국문요약

제1장 서론

1. 연구의 필요성과 목적

2. 선행연구 검토

3. 연구 방법

4. 연구 구성

제2장 글로벌 난민 위기와 동남아시아: 역사와 현황

1. 열린 지역체계 동남아시아와 난민 위기의 역사적 전개

2. 동남아시아 역내 난민 현황

3. 동남아시아 난민보호 프레임워크 개관

제3장 아세안 주요국의 난민지원정책

1. 태국

2. 말레이시아

3. 인도네시아

4. 필리핀

5. 캄보디아

6. 국가별 사례 비교분석 함의

제4장 결론: 한국에 대한 시사점

1. 한국 난민지원정책 차원의 함의

2. 한국 외교 및 국제개발협력 관련 시사점

3. 한국 시민사회의 연대활동 관련 시사점

참고문헌

Executive Summary

근래 지구촌 곳곳에서는 전쟁과 내전이 빈발하고 있고, 최근에는 기후변화의 영향까지 겹쳐 전 지구적 난민 위기가 심화하는 상황에 처해 있다. 그 어느 때보다 절실히 국제적 공조와 협력이 요구되는 현실이다. 그러나 난민사태에 대한 국제적 대응은 이러한 현실에 적절히 응답하기보다는 오히려 역행하는 경향을 보인다. 호주와 미국 등 전통적인 이민 국가이자 ｢난민협약｣ 체약국으로서 난민에게 재정착 기회를 제공해온 서구 국가들에서는 갈수록 난민보호의 책임을 회피하려는 경향이 현저하다. 서구 국가로의 재정착 기회가 무기한 연기됨에 따라 심화한 동남아시아 주요 난민 수용국의 이른바 ‘장기화한 난민 위기’는 1951년 ｢난민협약｣과 1967년 ｢의정서｣를 근간으로 하는 국제난민레짐의 한계를 여실히 드러낸다.

난민 문제는 국경을 넘나드는 사람들의 이동에 관한 것이기에 국제적 대응이 요구되는 사안이며, ｢난민의 지위에 관한 1951년 협약｣(이하 ｢난민협약｣)과 ｢난민의 지위에 관한 1967년 의정서｣(이하 ｢의정서｣)로 대표되는 국제난민법은 그 당위적 필요성을 국제사회가 공유하고 책임을 분담하기 위한 목적에서 마련되었다. 한국 역시 이러한 노력에 동참하여 1991년에 ｢난민협약｣과 ｢의정서｣를 비준하고, 2013년에는 아시아에서 최초로 국제법 기준에 부합하는 ｢난민법｣을 제정하여 국제난민규범을 제도화하는 등의 선구적 실천도 보여주었다. 2015년부터는 연간 약 30명의 난민을 국내에 재정착시키는 시범사업 또한 추진하고 있다. 하지만 2018년의 제주도 예멘난민사건이 시사하는바, 국제적 규범과 책임을 이행하는 데 넘어야 할 사회적 벽은 아직 높다. 평균 난민 인정률 또한 2.8%에 불과하여 글로벌 난민보호 책임분담 기여도가 낮다는 평가를 받기도 한다.

이 연구의 목적은 한국이 국제사회의 일원으로서 난민보호에 관한 책임을 이행하기 위한 난민정책을 마련하는 데 참고할 만한 시사점을 찾는 데 있다. 수십 년간 난민과 공존한 역사를 보유하고 있는 아세안 국가들은 그 시사점을 탐색하기에 적절한 무대를 제공해줄 수 있다.

동남아시아는 주요 난민 발생 지역이자 오랜 기간에 걸쳐 수많은 난민을 수용해왔다는 양면적 특성을 동시에 갖는 지역이다. 동남아시아의 지리환경적 입지를 토대로 형성된 ‘열린 지역체계’로서의 특성이 이러한 현상을 가능하게 하는 배경을 이룬다. 전통 시대 국가 건설 과정에서부터 서구 열강의 침탈과 독립 이후 근대적 국민국가가 수립되는 과정에서 치러야 했던 국가간 전쟁과 내전 등, 외부 세력의 영향과 내적 동인이 교차하는 가운데 동남아시아에서는 수많은 난민이 발생했고, 또한 그 열린 경로를 따라 외부로부터 유입되는 난민을 받아들였다.

이재민과 실향민, 난민이 명확히 구분되지 않던 오래전부터 동남아시아에서 국경을 넘나드는 사람들의 이동은 그리 낯선 현상이 아니었다. 근대 국민국가가 형성된 이래 국가간의 경계와 출신지에 따라 사람을 구분하는 태도는 엄격해졌지만, 그런 가운데도 동남아시아 각국은 자국 영토로 들어와 사는 사람들의 존재를 묵인하고 비공식적인 수준에서나마 그들 사회로의 통합도 허용해왔다. 아세안 주요 난민 수용국에서 나타나는 이러한 현상들은 ｢난민협약｣과 ｢의정서｣를 기반으로 하는 국제난민레짐의 틀에 비추어서만은 온당히 평가되기 어려운 난민보호의 다른 지평이 고려되어야 할 필요성을 시사한다. 본 연구는 아세안 주요 난민 수용국의 실천이 갖는 함의에 주목하여 우리의 난민정책을 개선하는 데 참조할 시사점을 찾고, 또한 향후 이들 국가와 우리가 협력할 수 있는 분야와 방도를 탐색하고자 한다.

본 연구에서 연구 대상을 선정하는 기준으로 삼은 것은 두 가지이다. 하나는 ｢난민협약｣ 및 ｢의정서｣ 비준 여부로, 이는 국제적 규준의 난민보호 관련 제도화가 일정 수준 이루어졌음을 뜻한다. 이러한 조건에 속하는 국가는 마찬가지 조건을 갖추고 있는 한국과 직접적으로 비교할 수 있다는 장점이 있다. 다른 하나는 ｢난민협약｣ 및 ｢의정서｣ 당사국은 아니나 수십 년간 난민을 받아들인 국가들로, 이 유형에 속하는 국가들의 경우 난민의 지위를 인정하지는 않지만 유엔난민기구(UNHCR: United Nations High Commissioner for Refugees)나 국제이주기구(IOM: International Organization for Migration), 국내외 시민사회단체 등 비국가행위자에 의한 난민지원은 허용하고 있다는 점에서 ‘부분적’ 혹은 ‘비공식적’ 난민보호를 제공하는 유형이라 할 수 있다. 이러한 조건을 적용하여 본 연구에서는 전자의 유형으로 필리핀과 캄보디아를, 후자의 유형으로는 말레이시아와 태국, 인도네시아를 선정하여 총 다섯 개의 아세안 국가를 연구 대상으로 선정하였다.

연구 대상으로 선정한 아세안 5개국의 난민보호 관련 실천이 갖는 함의와 한국에 대한 시사점을 도출하기 위해 본 연구에서는 ‘맥락의 대조(contrast of contexts)’ 방법을 통한 비교분석을 시도하였다. 비교분석을 위해 상정한 세 변수는 제도화ㆍ지리환경ㆍ정치체제 변수로, 연구 대상 5개국의 특성을 반영하였다. 먼저 제도화 변수 관련 비교분석은 연구 대상 선정 기준이기도 한 ｢난민협약｣ 및 ｢의정서｣ 비준 여부가 실질적인 난민보호와 어느 정도나 관련성을 갖는지를 파악하는 데 주력하였다. 두 번째는 지리환경 변수로, 동남아시아 국가들을 구분하는 일반적인 기준인 대륙부(태국ㆍ캄보디아)와 도서부(말레이시아ㆍ인도네시아ㆍ필리핀)라는 지리환경적 특성과 난민보호 간의 상관관계를 파악하기 위해 상정하였다. 지리환경 변수는 난민의 도래와 유출 방식, 규모, 다양성을 설명하는 데 주효하리라 가정하였다. 마지막으로 정치체제 변수는 민주주의 수준과 난민보호 간의 상관관계를 가정한 것으로, 본 연구 대상 5개국 가운데 태국과 캄보디아는 선거권위주의 체제로, 나머지 말레이시아와 인도네시아, 필리핀은 선거민주주의 체제로 구분하여 정치체제 특성이 어떤 측면에서 난민보호와 관련한 실천의 차이로 나타나는지를 분석하고자 하였다. 정치체제 변수는 행위자의 다양성, 시민사회의 자율성, 난민 선호 및 사회통합 등에 영향을 줄 것으로 가정하였다.

동남아시아 지역의 난민 문제에 관한 기존 연구는 주로 ｢난민협약｣과 ｢의정서｣ 등 국제법 비준 여부에 초점을 맞추어 난민보호 관련 제도화의 취약성을 비판하는 데 주력하는 경향을 보인다. 특히 이민법에 근거하여 난민 유입을 통제하는 주요 난민 수용국의 접근법을 방어적 정책이라고 비판하며, 이들 국가의 보호가 갖는 의미를 폄훼하는 경향이 지배적이다. 이처럼 아세안 주요국의 난민보호가 갖는 실천을 제도화 수준을 잣대로 평가하는 기존 연구는 중앙정부 외에도 지방정부, 국제기구, 시민사회, 난민주도조직 등 다양한 행위자에 의해 전개된 실천과 성취를 간과한다는 한계를 보인다. 본 연구는 현장 연구를 기반으로 국가 및 비국가행위자를 아우르는 다양한 행위자가 어떻게 상호작용하면서 제도 및 정책상의 취약성을 극복하여 제한적인 수준에서나마 난민보호를 위한 실천을 전개해왔는지를 살펴본다는 점에서 기존 연구와 차별성을 갖는다.

이 연구의 핵심 내용을 담고 있는 제3장은 아세안 5개국의 난민 현황과 다양한 행위자 수준에서 이루어진 난민보호 실천 및 그 함의에 관한 분석을 담고 있다. 태국은 지리적 영향으로 인해 주변국에서 발생한 난민사태의 직접적인 영향을 가장 많이 받은 국가로 꼽힌다. 특히 인도차이나전쟁은 ‘인도적 억제(humane deterrence)’로 요약되는, 오늘날까지 태국 정부가 일관되게 고수하는 난민 대응의 기조가 형성되는 계기가 되었다. 캄보디아 난민이 급증하던 1979년에 제정된 이민법은 국가의 승인 없이 태국으로 들어온 사람 모두를 ‘불법이주민’으로 규정한다. 태국 정부의 이러한 접근법은 인도차이나 난민뿐 아니라 이후 대량 유입된 미얀마 난민을 포함하여 모든 난민에게 적용되고 있다. 하지만 태국 정부는 미얀마와 태국의 국경을 따라 늘어선 9개의 난민캠프에 10만여 명에 이르는 미얀마 난민이 살아가는 것을 허용하고 있을 뿐 아니라, 난민 지위를 인정받지 못한 채 불법이주민으로 살아가는 수많은 난민의 존재를 묵인하는 등의 형태로 난민에게 피난처를 제공하고 있다. 비록 ｢난민협약｣은 비준하지 않았지만, 헌법을 비롯한 국내법에 난민보호를 기대할 수 있는 조항을 명문화하고 있고, 다수의 국제인권법을 비준하여 보충적 보호를 제공할 수 있는 법적 여지를 허용한다는 점도 주목할 만하다. 아울러 태국은 UNHCR을 비롯한 국제기구와 난민지원 NGOs 등의 접근 또한 허용함으로써 소극적인 수준에서나마 난민을 보호하고 있다. 미얀마 난민사태의 장기화 상황에 대한 대응으로 UNHCR과 미국 등 서구권 국가들이 2000년대 중반에 추진한 제3국 재정착 프로그램 지원을 위해 지방수용위원회(PAB: Provincial Admission Board)를 설치하여 지방정부를 통해 재정착 적격 난민의 등록을 지원하기도 했다. 이를 비롯하여 매따오 클리닉(Mae Tao Clinic)을 위시한 다양한 비국가행위자를 통해 난민에게 보건의료 서비스와 교육을 제공하는 등, 태국은 국가적 수준의 난민보호 제도화는 미흡하나 다양한 방식으로 난민을 보호하고 있다는 특징을 보인다.

동남아시아에서 가장 많은 난민을 받아들이고 있는 국가는 말레이시아이다. 동남아시아 역외로부터 유입되는 난민뿐 아니라 인접 국가, 특히 태국을 거쳐 입국한 미얀마 난민까지 포함하여 말레이시아에는 2022년 기준 13만 4,554명의 난민이 체류하고 있다. 2015년 안다만해 로힝자 난민사태는 말레이시아의 난민지원정책에서 전환점이 되었다. 이 사건을 계기로 말레이시아 정부는 난민을 위한 영구적 해결 방안(durable solutions for refugees)을 찾기까지 자국 영토에 역내 난민들의 임시 거주를 허용하고 있다. 하지만 2021년 발발한 미얀마 쿠데타로 인해 말레이시아로 유입되는 난민 수가 급증함에 따라 말레이시아에서 난민 지위를 결정하고 보호하는 주요 주체였던 UNHCR의 업무 부담이 가중되어 난민 상황이 취약해지는 결과가 나타났다. 말레이시아 역시 태국과 마찬가지로 이민법에 근거하여 난민을 관리하고 있으며, 그 결과 대부분의 난민이 법적 지위를 인정받지 못한 채 불법체류자로서 임의 구금과 강제송환의 위협 속에서 살아가는 실정이다.

국제인권법은 ｢난민협약｣을 비준하지 못한 국가들에서 보충적 난민보호의 길을 열어줄 수 있다. 하지만 말레이시아는 핵심 국제인권법 중 세 개―｢아동의 권리에 관한 협약｣과 ｢여성에 대한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약｣, ｢장애인의 권리에 관한 협약｣―만을 비준하고 있을 뿐 아니라, 각각의 협약에 유보조항을 달아 그 효력을 약화하는 한계를 보인다. 그렇지만 이러한 한계에도 불구하고 말레이시아는 국제기구와 다양한 국가기관 및 시민사회가 다양한 대안적 방법을 통해 난민의 권익 향상을 위한 활동을 허용한다는 특징을 보인다. 또한 최근 말레이시아 총리는 공식 석상에서 그동안 ‘불법이주민’으로 규정해 왔던 사람들을 최초로 ‘난민’이라는 용어로 지칭하는 한편, 역내 국가들에 난민 문제에 대한 공조와 협력을 촉구하는 등의 이니셔티브를 보여주고 있다. 2023년 2월, 말레이시아 산업법원이 부당해고와 임금체불 건으로 소를 제기한 난민 노동자에게 승소를 판결한 사건은 법적 지위와 관계없이 근로자로서 난민의 권리를 공식적으로 인정함으로써 난민보호와 관련하여 큰 획을 그은 사건으로 평가된다. 말레이시아는 2023년 상반기 동안 난민, 사형제도, 여성 등 소수자의 권리를 보장하는 판결과 법안을 연달아 통과시키는 등의 성과를 보여주기도 했다. 말레이시아가 이룩한 이러한 성취는 ｢난민협약｣ 및 국제인권법 등을 근간으로 하는 국제난민레짐 못지않게 한 국가의 민주주의 발전 수준 역시 난민보호와 매우 긴밀한 상관관계를 가질 수 있다는 중요한 시사점을 제공한다.

인도네시아 역시 태국, 말레이시아와 마찬가지로 ｢난민협약｣에 가입하지 않았으며, 별도로 난민법을 제정하지 않은 채 이민법에 근거하여 난민 문제에 대응한다는 점에서 난민보호의 제도화 수준은 매우 취약한 편이다. 하지만 난민에 대해 엄격한 정부의 공식적인 입장과는 달리 인도네시아는 관용과 공존을 지향하는 정책을 추구한다. 특히 난민지원 관련 국제기구나 단체들과의 협력이 활발하여 부분적 또는 비공식적 난민보호가 이루어진다는 특징을 보인다. 인도네시아에 소재하는 국제기구 중 난민 문제 해결을 위해 적극적으로 활동하는 기관으로는 UNHCR 인도네시아지부, IOM, 예수회난민지원단체(JRS: Jesuit Refugee Service), 난민권리보호회(SUAKA), 인권활동그룹(HRWG: Human Rights Working Group), 국제사면위원회(Amnesty International) 인도네시아지부 등이 있다.

인도네시아는 또한 다수의 국제인권법에 가입한 국가라는 점에서 난민에 대한 보충적 보호를 기대할 수 있는 여지가 있다. 또한 인도네시아는 2009년, 아세안정부간인권위원회(AICHR: ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights) 창설에 기여하고, 유일하게 인권운동가를 정부 대표로 임명한 국가이기도 하다. AICHR은 아세안이 공식적으로 포괄하지 못하는 여러 인권 사안을 다루는 창구로서, 난민 문제 또한 이를 통해 다룰 수 있다는 점에서 중요하다.

필리핀은 오래전부터 역내외 다수의 국가에서 탈출한 난민을 받아들인 역사를 보유하고 있다. 그 역사는 제1차 세계대전 종전 후 러시아에서 탈출한 백(白)러시아인의 물결이 당도한 1910년대까지 거슬러 올라간다. 이후로도 필리핀은 아홉 차례에 걸쳐 전 세계 난민을 받아들였으며, 세계사적으로도 매우 이른 시기인 1981년에 ｢난민협약｣과 ｢의정서｣를 비준하였다. 인도차이나 난민 위기 사태 당시에도 필리핀은 총 30만 명에 육박하는 베트남과 캄보디아, 라오스 난민을 받아들이기도 했다.

필리핀은 ｢난민협약｣ 당사국으로서 1988년에 아세안 국가 가운데는 최초로 공식적인 난민심사 시스템을 구축하였다. 필리핀 법무부의 난민 및 무국적자 보호부는 2012년, 난민 지위와도 밀접한 관련이 있는 ‘무국적자 지위 결정에 관한 절차’를 도입하기도 했다. 여기서 더 나아가 2022년 3월에는 「난민 및 무국적자 귀화 촉진에 관한 규칙(Rule on Facilitated Naturalization of Refugees and Stateless Persons)」을 제정했는데, 이는 세계 최초로 사법부가 주도하여 난민과 무국적자의 귀화 절차를 간소화하는 데 나선 예로 평가된다.

필리핀은 UNHCR이 추진하는 ‘난민과 함께하는 도시(Cities #WithRefugees)’ 캠페인 참여국 중 하나이다. 이는 지방정부 차원에서 국제적 난민보호 이니셔티브에 참여하고 있는 사례로, 필리핀에서는 2019년부터 13개 도시가 연대 성명서에 서명하여 전 세계 250개 이상의 도시와 함께 난민을 지원하고 포용적인 사회를 만드는 데 동참하고 있다. 2023년 8월에 필리핀은 ‘새로운 환승 협약(new transit agreement)’에 가입하는 등 국제사회의 난민보호 규범을 이행하는 데도 앞장서고 있다. 이러한 노력에도 불구하고 필리핀에 체류하는 난민 수가 2022년 기준 856명으로 많지 않다는 사실은, 제도화 자체가 난민보호의 충분조건이 아닐 수 있음을 시사한다.

캄보디아는 과거 인도차이나 난민사태의 한 축을 이루는 대규모 난민을 발생시킨 국가이기는 하나, 필리핀에 이어 1992년 ｢난민협약｣에 가입하고 난민보호와 밀접한 9개 핵심 국제인권법을 모두 비준했거나 서명한 국가이기도 하다. 이런 점에서 캄보디아는 필리핀에 비견할 만하다. 하지만 2022년 기준 캄보디아에 체류하고 있는 난민 수는 총 24명에 불과하며, 그나마도 베트남전쟁의 여파로 탈출한 베트남 산지인(山地人, Montagnard) 난민이 대부분을 차지한다. 1993년 총선거를 통해 새로운 체제가 수립된 이후로도 정치적 불안으로 인해 국내실향민(IDPs)이 대거 발생하는 등 자체적으로 감당해야 할 난민 문제 또한 적지 않다.

캄보디아는 헌법에 보편적 인권 보장과 국제법 준수 의지를 표명하고 있고, 2009년에 ｢난민인정절차 시행령｣을 제정하여 구체적이고 포괄적인 수준에서 난민보호를 위한 법적 기반을 갖추고 있다. 하지만 시행령 제정 이후 이전까지 UNHCR이 관할하던 난민지위결정(RSD: Refugee Status Determination) 업무가 캄보디아 정부로 이관되면서 여러 문제점이 나타나고 있다. 난민지위결정 절차 진행 기간이 매우 지연되고, 정부 차원의 지원 또한 전무하여 난민 신청자의 경제적ㆍ심리적 부담이 가중되는 상황이다. 아울러 2009년 위구르족 비호신청자를 중국으로 강제송환한 후 막대한 원조를 수령하고, 이어 2014년에는 호주와 나우루 거류 난민 수용에 관한 협정을 체결한 대가로 5,500만 호주달러를 받는 등 캄보디아는 난민을 경제적 거래의 대상으로 활용한다는 비판을 받고 있다. 캄보디아는 JRS를 제외하고는 난민보호 관련 비국가행위자의 활동도 거의 이루어지지 않는 문제 또한 안고 있다.

아세안 5개국의 난민보호 실천 사례를 비교분석한 결과, 연구 방법에서 제시한 세 가지 변수는 상당 부분 유효한 것으로 확인되었다. 특히 지리환경적 요인은 태국과 말레이시아, 인도네시아의 높은 난민 수용률과 직접적인 관련성이 있는 것으로 확인된다. 단지 지리적 인접성이라는 차원에서뿐 아니라 대륙부와 도서부 동남아시아가 갖는 사회문화적 특성이 일정 수준 반영되었다는 점에서도 지리환경 변수의 영향을 확인할 수 있다. 이는 특히 말레이시아 사례에서 두드러지는데, 도서부 동남아시아의 특징 중 하나인 이슬람이라는 종교 배경이 미얀마 로힝자족을 비롯한 무슬림 난민을 끌어당기는 흡인요인으로 작용하는 것으로 추정된다.

난민 수용국의 경제적 조건은 지리적 접근성 못지않게 중요한 변수로 작용할 수 있음을 국가별 사례를 통해 확인할 수 있었다. 동남아시아 역내 최대 노동력 수입국인 말레이시아와 태국으로 향하는 난민의 흐름이 이를 뒷받침한다. 이러한 현상은 반대로 ｢난민협약｣ 당사국임에도 난민의 취업 기회가 매우 제한적인 필리핀과 캄보디아의 난민 수가 매우 적은 현상을 설명하는 데도 유효하다. 경제변수는 동남아시아의 장기화한 난민 위기 상황과 관련하여 특히 중요한 시사점을 준다. 서구권 국가로의 재정착이 기약 없이 지연되는 상황에 대비하여 난민들은 생계유지가 가능한 조건을 찾아 경유지 국가를 선택할 것이기 때문이다. 불법이주민으로서의 불안정한 지위를 감수해야 하는 고충이 있기는 하나 경제적 필요에 따라 이들의 존재를 일정 수준 묵인하는 국가가, 기회 자체를 얻기 힘든 국가보다 선호된다는 사실이 아세안 5개국의 균일하지 않은 난민 분포율에서 확인된다.

목숨을 걸고서라도 본국에서 탈출하는 난민으로서는, 단지 생명을 부지하는 것만이 그러한 위험을 무릅쓰는 궁극의 목표는 아닐 것이다. 난민들은 경제적 기회뿐 아니라 인간으로서 누려야 할 기본적인 권리와 존엄을 지킬 수 있는 곳, 또는 최소한 그러한 환경을 만들어갈 여지가 있는 곳을 찾아 이동한다. 난민보호와 민주주의의 관계에 주목해야 할 필요성이 여기에 있다. 아세안 5개국의 민주주의 수준을 비교한 결과는 이러한 가정을 뒷받침한다.

본 연구에서는 태국과 캄보디아를 선거권위주의 체제로, 말레이시아와 인도네시아, 필리핀을 선거민주주의 체제 국가로 대별하는 비교분석의 틀을 구상하였다. 이는 선거제도를 갖추었더라도 권위주의 통치가 강성한 경우 이러한 제도의 효과가 제대로 발현되기 어렵다는 가정에 따른 것이었다. 하지만 이러한 틀은 태국으로 향하는 대규모 난민 이동을 설명하지 못하는 난점을 갖는다. 이에 본 연구에서는 선거제도에 국한하지 않고 전반적인 민주주의 수준을 비교하여 난민보호와의 관계를 파악하였다. 민주주의 및 자유지수를 비교한 결과 난민 수용률 및 난민보호 수준 사이에는 상당한 상관관계가 있음이 확인되었다. 이러한 틀은 특히 아세안 5개국 가운데 민주주의 지수에서 유일하게 권위주의로 평가된 캄보디아의 저조한 난민보호 현황을 설명하는 데 유효했다. 선거라는 제도 자체는 존재하더라도 집권 정당을 견제할 수 있는 정치 세력의 활동이 억압되고, 소수자의 권익을 옹호하여 정치적 목소리를 내는 시민사회가 부재하는 환경에서 난민과 같이 취약한 집단에 대한 보호는 기대하기 어렵다. 비록 ‘결함이 있는 민주주의’로 평가되기는 하나 태국과 말레이시아, 인도네시아 및 필리핀의 경우 난민의 권리 보호를 위한 시민사회 활동이 활발하고, 난민 역시 수동적인 보호의 대상이 되기보다는 자신의 권리를 쟁취하기 위해 적극적으로 활동하는 모습을 보여준다. 이런 점에서 난민보호의 수준은 난민을 받아들이는 국가의 민주주의 발전 수준과 궤를 같이한다고 볼 수 있을 것이다.

아세안 5개국의 난민보호 실천에 관한 분석을 바탕으로 본 연구에서는 한국 정부의 난민지원정책, 외교 및 국제개발협력 분야에서의 협력 가능성, 한국 시민사회의 연대활동이라는 세 차원에서의 정책적 시사점을 탐색하였다.

1) 한국 난민지원정책 차원의 함의

아세안 5개국 사례는 먼저 중앙정부와 지방자치단체 간의 협력체계 구축 및 강화가 난민보호에 매우 중요하다는 사실을 시사한다. 태국의 경우 국가 차원의 난민심사제도를 갖추고 있지는 않으나 지방수용위원회를 구성하여 난민이 거주하는 지역의 지방정부가 난민의 적격 여부를 심사하고 그에 합당한 지위를 부여하도록 하고 있다. 필리핀 또한 ‘보호 대상자를 위한 지방정부 지원에 관한 제안서’를 발표하여 난민보호를 위한 지방정부의 책임과 자율성을 높였다. 필리핀의 13개 도시가 참여하는 UNHCR의 ‘난민과 함께하는 도시(Cities #WithRefugees)’ 캠페인 사례는 난민과 함께 살아가는 지역사회가 자발적으로 나설 때 실질적인 난민보호가 이루어질 가능성도 높아진다는 점을 보여준다. 난민정책에 관한 지방정부의 자율성 보장은 그 첫걸음이라 할 수 있다. 하지만 난민보호를 위한 충분한 재원과 지침을 마련하지 않은 채 지방정부에 그 책임만 떠넘긴다면 오히려 역효과를 낼 수 있다는 점도 충분히 고려해야 할 것이다. 지방정부에 자율성을 부여하되, 난민에 대한 인식 제고 및 상호존중을 위한 지침을 마련하고 난민을 수용하는 지역사회에 적절한 인센티브를 부여하는 등의 방법은 정주사회의 부담을 완화하고 수용성을 높이는 데 도움을 줄 수 있을 것이다.

아울러 2024년이면 10년이 되는 우리의 재정착 시범사업 프로그램을 정례화하고, 한국에 대한 이해도가 높고 우리 사회에 정착할 의지가 높은 난민에 대한 재정착 및 보충적 유입경로를 확대할 필요가 있다. 한국 정부는 2015년부터 재정착 시범사업을 통해 연간 약 30명의 난민을 국내에 정착시키고 있다. 2015년부터 2017년까지는 태국 매솟의 난민캠프에 거주하던 미얀마 난민을, 2018년부터는 말레이시아 도심 난민을 정착시켰다. 한국 정부는 난민캠프를 따로 두지 않고 도심 지역에 난민을 재정착시키고 있는데, 그 이유 중 하나는 서비스업에 종사하면서 스스로 생계를 책임지는 도심 난민의 상황이 우리나라의 노동 시장 구조와 비슷하다고 판단했기 때문이며, 실제로 말레이시아에서 한국으로 재정착한 난민들의 경제적 자립도는 높게 나타났다. 이러한 사례는 재정착 전 난민들이 살아오던 환경에 대한 이해를 바탕으로 재정착 프로그램을 추진하는 것이 바람직하다는 점을 말해준다. 하지만 아직은 그와 같은 기회가 매우 제한적이라는 한계가 있는바, 그 폭을 늘려나가려는 노력이 요구된다.

보충적 유입경로를 통한 난민 수용은 근래 크게 주목받고 있는 대안적 해법 가운데 하나이다. 우리나라에서도 최근 난민 유학생을 유치하는 등의 방법으로 이 경로를 통한 보호에 동참하고 있다. 법무부의 일자리 연계 프로그램도 근로에 기반한 보충적 유입경로의 일환으로 추진되고 있다. 하지만 재정착 시범사업과 마찬가지로 현재까지는 그와 같은 기회가 매우 제한적인 수의 난민에게만 주어진다는 한계가 있다. 일자리 연계 프로그램도 난민이 종사할 수 있는 직업군을 매우 협소하게 제한하고 있어 학력 수준이 높고 전문적인 기술을 갖춘 난민이 제 역량을 발휘하지 못하고 있는 실정이다. 난민을 일괄적으로 균일한 집단으로 간주하기보다는 개개인의 역량을 평가하여 적절한 취업 기회를 보장한다면 우리의 외국인력 고용제도가 갖는 한계를 보완하는 데도 큰 도움이 될 것이다.

2) 한국 외교 및 국제개발협력 관련 시사점

한-아세안 연대구상(Korea-ASEAN Solidarity Initiative)은 한국 정부의 인도ㆍ태평양 전략(Indo-Pacific Strategy) 가운데 동남아시아에 초점을 맞춘 외교정책이다. 이전 정부의 신남방정책과 비교할 때 한-아세안 연대구상은 ‘가치’와 ‘비전통 안보’를 중시한다는 특징을 갖는다. ‘가치외교’는 자유와 인권을 중시한다는 점에서 난민 문제를 포괄할 여지가 크다. 비전통 안보에 대한 강조 역시 초국적 이슈로서 국제적 협력과 거버넌스를 요하는 난민 문제에 대한 적절한 접근법이라 할 수 있다. 따라서 난민 문제를 가치외교 및 비전통 안보 외교의 이슈로 상정하여 해법을 모색할 필요가 있는데, 동남아시아 난민 문제와 관련한 협의의 경우 동아시아정상회의(EAS: East Asia Summit), 아세안+3(APT: ASEAN Plus Three) 등의 협의체를 적극적으로 활용하는 것이 바람직할 것이다.

전 지구적으로 심화하는 난민 위기를 완화하기 위해서는 난민 발생의 근본 원인을 제거하는 것이 중요하다. 일반적으로 난민은 분쟁국이나 취약국에서 발생할 확률이 높다. 따라서 분쟁국과 취약국의 사회안정과 경제성장을 위한 국제개발협력 프로그램을 활용하여 난민 발생의 원인을 줄이기 위한 노력이 필요하다. 이와 함께 난민 문제에 대한 범분야(cross-cutting) 접근과 ｢국제개발협력기본법｣, 국제개발협력 관련 제도 및 정책 등을 적절히 활용하여 제도적으로 난민을 적극 수용하고 지원하려는 노력도 요구된다.

이러한 맥락에서 한국 정부 또한 난민 문제 해결을 위한 국제개발협력 프로그램을 적극적으로 개발하고 확대할 필요가 있다. 지난 10여 년간 한국이 수행한 국제개발협력 프로그램 중 난민 관련 사업은 극히 일부로 확인된다. 현재 일부 공여국에서는 국내 유입 난민 지원 방안 중 하나로 ODA 프로그램을 활용하고 있다. 한국 또한 난민 문제에 대한 인식 제고와 중장기적 전략 구축을 위해 ODA 활용을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 예를 들어 공여국 내 난민지원 할당금(in-donor refugee costs), IOM, UNHCR 등 국제기구를 통한 다자협력 확대, 중앙-지방정부 간 유기적인 연대와 협력 등이 있다.

3) 한국 시민사회의 연대활동 관련 시사점

한국의 시민사회는 1990년대부터 새로운 방식의 국제연대운동을 전개하기 시작했고, 2000년대부터는 아시아연대운동이 국제활동의 핵심어로 자리하게 되었다. 이주민 보호는 운동의 중요한 축을 이루었으며, 그 보호 대상에는 난민과 비호신청자도 포함된다. 이런 점에서 시민사회 차원의 국제적 연대활동은 난민보호와 관련하여 중요성을 띠는데, 문제는 난민지원 활동을 전개하고 있는 시민사회단체의 수가 많지 않다는 점이다. 정부의 비영리 민간단체 공익활동 지원사업 관리정보 시스템에 등록된 1만여 개의 단체 가운데 난민지원 활동을 하는 단체는 14개에 불과하다. 그나마도 대부분이 국내 유입 난민을 지원하는 활동에 집중하고 있어 동남아시아를 비롯하여 많은 난민이 거주하고 있는 현장에 대한 지원활동은 저조한 형편이다. 동남아시아를 경유지로 삼는 난민이 증가하고 또한 대기 상태가 장기화하는 현실을 고려할 때, 이들을 지원하는 단체의 수를 늘려나갈 필요가 있다. 하지만 난민 문제만을 전문적으로 다루는 단체 수를 늘려가는 데는 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 보건의료ㆍ교육ㆍ환경ㆍ평화ㆍ여성ㆍ인권운동 단체가 기존의 활동에 난민사업을 하위 범주로 포괄해나갈 필요가 있다.

몇 안 되는 단체의 현장지원 활동이 태국 매솟이나 방글라데시의 콕스 바자르와 같이 난민이 밀집된 특정 지역에 집중되고 있는 점도 우리 시민사회 연대활동의 한계라 할 수 있다. 태국에 입국했던 난민들이 말레이시아로 다시 떠나는 흐름이 말해주듯이 난민들은 계속해서 이동하고 있고, 그 결과 동남아시아 각지에 산재하는 양상을 보인다. 한국 시민사회 역시 이러한 상황에 맞춰 활동 지역을 지리적으로 확산해나갈 필요가 있을 것이다. 동남아시아 현지 난민지원 활동 단체들과의 연대는 활동 지역 확장에 필요한 인적ㆍ물적 자원의 한계를 극복할 수 있는 좋은 방법이다. 아울러 정부 재원을 활용할 수 있는 방도를 찾으려는 노력도 필요하다. 이를 위해서는 난민지원 활동을 하려는 시민사회단체가 자체적으로 난민지원 활동 단체로서의 정체성을 피력하면서 같은 목적을 가진 다른 단체들과 연대하려는 노력이 필요하다. 이를 통해 난민보호 활동이 점점 더 가시화될 때 정부의 국제개발협력 분야 중 하나로 난민지원이 범주화될 가능성도 높아질 것이다.

본 연구에서 다룬 아세안 국가들의 난민지원단체들이 난민보호를 위해 국제기구 및 정부와 함께하는 삼각협력에 익숙하다는 점 역시 우리 시민사회가 주목할 만한 지점이다. 우리나라 시민사회단체들은 국제연대의 일환으로 아시아태평양난민권리네트워크(APRRN: Asia Pacific Refugee Rights Network)에 적극 참여하고 있다. 하지만 연대의 파급력을 더욱 높이기 위해서는 학계와 유엔 산하 기구들도 끌어들일 필요가 있다. 아울러 난민 심사체계와 인권보호 등 법ㆍ제도 차원의 지원뿐 아니라 보충적 유입경로를 활성화하고 난민 데이터를 수집 및 진단하는 활동을 병행하는 등 다각적이고 포괄적인 난민보호 접근법도 구상할 필요가 있을 것이다.