국문요약

제1장 서 론
1. 연구 배경
2. 연구 목적
3. 연구 방법

제2장 남아공 사람들의 토지 인식 및 이용 관행
1. 남아공의 토지와 생활양식
2. 토지에 대한 반투 사회의 인식
3. 반투인의 토지 이용 관행

제3장 토지를 둘러싼 남아공 사람들과 유럽인의 충돌
1. 식민지 시대 이전의 토지 보유 체계
2. 백인의 도래와 토지 문제

제4장 아파르트헤이트 시대(1948~93년)의 토지 정책
1. 1948년부터 1960년대까지의 토지 정책
2. 1970년대부터 1993년까지의 토지 정책

제5장 만델라 정부(1994~99년)의 토지 정책
1. 남아공 사회의 변화와 토지 개혁
2. 토지 개혁 정책의 방향
3. 토지 개혁 상황
4. 토지 개혁 정책의 제 문제

제6장 2000년 이후의 토지 정책
1. 토지 개혁 개관
2. 토지 재분배 정책
3. 토지 반환 및 보상 정책
4. 토지 보유 조건 개혁

제7장 요약 및 결론

제8장 남아공 토지 문제 관련 정책적 제언
1. 남아공 토지 관련 아카이브 구축
2. 남아공 토지 관련 전문가 육성 및 네트워크 구축
3. 남아공 민관과의 ‘지속 가능한 토지 개발’ 협력 모색

참고문헌

부 록: 남아공의 경제 현황

Executive Summary

본 연구의 목적은 17세기 중반 남아공에서 아프리카인과 백인 정착민이 접촉한 이래 뜨거운 쟁점이 되어온 토지 문제의 복잡성과 함의를 역사적․사회경제적 맥락에서 고찰하는 데 있다. 이러한 목적하에 먼저 남아공 사람들의 토지 인식 및 이용 관행을 살펴보았다. 둘째, 식민지 시대 이전의 토지 보유 체계 및 17세기 중반 이후 유럽인 정착민의 토지 수탈 과정을 고찰하였다. 셋째, 아파르트헤이트 시대의 여러 부정적 측면을 토지 관련 정책의 맥락에서 검토하였다. 마지막으로, 아파르트헤이트 정책이 폐지된 뒤 아프리카민족회의가 주도하는 흑인 정권이 들어선 1994년 이후부터 현재까지의 남아공 토지 정책에 대해 살펴보았다.

토지에 대한 남아공 반투인의 태도는 오랜 역사와 사회관계를 통해 몸속에 각인되어 온 DNA와 같은 것이다. 반투인의 토지 관계는 기본적으로 가족, 친족, 마을 공동체 등 다양한 층위의 사회 집단과 구성원이 맺고 있는 사회관계를 통해 굳어져왔다. 남아공의 토지는 관습적으로 ‘다중의 보유권’이라는 특징을 갖고 있다. 이것은 특정 토지의 ‘법적’ 보유권자가 없는 상태에서 두 명 이상이 보유권을 갖고 있다는 것을 의미한다. 또한 남아공 반투 사회의 토지 관계는 마을 공동체와 집안 내부의 권력관계를 내포하고 있다.

식민지 시기 이전의 남아공에서 반투인은 대체로 수렵-채집, 목축, 농경-목축 혼합 경제를 통해 삶을 영위했다. 그 당시 토지 보유 체계는 공동체 구성원들에게 토지를 비롯한 모든 천연자원에 대한 합리적인 접근권을 허용했다. 상이한 생계 방식을 가진 집단들 간에는 인적․물적 교류도 빈번했다. 그러나 유럽인이 남아공에 도래한 이후 토착적 토지 보유 체계는 근본적으로 변화되었다.

17세기 이후 남아공은 소수의 백인 정착민과 영국 제국주의의 영향력 아래 놓여 있었으며, 이들이 기획하고 추진한 토지 정책에 대부분의 아프리카인이 끌려다니게 되었다. 그 결과 아프리카인은 소수의 백인 정착민에 의한 토지 강탈의 역사를 경험했으며, 자신들이 대대로 경작해 왔던 농지의 대부분을 빼앗기게 되었다. 이렇듯 토지와 관련된 남아공의 역사는 백인 정착민에 의한 지배와 착취로 얼룩져 있다. 이것은 남아공 토지 문제의 중심에는 식민지 정복과 토지 강탈의 역사가 자리하고 있음을 의미한다.

네덜란드계 백인 정착민인 아프리카너 집단이 남아공의 패권을 장악한 1950년대 이후 남아공은 토지의 사적 보유권을 제도적으로 도입했다. 이는 관습에 기초한 반투 사회의 토지에 대한 인식과 충돌하면서 반투인과 토지의 관계를 근본적으로 변화시켰다. 그러한 변화는 대개의 남아공 농민들에게는 부정적인 결과를 초래해 왔다. 아파르트헤이트 정책은 남아공 반투인의 토지를 강탈하기 위해서 독소 조항을 담은 법 제정을 추진했다. 이로 인해 남아공 반투인은 자신들이 대대로 살아왔던 땅에서 쫓겨나, 아파르트헤이트 정권이 지정한 보호구역(Bantustan)으로 이주할 수밖에 없었다. 그 결과 남아공 전체 면적의 70% 이상을 전체 인구의 15% 안팎이었던 백인 정착민이 차지하는 기형적 토지 점유 현상을 보이게 된다. 이것이 남아공 토지 문제의 출발점이고, 현재까지도 풀지 못한 숙제로 남아 있다.

1990년대 초반 아파르트헤이트가 종식된 후 남아공은 시장 주도적인 토지 개혁 프로그램들을 가동시켜왔다. 이 프로그램들은 아주 야심적이며 적절한 것으로 판단된다. 왜냐하면 이들은 총체적으로 왜곡된 토지 분배 체계의 부당함을 바로잡고, 빈곤을 감소시키고, 지속 가능한 토지 이용과 경제 발전에 기여하고, 모든 사람을 위한 토지 보유 형태를 확립하고자 했기 때문이다. 그러나 아파르트헤이트 종식 이후에 등장한 여러 정부들은 남아공 전통 토지 체계의 유산을 장려하거나 보호하려는 정책과 프로그램을 개발하는 과정에서 다양한 어려움에 직면해왔다. 하나의 결과로서 아파르트헤이트 종식 이후의 토지 개혁 정책들은 실패, 양면성, 모호함, 딜레마, 모순 등의 단어로 특징지어진다. 이러한 현상은 남아공이 식민지 지배를 통해 형성된 사회질서를 청산하지 못했음을 명백히 보여준다.

토지에 기반한 생계는 농촌과 도시 주변의 많은 사람들에게 여전히 중요하다. 높은 실업률과 불안정한 도시 소득의 맥락에서, 그들은 천연자원을 통해 식량, 주거지 및 소득의 원천을 확보하고, 소규모 농업이나 텃밭 농사를 짓고 있다. 이러한 원천이 가난한 농촌 사람들의 생계를 구성하는 요소로서 긴요하다는 사실은, 이것이 빈곤 감소를 목적으로 하는 각종 정책과 프로그램에 중요하다는 것을 의미한다. 토지 및 천연자원과 관련된 토지 보유 문제는 탈아파르트헤이트 시대의 남아공이 직면한 핵심 문제 중의 하나이다.
다른 한편, 때때로 잠재적이기도 하던 토지 개혁이 현재는 더욱 두드러지고 있다. 과거와 미래에 관한 국가적 논쟁에서 토지 개혁은 항상 정서적이고 상징적인 측면을 지닌다. 유사한 맥락에서 토착적 토지 체계를 보존하려는 프로그램과 정책의 주창자들은 이 체계가 순수하게 경제적 이익뿐만 아니라 본질적으로 생태학적․문화적 가치를 지닌다고 주장해왔다. 따라서 정부는 토지 정책을 숙고하는 과정에서 토착적 토지 체계와 관련된 경제적 문제뿐만 아니라 문화적 문제도 고려해야 한다. 또한 정부는 그 체계가 생계 목적을 위해 농민들에게 충분한 토지 접근권을 실제로 제공하는지를 확인해야 한다. 게다가 어떤 미래의 정부 정책은 해당 공동체와 개인에게 선택의 융통성과 자유를 보호해야 한다.

이러한 여러 상황에 비추어 볼 때, 남아공에서 토지 개혁의 주된 목적은 토지 권리의 공정하고 정당한 변화에 두어져야 할 것이다. 문제는 남아공 사람들, 특히 여전히 대부분의 거대 농장을 보유하고 있는 아프리카너와 관행에 따른 소규모 농업에 의존해야 하는 반투인은 토지에 대한 애착이 대단하다는 점이다. ‘자발적 구매자와 자발적 판매자’의 원리하에 시행된 정부 정책은 자유 시장의 원칙에 입각해, 토지 문제를 토지 판매자와 토지 구매자의 자유 의지에 떠넘기려는 의도를 내포하고 있다. 하지만 아프리카너와 반투인 모두 농경지를 떠나서 살 수 없는 경제 구조를 가지고 있기 때문에, 수요와 공급이 일치하지 않는다는 것이 문제점으로 지적될 수 있다.
토지 개혁 문제는 남아공의 잠재적 분쟁 요인으로 간주되고 있다. 남아공 정부는 토지를 강제로 몰수하지 않고 백인 농장주와 가격 협상을 벌여 원소유주임을 주장하는 흑인 주민에게 배분하는 정책을 폈다. 그러나 협상이 원만하게 진행되지 않아 겨우 4%만이 이전되었다. 지금 같은 속도로 업무가 처리되면 토지 분쟁이 해결되는 데는 60년이 걸릴 것이라는 전망으로 인해, 남아공 흑인의 인내심이 한계에 이르면 정치 불만으로 표출될 가능성은 언제나 존재한다.