북한의 비핵화에 따른 대북경제제재 해제방안 제안

작성일2019/02/19
분류보도자료
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북한의 비핵화에 따른 대북경제제재 해제방안 제안

- 대외경제정책연구원, 『비핵화에 따른 대북경제제재 해제: 분석과 시사점』 연구보고서 출간
- 미국과의 정책 공조를 통한 다자 및 양자제재 해제 추진
- UN 회원국의 결속력 강화 및 ‘스냅백 조항’을 통한 대북 협상의 안정성 확보
- 제재 해제 최종단계까지 강력한 레버리지 유지
- 이행이 쉬운 분야부터 순차적으로 제재 해제 시도
- 북한에 대해 ‘포괄적 패키지’ 제시 등 확실한 유인책으로 비핵화 견인

  대외경제정책연구원(KIEP, 원장 이재영)은 『비핵화에 따른 대북경제제재 해제: 분석과 시사점』연구보고서를 출간하였다. 한반도 정세에서 가장 중요한 요인으로 작용하는 북·미 협상은 선제적으로 완전한 비핵화를 요구하는 미국과 대북제재의 해제를 요구하는 북한이 팽팽하게 대립하고 있는 상태다. 향후 북미정상회담에서 긍정적인 성과가 도출된다면 북한에 대한 더이상의 추가 제재보다는 비핵화와 연계한 경제제재 해제 조치가 이루어질 개연성이 높다.

  이 보고서는 미국과 북한의 핵 협상 과정에서 북한에 대한 경제제재 해제를 우리가 어떤 방향으로 활용해야 할지 제안하고 있다. 이를 위해 다자차원의 제재인 UN 안보리의 대북제재를 비롯해 양자차원의 제재인 미국과 일본의 대북제재와 관련된 법률, 제재 해제과정에서의 쟁점, 해제로 발생하는 경제적 효과 등에 대해 분석했다. 또한 미국과 베트남의 관계정상화 사례를 바탕으로 미국과 북한의 관계정상화에 대한 시사점을 도출했다.

UN 안보리는 회원국들에게 대북제재를 권고하고 있지만, 제재에 동참하지 않더라도 특별한 제재 수단이 없는 것이 현실이다. 미국이 ‘세컨더리 보이콧’이라는 제재 수단을 통해 UN 회원국의 충실한 대북제재 동참을 독려하고 있는데, 이는 제재 효과를 극대화하는 데 중요한 역할을 하는 수단이다. 본 보고서는 UN 안보리의 대북제재 효과를 총 세 가지 지수(무역실효성지수, 시장실효성지수, 외화가득성지수)로 분류하여 각각의 실효성을 분석했다. 그 결과 2017년 3월부터 대북제재는 상대적으로 실효성이 급증하고 있는 것으로 평가된다. 제재 효과 분석에서 무역 실효성은 높아지고 있으나, 시장 실효성은 크게 영향을 받지 않고 있었다. UN 안보리의 대북제재 해제는 각 제재 수단별 효과를 고려하여 이행해야 할 것이다. 우선 효과가 가장 큰 북한광물 수출 제재부터 수산물과 의류·섬유 관련 제재, 해외파견근로자 관련 제재, 원유·정제유 수입 제재, 합작투자 제재 순으로 북한의 비핵화 정도에 비례하여 제재 수단을 활용해야 한다.

  미국의 경우 UN 안보리 차원의 다자제재 외에도 국내법에 의해 독자적인 대북제재를 추진하고 있다. 미국의 경제제재 해제 절차는 크게 세 가지 유형으로 나뉜다. △ 의회의 법 개정이나 폐지 등을 통해 이루어지는 ‘입법에 근거하는 제재’ △ 대통령이 제재와 관련해 일몰 조항을 적용하거나 대통령 명령을 취소하는 ‘대통령 행정명령에 근거하는 제재’ △ 장관의 지시에 의해 취소될 수 있는 ‘규정에 의한 제재’가 있다. 실제로 미국은 한번에 일괄적으로 대북제재를 해제하는 방식이 아닌, 제재 면제나 유예와 같은 수단을 우선적으로 활용하면서 상황의 진전에 따라 제재를 해제하는 방안으로 나아갈 것이다. 제재 유예 및 면제는 단기적으로 제재 해제와 같은 효과를 거둘 수 있을 뿐더러 제재 시 스냅백(snap-back) 조항을 활용하면 언제든 다시 제재로 돌아올 수 있기 때문이다.

  일본의 대북경제 제재는 납치자 문제를 통해 자국 내 정치적 이슈로 떠오르면서 국제사회의 본격적인 대북제재 시점인 2006년 이전부터 추진되었다. 일본은 북핵 해법 도출을 위한 6자회담에서도 자국의 정치적 이슈를 국제화함으로써 6자회담에서의 비핵화 프로세스를 어렵게 한 바 있다. 이런 배경을 토대로 보면 일본 역시 국제사회의 대북제재 해제에 중요한 역할을 하거나 장애요인이 될 가능성이 높다. 그러나 일본은 동시에 대북경제제재 해제과정에서 북한에 큰 경제적 혜택과 보상을 제공할 수 있는 나라이기도 하다. 특히 북한의 핵폐기에 따른 경제적 보상에 있어 국제적 분담금까지 감안한다면 일본은 북한의 비핵화 이후 경제 부흥을 위한 중요한 자금줄이다. 북한이 동 배상금을 이용해 자본재를 수입하고 북한 내 생산기반 구축에 활용하면 북·일 간 무역이 급증하는 것 외에도 북한의 대외교역구조가 대폭 변화할 것이다.

  이 보고서는 미국의 경제제재 해제와 관계정상화 사례로 미국의 베트남 경제제재 해제과정과 쟁점 등에 대해서도 살펴보았다. 미국과 베트남 간의 관계정상화 이전에는 미국의 베트남에 대한 경제제재 수단으로 무역제한, 원조제한, 고립화 등 세 가지로 나누어서 분석했다. 미국의 베트남에 대한 경제제재 해제 방식은 현재 북·미 간 논의되는 비핵화 방식에 비추어 보면 프런트 로딩방식(front loading)과 단계적·동시적 방식이 결합된 것으로 볼 수 있다. 초기 베트남은 현안 해결을 위해 캄보디아 내 베트남군 철수를 단행하고 미군 유해송환 및 발굴에도 적극적으로 협력했다. 미국은 베트남의 관계정상화 노력과 의지에 상응하여 4단계 로드맵을 제시했다. 결과적으로 양국은 상당 부문 로드맵에 따라 상호 실천하는 모습을 보여주었다.

  미국의 대(對)베트남 제재 해제과정을 보면 제재 해제 초기인 1991년에는 베트남 외교관 여행규제 완화, 미국인 베트남 관광규제 완화 등 베트남 경제에 미치는 효과가 작은 것부터 시작했다. 이후 1993년에는 국제금융기구의 대(對)베트남 원조허용, 무역관련 제재 완화 등 베트남 경제에 미치는 효과가 큰 제재의 해제 순으로 나아가는 것을 확인할 수 있다. 협상의 초기단계인 1991년부터 1994년까지 대부분의 경제제재는 대통령의 결단에 따라 행정명령으로 해제되었다. 즉, 미국 대통령의 입장에서 본인의 행정명령으로 가능한 경제제재를 먼저 해제한 것이다. 이때 필요한 것은 국민들을 설득할 수 있는 정치적 명분이었다. 반면 최종적으로 해제된 잭슨-바닉 수정조항(Jackson-Vanik Amendment)의 종료는 의회의 승인이 필요했다. 그 결과 해제에 상당한 기간이 소모되었으며, 이러한 제재 해제과정은 북한에 대해서도 마찬가지로 적용될 것으로 예상된다.

  베트남은 경제제재 해제로 인해 상당한 경제적 수혜를 입었다. 1980년 278.4억 달러 수준이었던 베트남의 명목 GDP는 2017년 2,204억 달러로 약 8배 증가했다. 또한 외국인직접투자(FDI)와 정부개발원조(ODA) 추이를 통해서도 미국과의 관계정상화가 베트남 경제에 큰 영향을 미치는 것을 확인할 수 있다. 최종적으로 미국이 베트남에 대해 정상교역관계(NTR) 지위를 부여함에 따라 세계무역기구(WTO) 가입이 가능해지면서 베트남은 국제사회로부터 경제적 정상국가로 인정받게 되었고, 경제성장의 제도적 기반이 마련되었다.

  이 보고서는 북한의 비핵화 과정에서 대북제재의 해제 방향과 우리 정부의 정책과제에 대해 제언하고 있다. 대북제재의 실권은 미국이 가지고 있어 우리의 역할이 매우 제한적일 수 있으나, 이런 제약조건하에서 정부의 대북제재 해제를 위한 정책방향과 역할에 대해 다음과 같이 제안한다.

  ① 미국과의 정책 공조를 통한 다자 및 양자제재 해제를 동시에 추진해야 한다. 국제사회의 대북제재 역시 미국이 주도적으로 이끌어가기 때문에 실상 UN 안보리의 대북제재 해제에는 미국의 역할이 결정적이다. 비핵화 목표를 달성하기 위해서는 UN 안보리가 북한의 비핵화 진전에 따라 부분적으로 제재를 완화하면서도 다자제재의 결속을 강화해야 한다. 즉, 미국과의 정책 공조를 통해 UN 회원국들이 대북제재의 틀을 이탈하지 않도록 하는 것이 중요하다.

  ② UN 회원국의 결속력 강화와 함께 ‘스냅백 조항’을 통한 대북 협상의 안정성 확보가 중요하다. 북한 핵 폐기에 커다란 진척이 있을 경우 이에 상응하는 제재 해제조치가 동반될 것이나, 해제 이후 북한의 비핵화 의지가 약화될 개연성도 존재한다. 따라서 북한과의 핵협상에 반드시 스냅백(snap-back) 조항을 삽입하여 북한이 합의된 기간 내에 비핵화 조치를 이행하지 않거나 공약을 위반할 경우 즉시 매우 강력한 제재가 다시 추진될 수 있는 메커니즘을 만드는 것이다.

  ③ 강력한 레버리지는 제재 해제 최종단계까지 그대로 유지해야 한다. 대북제재 해제과정에서 금융제재와 같은 강력한 제재수단을 단기간에 해제하는 것은 바람직해 보이지 않는다. 특히 대외결제수단을 단기간에 해제할 경우 그만큼 레버리지가 약화되어 비핵화 의지와 이행력이 약화될 수 있다. 제재수단 중에서 가장 강력한 효과를 발휘하는 것은 북한의 수출에 대한 제재이다. 이는 이미 2017년 북한의 수출에서도 증명되었다.

  ④ 제재 해제 이행이 쉬운 분야부터 순차적으로 대북제재 해제를 시도해야 한다. 북한외교관의 여행규제 및 북한에 대한 관광규제 완화 등 쉬운 제재부터 푼 다음, 국제기구의 대북지원과 원조, 무역관련 제재를 순차적으로 완화해 나가는 것이 바람직하다. 제재 효과가 약한 것부터 강력한 수단으로 단계적인 해제 조치가 필요하다.

  ⑤ 북한에 대해 ‘포괄적 패키지’ 제시 등 확실한 유인책 제공으로 비핵화를 견인해야 한다. 비핵화 협상에 있어 미국을 비롯한 국제사회가 북한에 제공할 인센티브가 확실하게 지켜질 것이라는 확신을 주어야 한다. 이를 위해 미국은 북한과의 협상국가로서 ‘Nunn-Lugar법’에 기초한 ‘협력적 위협 감소 프로그램(CTRP)’과 같은 인센티브를 법제화하고 이를 통해 보상의 예측성과 투명성을 보장할 필요가 있다. 이 법안에 지원내용과 기간, 규모, 효과 등을 명확히 명시해야만 하며, 제재를 위한 제재가 되지 않도록 미국은 북한과의 협상 타결 시 제공할 수 있는 정치, 안보, 외교적 보상에 대해서도 명확하게 제시해야 한다.

  ⑥ 우리 정부는 제재 해제과정에서 국제협력의 촉진자 역할을 적극 수행해야 한다. 북·미, 북·일, 북·중, 남·북 관계는 양자적 이슈와 함께 각 개별국의 국내정치적 이슈, 대북지원에 있어 중요한 역할을 할 것이므로 비핵화 과정에서 이 국가들과 협력관계를 이끌어나가는 것이 매우 중요하다. 우리가 직접적으로 각국의 이해관계 조정에 나설 수는 없다고 할지라도 전체 비핵화 과정이 원만히 진행되도록 각 국가들과 국제사회의 이해관계를 조화롭게 조정하는 등 외교적 노력을 적극 기울일 필요가 있다.

  ⑦ 남북경협이 기관차 역할을 수행해야 한다. 북한이 제재 해제의 효과를 기반으로 비핵화 과정을 보다 더 촉진시킬 수 있도록 하기 위해서는 남북경협이 선행적으로 추진되어야 한다. 북한의 비핵화에 진척이 있을 경우 개성공단이 우선적으로 재개되어야 하고 서해평화협력특구, 동해관광특구 그리고 남북을 연결하는 물류관련 인프라 사업들에 대한 타당성 조사 등 경제제재 해제 이후의 협력을 촉진시킬 수 있는 여러 준비를 추진하는 것이 바람직하다.

  ⑧ 남북경협의 선행적 추진을 위한 국제적 장애요인을 사전에 제거해야 한다. 미국으로부터 세컨더리 보이콧에 대한 유예 조건이나 해제 승인을 포함해서 UN 안보리의 제재이행위원회로부터 남북경협 사업은 예외적으로 허용될 수 있도록 노력할 필요가 있다.

  ⑨ 국제적인 개발협력 프로그램을 제시해 북한의 비핵화를 가속화해야 한다. 국제협력사업으로 미국을 포함한 다국적기업들이 참여하는 북한 광물자원의 공동개발과 수출을 추진해 볼 수 있다. 국제 컨소시엄을 구성하여 북한의 무연탄, 철광, 우라늄광과 더불어 경제성 있는 광산을 공동 개발 및 수출한다면 동북아경제공동체의 관점에서도 매력적인 사업이 될 것이다. 광산 개발 외에 북한 내 경제특구의 공동 개발도 모색해 볼 수 있다.

  본 연구의 책임자인 정형곤 선임연구위원은 “북한이 비핵화를 통해 트럼프 대통령이 언급한 ‘엄청난 경제강국’이 되기 위해서는 먼저 미국으로부터 경제적 정상국가로 인정받아야 한다”고 말했다. 나아가 “이는 미 의회로부터 항구적 정상교역관계(Permanent Normal Trade Relations)를 인정받는 데에서부터 시작한다”며, “이를 인정받는 것이 대북경제제재 해제의 핵심”이라고 강조했다.

  보고서 전문은 대외경제정책연구원 홈페이지(www.kiep.go.kr)의 발간물 코너를 통해 확인할 수 있다.

별첨. 『비핵화에 따른 대북경제제재 해제: 분석과 시사점』 연구보고서 전문.

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[별첨] 비핵화에 따른 대북경제제재 해제-분석과 시사점.pdf (3.33MB / 다운로드 1,154회)
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