오늘날 국제관계는 과거 냉전체제의 이념적 갈등과 대립에 기초한 국가간 전쟁과 분쟁이 점차 완화되고, 오히려 개별국가 내부의 인종과 종족, 종교적 차이와 사회․문화적 차별, 경제적 불평등에 기인하는 갈등과 대립 양상이 확산되고 있다. 서구 열강에 의한 오랜 식민지배를 경험한 동남아 국가들도 예외는 아니어서 인도네시아의 아쩨(Aceh) 문제나 태국 남부지역의 폭력사태, 필리핀 남부지역의 이슬람 분리주의 문제 등 국가 내부의 민족과 종교, 역사, 이념, 경제적 차이 등 사회․문화적 특수성과 다양성에 기인하는 각종 갈등과 지역적으로 자치 및 분리․독립을 요구하는 분리주의 운동이 격화되고 있다. 특히 최근 들어 재발되고 있는 동남아 국가들의 일부 지역갈등과 분리주의 운동은 2001년 미국에서 발생한 ‘9․11 테러’ 이래 국제사회로부터 초국가적 테러리즘과 연계된 것으로 지목되면서 국가 내부에서뿐만 아니라 국제적․지역적 차원에서도 이들 국가들의 갈등 문제를 해소하고 관리하기 위한 다양한 해결방안이 모색되고 있다.
그렇다면 동남아 국가 내부에서 발생하고 있는 분리주의 운동이나 지역갈등 문제는 그동안 어떤 역사적 연원을 지니고 어떤 양상으로 전개되어 왔으며, 이것의 주요 원인은 무엇인가? 국제적 관심사로 등장하고 있는 동남아 국가의 분리주의 운동이나 지역갈등 문제에 대해 지역협력체인 아세안(ASEAN)은 어떤 양식으로 대응하여 왔으며, 제반 문제점은 무엇인가? 동남아 국가 내부의 분리주의 운동과 지역갈등 문제를 해소하고 관리하기 위한 아세안의 역할은 무엇이며, 갈등관리를 통해 지역협력을 강화하기 위한 대안은 무엇인가? 이러한 의문점들에 기초하여 이 연구는 인도네시아의 아쩨 지역, 태국의 남부 국경지역, 필리핀의 남부지역에서 발생하고 있는 분리주의 운동과 지역갈등 문제를 포괄적으로 분석함으로써 동남아 국가의 분리주의 운동과 지역갈등이 지니는 역사적 연원과 전개과정, 문제점 등을 파악하고, 이러한 문제점을 해소하고 갈등을 관리하기 위한 아세안 차원의 해결방안을 모색하였다. 또한 이 연구는 동남아 국가의 분리주의 운동과 지역갈등 문제에 대한 포괄적 논의를 바탕으로 이것이 한국에 갖는 정치․외교적 함의와 정책적 시사점을 제시하였다.
현실적으로 ‘갈등(conflict)’은 특정한 하나의 집단이 하나 또는 그 이상의 다른 집단과 양립될 수 없거나 양립될 수 없는 것처럼 보이는 목적을 추구함으로써 의식적․무의식적으로 대립하는 상태로서 상호 이익과 이념적 정체성의 충돌을 가져오는 현상이다. 특히 ‘국민형성(nation building)’과 ‘국가통합(state integration)’이 강조되는 신생독립국의 ‘국가형성(state building)’ 과정에서 국가 내부의 다양한 이질성을 하나로 통합하고 ‘국민국가(nation state)’로서의 정체성을 확립하는 일은 소수와 다수로 나누어진 갈등과 대립을 어떻게 해소하고 관리하는가가 매우 중요한 과제로 대두될 수 있다. 비교적 오랜 역사적 연원을 지니며, 갈등의 시발점은 있으나 종말은 없고, 하나의 갈등이 또 다른 갈등을 불러오며, 현시적 폭력과 잠재적 갈등이 번갈아가며 지속적으로 반복되는 동남아 국가의 분리주의 운동과 지역갈등은 ‘갈등관리(conflict management)’와 해소를 위한 국내 행위자들 혹은 갈등 당사자들의 노력뿐만 아니라 지역협력체로서 기능적 역할을 담당할 수 있는 아세안의 보다 적극적인 개입과 중재 노력을 필요로 하고 있다.
우선 동남아 국가 중 가장 거대한 다민족 국가의 하나로 자리잡고 있는 인도네시아는 네덜란드의 오랜 식민지배를 겪은 이후, 1945년 독립선언과 인도네시아공화국을 선포하던 시기부터 아쩨와 파푸아, 말루꾸 등지에서 크고 작은 저항과 반란사건이 발생하면서 분리주의 운동이 촉진되었다. 특히 아쩨 지역의 경우 오랜 옛날부터 소규모 왕국이 존재했으며, 네덜란드의 식민지배에 대항하여 지속적으로 저항운동이 전개되어 온 지역이다. 1949년 인도네시아의 실질적 독립 이후 중앙정부가 아쩨 주민들의 동의 없이 공화국을 선포하고 아쩨 지역의 인도네시아 복속을 선언하자, 이슬람법(Sharia)이 적용되는 ‘아쩨자치국(NBA: Negara Bagian Aceh)’을 공포하고 저항운동을 전개하였으며, 1974년부터 중앙정부의 천연가스 개발이 본격화되면서 이들 지역에 대한 경제적 분배과정의 차별이 발생하자 ‘자유아쩨운동(GAM: Gerakan Aceh Merdeka)’ 등을 중심으로 물리력을 동반한 분리주의 운동과 투쟁활동이 전개되었다. 아쩨 지역의 분리주의 운동과 무력투쟁에 맞서 인도네시아 정부는 군대를 동원한 강력한 진압작전을 전개하였으며, 특히 1998년 민주화 과정에서 특전사 병력을 동원한 진압작전은 다수의 사상자를 발생시키면서 인권 문제를 둘러싼 국제사회의 비난을 받기도 하였다.
제2차 세계대전이 종결되기까지 유일하게 서구 열강의 식민지배를 받지 않고 독립국가를 유지해온 태국의 근대 국가형성 과정도 순탄한 것만은 아니어서, 북부 산간지역의 소수민족 문제나 공산반군의 반정부활동, 동북부 이산인(Isan)들에 대한 차별과 정체성 문제, 그리고 남부 국경지역의 이슬람 분리주의 운동을 겪어왔다. 특히 남부 국경지역의 분리주의 운동은 이들 지역이 수코타이 왕국(Kingdom of Sukhothai) 시기부터 강제적으로 복속된 이래 현재의 짝끄리(Chakri) 왕조가 통치력을 강화하면서부터 시작되었다. 1930년대부터 ‘범타이 민족주의(Pan-Thai nationalism)’가 강화되고 남부 국경지역의 이슬람 정체성이 위협받게 되자, 이들 지역 주민들은 중앙정부의 강제적․폭력적 통합정책에 맞서 저항활동을 전개하였다. 이들은 1960년대부터 이슬람법(Sharia)에 기초한 분리와 자치를 주창하면서 ‘빠따니민족해방전선(BNPP: Barisan Nasional Pembebasan Patani)’이나 ‘빠따니연합해방기구(PULO: Pattani United Liberation Organization)’ 등을 결성하여 무력투쟁을 전개하였으며, 이에 대응하여 중앙정부의 강력한 진압작전이 추진되었다. 이들 지역의 분리주의 운동은 1980년대 준민주주의(semi-democracy) 시기를 맞아 태국 정부가 지역 주민들의 민심을 고려한 유연한 포용정책을 추진하면서 점차 완화되었으나, 2001년 태국애국당(Thai Rak Thai Party)의 집권과 탁씬(Thaksin Shinawatra) 정부의 출범으로 민족주의가 강화되면서 다시 갈등이 재발되었다. 특히 2004년 초부터 연이어 발생하고 있는 남부 폭력사태는 정부의 군대를 동원한 강력한 진압작전과 맞물려 크고 작은 인명 피해와 인권 문제가 발생함으로써 국제사회의 비난을 받고 있다.
필리핀 역시 1946년 새로운 독립국가를 수립하던 시기부터 북부 산간지역을 중심으로 한 공산반군의 활동과 남부 이슬람 지역의 분리주의 운동 등을 겪어왔다. 특히 남부지역의 이슬람 분리주의 운동은 과거 스페인과 미국에 의한 식민통치 시기부터 이슬람법에 기초한 이슬람 정체성을 보장받기 위한 저항활동으로부터 그 연원을 찾아볼 수 있으며, 중앙정부가 국민통합을 위해 외부지역 주민들의 강제이주정책을 강화하면서 더욱 확산되었다. 1968년 ‘하비다(Jabidah)’ 사건을 계기로 확산된 ‘무슬림 독립운동(Muslim Independence Movement)’은 1970년대 마르꼬스(F. E. Marcos) 대통령의 권위주의 체제가 강화되면서 ‘모로민족해방전선(MNLF: Moro National Liberation Front)’을 결성하여 무력투쟁을 전개하기에 이르렀으며, 1986년 필리핀의 민주화 이래 ‘민다나오 무슬림 자치지역(ARMM: Autonomous Region of Muslim Mindanao)’을 허용하는 평화협정이 1996년 체결되면서 일단락되었으나, 이후로도 모로민족해방전선에서 분리된 ‘모로이슬람해방전선(MILF: Moro Islam Liberation Front)’과 ‘아부 샤아프(Abu Sayyaf)’ 등이 보다 극렬한 저항활동을 전개함으로써 갈등이 지속되고 있다. 특히 2001년 발생한 ‘9․11 테러’ 이후 필리핀 중앙정부는 이들의 반정부활동을 테러리즘으로 규정하여 미군과 연합작전을 전개하였으며, 이를 통해 인권 문제는 물론 다수의 무고한 희생자를 양산하고 있다.
이렇듯 동남아 지역에서 크고 작은 분리주의 운동과 지역갈등 문제가 확산되고 있음에도 불구하고, 이들 지역의 인권 문제나 갈등관리를 위한 아세안 차원의 중재 노력이나 인도적 개입정책은 미미한 수준이다. 그것은 ‘협의’와 ‘합의’라는 ‘아세안 방식(ASEAN way)’을 중심으로 한 아세안의 독특한 의사결정 방식과 회원국 상호간의 국내 문제에 대한 ‘불간섭(non-intervention)’ 원칙에 기인한 것이기도 하지만, 과거 오랜 식민지배를 통해 영토나 주권 문제에 대해 민감하게 반응하는 동남아 국가의 특수성이 반영된 결과이기도 하다. 아세안이 지니는 제도화 수준의 허약성과 강제력의 부재는 단순히 역내 분리주의 운동이나 지역갈등뿐만 아니라 다양한 영역에서 아세안 회원국사이의 지역협력과 통합을 가로막는 주요한 문제점으로 지적받고 있다. 그러나 최근 들어 아세안은 캄보디아 문제나 미얀마(버마)의 인권 문제 등에 대해 과거 지향했던 ‘내정불간섭’ 원칙으로부터 ‘건설적 개입(constructive intervention)’이나 ‘유연한 관여(flexible engagement)’로의 정책적 전환을 전향적으로 추진해 왔으며, 특히 ‘아세안지유무역협정(ASEAN Free Trade Agreement)’을 계기로 역내 교류와 경제협력이 확대․심화되면서 인권단체 등 각종 시민단체를 중심으로 인권 문제나 인간안보, 지역개발 문제 등에 대한 연대활동과 이른바 ‘제2 트랙’으로서의 관여 및 지역협력이 크게 확대되고 있다.
결과적으로 동남아 국가에서 발생하고 있는 분리주의 운동과 지역갈등 문제를 해소하고 갈등관리 차원에서 역내 평화와 안정을 정착시키는 작업은, 단지 이들 국가의 국내 정치적 문제일 뿐만 아니라 아세안과 동아시아 차원에서도 지역협력을 추진하기 위한 선결과제로 대두되고 있다. 특히 동남아 국가 내부의 분리주의 운동이나 지역갈등은 과거 식민지배의 역사를 통해 내재된 특수성 때문에 가급적 강대국 등 외부세력의 개입과 조정을 피하고, 지역협력체로서 아세안이나 이들과 비슷한 역사적 경험을 지닌 한국과 같은 제3국의 중재나 조정을 통해 보다 큰 효력을 가져올 수 있다. 한국은 2007년 ‘한․아세안 자유무역협정’을 계기로 동남아 국가들과 경제교류와 협력을 보다 강화하고 있으며, 2009년 한국 정부에 의해 발표된 ‘신아시아 구상’에서도 동남아 지역은 핵심 지역으로서 정책적 함의가 높은 지역이다. 따라서 한국이 지닌 경제성장의 경험과 분단국으로서의 갈등관리 경험, 그리고 최근 확대되고 있는 공적개발원조(ODA) 등을 활용한다면 동남아 지역의 지역갈등과 분리주의 운동을 보다 효과적으로 완화시킬 수 있는 방법을 찾아낼 수 있을 것이며, 한국 정부 또한 동남아의 지역갈등을 완화하고 지역협력을 강화하기 위한 외교활동에 보다 적극적으로 동참해야 할 필요가 있다.