푸틴 3기 이후 러시아의 대외정책은 유라시아권 전체의 정치·경제 통합에 전략적 가치를 부여하고, 러시아를 유럽과 아태지역 간의 거대 전략벨트의 중심축으로 자리매김하겠다는 구상을 갖고 있다. 더불어 러시아는 과거 그 어느 때보다도 적극적으로 동아시아 및 아태지역으로의 통합을 가속화하는 ‘신동방정책’을 추진하고 있다.

러시아가 신동방정책을 추진하면서 한국 정부와 민간 기업도 ‘신북방정책’을 기치로 극동지역 개발과 관련된 일련의 정세 변화에 주목하면서 다양한 방식의 투자 진출을 모색하고 있다. 그러나 아직까지 신북방정책의 실체가 무엇인지, 또한 러시아의 신동방정책과는 어떠한 측면에서 이해관계를 같이하는지, 그리고 한․러 전략적 동반자관계를 강화하는 데 어떠한 역할을 할 수 있는지는 불분명하다.

따라서 러시아의 최근 극동지역 개발 전략의 목표, 과제, 정책방향 등을 분석하고 러시아의 신동방정책에 대응하여 한국이 어떠한 전략과 목표로 신북방정책을 운용해 나가야 하는지를 분석하는 것은 중대한 의미를 가진다. 지금 당면한 문제는 2012년 9월 APEC 정상회의 개최 이후 러시아가 표방하고 있는 신동방정책의 실체를 파악하고, 러시아의 극동지역 개발과 아태지역 통합 전략이 어떠한 방향으로 전개될지를 파악하는 것이다. 최근 러시아에서는 이것과 관련하여 주목해야 할 프로그램이 발표되었다. 2013년 3월 말 러시아는 2025년까지를 목표로 한 극동 바이칼 지역 개발 프로그램을 승인했다. 그러나 지금까지 국내에는 이에 대한 단편적인 정보만 소개되었을 뿐 종합적인 분석이 진행되지 않았다.

본 연구는 이러한 문제의식에서 출발하여 ‘2025 극동 바이칼 지역 개발 프로그램’을 중심으로 러시아의 극동지역 개발 정책의 방향과 문제점을 검토하고, 러시아의 신동방정책과 한국의 신북방정책이 공유할 수 있는 이해관계의 접점은 무엇인지를 분석하였다.

본 연구는 총 6개의 장으로 구성되어 있다. 서론에서는 연구의 필요성과 목적, 선행연구의 검토 및 연구의 차별성, 연구의 범위, 방법 및 구성 등을 언급하고 있다.

다음 2장에서는 러시아 정부의 극동지역 개발 전략과 정책 방향을 분석하였다. 우선 극동지역 개발 과정에서 발생하고 있는 긍정적, 부정적 경향과 특징들을 살펴보고, 현재까지 지속된 극동지역 개발 계획이 시기에 따라 어떠한 변천 과정을 밟아왔는지를 검토했다. 또한 현재 러시아 연방정부가 주도하는 극동지역 개발 프로그램의 주요 내용과 방향을 검토하고, 향후 대외경제관계를 강화하기 위해 어떠한 대책이 마련되어야 하는지를 분석하였다.

지난 2007～9년 세계경제위기가 극동지역의 경제에 미친 영향은 크다. 경제성장의 속도는 둔화되었고, 투자활동은 위축되었으며, 산업생산에서 채굴산업의 비중은 현저하게 증가되었다. 극동지역의 경제구조에 나타나는 전형적인 불균형 문제는 전보다 심각해졌다. 낙후된 인프라 및 처리용량 부족도 심각한 상태이고, 인구감소 등 ‘인구학적 위기’ 현상은 지속되고 있다.

수십 년에 걸쳐 극동지역의 개발은 두 가지 중요한 경제정책의 축의 조합에 의해 결정되었다. 하나는 연방정부가 주도하는 대규모 지역개발 프로그램이고, 또 다른 하나는 대외경제협력과 관련된 정책이다. 2012년 9월 APEC 정상회의를 성공적으로 개최한 후 러시아 정부는 2013년 3월 말 다시 2025년까지 대규모 재정을 투입하여 교통, 에너지, 사회인프라 등 각종 인프라 프로젝트를 진행할 ‘2025 극동 바이칼 지역 개발 프로그램’을 승인하였다. 이 프로그램이 설정하고 있는 목표와 방향은 크게 두 가지로 압축된다. 첫째, 극동 바이칼 지역의 ‘가속적 발전’을 위한 조건 형성, 그리고 극동지역을 고부가가치 첨단기술 생산을 주도하는, 다각화된 경제구조를 가진 경쟁력이 있는 광역지역으로 전환하는 것이다. 둘째, 극동 바이칼 지역에서 사회적 인구상황의 현저한 개선, 인구 유출을 줄이기 위한 조건 조성 및 자격을 갖춘 전문인들을 중심으로 한 인구 유입의 증대, 그리고 극동 바이칼 지역에 유럽 평균의 생활수준을 확보하는 것이다.

대외경제정책의 노선을 선택하는 것은 러시아처럼 영토가 광활하고, 접경국가들이 많은 나라에서는 특히 중요한 의미를 갖는다. 현 시점에서 아태지역은 러시아의 대외경제정책의 우선순위에서 매우 중요한 위상을 차지한다. 최근 러시아의 대외정책은 적극적인 동방 진출을 모색하고 있고, 이 정책은 향후 극동지역의 개발에 중요한 영향을 미치게 될 것이다. 러시아는 향후 아태지역 경제통합이라는 구도 하에서 관련국들과의 긴밀한 경제협력관계를 구축해나가야 하는데, 극동지역이 이 과제를 충실히 실현할 수 있는 최적의 지역이라고 평가하고 있다.

아직까지 극동지역의 투자 매력도는 전반적으로 낮다. 그 원인은 낙후된 교통복합체에서 비롯된 고비용 물류비, 취약한 에너지산업 및 역내 에너지체계의 고립, 소규모의 소비시장, 노동자원(특히 고급인력)의 부족, 열악한 자연기후 조건 등에 있다. 이와 같은 부정적 요인을 극복하기 위해서는 특별한 대책과 방안이 필요하다. 현재 러시아의 극동지역 전문가들은 극동지역에 조세 및 통관 등과 관련하여 특별한 조건이나 우대조건 등을 제공해야만 극동지역의 외국인투자 유치가 활성화될 것이라고 믿고 있다.

3장에서는 교통수단별로 극동지역의 교통물류 인프라 현황을 살펴보고, 극동지역 개발 프로그램이 설정한 목표, 과제 및 정책방향 등을 분석하였다.

극동지역에 있는 거대한 부존자원과 풍부한 생산, 과학기술, 교육, 인적 잠재력 등을 현실화하기 위해서는 이를 뒷받침할 수 있는 교통물류체계의 효율화가 필요하다. 극동지역의 경제에서 교통부문은 지역총생산에서 교통이 차지하는 비중이 무려 11%에 달할 정도로 중요한 역할을 하지만, 상대적으로 다른 지역과 비교하여 인프라가 매우 낙후된 상태에 있다. 극동지역의 교통체계는 이처럼 낙후된 교통인프라 등의 문제를 극복해야만 하는 과제들을 갖고 있지만, 다른 한편으로는 인접한 동북아 국가들과 대외경제관계를 진행하는 데 교통물류적 측면의 비교우위를 갖고 있다. 또한 이들 지역으로부터 경제성장 에너지를 흡수하여 극동지역의 개발에 전환할 수 있는 통로 역할을 할 수도 있다.

이런 측면에서 최근 러시아는 아태지역 진출의 관문이자 교두보로서 극동지역의 교통인프라가 갖는 지정학적, 지경학적 위상이 고조됨에 따라, 역내 교통체계 전반을 개선하는 노력을 전개하고 있다. 철도부문에서는 국제운송회랑으로서 TSR의 현대화를 비롯해 BAM 철도의 복선화․전철화 등 인프라를 확충하는 BAM-II 프로젝트가 추진되고 있다. 또한 항공운송 부문에서는 중장기 공항개발계획(2008)을 수립하여 주요 거점공항의 인프라 개선 및 네트워크 구축 사업을 진행하고 있다. 해운 부문에서는 항만자유경제지역으로 지정된 바니노-소비에츠카야 가반 항만권과 연해주 남부 트로이차만 권역을 중심으로 항만을 개발하여 동북아의 경제공간에 통합될 수 있는 토대를 구축하고, 나아가 이들 항만을 통해 국제운송회랑(ITS)을 구축한다는 계획이다. 또한 현재 대륙간 항로에 비해 운항 거리와 시간을 대폭 단축할 수 있는 북극항로를 시베리아 극동의 지역개발에 활용하고, 나아가 ITS의 대안으로 적극 활용하려는 노력도 전개하고 있다.

‘2025년 극동 바이칼 지역 개발 프로그램’에는 ‘극동 바이칼 지역의 교통인프라 발전’ 제하의 하위프로그램이 포함되어 있다. 이 프로그램은 현재 극동지역의 낙후된 교통인프라가 지역의 사회경제적 발전을 제약한다고 보고 기간교통망의 개발 및 접근성 개선, 주민들의 거주지 및 천연자원 개발 광구의 교통접근성 향상을 통해 이러한 인프라 한계를 줄여나간다는 입장이다. 그리고 이와 관련하여 간선교통망의 처리능력 제고, 역내 복합투자프로젝트와 관련된 교통 인프라 건설, 국내(지방)공항노선의 공항 및 이착륙장 재건 등을 주요 과제로 설정하고 있다.

4장에서는 극동지역의 에너지 자원 부존 및 생산 현황을 살펴보고, 제3기 푸틴 정부의 에너지정책과 대아태지역 에너지 수출 전략을 분석한 뒤 극동지역 에너지 부문의 발전 전략과 개발 계획 등을 평가하였다.

동시베리아 및 극동지역은 열악한 기후조건, 개발 및 수송 인프라의 미비 등으로 개발이 지연되었다. 그러나 최근 동시베리아태평양 송유관의 전체 구간 개통과 사할린-블라디보스톡 가스관 완공으로 석유･가스 공급 여건이 크게 개선되었고, 파이프라인 주변 석유･가스 부존지역에 대한 탐사활동도 활발히 진행되고 있다.

러시아 정부와 에너지 기업은 안정적인 생산 및 수출 증대를 위해 신규 매장지로 동시베리아･극동지역과 해상지역에 대한 자원 개발 및 수출인프라 건설을 투자 최우선 순위에 두고 있다. 현재 러시아 전체 원유수출에서 아·태지역 국가들이 차지하는 비중은 15.3%, 가스의 경우는 6.7%에 불과하다. 러시아는 이 비중을 2030년에는 25% 수준까지 증대시키려고 한다.

러시아 연방정부는 ‘2025년 극동 바이칼 지역 개발 프로그램’에서 아･태지역에 대한 에너지(석유, 가스, 석탄, 전력 등) 수출 증대를 기반으로 한 역내 자원개발, 수송인프라(송배전망, 파이프라인, 수출터미널, 철도 등) 확충 및 신설, 가스공급기반 구축, 열병합발전소 건설, 그리고 에너지 가공산업(정제, 석유･가스화학, 액화설비 등) 육성 등을 통해 지역경제를 발전시키려고 한다.

러시아 연방정부는 과거와 달리 이러한 투자 사업을 추진하는 데 있어 전체 투자예산에서 민간투자의 비중을 크게 설정하였다. 특히 에너지 가공부문의 경우에는 자본뿐만 아니라 기술과 운영경험에서 러시아 기업들이 크게 부족하기 때문에 사실상 외국기업에게 전적으로 의존할 수밖에 없다. 또한 자체 내수시장이 협소하기 때문에 생산된 제품은 대부분 해외로 수출되어야 한다. 극동 바이칼 지역의 가스 및 전력시장도 민간기업이 참여해서 수익을 내기가 쉽지 않다. 외국기업과 민간기업의 시장참여를 제한하는 제도적 장애물들이 다수 존재한다.

그래서 러시아 및 해외 전문가들은 ‘2025년 극동 바이칼 지역 개발 프로그램’이 성공하기 위해서는 무엇보다 시장개방, 독과점 완화, 민간 및 외국인투자유치정책 등을 적극적으로 추진해야 한다고 주장한다. 북미 셰일가스 개발 붐은 러시아의 대아태수출 전략을 크게 위협하고 있다. 러시아 정부가 정책 실기를 하게 되면, 극동 바이칼 지역 에너지 자원은 아태시장에서 경쟁력을 잃을 수도 있다. 따라서 에너지부문에 대한 대규모 민간투자와 외국인투자 유치는 ‘2025년 극동 바이칼 지역 개발 프로그램’의 성공에 관건이 될 것이다.

5장에서는 극동 바이칼 지역의 주택, 교육 및 의료시설, 주거 인프라, 교통 등 주민들의 정주 여건과 관련된 사회 인프라 현황을 살펴보고, ‘2025년 극동 바이칼 지역 개발 프로그램’에서 언급하고 있는 사회인프라 개선을 위한 정책 방향과 내용을 분석하였다.

러시아 극동은 넓은 지역에 비해 인구는 턱 없이 부족하고, 생활수준은 물론, 교육, 의료, 주거, 문화 등 사회 인프라 수준도 러시아 내 타지역에 비해 낙후되어 있다.

사회 인프라 분야와 관련한 러시아 정부의 핵심 목표는 안정된 수입이 가능한 양질의 일자리와 이에 걸맞은 교육 여건, 생활에 불편함이 없는 주거 환경(전력, 수도, 난방, 교통, 주택 등), 자녀 양육에 필요한 양질의 의료, 문화, 교육 시설 등의 제공을 통해 지역 주민들에게 편안한 생활 여건을 조성해줌으로써 극동 바이칼 지역의 인구를 늘려나가는 것이다.

러시아 연방정부는 이를 위해 ‘2025년 극동 바이칼 지역 개발 프로그램’을 통해 사회 인프라 관련 분야에 2025년까지 총 1조1270억 루블을 투입할 예정이다. 이 금액은 동 프로그램 전체 예산 중 절대 규모로만 보면 11.3%에 불과하다. 그러나 예산 주체별 비중을 고려하면 연방정부의 부담률은 80%에 이른다. 따라서 사업의 실행 가능성은 다른 부문에 비해 상대적으로 높은 것으로 평가된다. 물론 러시아 정부가 기대하는 결과를 얻기 위해서는 일정에 따른 정부의 예산 집행과 함께 민간 분야의 지속적인 투자, 이민자 유입을 위한 제도 개선, 그리고 정책 일관성이 함께 요구된다.

마지막으로 제6장에서는 한국과 러시아 극동지역 간의 경제협력의 성과를 평가하고, 한국의 극동지역 개발 진출 차원에서 교통, 에너지, 사회인프라 등의 분야에서 협력이 가능한 사업은 무엇이 있는지를 분석하였다. 또한 남북러 3각 협력과 신북방정책과의 상호관계를 분석하여 향후 극동 바이칼 지역을 대상으로 신북방정책을 추진할 때 견지해야 할 전략목표, 원칙과 기조, 과제와 정책 방향 등을 제시하였다.

1990년 한․소 수교 이후 한국과 러시아 극동지역 간의 교역은 지리적 인접성과 상호보완적 산업구조 덕분에 빠르게 성장했다. 그러나 한․러 교역에서 극동지역의 비중이 41.2%에 이를 정도로 매우 중요한 위치를 점하는 반면, 한국의 극동지역 투자는 이 지역의 외국인투자 총액 중 0.7%에 불과할 정도로 미미하다. 아직까지 한국과 극동지역과의 경제관계는 단순한 교역관계를 벗어나지 못하고 있고, 한국기업들은 극동지역의 열악한 투자환경 때문에 자본투자를 꺼려왔다.

그러나 최근 러시아가 신동방정책을 추진하고 극동지역 개발에 대한 투자를 본격화하자 한국의 기업들도 적극적으로 극동지역 개발 진출을 모색하고 있다. 그에 따라 향후 한국과 러시아 극동지역 간의 투자협력이 증대될 것으로 기대되고 있다.

우선 교통부문에서는 극동지역의 해운항만 및 물류시설 건설에 참여하고, 최근 한국기업들이 ‘나진-핫산프로젝트’에 참여하게 된 것을 계기로 TKR-TSR 연결 사업도 다시 본격적으로 진행시켜가야 한다. 또한 북극항로 활성화에 따라 향후 북극항로 이용 절차의 간소화, 쇄빙선 이용 요율 인하, 북극해 항로 항만 조사 및 개발, 북극해 선박의 안전 운항을 위한 정보협력 체계 구축 등에서 한․러 협력체제를 강화하는 것이 필요하다.

에너지부문에서는 극동지역으로부터 발전용 석탄 수입을 확대하고, 극동지역의 가스화 진전에 따라 전력부문의 투자수요가 크게 증대될 것으로 예상되는바 전력설비 및 기자재의 수출증대 전략을 추진할 수 있을 것이다. 남북러 PNG 사업은 러시아 가스가 북미 셰일가스와 비교하여 상당한 가격경쟁력과 충분한 물량을 갖출 수 있어야만 계획대로 추진될 것으로 전망된다. 향후 러시아가 대아태지역 수출전략을 성공시키려면 지속적이고 일관된 외국인투자 유치 정책을 통해 역내 국가들로부터 신뢰를 얻는 것이 필요하다. 또한 역내 국가들은 에너지자원 개발에 필요한 초기 대규모 투자자금 확보를 위해 투자기금 설립 등의 방안을 마련해야 할 것이다.

사회인프라 발전이라는 시각에서 볼 때 한국의 투자 범위는 크게 두 가지로 구분해 볼 수 있다. 하나는 지속적 부가가치 창출이 가능한 양질의 일자리 제공이 가능한 투자, 또 다른 하나는 지역 주민들의 편리한 생활 기반 조성을 위한 용역 제공 분야이다. 전자는 각종 제조업, 서비스업이 그 대상이 될 것인데, MBA 등의 고등교육제도나 병원 운영, 산학연계 R&D 센터 설립이나 지역 CNG 충전소 등 가스화 관련 분야 등을 고려해 볼 수 있다. 후자는 주택 건설, 인프라 구축 등을 중심으로 한 용역 사업 수주인데, 상하수도, 정수장, 쓰레기 처리시설, 주거단지 개발 등을 대표적 사례로 생각해 볼 수 있을 것이다.

현재 한국에서는 러시아 극동지역 진출과 관련되어 신북방정책에 관한 논의가 활발하다. 신북방정책은 다음과 같은 전략적 방향을 함축하고 있다. 하나는 한국이 사실상의 ‘섬’국가를 탈피해 대륙과 해양을 모두 지향하는 개방형 복합 국가로 전환해야 한다는 것이다. 다음 신북방정책은 북한을 개혁․개방 기조로 유인하기 위해 중국과 러시아를 경유하는 우회로를 사용하기도 하지만, 원론적으로는 남한에서 북한을 관통하여 북-중, 북-러로 연결되는 삼각협력의 벨트를 구축하는 것이다. 이런 의미에서 신북방정책은 통일정책이며, 남북경제협력은 신북방정책의 출발지점이다. 이것은 남북 경제통합과 동북아 경제협력의 동시적 발전을 추구하는 개방형 민족경제로서의 한반도경제를 전제한 것이다.

신북방정책이 함축한 의미를 고려하여 러시아와의 관계 설정을 고민한다면, 그것은 바로 남북러 삼각협력의 실행과 직결된다. 즉 남북러 삼각협력은 신북방정책의 요체이며, 그것의 실현 가능성을 결정짓는 가늠자이다. 최근 신북방정책과 관련하여 남북러 삼각협력의 필요성에 대한 공감대가 확산되고 있고, 이미 한․러정상회담에서 양국 정상이 ‘나진-하산프로젝트’에 합의함에 따라 삼각협력은 이미 ‘구상’ 수준을 넘어 실천의 단계로 진입하고 있다.
한․러 경제협력의 비약적인 발전은 한국의 대러 직접투자의 증대와 남북러 삼각협력의 착수를 전제하고 있다. 이와 관련하여 양국간 물리적·지리적 공간을 극복하는 노력이 필요하다. TKR-TSR 연결을 통한 철의 실크로드 구축, 남북러 PNG 연결, 한․러 전력계통 연계는 바로 이러한 의미를 함축한 3大 Mega-Project이다. 따라서 이들 사업을 검토할 때에는 단순히 경제적인 편익만이 아니라 지전략적·지경학적 국익 증대 차원까지 포괄적으로 고려하면서 접근하는 것이 필요하다. 또한 사업의 성격상 3大 Mega-Project는 논리적 순환구조에 놓여 있어 동시병행 접근이 가장 바람직하며, 상호 연계되어 있기 때문에 융합적·통합적 접근이 필요하다.

3大 Mega-Project는 러시아가 신동방정책을 추진하면서 낙후된 극동지역 개발과 관련하여 중요한 의미를 부여하는 교통, 에너지 부문의 현대화·효율화 과제와 긴밀하게 연관되어 있다. 따라서 이들 사업을 한반도의 차원을 넘어 한국의 극동 시베리아 진출, 나아가 유라시아 대륙 진출을 위한 발판으로 활용하는 접근이 필요하다. 그리고 설사 북핵문제로 인한 교착국면이 장기화될 경우라도 한․러 간의 실질적인 협력을 강화하면서 공동으로 미래 과제에 대비하는 노력이 필요하다.