급을 일반화한다. 자본시장은 기왕의 통합 정도를 높이고 예금보험제도도 기금을 통합하면서 단일 보험제도로 출범한다. 재정부문에서는 국세와 지방세, 지방교부금 등을 남한의 기존 체제로 편입하며 조세제도도 수렴시킨다. 

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  • 2000년대 이후 중국의 대북투자 추정

    본 연구에서는 중국의 대북투자 시계열 데이터(2000~15)를 추정하고자 하였다. 이를 위해 중국의 대북 투자와 관련된 공식?비공식적 자료에서 나타난 문제점을 제시하고, 기업별 투자 데이터 및 대리변수를 사용하여 기존 데이터를 보정한 독자적인..

    임수호 외 발간일 2016.09.25

    북한경제, 해외직접투자

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    목차

    국문요약


    제1장 서론


    제2장 2000년대 이후 북?중 양국의 해외직접투자 발전 과정

    1. 중국 해외직접투자의 발전 과정과 특징
    2. 북한 외자 유치제도의 변화와 특징


    제3장 2000년대 이후 중국의 대북투자 관련 통계 점검

    1. 중국 상무부 통계
    2. 언론 보도
    3. 선행연구에서 인용된 관련 통계


    제4장 2000년대 이후 중국의 대북투자 추정

    1. 데이터 매칭(Matching)을 통한 추정
    2. 대리변수를 이용한 추정: 대북 광산 투자를 중심으로


    제5장 결론


    참고문헌


    Executive Summary 

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    국문요약

    본 연구에서는 중국의 대북투자 시계열 데이터(2000~15)를 추정하고자 하였다. 이를 위해 중국의 대북 투자와 관련된 공식?비공식적 자료에서 나타난 문제점을 제시하고, 기업별 투자 데이터 및 대리변수를 사용하여 기존 데이터를 보정한 독자적인 추정치를 제시하였다.
    먼저 2000년대 이후 언론 보도와 선행연구에서 제시된 기업별 데이터를 취합 후 분석하였다. 그 결과 중국의 대북투자는 2009년 2차 핵실험 이후 일시적인 시기를 제외하면 2004~12년까지 지속적으로 증가하다가 2013년 3차 핵실험 이후 감소세 내지는 침체기로 돌아섰을 것으로 판단되었다. 이러한 추세는 중국 상무부 통계상의 추세와 대체로 일치하나, 본격적 투자 시점인 2004~05년 투자액 및 투자 추세가 언론보도와 큰 차이를 보여 연도별 대북투자액 추정을 위해서는 상당한 보정이 필요하다는 점이 발견되었다.
    이에 따라 본 연구에서는 기존 기업별 데이터에서 정보 개선 및 추가 식별이 가능한 데이터를 분리한 후, 이를 상무부 투자기업 리스트 등 9개의 추가 자료에서 얻을 수 있는 정보와 매칭(Matching)하여 일차적 추정치를 제시하였다. 이러한 방법으로 본 연구에서는 기존 연구 대비 거의 두 배에 달하는 표본을 확보할 수 있었다. 또한 도출된 데이터를 토대로 연도별 대북투자액을 합산한 결과 2000년대 이후 중국의 대북투자 총액은 약 7억 5,998만 달러로 추정되었는데, 이는 중국 상무부 통계에서 제시된 동 기간 유량 합산액의 1.74배에 달한다. 이와 같은 결과는 대북투자가 가장 활발히 진행된 시기인 2005~07년 기간 발생한 투자의 상당 부분이 누락되었음을 시사하고 있다. 다만 위의 방식은 각 기업이 북한에 투자한 총 투자액이 최초 비준 시점에 모두 실행된 것으로 가정하고 있어, 투자기업이 많이 식별되거나 규모가 큰 광업 분야 투자가 활발한 해일수록 중국의 대북 투자액이 과도하게 추정되는 한계를 보였다.
    이러한 문제점을 해결하고자, 본 연구에서는 중국의 대북 광업 투자액과 유사한 움직임을 보일 것으로 생각되는 대리변수를 선정하고, 그 추세를 활용하여 추정을 시도하였다. 타 분야의 투자 변화에도 영향을 받는 다용도 품목은 제외하고, 광산 개발 관련 단일 용도만을 가진 상품 및 그 부속품의 대북 수출 데이터를 이용하여 대리변수를 구성하였다. 또한 중국의 광산장비 수출은 설비 제공형 투자뿐 아니라 북한 당국의 자체 수입으로도 발생하므로, 이를 별도로 추정하여 제외한 후 추정하였다.
    대리변수를 이용하여 추정한 광업 분야 투자액과, 기업별 데이터를 통해 파악된 기타 분야의 투자액을 합산한 총액(유량합)은 2003~14년 동안 약 10억 116만 달러에 달하였다. 이는 동 기간 중국 상무부에서 제시한 대북투자액의 유량합인 4억 1,399만 달러의 2.42배에 해당한다. 중국 상무부 통계와 비교하면 연평균 4,893만 달러라는 적지 않은 금액이 집계에서 누락되었을 가능성이 있는 것이다. 누락분의 대부분은 설비제공형 투자로 추정되는데, 현재까지도 이러한 형태의 대북투자는 지속되고 있을 가능성이 높다.
    위의 추론에 기초한다면, 북한의 외화가득률에 대한 인식 제고가 필요하다. 2000년대 이후 북한의 지하자원 수출 증가분의 상당수가 설비제공형 투자의 대가였다면, 북한의 외화가득률은 생각보다 크지 않을 개연성이 높다. 특히 지하자원 부문은 산업연관효과가 낮고, 설비제공형 투자가 단기적이며 소규모임을 고려한다면 2000년대 중반 이후 북한 광산이 상당수 정상화되었음에도 불구하고 산업 회복 및 발전은 정체되고 있는 주요 원인 중 하나일 수 있다고 사료된다.
    본 연구에서 제시한 추정은 중국의 대북투자와 관련된 기존 통계보다 안정성 있는 시계열 데이터를 제공한다는 장점이 있다. 하지만 본 연구는 여러 가지 가정에 기반한 시론적 분석이라는 점을 염두에 둘 필요가 있다. 즉 대리변수의 구성과 각각의 가정의 ‘현실성’을 뒷받침하기 위해서는 추가적 데이터 분석과 현지조사 등에 기반한 실증적 입증이 필요하다. 실증적 탐색 과정에서 비현실성이 드러나면 그것을 보정하는 과정에서 보다 현실에 근접한 추정치가 도출되기를 기대한다. 

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  • 북한 경제개혁의 재평가와 전망: 선군경제노선과의 연관성을 중심으로

    북한 당국이 ‘7.1 경제관리개선조치’(이하 ‘7.1 조치’)를 시행한 지 올해로 만 13년이 지났다. 7.1 조치(2002~2003)는 북한 역사상 가장 획기적인 개혁 패키지였지만, 이후 反개혁 역류(2006~2009)가 발생하면서 용도가 폐기되었다는 평가가 많..

    임수호 외 발간일 2015.12.30

    경제개혁, 북한경제

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    목차

    국문요약


    제1장 서론


    제2장 선군경제노선과 ‘7.1 조치’

    1. ‘7.1 조치’의 성격과 추진의도
    2. ‘7.1 조치’의 재구성


    제3장 反개혁 역류의 재평가

    1. 박봉주의 급진개혁과 시장화의 심화
    2. 反개혁 역류: 시장통제인가, 시장폐지인가?


    제4장 미약한 성과, 심화되는 부작용

    1. 미약한 생산증대 효과
    2. 세입증가율을 현저히 밑도는 경제성장률
    3. 만성적 하이퍼인플레이션


    제5장 김정은시대 경제개혁의 평가와 전망

    1. ‘새로운 경제관리 개선조치’
    가. 배경
    나. 주요 내용
    2. 미래로의 회귀?
    3. 핵-경제병진노선: 선군경제노선의 지속인가, 변용인가?


    제6장 결론


    참고문헌


    부록
    1. 분기별 북한 시장쌀값 및 환율
    2. 북한 세입?세출 결산(추정)


    Executive Summary 

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    국문요약

    북한 당국이 ‘7.1 경제관리개선조치’(이하 ‘7.1 조치’)를 시행한 지 올해로 만 13년이 지났다. 7.1 조치(2002~2003)는 북한 역사상 가장 획기적인 개혁 패키지였지만, 이후 反개혁 역류(2006~2009)가 발생하면서 용도가 폐기되었다는 평가가 많다. 하지만 북한 당국은 2010년 하반기부터 다시 개혁 패키지를 준비하여 김정은 정권의 등장과 함께 일련의 조치(‘새로운 경제관리 개선조치’)를 집행해 나가고 있다.
    ‘새로운 경제관리 개선조치’의 정확한 성격을 파악하고 향후 전개방향을 예측하려면 시장메커니즘이 주도하는 비전략부문(경공업과 지방공업)과 계획메커니즘이 주도하는 전략부문(군수산업과 핵심 중공업) 사이의 연관성을 파악하는 것이 필요하다. 본 연구는 이 연관성을 규정짓는 것이 ‘선군경제노선’이라고 보고, 이를 통해 2000년대 북한의 경제개혁을 재평가하고, 성과 및 한계를 분석한 후, 향후 김정은 정권의 경제정책 방향을 전망하고자 한다.
    7.1 조치는 김정일의 장기 경제재건(‘강성대국 건설’) 전략인 선군경제노선을 뒷받침하기 위한 핵심 정책수단이었다. 즉 부족한 재원을 전략부문에 집중하기 위해 비전략부문에 대한 재원투입을 축소하는 대신 해당부문의 자율성을 확대한 것이며, 나아가 비전략부문에서 발생한 잉여를 전략부문으로 이전하려는 목적에서 추진되었다. 특히 재원투입 없이 비전략부문의 잉여를 확대하기 위해 시장메커니즘을 공식경제 내부로 수용하였다. 이런 의미에서 7.1 조치는 전략부문에서의 계획 강화와 비전략부문에서의 시장화라는 경제의 이중구조화 전략으로 특징지어진다.
    7.1 조치와 연이은 박봉주 내각의 급진개혁 실험(2004~2005)은 그간 아래로부터 진행되어온 자생적 시장화에 제도로서의 시장메커니즘을 결합함으로써 북한경제의 시장화를 심화시켰다. 문제는 시장화가 어느 순간부터 당국이 디자인한 범위를 넘어서기 시작했다는 점이다. 특히 ‘전인민의 상인화’가 확산되는 가운데 ‘돈주’의 자본이 국영기업 내부로 침투해 들어가면서 ‘사실상의 사유화’가 진행되자, 김정일의 승인 아래 시장 억제를 위한 反개혁 역류(2006~2009)가 발생하였다. 그리고 그 정점에서 2009년 말 화폐개혁이 추진되었다. 그러나 이는 시장메커니즘의 폐지가 아니라 ‘관리가능한 시장’을 복원하기 위한 조치였다고 보아야 한다. 왜냐하면 反개혁 역류에도 불구하고 계획메커니즘의 축소와 기업운영의 자율성 확대(시장메커니즘의 확대)라는 7.1 조치의 근간은 그대로 유지되었기 때문이다. 계획과 시장의 공존은 선군경제노선의 내생적 요구이다. 이런 의미에서 화폐개혁 실패 직후 ‘새로운 경제관리개선조치’가 준비되기 시작한 것은 당연한 논리적 수순이었다.
    7.1 조치는 경제적 부작용만 낳았을 뿐 그 성과는 미약했던 것으로 보인다. 우선 군수공업을 제외하면 전략부문, 비전략부문을 가릴 것 없이 생산성 증대효과가 거의 나타나지 않았다. 비전략부문에서 과도한 착취가 발생함으로써 경제개혁에도 불구하고 이 부문에서 생산성 증대효과가 나타나지 못했고, 착취된 잉여가 군수공업에만 집중 투자됨으로써 중공업에서도 생산성 증대효과가 나타나지 못한 것으로 보인다. 반면 7.1 조치와 화폐개혁을 거치면서 시장에 통화가 과잉 누적된 결과 만성적 하이퍼인플레이션이 초래되었다. 이 역시 부족한 재정을 발권으로 충당하는 인플레이션 조세(inflation tax) 정책의 결과로 판단된다. 이로 인해 최근까지 북한에서는 통화량 급증 → 인플레이션 → 환율상승 → 인플레이션의 악순환 고리가 작동해왔다.
    이렇게 본다면, 2013년 2/4분기 이후 시장 쌀값 및 환율의 안정세 역시 북한 당국의 통화정책과 관련이 있다는 추론이 가능하다. 즉 화폐개혁 실패 이후 북한은 인위적 통화증발을 자제하고 있다고 보인다. 이와 함께 당국이 외화 통용을 묵인하면서 경제의 달러라이제이션이 급속히 심화되는 것 역시 역설적으로 물가 및 환율 안정에 기여하는 것으로 보인다. 하지만 달러라이제이션의 심화는 경제에 대한 정부의 통제력 약화를 의미하므로 장기적으로는 북한 체제 안정화에 약이 아니라 독이 될 공산이 크다고 하겠다.
    김정은 정권은 2012년 연초부터 ‘새로운 경제관리 개선조치’라고 불리는 경제개혁 패키지를 추진하고 있다. 당과 군의 경제사업 축소 및 내각으로의 이전, 내각의 경제관리 권한 강화, 공장?기업소?협동농장의 경영 자율성 확대(공식경제에서 계획메커니즘 축소 및 시장메커니즘 확대), 그리고 일련의 경제 특구?개발구 확대 등이 대표적이다. 특히 협동농장에서의 가족영농제, 공장·기업소 운영에서의 자율성 확대 등은 2004~2005년 박봉주 내각이 추진했던 급진개혁 실험을 재연한 것이라고 보인다. 일각에서는 ‘새로운 경제관리 개선조치’가 중국의 개혁·개방 초기 국면과 유사하다고 보고 있다.
    문제는 개혁에 필요한 재원을 어떻게 확보하는가 하는 부분이다. 인플레이션을 유발하지 않고 재원을 확보하려면 금융개혁 이외에 다른 방법은 없으며, 북한 당국 역시 이를 잘 이해하고 있는 것으로 보인다. 현재 북한은 예·적금 상품 등 새로운 금융상품을 개발하고 주민의 신용카드 이용을 추진하는 등 시장에서 축적된 자본을 중앙으로 집결하기 위해 노력하고 있는 것으로 파악된다. 문제는 이것만으로는 주민이 금융시스템에 대해 가지고 있는 불신을 해소하기 어렵다는 데 있다.
    결국 북한 당국으로서는 경제개혁에 성공하기 위해서는 상업은행 설치 등 본격적 금융개혁에 착수하는 길밖에 없다. 그러나 문제는 금융개혁이란 것이 단순히 상업은행을 설치하고 이자율을 도입하는 문제가 아니라는 점이다. 속도는 어느 정도 조절이 가능하겠지만, 금융개혁을 제대로 추진하자면 국정가격을 폐지하여 현재의 이 중 가격체계를 수요-공급에 반응하는 단일 가격체계로 개혁해야 한다. 또한 국가 재정공급체계인 무현금 유통체계를 폐지하여 현재의 무현금유통과 현금유통의 이중체계를 현금유통체계로 단일화해야 한다.
    다시 말해서 북한 계획체제의 근간인 재정체계와 가격체계를 근본적으로 혁신하여 계획체제를 사실상 해체하는 수준의 개혁을 추진해야 하는 것이다. 그러나 시장체제와 계획체제의 이중구조화 전략은 선군경제노선을 추진하기 위한 ‘내생적 조건’이다. 따라서 ‘새로운 경제관리 개선조치’의 미래는 김정은 정권이 선군경제노선의 제약을 얼마나 뛰어넘을 수 있는가에 달려 있다.
    이와 관련하여 김정은 정권이 2013년 4월 채택한 핵-경제 병진노선을주목할 필요가 있다. 북한 당국은 핵-경제 병진노선에 대해 “국방비를 추가적으로 늘리지 않고도 전쟁 억제력과 방위력의 효과를 결정적으로 높임으로써 경제건설과 인민생활 향상에 힘을 집중할 수 있게” 하는 노선이라고 주장하고 있다. 즉 재래식 군비 및 관련 군수산업 투자를 감축하여 그만큼의 재원을 민수경제 발전에 돌린다는 구상이 전제되어 있는 것이다. 이러한 의미에서 핵-경제 병진노선은 선군경제노선의 완화내지는 폐지의 가능성을 담고 있다고 할 수 있다.
    하지만 이러한 구상이 실현되려면 무엇보다 북한의 대외 안보환경이 개선되어야 한다. 대외 안보환경이 개선되지 않는 상황에서 북한의 핵억지력은 새로운 군비경쟁을 초래해 오히려 더 많은 국방비 투자를 요구할 공산이 크기 때문이다. 따라서 이번 병진노선은 지금 당장 본격적 핵무장을 추진하겠다는 선언이라기보다는 국제사회가 자신의 요구사항(핵능력 동결과 북미수교 및 평화협정 체결의 맞교환)을 수용할 경우 핵능력을 현재 수준에서 동결하겠지만, 이를 수용하지 않을 경우 본격적 핵무장에 나서겠다는 ‘개방형 정책(open-ended policy)’ 선언일 개연성이 높다. 문제는 북한의 대외관계가 개선되자면 핵문제가 해결되어야 하는 반면, 북한은 핵문제를 해결하자면 자신의 대외관계가 먼저 개선해야 한다고 주장하고 있다는 점이다. 이 ‘닭이 먼저냐, 달걀이 먼저냐’의 딜레마가 어떻게 해결되는가에 따라 북한의 발전전략 수정과 그에 따른 개혁?개방의 운명도 상당 부분 좌우될 것으로 보인다. 

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