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Working paper The Effects of NAFTA on Mexico’s Economy and Politics 다자간협상, 자유무역

저자 김원호 발간번호 00-05 자료언어 English 발간일 2000.06.30

원문보기(다운로드:440) 저자별 보고서 주제별 보고서

멕시코에서의 NAFTA 효과 분석

1. 연구의 의의 및 범위

北美自由貿易協定(NAFTA)의 멕시코내 경제적 효과는, 거대경제권과의 자유무역(FTA) 실행이 개발도상국가에 가져오는 결과를 연구할 수 있는 사례로서 가치가 있다. 그러NAFTA는 1992년 10월 협정체결을 전후하여 미국, 캐나다, 멕시코에서 극도로 政治化되었으며, 특히 멕시코에서는 지금까지도 NAFTA의 국내 경제사회 효과에 대한 분석이 학술적 차원을 떠나 정치적 차원으로 확산됨으로써 중립적인 평가를 찾는데 어려움이 따른다. 본 연구는 이러한 정치적 시각차에 유의하면서 분석에 임하였다.

1994년 이래 멕시코에서의 NAFTA 경제효과 분석은, 무역효과에 중요한 영향을 미친 다른 두 요인인 1986년 이래의 무역자유화정책과 1994년 말의 페소화 평가절하로 말미암아 정확한 상관관계를 밝히는데 한계가 있다. 즉, 1980년대 후반에는 높은 인플레 환경하에서 멕시코의 구매력은 높지 못하였고, 국제경쟁에 대한 업계의 적응도 미미하였으나 1990년대 경제안정과 함께 기업들의 구조조정이 본격화되면서 비로소 무역자유화 효과가 나타나고 있었다. 따라서 무역자유화효과가 나타나기 시작한 시기와 NAFTA가 발효된 시기간의 시간격차가 크지 않으므로 이들 두요소의 효과는 혼재되어 나타났을 것으로 판단된다. 예컨대 中國과 臺灣을 비롯한 아시아국가들로부터의 상품수입은 NAFTA 전후를 막론하고 장난감, 의류, 섬유, 공구 등 업계에 심대한 영향을 미쳐왔다. 또한 페소화 위기 이후 나타난 멕시코 수출부문의 비약적인 성장은, 페소화 평가절하에 따른 가격경쟁력 상승효과와 NAFTA에 따른 미·캐나다 시장 진출여건 개선효과가 혼재되어 나타났을 것으로 판단된다.

2. 긍정적 효과에 대한 평가

이러한 분석의 한계를 전제하고 긍정적 평가와 부정적 평가를 분석해보면, NAFTA 효과에 대해 긍정적으로 평가하는 시각은 멕시코 경제가 NAFTA 발효를 계기로 과거 수십 년간의 고립경제로부터 번영의 기틀을 마련하는 단계에 들어섰다고 주장한다. 특히 멕시코의 對美 수출은 원유수출과 마낄라도라(보세가공) 산업 수출을 중심으로 하여 초기 5년간 연평균 18.9% 증가했으며, 대미무역흑자도 1997년 115억 달러, 1998년 80억 달러를 기록하였다. 1998년 9월에는 멕시코가 日本을 제치고 미국의 제2 교역국가로 부상하여, 1998년 멕시코-미국간 교역액은 1,880억 달러에 달하였는 바, 이는 1993년 수준의 두배가 넘는 수치이다. 또한 NAFTA의 역외국가에 대한 차별로 미국-아시아간의 섬유와 자동차 산업 부문의 교역이 상당부분 미국-멕시코간 교역으로 전환되는 무역전환 효과(trade diversion effect)가 발생함으로써 멕시코는 반사이익을 거두었고, 멕시코 상품의 미 수입시장 점유율은 1993년 6.9%에서 1999년 10.8%까지 상승하였다.

또한 NAFTA 출범 이전 연 40억달러에 불과했던 대멕시코 외국인직접투자(FDI)는NAFTA 협상이 시작된 1991년부터 급격한 상승세를 보이고 시작하여 발효 첫해에는 100억 달러 수준을 돌파했고, 1997년에는 121억 달러를 기록하였고, 1998년에는 아시아위기의 신흥경제권 위협으로 75억달러로 줄었으며, 1999년에는 100억 달러 수준을 회복하였다. 다른 한편, 페소화 위기시 FDI는 위축되는 양상을 보였다. 특히 미국의 대 멕시코 FDI는 1993년 47억 달러에서 1994년 76억 달러로 늘어났으나 1995년에는 다시 53억 달러, 1996년에는 47억 달러로 줄어들었다. 멕시코가 미국의 해외 직접투자에서 차지하는 비중은 1993년 3.3%에서1994년 5.3%, 그리고 페소화 위기인 1995년에는 3.4%로 떨어지고 그 다음해인 1996년에는 다시 3.1%로 추락한 바 있다. 또한 1995년 브라질과 아르헨티나를 위시한 남미공동시장(MERCOSUR)이 관세동맹으로 발전하면서 중남미 지역으로의 FDI는 과거 멕시코 중심에서 브라질 중심으로 옮겨가기 시작해 1996년에는 대브라질 FDI가 대멕시코 FDI 수준을 추월했으며, 대멕시코 FDI는 절대적인 규모에도 불구하고 상대적으로 위축된 양상을 보였다. 이는 주로 남미국가들의 민영화 사업에 투자자금이 몰린 탓이며, 만일 멕시코가 NAFTA를 통해 유리한 투자환경을 조성하지 않았더라면 그 소외효과는 더 치명적으로 나타날 수도 있었음을 반증하는 것이기도 하다.

NAFTA의 최대 효과중 다른 하나는 수출산업을 중심으로 한 고용창출로 평가된다. 특히 마낄라도라산업에 진출한 기업이 1993년 2,000개에서 1998년 9월기준 4,300개로 증가하면서 고용인원도 100만명에서 300만명으로 증가했다. 멕시코의 공개실업률은 1999년 7월기준 전년동기의 3.4%에서 2.3%로 1992년말 이후 최저수준으로 하락했다. 또한 Aguascalientes, Chihuahua, Jalisco, Queretaro, Guanajuato 등 서북부지역 주들은 거의 完全雇用 상태를 보였다. 그러나 마낄라도라산업의 임금수준은 다른 제조업 평균의 40% 가량에 불과한 것으로 조사되고 있기 때문에 이같은 고용창출이 고급인력 양성에 도움을 주지는 못하였다.

산업발전 측면에서는, NAFTA 발효후 유입된 FDI는 외국(미국 및 캐나다) 생산업체와 국내 공급업체간의 연계가 강화되면서 부분적으로 후방연관효과가 가시화되었다. 예컨대, 자동차산업의 경우 NAFTA 시장의 매력과 함께 페소화 약세로 멕시코가 각광받는 투자지역으로 부각되면서 1997년경 이미 멕시코의 자동차 및 트럭 생산능력은 연간 100만대를 돌파하였고, 부품 납품에 주력하는 멕시코 제조업체들은 기술인력 훈련과 각 지역의 공급망을 확충하면서 질적 성장세를 보이게 되었다. 섬유 및 의류산업의 경우 역시 1970년대에 아시아에 밀려 경쟁력을 잃어가던 미국의 기업들과 과거 수입대체산업화(ISI) 정책하에서 경쟁력을 갖추지 못하던 멕시코 북부지역 섬유업체간의 전략적 제휴가 활발해지면서 멕시코 국내 중간재의 투입도가 높게 나타나고 있다. 그러나 마낄라도라 산업과 국내산업과의 연관효과는, 여전히 미미한 수준으로 전통적인 enclave economy적 성격을 탈피하지 못하였음을 볼 때, 상기한 바와 같은 후방연관효과는 제한적인 것으로 판단된다. 다만 NAFTA 이후 금융, 통신 등 서비스업으로의 FDI 증가는 산업경쟁력 제고에 기여한 것으로 판단된다.

정치적 효과면에서는, 멕시코는 역사적으로 대통령 집권말기에 경제적 격변을 겪어왔으나 2000년 대통령선거를 앞두고 경제정책운용의 투명성이 높아지고, 국내정치의 영향으로부터 크게 벗어난 수출산업이 육성됨으로써 경제의 탈정치화가 진행되었다. 이는 NAFTA가 멕시코의 정치문화를 향상시킨 점으로써, 멕시코의 정치학자들은 NAFTA에 대한 찬반입장을 막론하고 NAFTA 발효(1994년) 및 OECD 가입(1994년)이 멕시코 정치행태 및 투명성을 국제수준으로 향상시키는 등 정치변화의 결정적 요인이 되었다고 평가한다. 또한, 세디요 정부는 페소화 위기이후 미국과 국제통화기금(IMF)을 비롯한 국제적 금융지원과 NAFTA 경제권의 호황을 바탕으로 위기를 단기간에 극복하여 성장률을 1995년 -6.2%에서 1996년 5.2%, 1997년 7.0%, 1998년 4.8%, 1999년 3.7%로 끌어올릴 수 있었다. 특히 아시아위기로 인해 브라질을 비롯한 남미국가들이 타격을 입은 1998년에도 멕시코는 5%에 가까운 성장세를 유지할 수 있었던 점은 매우 주목되는 사실이다. 그러나 이를 NAFTA로 인한 미국시장에의 접근 확대 만으로 보는 데는 한계가 있다. 즉, 평가절하로 인한 새로운 가격 인센티브, 1980년대 이후 지속적으로 추진되어온 구조 조정으로 인한 멕시코 경제의 체질 변화, 그리고 미국의 호황 등 NAFTA 효과와 무역자유화 효과, 평가절하효과, 외부요인이 혼재된 결과라고 판단된다.

3. 부정적 효과에 대한 평가

무역자유화(개방화)와 NAFTA는 멕시코 산업의 효율성과 경쟁력 부족이라는 한계로 말미암아 고용창출효과가 제한적으로 나타났다. 무역자유화 환경하에서 기업측면에서는 고용창출보다는 노동생산성 향상을 통한 경쟁력획득이 무엇보다 중요한 과제로 인식되었으므로 오히려 고용의 감소가 초래된 것으로 나타났다. 1989년 이후 멕시코 제조업의 노동생산성은 평균 6.6% 이상 증가한 것으로 나타나지만, 고용은 NAFTA 발효 이전까지 무역자유화 환경하에서 꾸준한 감소세를 기록하였으며, NAFTA 발효직전과 직후에는 구조조정의 필요성이 더욱 절실하였던 만큼 고용악화가 뚜렷이 나타났다. 따라서 무역 자유화와 NAFTA는 실업과 실질임금의 하락을 유발하였으며 특히 1994년 페소화 위기이후 1995년의 경기침체는 이를 더욱 악화시켰다. 다만, 1996년 중반 장기간 진행된 개방화로의 전환이 완성단계에 들어서면서 기업의 효율성이 향상되고 output의 증가가 더 많은 고용의 팽창을 통해 충족되어 순 고용창출이 증가한 것으로 나타났다. 그러나 구조조정과정에서 상당수의 실업은 비공식부문에 흡수됨으로써 실업률 통계는 고용의 질을 정확히 설명해주지 못하고 있다. 한편, 산업별로는 무역장벽이 허물어지면서 경쟁력을 갖추지 못한 멕시코 국내 산업들, 특히 중소기업들이 도산하는 사태가 발생하였다.

NAFTA로부터 피해를 입은 부문은 크게 나누어 일부 제조업과, 대부분의 농산물 및 축산업계인 것으로 평가된다. 제조업계에서는 내수지향적인 산업부문인 장난감, 신발, 섬유가 포함되며 이들 업계 업체의 특징은 ▲ 환경변화에 대한 이해부족, ▲ 금융여건 취약, ▲ 부채누적, ▲ 정부의 보호 및 정부지출 의존으로 나타났다. 농축산물업계 역시 내수지향적인 특성이 부정적인 영향을 받은 데 작용한 것으로 나타났다. NAFTA로 인한 미국경제와의 긴밀도(종속) 심화는 미 국내경기 사이클에 멕시코 경제가 지나친 영향을 받게 하고 있다. 이같은 시각에 선 비판론자들은 1994년 12월 발생한 금융위기가 당시 미국의 멕시코 상품에 대한 수요 감소로 멕시코 경상수지가 악화되었고, 미 국내금리의 상승으로 멕시코내 외국투자자본이 급속도로 유출되면서 금융위기가 발생하였다고 주장한다. 그러나 멕시코는 이미 NAFTA 이전에도 미국에 대한 교역의존도가 70%를 넘는 수준이었으며, 미 국내금리 변동에 따른 자본유출은 NAFTA 이전에도 발생했었으므로 NAFTA와의 관련성 주장은 설득력이 약하다.

개방화는 빈부격차의 확대를 초래하였으며, 같은 선상에서 NAFTA는 사회불안을 제고시킨 요인이 되었다. 1994년 NAFTA 발효와 동시에 멕시코는 1910∼17년 혁명이후 가장 격변의 한해를 맞았으며, 그 이후에도 NAFTA로 인해 피해를 본 부문을 비롯한 반대론자들이 모든 악재를 NAFTA로 돌림으로써 멕시코 정치사회는 분열양상을 나타냈다. 즉, NAFTA는 살리나스 행정부(1988-94)가 추진해온 이른바 신자유주의 개혁의 결정판으로 여겨졌으며, NAFTA 발효일인 1994년 1월 1일 봉기한 치아파스주의 사파티스타민족해방군(EZLN)이 살리나스의 개혁노선에 반대해온 세력을 대변하는 역할을 자임하였기 때문에 NAFTA는 이들에게 분명 정치적 구실이 되었다. 이러한 정국하에서 1994년 3월에는 집권당 대통령 후보인 Luis Donaldo Colosio가, 9월에는 Francisco Masieu 당 사무총장이 암살됨으로써 멕시코의 국가위험도는 한층 더 높아지고 급속한 자본유출이 발생, 궁극적으로 페소화 위기로 이어졌다.

그러나 페소화 위기의 원인에 대해 NAFTA 반대론자들은 NAFTA가 직접적인 원인을 제공한 것으로 주장하나, 根本的인 원인은 환율정책의 실패에 있었다. 즉, 살리나스 행정부는 인플레이션 억제정책의 일환으로 사회협약에 따른 고정환율제를 고수함으로써 →점차적으로 페소화의 과대 평가 (약 20%) →무역수지 악화, 경상적자 확대를 초래하였다. 살리나스 행정부는 이임을 앞두고 이러한 거시적 불균형을 단기적인 외국인 간접투자에 의해 보충하려함으로써 위험도를 높였고, 치아파스주 반란 및 대통령 후보 암살 등 일련의 정치적 불안이 외환위기를 부채질하였다. 또한 경상수지 적자 확대의 원인을 무역정책에서 찾는다면 NAFTA 외에도 이미 추진되고 있던 무역자유화 정책의 누적된 결과로 보아야 할 것이다. 멕시코의 경상수지적자는 1992년 244억 달러(GDP 대비 7.5%), 1993년 234억 달러(GDP 대비 6.4%)로 이미 NAFTA가 발효되기 이전 심각한 수준에 달해있었으며, 1994년 297억 달러(GDP 대비 8.3%)로 확대되었다.

4. 결론

이상을 종합해 볼 때, NAFTA는 대미수출을 제고시키고, 멕시코를 수출대국으로 성장시켰으며, 견실한 FDI를 유치해 경제위기로부터 조기탈출할 수 있는 비즈니스 환경을 조성하는데 기여하였다. 그러나 NAFTA 이익은 지역별로 서북부 지역에 편중되고 산업별로 수출관련 부문에 집중됨으로써 중부 및 남부지역의 고른 발전을 저해하는 한편, 비수출관련 업계 및 개방화에 적응하지 못하거나 신용접근이 취약한 부문 및 중소기업, 농축산업계에 타격을 입힘으로써 빈부격차 확대, 사회적 불안을 가중시켰다. 단, NAFTA 효과는 무역자유화 및 페소화 평가절하에 따른 가격효과와 혼재되어 나타났음으로 경제적 결과를 NAFTA로만 해석하는데는 한계가 있다. 다른 한편 멕시코의 정치발전과정에 있어서 NAFTA는 경제적 자유화, 투명성 제고, 개혁정책의 일관성 유지, 선진규범의 도입, 탈중앙집권화 등을 통해 정치적 민주화를 가속화시키는 역할도 담당하였다.
The North American Free Trade Agreement (NAFTA), after six years of existence, has left its mark and brought tremendous change to both Mexico's economy and its politics. There are cases both for and against NAFTA in terms of its performance and impact. Arguments on the positive side are that, first, NAFTA has contributed to the transformation of Mexico into one of the major traders in the world. Second, NAFTA paved the way for the prompt assistance of the U.S. when Mexico fell into financial crisis at the end of 1994. Third, NAFTA provided Mexico with an attractive investment environment and foreign direct investments increased from $4.4 billion in 1993 to $12.5 billion in 1997 and $10.2 billion in 1998. The trade expansion and investments surge absorbed labor.

Others, on the negative side, however, argue that Mexico's socioeconomic situation is still far short of real improvement. First, the continuous readjustments in the manufacturing sector produced an increase in unemployment for unskilled workers who were then only later absorbed by the informal employment sector, which has adversely affected the accuracy of employment and job statistics and has also worsened labor conditions. Second, the Mexican economy has increasingly become further exposed to external shocks. Third, the gap between the rich and the poor has widened, and this has resulted in providing critical momentum for increased sociopolitical instability.

The timing of the establishment of NAFTA overlapped Mexico's ongoing unilateral trade liberalization and the sharp devaluation of the Mexican peso amid the financial crisis. This further complicates the possibility of offering an objective evaluation of NAFTA's effects in Mexico. Many of the "positive" effects largely resulted from trade liberalization and the peso devaluation. On the other hand, most of the "negative" effects occurred prior to the implementation of NAFTA or would have happened, whether NAFTA existed or not, under the ongoing liberalization and globalization environments. Both sides' evaluations of NAFTA tend to be exaggerated due to the politicization of the NAFTA issue and the practical difficulty in distinguishing NAFTA's effects from those caused by other factors.

On the political front, the politicization of NAFTA, and other reform issues, by opposition political parties and other actors on the one hand, and the depoliticization of Zedillo's economic policy on the other hand, quite naturally resulted in the political defeat of the ruling party in the July 6, 1997 mid-term parliamentary and local elections. The result may be seen as contributing to the further democratization of Mexican politics as well as to the decentralization of power. However, whether the political realignment that took place after the 1997 elections has been beneficial, or at least still neutral, to the continuity of economic reform is quite uncertain. The government has to negotiate with the opposition in the Congress on the details of economic policies without global consensus, and deal with traditional governors and local caciques (power brokers) to meet decentralizing challenges for the purpose of coordinating economic policy at the national level. This may bring about deadlocked economic policies in Congress, and accelerate the already existing accountability and transparency problems at the state level.
Executive Summary

Ⅰ. Introduction

Ⅱ. Mexico's Economy before NAFTA

Ⅲ. The "Positive" side of NAFTA in Mexico
1. Increase in Exports
2. Foreign Direct Investments
3. Job Creation through Exports
4. Productivity and Welfare Effect

Ⅳ. The "Negative" Effects of NAFTA
1. Job Loss in Manufacturing Sector
2. Increased Vulnerability and Dependence on U.S. Capital
3. Sociopolitical Instability

Ⅴ. The Political Dynamics of NAFTA Locking-in

Ⅵ. The Peso Crisis and Early Recovery

Ⅶ. Conclusion

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