국문요약

제1장 서론
1. 연구 배경
2. 연구 목적 및 구성
3. 선행연구 검토

제2장 일본의 광물자원 확보전략과 성과
1. 일본의 광물자원 확보전략
2. 일본의 광물자원 확보시책 성과
3. 일본의 희토류종합대책
4. 소결: 요약 및 평가

제3장 일본의 경제안전보장 전략과 핵심광물
1. 경제안전보장추진법과 핵심광물
2. 일본의 핵심광물 공급망 구조
3. 핵심광물의 공급망 강화시책 성과
4. 소결: 요약 및 평가

제4장 한국과 일본의 전략 핵심광물 공급망 비교ㆍ분석
1. 분석방법론
2. 한국과 일본의 핵심광물 공급망 비교ㆍ분석
3. 소결: 요약 및 평가

제5장 한국의 핵심광물 정책 분석: 현황 및 향후 대응 방향
1. 현 정부의 「핵심광물 확보전략」 추진
2. 해외자원 개발: 자원안보 및 민간 주도로의 전환
3. 리사이클: 재자원화 산업 생태계 육성
4. 대체재료 및 희토류 사용량 저감기술 개발
5. 국내입지 지원: 생산시설 확충 및 특화단지 구축
6. 소결: 요약 및 평가

제6장 결론 및 시사점
1. 한국과 일본 정부의 핵심광물자원 정책
2. 핵심광물의 해외의존 현황: 한ㆍ일 핵심광물 공급망 비교ㆍ분석
3. 한ㆍ일 협력 방향

참고문헌

Executive Summary

2020년대 들어 한국과 일본 양국 정부는 국내 산업기반의 DX(디지털전환), GX(녹색전환)를 추진하는 과정에서 글로벌 공급망 재편과 함께 핵심광물자원의 공급망 단절 위기에 직면하자 각종 전략, 시책, 법률 제정을 통해 핵심광물의 공급망 안정화에 정책역량을 집중하고 있다. 한국정부는 2023년 2월 「핵심광물 확보전략」을 통해 배터리 5대 금속과 희토류 등 금속광물을 핵심광물로 지정하는 것을 시작으로, 2024년 2월에는 「국가자원안보 특별법」을 제정(2025년 2월 시행)하였다. 일본 역시 한국보다는 다소 이른 시점인 2022년 5월 「경제안전보장추진법」을 제정하였고, 이에 근거하여 2022년 12월에는 핵심광물을 11개 ‘특정중요물자(국가전략물자)’ 중 하나로 지정하였고, 2024년 3월에는 중국의 희귀금속 수출통제에 대한 대응의 일환으로 갈륨, 게르마늄, 우라늄을 국가전략물자로 추가 지정하였다.

본 연구에서는 해외광물자원 확보전략 수립과 시행 측면에서 경험이 풍부한 일본의 사례를 토대로 정부의 관리 대상 광종과 주요 광물자원 확보시책(정책수단)을 살펴본 후 그 성과를 평가하고, 해외광물자원 확보 분야에서 과거 한ㆍ일 간 협력 경험과 향후 협력 잠재력을 바탕으로 한ㆍ일 협력방안을 제시하고자 한다. 다만 분석 대상 광종은 철금속을 제외한 비철금속과 희귀금속(rare metals), 희토류, 귀금속에 한정하였으나 시대별 시책에 따라 희귀금속, 희토류, 핵심광물(critical metals) 등 대상 광종이 달라질 수 있다. 한국도 마찬가지이지만 일본정부의 주요 광물자원 확보시책 역시 시기와 대상 광종에 따라 ① 해외광물자원 확보시책(민간기업의 해외광산개발권 취득 및 장기공급계약 체결 지원 등), ② 자원외교, ③ 리사이클 사업 지원, ④ 비축제도, ⑤ 국내입지 지원(국내 제련ㆍ정련시설 투자 지원) 등을 서로 조합(policy mix)하는 점을 감안하여, 시기 혹은 쟁점에 따라 구분하여 분석하고 있다.

분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 2000년대 초반 자원위기 이후 민간기업의 해외광물자원 확보 지원, 자원외교, 리사이클, 비축제도 등의 정책수단을 중심으로 일본의 광물자원 확보전략을 평가하였다. 먼저 2000년대 초중반 이후 일본정부는 JOGMEC, JBIC과 같은 공공기관과 정책금융기관(ECA)을 동원하여 해외광물자원 개발 시 민간기업과의 리스크 공유(risk sharing) 체제를 정비하였고, 자원위기 발생 시 적절한 대응책을 강구하였다는 점에서는 높이 평가할 수 있다. 그러나 기초금속 4광종(구리, 납, 아연, 주석)의 자급률이 2020년을 기점으로 50%대에서 40%대 이하로 저하되는 점에서 2020년대에 들어서는 정부지원책이 기능을 제대로 수행하지 못하고 있음을 지적하였다. 일본정부의 자원외교는 최근 한국처럼 MSP와 같은 미국 주도의 다자간 협력체 활용과 자원국과의 양자 간 외교로 전개되고 있으나, 자원외교 정책 가운데 EPA를 활용한 각종 무역ㆍ투자 자유화 효과에 대해서는 인도네시아와의 EPA에서 알 수 있듯이 다소 회의적이라 평가하였다. 일본정부의 리사이클 정책은 배터리 핵심광물을 둘러싸고 최근 국내 전기차(EV)ㆍ배터리 금속의 회수제도와 리사이클 기술이 확립되어 있지 않아, 전기차(EV)ㆍ배터리가 해외로 유출되는 점에 비추어 핵심광물의 공급망 안정화에 기여하지 못한 것으로 평가할 수 있다. 마지막으로 희귀금속의 비축제도와 관련해서는 경제산업성이 2021년 이후 경제안전보장 관점에서 광종별 비축목표 일수 및 실제 비축량은 물론, 이들 정보를 추측할 수 있는 사항은 모두 공개하지 않고 있다. 다만 비축제도의 실효성에 대한 평가는 본 보고서의 연구범위를 넘어서는 것으로 판단하였다.

둘째, 일본정부가 2022년 5월 제정한 「경제안전보장추진법」에 근거하여 배터리 5대 금속(리튬, 니켈, 코발트, 망간, 흑연)과 희토류, 갈륨, 게르마늄, 우라늄을 대상으로 추진 중인 핵심광물 공급망 강화시책은 정부가 민간기업을 간접 지원하는 그간의 방식을 벗어나 적극적으로 JOGMEC을 동원하여 탐광ㆍ광산개발(투자)에 관여하는 정책기조의 변화로 해석하였다. 다만 현재 JOGMEC의 지원성과만 놓고 성과를 평가하기에는 시기상조인데, 2026년부터 전고체전지를 탑재한 전기차 양산 목표를 제시한 도요타의 전기차(EV) 전략에서 유추할 수 있듯이, 일본 내에서 전기차(EV)ㆍ배터리 산업의 성장과 궤를 같이하면서 일본정부의 핵심광물 공급망 강화시책도 성과를 평가할 수 있을 것으로 진단하였다.

셋째, 한국과 일본의 핵심광물 공급망 구조를 생산과점도, 시장 규모, 수요변동성, 수입과점도 지표를 중심으로 분석하였다. 분석 결과 한국은 일본에 비해 광물 원료보다 중간재에 대한 수입 수요가 많은데, 이는 희토류 가치사슬에서 더 두드러졌다. 또한 한국은 일본에 비해 이차전지(전구체) 분야에서 광물 원료보다 중간재 공급망에 단절 리스크가 큰 것으로 나타났다. 나아가 최근 5년간 한국과 일본의 배터리 5대 광물 수입 추세를 비교한 결과, 일본은 전반적으로 수입 하락세를 기록한 반면, 한국은 광물 제련소재에 대한 수입 증가가 확연한 것을 발견하였다. 다만 한ㆍ일 양국은 공통적으로 광물 순수입국이자 수요국으로, 자원 편중성이 90% 이상인 천연흑연, 리튬, 희토류에 대해 공급 단절 리스크가 크다. 한편 니켈, 코발트, 망간은 한ㆍ일 공통적으로 수입다변화가 진전되고 있으나 한국의 경우 산화코발트와 같은 특정 중간재는 공급 단절 리스크가 크다는 점도 확인하였다.

본 연구에서는 위와 같은 분석 결과를 토대로 한ㆍ일 협력방안을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 한국은 해외 핵심광물자원 확보를 위해 MSP를 가장 적극적으로 활용하고 있고, 일본 역시 MSP의 각종 프로그램에 적극 참여하고 있다. 한ㆍ일 양국은 MSP 참여국의 최대 이점인 MSP 포럼에 참여하는 자원국과의 비즈니스 매칭을 최대한 활용하되, 한ㆍ일 양국이 제3국에서 공동 프로젝트(광산탐사 및 개발)를 추진하는 방안을 제안하였다. 둘째, 한ㆍ일 양국 기업 간 해외광물자원의 공동개발이다. 다만 2010년대 초중반 한ㆍ일 기업의 제3국 공동진출은 일본의 종합상사와 금융기관이 주도하였으나, 최근에는 배터리 광물의 하류기업인 자동차업체와 배터리업체가 직접 자원개발에 나서고 있음을 감안하여, 우리 정부로서는 한국광해광업공단을 통한 민간기업의 해외광산개발 지원 여부와 일본 JOGMEC과의 협력방안을 논의할 것을 제안하였다. 셋째, 핵심광물 리사이클 분야에서의 협력은 우선 한ㆍ일 정부 간 정책대화(policy dialogue)를 통해 정책공조를 하나의 협력 의제로 설정할 것을 제안하였다. 최근 양국 정부의 핵심광물 공급망 강화를 위한 강력한 정책 추진 의지를 감안하면, 리사이클 정책의 구체적 내용(성능평가, 안전관리, 제도ㆍ인프라 등)에서 상호 간에 벤치마크할 수 있는 분야를 도출하고, EU의 리사이클 규제에 대해 한ㆍ일 양국이 공동 대응 차원에서 한ㆍ일 간 해외 리사이클 제품 회수 공동 보조사업을 추진할 것을 제안하였다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경 및 필요성
2. 연구의 범위 및 구성
3. 연구의 기여와 정책 활용

제2장 핵심광물 공급망과 자원 안보
1. 핵심광물 공급망 및 수요 전망
2. 글로벌 핵심광물 확보 대응 동향
3. 한국의 핵심광물 확보 전략 및 관련 이슈
4. 소결

제3장 아프리카의 광물 분야 현황
1. 아프리카의 핵심광물 현황
2. 주요 광물 생산국의 정책 및 거버넌스
3. 아프리카 지역의 기회 및 위험 요인

제4장 국제사회와 아프리카의 핵심광물 협력 현황
1. EU
2. 미국
3. 캐나다
4. 중국
5. 일본
6. 소결

제5장 아프리카 광업 분야 현안 및 과제
1. 자원과 경제 발전
2. ESG 기준 강화
3. 국제사회의 대응
4. 소결

제6장 한-아프리카 광물 분야 협력 확대 방안
1. 한국의 대아프리카 광물 분야 협력 현황
2. 대아프리카 광물 분야 협력 방향
3. 대아프리카 광물 분야 협력 방안
4. 맺음말

참고문헌

부록

Executive Summary

글로벌 탄소중립과 산업 패러다임의 변화로 글로벌 경제 기반이 기존의 연료 집약적(fuel-intensive) 시스템에서 원료 집약적(material-intensive) 시스템으로 전환되는 과정에서 태양광, 태양열, 풍력, 수력, 지열 등과 같은 재생에너지 발전과 전기차 및 배터리 생산에 필수적인 핵심광물에 대한 경쟁이 갈수록 심화되고 있다. 핵심광물에 대한 수요는 2040년까지 3배 이상, 2050년까지는 6배 이상 증가할 것으로 예상된다. 핵심광물은 매장과 생산이 특정 몇몇 국가들에 집중되어 있어 수급이 안정적이지 않아 가격 변동성이 높고, 현재의 기술로는 대체가 어렵다. 따라서 규제 변화, 무역 통제, 정치적 불안정 등으로 인한 공급 불안정성이 높아 이에 대한 적절한 대응이 시급하다. 이에 미국, EU, 영국, 캐나다, 일본 등 주요국들은 핵심광물 공급망의 취약성을 국가안보에 대한 중대한 위협으로 인식하고, 자국 내 산업 육성과 소수의 특정국에 대한 의존도를 낮추는 것을 목적으로 핵심광물 공급망을 내재화하고 동맹국과의 협력을 확대하는 전략을 추진하고 있다. 한국은 전기차와 이차전지의 주요 생산국이지만 생산에 필요한 광물의 95%를 수입에 의존하고 있는 실정으로 2023년 수립한 핵심광물 확보 전략을 통해 안정적인 핵심광물 공급망 확보와 양자ㆍ다자 간 협력을 확대하기 위해 노력하고 있다. 한국은 핵심광물 공급망 다변화 노력을 통해 수입의존도가 높은 리튬, 니켈 등의 자원을 확보하는 성과를 올렸지만, 흑연, 희토류 등에 대한 추가적인 공급망 다변화가 여전히 필요한 상황이다.

광업은 사하라이남 아프리카 광물 수출국 GDP의 8.8%, 정부 수입의 8.1%, 수출액의 51.2%, FDI 유입의 31.7%를 차지하는 주요 산업이다. 아프리카는 전기차 생산에 필수적인 광물의 전 세계 매장량 중 19%를, 에너지 전환에 중요한 그린 광물은 전 세계 매장량의 약 20%를 차지하고 있다. 주요 광물 중 전 세계 크롬의 95%, 백금의 88%, 망간의 82%, 인산염의 66%, 코발트의 49%가 아프리카에 매장되어 있다. 전 세계 코발트의 70% 이상, 망간의 60% 이상, 보크사이트의 25%, 구리의 15%, 상당량의 흑연이 남아공, 콩고민주공화국, 탄자니아, 모잠비크, 짐바브웨, 마다가스카르, 모로코, 기니 등에서 생산된다. 그러나 풍부한 광물 매장량에도 불구하고 아프리카는 지금까지 광물 분야와 관련한 파트너십, 무역, 투자 등에 대한 논의에서는 대체로 제외되어 왔다. 아프리카는 핵심광물을 풍부하게 보유하고 있고, 인구 증가, 경제통합, 산업화에 따른 협력을 위한 기회요인이 많지만, 동시에 원자재 가격 변동성, 광산 개발 비용 증가, 인프라 부족, 취약한 거버넌스 등 협력을 방해할 수 있는 위험 요인도 크기 때문에 이에 대한 적절한 대응이 요구된다.

아프리카의 주요 광물 생산국 정부는 광물이 국가의 소유임을 강조하면서 광업을 허가제로 전환하고 광업 활동에 대한 국가의 참여를 확대하는 방향으로 광업 관련 법과 규제를 개정해 왔다. 자국인과 기업의 참여를 확대하기 위해 현지인의 일정 지분 확보를 보장하고, 관련 제품과 서비스의 현지조달을 의무화하는 로컬콘텐츠 활용 규정도 강화했다. 또한 광업권 허가 및 로열티 부과를 체계화하는 동시에 광업에 대한 투자유치를 위한 세제 혜택을 확대했다. 한편 짐바브웨에서는 최근 리튬 원광의 수출을 금지하는 기초 광물 수출 규제법을 제정해 광업에서 부가가치를 높이기 위한 의지를 보이고 있다. 남아공에서는 흑인경제활성화정책(BEE: Black Economic Empowerment)에 따라 흑인의 광업 참여를 확대하는 방향으로 법ㆍ제도를 개선했다.

핵심광물 공급망은 더 이상 시장의 논리가 아니라 국가 간 경쟁 논리에 좌우되고 있다. 경제안보 및 핵심광물 공급망 안정화, 다변화 목표를 달성하기 위해 핵심광물 생산국과 소비국 모두 핵심광물 공급망 관련 정책과 전략을 발표하고 민ㆍ관 협력을 공고히 하는 한편 국제 공조도 활발해지고 있다. 최근 각국의 정책적 대응 및 확보 전략 강화 기조는 청정에너지 분야 핵심광물의 미래 수요에 비해 공급이 부족한 경우를 대비할 뿐만 아니라, 지리적 편재 및 소수국가 독점에 따른 공급망의 무기화 가능성과 같은 정치적 요소, 책임 있는 광물 조달 강화와 같은 글로벌 정책 기조 전환 등의 복합적인 사회ㆍ경제ㆍ정치적 요인에 선제적으로 대응하려는 정부의 노력을 잘 보여준다. 특히 미국과 유럽을 중심으로 핵심광물 공급망에서 지배적인 위치를 점하고 있는 중국의 독점에서 벗어나 공급망을 다각화하기 위한 무역 및 경제 정책을 추진하고 있다.

국제사회 주요국들과 아프리카의 핵심광물 분야 협력은 국내 자원 보유, 민간 부문 활동, 전략산업 등에 따라 각기 다르게 나타난다. 우선 EU의 경우 산업 발전보다는 지속가능성을 위한 디지털 및 녹색 전환을 추진하는 과정에서 친환경 기술 개발을 위한 핵심원자재 협력을 강조하고 있다. EU는 핵심광물의 역내 생산 증대를 추구하는 동시에 중국에 대한 의존도를 낮추기 위해 아프리카와의 광물 수급 협력을 추진하고 있다. 미국은 국가안보 확보 차원에서 제조업을 육성하고 있는데, 특히 중국에 대한 광물 의존도를 낮추기 위한 공급망 다변화를 추구한다. 아프리카 지역에서 로비토 회랑 구축을 통해 대륙 내 대서양 기반의 운송로를 확보하여 아프리카의 자원에 대한 접근성을 높이고자 한다. 캐나다는 자원 부국으로 정부 정책은 해외 자원개발보다는 자국 내 광물 산업 육성과 부가가치 창출에 역점을 두고 주로 국내 인프라 개발 및 외국인 투자유치 관련 정책을 마련했다. 토론토증권거래소(TSX)가 다양한 세제 혜택을 통해 광물 기업이 투자하기 우호적인 환경을 조성한 결과, 캐나다의 민간 부문은 아프리카 광산업에 많이 진출해 있으며 투자를 확대해 입지를 강화하고 있다. 중국은 핵심광물의 주요 공급국이자 수요국으로, 산업 발전의 기반인 원자재 확보를 위해 정부와 국유기업이 주도하여 해외 광산자원에 대한 투자를 확대하고 있다. 중국은 글로벌 핵심광물 공급망에서 중ㆍ하류인 정제 단계를 장악하면서 해외 광산에서 원광을 채굴하고, 이를 중국으로 수출해 자국 내 정ㆍ제련을 통해 가공된 제품을 재수출하고 있다. 아프리카는 중국에 알루미늄, 구리, 철광석 등 범용광물과 전기차 배터리 원료인 코발트, 리튬을 확보할 수 있는 중요한 지역으로, 2007~23년 중국의 대아프리카 투자 중 광물 분야에 대한 투자는 무려 42.6%를 차지했다. 일본은 핵심광물 순수요국으로, 많은 광물을 다양한 국가에서 확보해야 하는데 대아프리카 투자도 필수광물인 백금족, 크롬, 망간에 집중되어 있다. 일본의 대아프리카 광물 투자는 일본에너지ㆍ금속광물자원기구(JOGMEC)가 주관하면서 금융지원(출자, 융자, 채무보증)과 비금융지원(기술지원, 정보수집 및 조사) 등을 통한 다양한 방식으로 민간 기업을 지원하고 있다.

아프리카 지역에서는 자원보유가 오히려 경제성장을 저해하는 양상을 보인다. 즉 자원을 보유하지 않은 국가들은 산업다변화를 위한 노력을 추진해 소기의 성과를 거두고 있는 반면, 자원 수출에 의존하는 국가들은 경제구조의 전환에 어려움을 겪고 있는 것이다. 또한 그린 전환으로 인한 핵심광물 수요의 증가에 따라 광업 활동이 확대되면서 이로 인한 인간 안보(human security)와 관련된 다양한 환경ㆍ사회적 문제가 빈번히 발생하고 있다. 광업 활동으로 온실가스 배출, 생태 다양성 파괴, 유해 폐기물 발생, 물 부족 심화와 같은 환경문제가 심화되고 있고, 원주민의 토지 손실 및 이주 문제, 열악한 노동 환경 및 인권 문제, 아동 노동 등 사회 보호 문제도 발생하고 있다. 좋은 제도가 정착한 국가에서만이 풍부한 자원의 경제적 혜택이 긍정적으로 작용할 수 있다. 따라서 거버넌스 개선이 중요하지만, 아프리카 지역에서 광물 수출 비중이 상대적으로 높은 국가들에서 부정부패가 심한 것으로 나타난다. 거버넌스 문제는 광업 활동이 일어나는 지역에 불평등 문제를 야기하고 나아가 분쟁이나 정치적 불안으로 이어질 수 있다. 실제로 핵심광물은 주로 취약국이나 분쟁 지역에서 생산되는 경향을 보인다. 이에 따라 광업 분야에서도 ESG 기준이 높아지고 있으며 다양한 국제 이니셔티브를 통해 기업에 투명성과 환경에 대한 책임이 강조되고 공급망 전반에서 기술적인 협력이 중요해지고 있다. 다만 최근 기업의 비용 압박과 그린워싱 등의 문제 발생으로 핵심광물 공급망에서 ESG 규제가 완화되는 경향을 보이고 있는데 당분간 이러한 추세는 계속될 것으로 기대된다.

글로벌 경제의 파편화에 따라 짧고 단순한 안정적인 공급망이 중요해지고 소다자주의적 협력이 강조되면서 아프리카는 경제 다변화를 위한 전략적인 파트너로 부상하고 있다. 글로벌 복합 위기와 공급망의 불안정성이 천연자원이 풍부한 아프리카 대륙에 새로운 가능성과 기회가 되고 있고, 아프리카는 대륙ㆍ지역ㆍ개별국가 차원에서 이러한 기회를 최대한 활용하여 주체적으로 발전하기 위해 노력하고 있다. 한국은 핵심광물 공급망 다변화를 위해 아프리카와 지질 연구, 광물 탐사 및 개발, 광물 정ㆍ제련 및 가공, 교통ㆍ에너지 등 기반 인프라 구축, 광업 분야 인력 양성 및 역량 강화, ESG 기준 준수, 심해채굴 등 광물 공급망 전반에 걸쳐 협력을 추진할 수 있다. 협력 방향은 아프리카 지역의 특성을 고려해 설정해야 하는데, 해당 국가들이 외국인 투자유치를 확대하면서도 자국의 광업을 보호하는 방향으로 정책을 전환하고 있다는 점을 예의주시해야 한다. 대다수의 광물 생산국에서 광업 가치사슬 개선을 원하고 있어 중기적으로 정ㆍ제련 가공 시설을 구축하면서 장기적으로는 전기차 및 배터리 부문까지 이어지는 가치사슬을 확대하는 방향을 고려할 필요가 있다. 가치사슬의 개선에 있어 가장 큰 장애물이 기반 인프라 부족이라는 점을 고려해 전력 인프라, 교통 및 운송 인프라 구축과 AfCFTA를 통한 경제통합을 지원해야 한다. 특히 한국의 경쟁력이 해외자원개발 자체보다는 인프라 구축에 있다는 점을 고려할 때 광물 개발과 더불어 기반 인프라 구축까지 패키지화하여 사업을 제안해야 할 것이다. 지질 조사, 연구개발, 자원 및 광해 관리, 기술 인력 양성 등의 역량 강화를 위한 기술협력을 확대해야 하며, 청정기술을 적용하고 ESG 정책 및 기술 표준을 설정해 그린 산업화를 추진할 수 있도록 지원해야 한다.

아프리카 지역은 현재 한국과의 협력 수준이나 자원 개발을 위한 여건 등을 감안할 때 다른 지역에 비해 우선순위로 고려해야 하는 협력 대상은 아니다. 그러나 아프리카가 광물자원 개발과 가공뿐만 아니라 장기적인 관점에서 전기차나 배터리 하류 부문의 제조 거점으로서 잠재력이 있다는 점을 고려하여 협력을 확대하기 위해 노력해야 한다. 한국의 공급망 안정화가 특히 요구되는 흑연과 희토류가 아프리카 지역에서 개발 잠재력이 높은 광종이라는 점과 아프리카 지역을 둘러싼 미국, 유럽, 중국 등 주요 경제국의 관심이 증대되고 있다는 점을 고려해 아프리카 지역과의 협력관계를 강화해야 한다. 이를 위해 자원외교를 활성화하고 다자ㆍ양자 협력을 강화하며, 아프리카 광물 개발에 대한 민간의 참여를 증진시키기 위해 금융 및 재정 지원과 비금융지원을 확대할 것을 제안한다.

광물은 발견 즉시 개발로 이어지기 어렵고 탐사 이후 개발, 생산에 이르기까지 평균 17년이라는 긴 시간이 소요된다. 아프리카 지역은 여전히 인프라 부족 등 많은 제약이 존재하고 기업 진출에 대한 위험 요인이 많은 시장이라는 점에서 아프리카 지역과의 협력은 장기적 관점에서 다루어져야 한다. 따라서 정부는 해외 광물자원 개발과 아프리카 지역과의 협력에 대한 장기적인 전략을 수립하고 전략 방향에 걸맞은 자원외교를 확대해야 한다. 특히 광물자원은 국유 개념이 강하고 아프리카 지역에서의 사업 수행이 위험하다는 점에서 정부의 자원외교가 매우 중요한 역할을 할 수 있고, 이를 위해 지원 기관의 현장성을 강화할 필요가 있다. 한국은 2024년 한-아프리카 정상회의에서 출범한 ‘한-아프리카 핵심광물 대화’ 등과 같은 고위급 협의체를 정례화하여 광물 분야에서 지속적이고 일관적인 협력을 유지해야 할 것이다. 한국은 아프리카와 협력을 강화하기 위해 광물 분야 기술 선도국(미국, EU, 일본 등)과의 양자 대화채널 및 다자협의체 등을 효과적으로 활용해야 한다. 광물 분야에서 아프리카 지역과 협력을 강화하기 위해 아프리카 지역 내 경험과 네트워크를 보유한 제3국과 협력하는 삼각협력 방식도 적극 고려해야 한다.

한국은 광물의 주요 소비국이지만 수입의존도가 높기 때문에 중장기적으로 산업 경쟁력을 제고하기 위해 민간 기업이 해외 자원개발에 적극 나서야 한다. 이를 위해 정부가 다양한 정책을 통해 민간의 역할을 확대해야 한다. 한국 기업이 아프리카 광물 생산국과 광업에 대한 정보 네트워크가 취약하다는 점을 이해하고 현지 광물 분야 최신 동향, 투자 환경, 사업 기회 및 정보를 수집하여 기업에 제공하는 기능을 강화해야 한다. 해외에서 핵심광물을 개발하기 위해서는 생산 전부터 대규모 초기 투자가 필요하기 때문에 정부는 자원개발을 위한 정책금융 프로그램을 강화하고, 민간 기업의 해외투자에 대해 인센티브를 제공해야 한다. 2024년 ｢조세특혜제한법 시행령｣이 일부 개정되면서 해외자원개발 투자 세액공제 대상이 확대되고 투자ㆍ출자의 범위와 지원 요건이 현실화되었다는 점은 매우 고무적이다. 해외자원개발 활동에 대한 금융 및 재정 지원을 확대하기 위해서는 국내 기관 간 협업은 물론 국외 기관과의 협업도 전략적 차원에서 강화해야 한다. 해외자원개발과 인프라 구축에 대규모의 자금이 필요한 만큼 주요국의 개발금융기관(DFI)이나 수출신용기관(ECA)과 협력하여 협조융자를 제공하는 등의 금융 재원을 보다 다각화할 필요가 있다. 또한 해외 광물 개발을 활성화하기 위해 활용이 필요한 만큼 민간 자금이 유입될 수 있는 환경을 마련하고, 고위험 프로젝트에 대한 위험 모니터링 시스템을 강화해야 한다.

한국정부는 2024년 한국수출입은행을 통해 ｢공급망 안정화 기금｣을 설치했는데, 10대 전략 핵심광물 사업도 지원 대상이다. 아프리카 지역 내 광종별 중점 협력국을 지정해 전략국 진출에 필요한 적정 수준의 재원을 확보할 필요가 있다. 효과적인 사업 추진을 위해 핵심광물 개발과 물류 및 서비스 인프라 구축을 연계하는 사업을 우선적으로 검토해야 할 것이다. 이러한 기금을 활용하면서 공적개발원조(ODA) 자금이나 정책금융, 수출금융과 연계하는 방안도 고려해야 한다. 개발협력 사업을 통해 자원 탐사, 광해 관리, 역량 강화, 광업 분야 개발 컨설팅 사업, 인력 양성을 위한 연수 사업 등을 추진할 수 있다.

공공지원기관인 광해광업공단이 자원 생산국과 한국 민간 기업 간의 교류와 협력을 주도하여 광해광업 분야의 해외 진출을 위한 교두보 역할을 할 수 있도록 역량을 강화해야 하며, 특히 정보 수집 및 분석 기능을 강화하기 위해 우선 해외자원조사를 위한 예산 증액이 필요하다. 해외 자원개발 산업 생태계 활성화를 위해 자원 분야 전문 인력을 양성하고 현직자의 현장 경험과 실무 역량을 강화해야 한다. 더불어 체계적으로 연구개발을 추진하여 핵심광물 광종별 탄소 저감 기술, 탄소 저장 및 포집 기술 등에 대한 지원을 확대해야 한다. 정부가 2024년 ｢민관협력 해외자원개발 추진 전략｣을 통해 중장기적으로 일관성 있게 정부 지원 정책을 추진하여 정책 일관성을 확보하겠다고 공표한 만큼 해외자원개발 사업을 적극적으로 추진할 수 있는 환경이 조성되기를 기대한다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 선행연구와의 차별성

제2장 전략적 투자보조금 정책의 통계적 현황
1. 보조금 통계 개괄
2. 전략적 투자보조금 선별
3. 전략적 투자보조금 추이
4. 소결

제3장 주요국의 전략적 투자보조금 정책 및 통상법적 분석
1. 주요국의 전략적 투자보조금 정책
2. 통상법적 분석
3. 소결

제4장 전략적 투자보조금 정책이 다국적기업의 투자 결정에 미치는 영향
1. 연구의 배경
2. 공급망 안정화 정책의 이론적 근거
3. 안정적인 공급망을 고려한 다국적기업의 투자 결정
4. 전략적 투자보조금의 설계에 따른 투자보조금의 효과성 분석
5. 소결

제5장 전략적 투자보조금 정책 시행에 따른 시장 충격과 글로벌 공급망 변화 전망: 배터리와 전기차 산업을 중심으로
1. 서론
2. 이론 모형
3. 보조금 정책 효과 시뮬레이션 분석
4. 소결
부록. 향후 분석을 위한 실증분석 방법 제안

제6장 결론 및 시사점
1. 주요 연구내용
2. 정책시사점

참고문헌

Executive Summary

최근 주요국들은 디지털ㆍ그린 전환, 첨단기술 확보 경쟁, 경제안보를 위한 공급망 안정화 등을 기치로 전략산업 내 기업에 대한 지원 정책을 강화하고 있다. 그중 전략산업에 대한 기업의 투자를 정부가 직간접적으로 지원하는, 이른바 ‘전략적 투자보조금’ 정책의 증가가 두드러진다.

주요국 정부가 지정한 전략산업이 일반적으로 부가가치가 높거나 미래의 성장동력으로서 잠재력이 높은 산업과 일치하는 경우가 많은 가운데, 해당 산업에서 유수의 다국적기업을 보유한 한국은 이러한 변화의 직접적인 영향을 받게 될 가능성이 크다. 대표적인 예로 미국의 ｢인플레이션 감축법｣과 ｢반도체 과학법｣을 근거로 제공되는 전략적 투자보조금은 많은 다국적기업의 투자 결정과 글로벌 공급망 재편에 중대한 영향을 미치고 있다. 미국 외에도 EU와 일본, 중국과 같은 주요국들 역시 전략적 투자보조금 정책을 시행하고 있고 앞으로도 중요 다국적기업에 대한 정책 지원이 계속될 것이므로, 한국정부는 이와 같이 변화하는 통상환경에 대비하면서 이러한 변화를 기회로 삼아 글로벌 경쟁력을 지속적으로 유지할 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다.

이러한 배경에서 본 연구는 전략적 투자보조금 정책이 다국적기업의 FDI와 글로벌 공급망에 미치는 영향을 판단할 수 있는 경제학적 분석 틀을 제공하는 것을 목표로 한다. 또한 이를 바탕으로 한국정부가 전략적 투자보조금 정책을 계획할 때 참고할 수 있는 시사점을 제공하고자 한다.

제2장은 GTA 데이터베이스와 NIPO(New Industrial Policy Observatory) 데이터베이스를 활용하여 최근 전략적 투자보조금 정책의 주요 동향과 특징을 살펴본다. 분석한 결과 2020년을 기점으로 정부개입과 전략적 투자보조금 모두 도입 건수가 급증했으며, 특히 전략적 투자보조금의 유지 기간이 일반 정부개입보다 길게 나타났다. 코로나19와 기술패권 경쟁의 여파로 각국은 단기적 정부개입을 다수 도입했으며, 2020년 이후 정부개입이 빠르게 증가한 것으로 분석되었다. 국가별로 일반 정부개입은 미국이, 전략적 투자보조금은 중국이 주도적으로 도입하고 있는 것으로 나타났으며, 정부개입 유형으로는 수출입 정책, 재정보조, 정부대출 등이 주를 이루었다. 전략적 투자보조금은 재정보조를 중심으로 정부대출, 세금 감면 등의 방식으로 지원되었고, 기술 분야별로는 일반 정부개입이 투입재에 집중된 반면 전략적 투자보조금은 첨단 IT 제품, 전력 및 배터리, 친환경 제품으로 점차 확대되는 추세를 보였다. 우리나라의 전략적 투자보조금 정책은 국내 설비투자보다는 해외시장 확보를 위한 금융지원 및 무역금융에 중점을 두고 있어, 국내 설비투자를 직접적으로 유인하는 효과는 제한적이라는 한계가 있다. 반도체 및 배터리 산업의 글로벌 사례를 보면, 미국, EU, 일본은 생산시설에 막대한 보조금을 지급하여 기업 경쟁력을 강화하고 있으며, 특히 적자를 본 기업에도 생산세액공제분에 대한 현금 환급을 지원하고 있다. 반면 한국은 지방투자 보조금과 환급성이 약한 세액공제 방식에 의존하고 있어 상대적으로 투자보조금의 유인이 약한 상황이다. 한국의 전략적 투자보조금 정책은 이러한 부분을 보완할 필요가 있다.

제3장은 주요국의 대표적인 전략적 투자보조금 정책을 소개하고 WTO 보조금 협정의 관점에서 해당 정책의 내용을 평가한다. 분석한 결과 주요국의 전략적 투자보조금 정책은 현금 제공, 조세 감면 등 다양한 방식으로 시행되고 있으며, 원칙적으로는 WTO 보조금협정에 위배될 가능성이 높다. 그러나 미국, 중국, EU, 일본은 투자보조금 정책 수립 시 WTO 환경 및 국가안보 예외를 주장할 여지를 고려하여 이를 정당화하려는 노력을 기울이고 있다. EU의 「한시적 위기 프레임워크」가 대표적인 사례로, 환경 및 에너지 공급망 위기를 이유로 한시적인 세제 혜택과 대출 금리 우대를 제공하고 있다. 한국의 전략적 투자보조금 정책은 지원 방식 측면에서 주로 세액공제에 의존하고 있으므로 주요국처럼 소비자 세액공제나 지분 투자 등 WTO 위반 가능성이 낮은 다양한 지원 방식을 확대할 필요가 있다. 또한 환경 및 국가안보 예외를 주장할 수 있도록 정책적 논리를 강화해야 하며, 반도체 및 이차전지와 같은 첨단 전략산업에 대한 지원 근거를 보다 명확히 마련해야 한다.

한편 현재 주요국은 중국을 대상으로 WTO 보조금협정을 강화하기 위한 논의를 병행하고 있다. 미국, EU, 일본은 중국의 보조금 관행에 대응하기 위해 새로운 규율 마련과 보조금의 부정적 효과에 대한 입증 책임 강화 등을 추진하고 있다. 한국은 이러한 상황을 감안하여 지나친 보조금 경쟁에 휘말리지 않는 장기적 안목의 정책 설계를 추진해야 한다.

제4장에서는 이론 모형을 통해 공급망 안정화 정책의 이론적 근거를 살펴보고, 전략적 투자보조금 정책이 공급망 안정성을 고려하는 다국적기업의 투자 결정에 미치는 영향을 검토하며, 효과적인 투자 유치를 위한 전략적 투자보조금 정책의 설계 방식을 분석한다. 분석의 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 주요국의 공급망 안정화 정책은 시장 외부의 요인으로부터 비롯되는 공급망 불안정성을 해결하기 위한 정책 개입이라는 점에서 합리성을 가지며, 글로벌 공급망 불안정 문제를 해결하기 위한 최적의 정책 수준을 달성하기 위해서는 국가 간 정책 공조가 필수적이다. 둘째, 다국적기업이 공급망 안정성을 고려한다는 사실을 전제할 때, proximity-concentration tradeoff가 나타나는 전통적인 수평적 FDI 모형에서 도출되는 결과와 반대되는 결과가 나타날 수 있다. 셋째, 첨단산업의 생산시설을 자국에 유치하고자 하는 정부가 고정비용과 생산비용 두 가지 측면에서 투자보조금 정책을 설계할 때 생산성에 대한 선별(screening)과 유치 확률 증가 간 tradeoff가 나타날 수 있으며, 최적의 투자보조금 정책은 특정한 조건에서 고정비용에 대한 보조와 생산비용에 대한 보조 중 양자택일로 이루어져야 한다.

제5장은 미국의 ｢인플레이션 감축법(IRA)｣에 기반한 전기차 및 배터리 기업 대상 전략적 투자보조금 정책이 전기차 및 배터리 산업의 공급망에 미치는 영향을 구조적 모형을 통해 분석한다. 분석 결과 미국이 ｢인플레이션 감축법｣에서 제안한 공급망에 참여하는 국가를 식별하여 보조금을 지급하는 ‘경로 의존적 보조금’은 여타 전통적 방식의 보조금에 비해 중국의 자동차 기업과 배터리 기업을 견제하는 데에 효과적인 수단이 된다는 사실을 시뮬레이션을 통해 확인할 수 있었다.

제6장은 앞 장의 분석을 바탕으로 다음과 같은 정책 시사점을 제안한다. 먼저 우리나라의 투자보조금 수급 요건을 완화해야 한다. 과거 우리나라의 투자보조금은 전략산업에서 해외시장 진출을 위한 금융지원과 무역금융에 집중되었으나, 2023년 이후 설비투자 세액공제와 연구개발 세액공제 등을 통해 국내 투자를 유도하는 방향으로 전환되었다. 세액공제 방식의 지원이 확대되었음에도 불구하고 기업의 이익이 적거나 손실을 보는 경우 효과가 제한적일 수 있으므로, 이를 해결하기 위해 미국의 사례처럼 세액환급이나 세액공제 크레딧 양도 방식을 도입하거나, 현금 지원을 하되 초과 이익 발생 시 지급된 보조금을 일부 환수하는 조건을 설정하여 기업의 투자 불확실성을 줄일 필요가 있다.

WTO 규범을 고려한 보조금 정책의 설계도 중요하다. 주요국은 소비자 세액공제와 지분 투자와 같은 WTO 협정 위반 가능성이 낮은 지원 방식을 활용함으로써 환경 및 국가안보 예외를 주장할 근거를 사전에 마련하고 있다. 우리나라 역시 WTO 규범과 합치되는 투자보조금 정책을 설계하고, 정당화 논리를 강화해야 한다.

투자보조금 정책 설계 시 전략기술별로 설비투자와 인력개발 지원을 차별화하여 정책을 유연하게 설계한다면 효율성을 높일 수 있다. 이를 위해 보조금 대상 기업군의 기술경쟁력 분포와 글로벌 보조금 경쟁 강도를 분석하고, 기업과 협력하여 정보를 공유하는 체계를 마련할 필요가 있다.

또한 주요국 공급망 정책 변화에 대응하는 전략적 접근도 필요하다. 외국의 정치적 환경 변화로 투자보조금 정책 실현이 불확실해지는 경우, 우리 정부는 투자 대상국과의 소통 채널을 강화하여 우리 기업의 리스크를 최소화해야 한다. 미국이 ｢인플레이션 감축법｣과 ｢반도체 과학법｣을 제정하여 지원한 보조금을 철회할 경우, 미국과 동맹국의 공급망 경쟁력에 미칠 부정적 영향을 강조하며 보조금 제도의 존치를 설득해야 할 것이다.

국문요약

제1장 서론
1. 글로벌 반도체 경쟁의 심화
2. 중국의 반도체 굴기
3. 연구의 목적과 구성

제2장 중국의 첨단 반도체 정책
1. 중앙정부 지원 정책
2. 지방정부 지원 정책
3. 중앙정부 투자 기금

제3장 고대역 메모리 반도체
1. 고대역 메모리 반도체(HBM)의 정의
2. 고대역 메모리 반도체 연구 지형
3. 고대역 메모리 반도체 R&D 지원
4. 고대역 메모리 반도체 상용화

제4장 3세대 반도체
1. 3세대 반도체의 정의와 분류
2. 3세대 반도체 관련 조직

제5장 결론 및 시사점
1. 중국 첨단 반도체 혁신의 시사점
2. 한국의 대응 방안

참고문헌

부록

Executive Summary

본 연구는 중국의 첨단 반도체 혁신 역량을 정책적 지원 체계, 고대역 메모리(HBM), 3세대 반도체를 중심으로 종합적으로 분석하고, 이에 대한 한국의 대응 전략을 제시하고자 하였다.

분석 결과, 중국의 첨단 반도체 혁신은 다음과 같은 특징을 보이고 있는 것으로 나타났다. 첫째, 중국의 고대역 메모리 분야 연구는 2015년을 기점으로 급격히 성장하고 있으며, 중국의 화중과기대와 칭화대를 중심으로 강력한 연구그룹이 형성되어 있음을 파악했다. 연구 주제도 초기의 GPU 컴퓨팅, 시스템 성능 최적화 등 응용기술 중심에서 하드웨어 가속, 아키텍처 설계 등 원천기술 영역으로 확대되고 있다.

둘째, 중국의 HBM 연구는 체계적인 연구 네트워크를 통해 발전하는 양상을 보이고 있다. 공저자 네트워크 분석 결과, 주요 대학을 중심으로 기업, 연구소와의 긴밀한 협력체계가 구축되어 있으며, 특히 미국 등 해외 기관 소속의 중국 출신 연구자들이 자국 연구진과 활발한 공동연구를 수행하며 글로벌 수준의 연구 역량을 이전하고 있는 것으로 나타났다.

셋째, 미래 원천기술 연구 측면에서는 국가자연과학기금을 통한 체계적인 지원이 이루어지고 있다. 2019~22년 사이 474개의 반도체 관련 프로젝트가 지원되었으며, 특히 일반 프로젝트와 청년 과학 펀드 프로젝트가 약 45%를 차지하여 차세대 연구 인력 양성에 주력하고 있는 것을 알 수 있다. 또한 국무원 국유자산감독관리위원회의 국유기업 성과 분석 결과, 49개의 첨단 반도체 관련 제품 중 핵심 전자 부품이 18개로 가장 많았으며, 14개 제품이 국제선도 수준에 도달한 것으로 평가되었다.

넷째, 3세대 반도체 분야에서는 국가 반도체 기술혁신센터와 산업 기술혁신전략연맹(CASA)을 통해 체계적인 기술 자립화를 추진하고 있는 것으로 나타났다. ‘1+N+X’ 개방 공동 건설 및 협동 혁신 운영 모델을 통해 기초연구, 응용연구, 산업화의 유기적 연계를 추진하고, SiC, GaN 등 핵심 소재의 국산화와 전기차, 신재생에너지 등 수요산업과의 연계를 집중 지원 중이다.

이러한 중국의 혁신 동향에 대응하여 한국은 다음과 같은 전략이 필요하다. 첫째, HBM 분야에서 현재의 경쟁우위를 유지하기 위해 제조 중심에서 설계-제조 통합 혁신으로 전환해야 할 필요가 있다. 연구 네트워크 분석에서 나타났듯이 한국은 하드웨어 제조 기술에 편중된 반면 중국은 시스템 수준의 포괄적 접근을 보이고 있어, 설계 역량 강화를 통한 종합적 기술력 확보가 시급하다.

둘째, 글로벌 연구 네트워크의 다변화가 필요하다. 공저자 네트워크 분석 결과, 한국은 미국, 일본 등 전통적인 협력국과의 연구는 활발하나 인도, 싱가포르 등 신흥 연구 주체들과의 협력은 제한적인 것으로 나타났다. 연구 협력 대상의 다변화를 통해 새로운 혁신 기회를 창출할 필요가 있다.

셋째, 3세대 반도체 분야에서는 원천기술 개발, 응용기술 확보, 시장 확대를 포괄하는 종합적인 전략이 필요하다. 특히 중국은 기술 지원 외에도 국산 기술 기반 제품의 확산에도 많은 인센티브를 제공하고 있어, 한국 역시 기술 고도화와 함께 시장 수요 창출 및 기술 확산 지원형 정책을 도입할 필요가 있다.

마지막으로 이러한 전략의 실효성을 높이기 위해서는 산업 발전 단계별 맞춤형 지원 정책, 기술 특성 및 시의성을 고려한 전략적 R&D 투자, 인재 양성 등 정부 차원의 체계적인 지원이 뒷받침되어야 한다. 특히 기초연구부터 상용화까지 이어지는 혁신생태계 구축과 글로벌 협력 네트워크 강화에 정책의 초점을 맞출 필요가 있다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구 배경 및 필요성
2. 연구 목적과 범위

제2장 사이버안보 개념과 국제적 논의
1. 사이버안보의 개념
2. 사이버안보 규범에 관한 국제적 논의
3. 사이버안보 분야의 주요 쟁점
4. 소결

제3장 주요국의 사이버안보 정책
1. 미국
2. EU
3. 일본
4. 한국
5. 소결

제4장 사이버안보 조치와 국제통상법
1. 사이버안보 조치에 적용될 수 있는 통상협정
2. 안보 예외 규정
3. 소결

제5장 결론
1. 연구 내용 요약
2. 정책적 시사점

참고문헌

Executive Summary

사이버안보는 군사안보, 에너지 안보, 경제안보와 같은 국가안보의 하위 개념이다. 사이버안보는 디지털화의 영향으로 국가 핵심 기반시설이 운영되는 안보 중심이 된 사이버공간을 사이버상 공격 또는 위협으로부터 방어하여 적절히 기능하게 함으로써 국가와 국민의 안전이 보장되는 상태 또는 활동이라고 정의할 수 있다. 이때 사이버공간은 ‘정보시스템’과 여기에 저장된 ‘정보’로 구성된다.

사이버안보 규범에 관한 국제적 논의 과정에서는 미국을 중심으로 한 서방 자유민주 국가와 러시아 및 중국 사이의 견해 대립이 계속되었다. 그럼에도 UN 차원에서는 정부 전문가 그룹(UNGGE)이 2004년부터 활동하고 있다. UNGGE의 제3차 보고서에서는 사이버공간에 국제법이 적용된다는 원칙을 처음 확인했고, 국가의 영역관리 책임을 노력 의무로 인정하는 등 제한적이나마 성과가 있었다.

미국 등 서방 국가는 사이버공간을 별도 영역으로 인정하는 태도를 보인다고 평가할 수 있는 한편, 현행 국제법이 사이버공간에 그대로 적용될 수 있다고 주장한다. 러시아와 중국 등 비서방 진영은 사이버공간이 별도 영역이 아니라는 태도를 보인다고 평가할 수 있는 한편, 시스템 등 물리적인 ICT 기반시설 또는 정보가 저장된 서버의 위치가 국내이면 국내법이, 외국이면 외국법이 적용될 뿐 국제법은 적용되지 않는다고 주장한다.

주요국의 사이버안보 정책을 전략과 법률로 나누어 조사한 결과는 다음과 같다. 미국의 2023년 「국가 사이버안보 전략」에 따라 민간시설에 대한 사이버안보의 최소 요건이 권고되었다. 「CISA 전략계획 2023~2025」는 핵심 네트워크에 대한 침해가 발생하기 전에 능동적으로 위협을 완화한다는 내용을 포함한다. 또한 「2022년 핵심 기반시설 사이버사고 보고법」은 핵심 인프라 소유자에게 사이버사고 발생과 랜섬웨어 피해에 대해 각각 72시간, 24시간 내 보고의무를 부과했다. 여기서 미국 사이버안보 정책의 특징으로는 능동적 방어 전략을 택한 점, 그리고 상당수 인프라를 민간이 소유 또는 운영하는 점을 고려하여 민간과의 공조를 강화한 점을 들 수 있다.

EU는 2013년 「EU 사이버안보 전략」에서 안전하면서도 개방적인 사이버공간을 강조했으나, 2020년 동명의 전략에서는 복원력과 기술 주권을 강조했다. EU의 사이버안보 법률은 직접적인 수입 제한 조치보다는 인증 제도 또는 표시 제도와 같은 간접적인 조치를 취하는 특징이 있다. 2019년 「사이버안보법」을 제정하여 다양한 사이버보안 인증 제도를 마련하고 있다. 이에 따라 2024년에는 ICT 상품에 대한 EUCC 인증 시행법이 제정되었다. 클라우드컴퓨팅 서비스, 5G 통신, AI에 대한 인증도 준비하고 있다. 또한 2024년 「사이버복원력법」은 디지털 요소가 있는 소프트웨어 또는 하드웨어 상품에 이 법에 따른 보안 사항을 준수한다는 CE 표지를 부착할 법적 의무를 수입업자 또는 유통업자에 부과한다.

일본의 2022년 「국가안보전략」에서 제안된 ‘능동적인 사이버 방어’는 미국의 전략과 유사한 것으로 확인된다. 「경제안보추진법」을 근거로 한 기간 인프라 방호제도는 소관 부처에서 지정한 민간사업자를 대상으로 특정 중요 설비 도입 시 및 유지관리 등의 위탁 시 사전심사를 요구하며, 정부는 설비 도입 중지 명령권을 갖는다. 일본정부는 기업의 자발적 참여에 의한 인증 제도인 「IoT 제품에 대한 보안 적합성 평가제도」를 마련했다.

우리나라의 2024년 「국가 사이버안보 전략」은 자유·인권·법치 수호라는 민주적 가치를 표방한 점과 공세적 사이버 방어와 대응 전략을 도입한 점을 특징으로 볼 수 있다. 사이버안보 법률의 특징은 통합된 법률이 없이 관련 규정이 여러 법률에 흩어져 있다는 것이다. 이는 필연적으로 통합된 관리 조직의 출현을 어렵게 만든다. 그러나 클라우드컴퓨팅 등 변화하는 사이버안보 상황에 신속하게 대응하는 점은 돋보인다.

사이버안보 조치에 대한 국제통상법의 적용 가능성은 다음과 같다. 사이버안보 조치는 WTO 협정에 위반된다는 판단이 내려질 가능성이 크다. 국가안보 예외 규정을 다룬 WTO 판정례는 모두 전시 또는 국제 관계에서의 긴급상황에 관한 것이다. 평시의 조치가 국가안보 예외로 인정되려면 조치 당시에 목적을 인식했다는 주관적 증거와 실제로 군사시설 등에 간접적으로 공급한다는 증거가 있어야 한다는 견해가 있다. 패널은 당사국이 자국의 필수적 안보 이익의 보호를 위해 필요한 조치라고 신의성실하게 판단했는지를 심사할 수 있다. 국제투자중재 사건인 Seda v. Colombia에서도 결론은 같았다.

우리나라의 사이버안보 정책에 대한 시사점은 다음과 같다. 첫째, 사이버 무력공격에 이르지 않은 사이버 부당 이용 또는 사이버공격에 대해서는 자위권을 행사할 수 없다. 둘째, 공세적 방어 전략은 신중하게 추진되어야 한다. 임박한 무력공격을 대상으로 하는 선제적 자위가 국제관습법에 따라 허용된다는 견해가 있다. 그러나 임박성을 판단할 구체적 기준에 대한 논란이 있다. 셋째, 사이버공간에 대한 국가의 영역관리 책임 또는 상당 주의 의무라는 법리는 우리나라가 북한으로부터의 사이버 위협에 대응하는 데 유용하게 활용할 수 있다. 넷째, 통합된 사이버안보법을 마련할 필요가 있다.

우리나라의 통상 정책에 대한 시사점은 다음과 같다. 첫째, 주요국이 도입하는 사이버안보 조치를 지속적으로 관찰하여 우리 수출 기업이 받는 부정적 영향을 최소화해야 한다. 둘째, 우리 기업이 미국 또는 EU 시장 등에서 제3국과 경쟁할 때 사이버안보 관련 표지 및 인증 제도 등에서 유리한 위치에 설 수 있도록 우리 정부가 지원해야 한다. 셋째, 우리나라가 사이버보안 조치를 할 때는 통상규범에 저촉되지 않도록 정밀한 제도 설계와 운영이 필요하다. 넷째, 국가가 통상협정의 국가안보 예외 규정을 주장할 때도 신의칙에 따른 심사가 이루어진다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 의의 및 필요성
2. 연구의 내용과 방법
3. 선행연구와의 차별성

제2장 러-우 전쟁과 글로벌 사우스의 부상
1. 러-우 전쟁과 국제질서의 변화
2. 글로벌 사우스의 부상과 전략적 함의
3. 소결

제3장 러시아의 글로벌 사우스 전략 ­ 개념, 정세 인식, 목표와 과제
1. 개념: ‘글로벌 사우스’와 ‘세계 다수’
2. 정세 인식과 글로벌 사우스의 위상
3. 목표와 과제
4. 소결

제4장 러시아의 글로벌 사우스 전략 ­ 다자적 맥락
1. 브릭스의 출범과 발전 과정
2. 러시아의 브릭스 정책 방향과 경제관계
3. 소결

제5장 러시아의 글로벌 사우스 전략 ­ 지역적 맥락
1. 러시아-중동 관계
2. 러시아-아프리카 관계
3. 러시아-중남미 관계
4. 소결

제6장 결론: 정책 시사점 및 제언
1. 정책 시사점
2. 정책 제언

참고문헌

Executive Summary

이 보고서는 2022년 2월 우크라이나 전쟁 발발 이후 러시아의 새로운 대외정책 방향인 글로벌 사우스 전략을 보다 객관적이고 종합적으로 파악하고자 한 연구 결과이다. 특히 전쟁 발발 이후 세계질서의 변동과 재편 과정을 고찰함과 동시에 대외전략 환경의 구조적 변화 속에서 러시아 정부의 새로운 대외전략 방향을 분석하는 것에 연구의 주된 목적을 두었다. 다시 말해서 이 연구는 러시아 글로벌 사우스 전략의 방향과 주요 내용, 추진 현황을 다자적(브릭스) 및 지역적(중동, 아프리카, 중남미) 맥락에서 고찰하고, 이를 토대로 유용한 정책적 시사점을 도출하고자 했다.

제2장에서는 러-우 전쟁과 글로벌 사우스의 부상을 고찰했다. 러-우 전쟁은 국제질서의 변화에 큰 영향을 미치고 있으며, 이는 다음 세 가지 측면에서 정리가 가능하다. 첫째, 정치외교적 측면에서 국제관계의 진영화 과정이 심화되고 있다. 둘째, 안보적 측면에서 미국과 러시아 간에 군사적 대결 구도가 조성되었다. 셋째, 경제적 측면에서 러시아와 서방 간의 유대관계가 훼손되고 말았다. 한편 진영화 및 분절화로 상징되는 국제관계의 변혁 과정에서 글로벌 사우스가 부상하고 있다. 이는 전쟁 이후 글로벌 사우스의 존재감이 부각됨에 따라 최근의 지구촌 국제관계에서 이들의 전략적 가치와 중요성이 더욱 증대되었기 때문이다. 이러한 대외적 위상 변화는 글로벌 사우스가 지속적인 경제성장과 정치적 자율성 강화를 바탕으로 국제 문제에 보다 적극적인 행위자로 참여함으로써 가능했다. 결국 러-우 전쟁은 세계의 분열과 국제질서의 변동, 글로벌 사우스의 부상이라는 국제관계의 새로운 현상을 만들어 내는 중이다.

제3장은 러시아 글로벌 사우스 전략의 개념, 정세 인식, 목표와 과제를 분석했다. 먼저 ‘글로벌 사우스’는 지리적으로 남반구에 있는 국가들이 아니라 경제적으로는 개발도상국이자, 정치적으로는 비서방국가로 분류되는 국가들을 의미하는 용어이다. 러시아는 최근 ‘글로벌 사우스’라는 용어 대신 서방 국가들을 배제하면서 자신을 포함하는 이른바 ‘세계 다수(World Majority)’라는 용어를 선호하고 있다. 한편 러시아의 정세 인식에 따르면 다음의 네 가지 사항이 특히 강조되고 있다. 첫째, 세계질서의 다극화가 진행되고 있다. 둘째, 세계질서의 변화 과정에서 새로운 경제협력 체계에 관한 관심이 증가하고 포괄적 안보 위협과 강대국간 충돌 위험이 나타나고 있다. 셋째, 외부 압력을 받는 국가간 협력 강화가 세계질서의 위기에 대한 합법칙적 대응이 되고 있다. 넷째, 미국과 그 ‘위성국들’은 세계질서의 중심 중 하나로서 러시아의 강화와 독립적인 대외정책을 서방 패권에 대한 위협으로 간주하면서, 러시아의 전면적 약화를 시도하고 있다. 2023년 3월 11일 푸틴 대통령이 승인한 새로운 ｢대외정책개념｣에 규정된 대외정책의 우선 방향과 그에 따른 과제를 검토하여 글로벌 사우스 전략의 목표와 과제를 추론한 결과는 다음과 같다. 첫째, 글로벌 사우스 국가들과의 협력을 통한 세계질서의 다극화 촉진이다. 둘째, 글로벌 사우스 국가들의 안보에 대한 개입이다. 셋째, 글로벌 사우스 국가들과의 경제협력 확대이다. 넷째, 글로벌 사우스 국가들에서 러시아에 대한 우호적 인식 확산이다.

제4장에서는 러시아의 글로벌 사우스 전략을 다자적 맥락에서 검토했다. 특히 브릭스의 출범과 발전 과정에 대한 고찰과 더불어, 러시아의 정책 방향과 경제 관계에 대한 내용을 정리했다. 러시아는 2013년 채택한 ‘러시아의 브릭스 참여 개념’에서 2006년에 러시아가 주도한 브릭스의 창설이 21세기 들어 발생한 가장 중요한 지정학적 사건이었다고 강조했다. 그로부터 약 10년 후 전쟁과 제재 장기화로 인한 대규모 불확실성의 충격 속에서 러시아는 다극화 세계를 강조하며 브릭스의 중요성을 한층 더 강하게 부각시키고 있다. 특히 최근 브릭스의 외연 확장은 브릭스 역사에 중대한 전환점이자 출발점인 동시에, 브릭스가 글로벌 사우스를 포괄하는 러시아의 ‘세계 다수’ 구상에서 가장 중요한 위치를 차지하게 되는 이정표가 되었다고 볼 수 있다. 외연이 확장된 브릭스는 G20 회원국 중 7개국(브라질, 러시아, 인도, 중국, 남아공, 튀르키예, 인도네시아), 10개 아세안 회원국 중 4개국(인도네시아, 말레이시아, 태국, 베트남)이 참여하는 탄탄한 집합체이자 거대 시장으로 발전할 잠재력을 보유하게 되었다. 물론 브릭스는 회원국간 정치적ㆍ경제적 이해관계의 차이에 따른 내부 응집력 약화 및 와해 가능성 등에 따른 비관론이 존재한다. 그럼에도 불구하고 브릭스는 본질적으로 ‘다자주의 연대’라는 분명한 공통의 목표를 바탕으로 결집되었고, ‘다양성과 포용성’을 지속적으로 강조해온 반서방이 아닌 비서방 대화협의체라는 점에서 기존 국제질서를 보완하는 효율적인 다자협력 메커니즘으로 발전할 가능성이 크다고 할 수 있다.

제5장은 러시아의 글로벌 사우스 전략을 지역적 맥락에서 분석했다. 특히 전쟁 이후 러시아가 다극 질서 구축을 위해 우호 세력을 규합하고자 중동, 아프리카, 중남미 지역을 대상으로 외교 행보를 강화해나가고 있다는 점에서 러시아와 중동ㆍ아프리카ㆍ중남미 관계 발전의 성격과 특징을 조사했다. 먼저 러시아는 튀르키예(교역액 증대, 에너지 수출 허브, 원자력 협력), 이란(군사ㆍ무기 협력, 자국통화 거래, 에너지 및 투자 협력), UAE(러시아인 대량 이주, 새로운 비즈니스 시장) 등과의 관계 강화에서 가시적 성과를 내고 있다. 둘째, 무엇보다도 군사 협력 분야에서 상당한 진전을 이루었다. 러시아는 35개 아프리카 국가와 군사협력 협정을 맺고 있으며, 이를 통해 무기 수출, 군사 훈련, 대테러 작전 등 다양한 형태의 군사 지원을 제공하고 있다. 또한 경제협력 분야에서도 러시아는 아프리카와의 관계를 확대하고 있다. 특히 곡물, 비료, 에너지 분야에서의 협력이 가장 두드러지며, 자원 개발 분야에서도 적지 않은 성과를 거두고 있다. 셋째, 러시아의 중남미 외교와 성과다. 중남미 지역에서 러시아는 우크라이나 전쟁 이후 외교적ㆍ경제적 영향력을 확대하는 데 일정 부분 성공했다. 특히 러시아는 쿠바, 니카라과, 베네수엘라와 같은 전통적 우방국과의 관계를 더욱 강화했으며, 이들 국가와 에너지, 군사, 기술 분야에서 협력을 확대했다. 게다가 러시아는 브라질과 아르헨티나 등 주요 중남미 국가들과의 경제협력도 증진했을 뿐 아니라, 볼리비아와의 전략적 광물(리튬) 협력도 강화되고 있다.

제6장에서는 연구 내용에 대한 정책적 시사점을 도출하고, 새로운 대외환경을 고려한 정책방안을 제언했다. 먼저 제2장(글로벌 사우스의 부상과 실용주의적 균형 외교), 제3장(러시아의 새로운 대외전략 추진과 세계질서의 변화 모색), 제4장(브릭스 확대의 의미와 발전 잠재력 요인), 제5장(러시아의 글로벌 지역 전략 추진 수단과 도전 과제) 등 장별 정책 시사점을 제시했다. 또한 중견국 외교 강화 및 확대, 글로벌 사우스에 대한 전략적 협력방안 마련, 글로벌 차원의 다자간 의제 개발 및 육성을 위한 새로운 관점과 전략 수립, 러시아에 대한 전략적 관리방안 마련 등을 정책방안으로 제언했다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구의 구성
3. 선행연구 검토
4. 경제안보 개념과 정책 유형 분류
5. 자국중심주의와 고립주의, 일방적 산업정책

제2장 주요국 산업정책의 부활과 정책 경쟁 딜레마
1. 미국 산업정책: 전략경쟁 속 고립주의 부활의 명암
2. EU 산업정책: 개방된 전략적 자율성의 맥락과 한계
3. 중국 산업정책: 비대칭적 고립주의의 딜레마
4. 요약 및 시사점

제3장 산업정책의 영향: 무역, 투자, 연구협력
1. 무역
2. 투자
3. 연구개발 투자와 협력
4. 요약 및 시사점

제4장 산업정책 경쟁과 산업별 영향
1. 산업정책 경쟁 상황
2. 한국의 산업별 영향: 반도체ㆍ이차전지
3. 정책 경쟁에 따른 시나리오 분석
4. 소결

제5장 한국형 경제안보 프레임워크 구축 방안
1. 주요 연구 결과 요약
2. 한국형 산업정책 프레임워크의 필요성
3. 대응 방향 및 전략 수단 발굴

참고문헌

부록
1. 주요국의 산업정책 비교
2. 주요국 전략산업별 투자 현황

Executive Summary

경제안보 가치 달성을 위해 각국 정부 주도로 산업정책 및 경제안보 전략경쟁이 격화된 요즘, 전략경쟁의 선두에 서기 위해 자국의 이익만을 우선시하는 정책 경향에 대한 우려가 커지고 있다. 자국 중심적인 산업정책과 경제안보 전략이 어떻게 세계 및 한국 경제에 영향을 미치고, 한국의 전략적 선택은 어느 방향으로 이루어져야 하는지에 대한 논의가 필요한 시점이다. 본 연구에서는 최근 새롭게 정의되고 있는 산업정책을 자국의 경제안보 가치 달성을 위한 정책적 수단의 부상으로 해석한다. 나아가 고립주의적인 산업정책 경쟁 기조에 대응하여 체계적인 전략 방향 수립을 위한 원리 및 세부 전략을 담은 한국형 산업정책 프레임워크를 제시한다.

제2장은 미국, EU, 중국의 산업정책 경쟁이 격화되면서 고립주의 상황으로 수렴하게 된 역사적 맥락에 대해서 분석하였으며, 결론적으로 자국 산업 보호 및 역량 강화와 경제적 이익 극대화, 안보 가치 강화라는 복합적 의제가 상호 충돌하는 삼중고 양상으로 수렴하는 경향을 확인하였다. 2010년 전후 분석 대상국의 국내 및 외부 요인으로 인해서 산업정책 기조가 이전과는 성격이 다른 신산업정책으로 이행하면서, 경제안보 가치와 결합한 산업정책이 전반적으로 국내 정치적 제약 극복을 위한 주요 수단으로 활용되는 면모를 보였다.

미국은 제도적 동면이라고 분류할 수 있을 만큼 산업정책 수단을 전면적으로 활용하지 않았으나 이는 과거 정책 실패로 인해 실효성에 대한 의구심이 누적되어 있었기 때문이다. 공화당에 빼앗긴 정치적 주도권 회복을 위해 민주당은 대규모 산업정책을 통과시키고 고립주의를 강화하면서 글로벌 산업정책 경쟁이 더욱 격화되는 계기를 제공하였다. 미국 산업정책의 복귀는 단기적으로는 전략산업의 미국 내 유치와 같은 성공을 가져온 것처럼 보이나, 미국 정치 시스템의 근본적 변화가 없는 상태에서는 다시 정치적 반대에 직면할 수 있다. 이로 인해 고립주의적 산업정책 기조에서 자국의 이익 극대화와 안보 가치 결합이 중ㆍ장기적으로 유지될 수 있을지는 가늠하기 어려운 상황이다.

EU는 다양한 회원국의 이해관계를 조정해야 하는 정치 구조 특성상 아시아 국가의 수직적 산업정책보다 수평적 산업정책을 주로 활용하였고, 산업정책의 필요성에 대한 인식도 다른 국가에 비해 빨랐다는 특징이 있다. 산업 분야의 규범을 선도하고 회원국간 협의를 위한 채널을 먼저 구성하는 등 EU의 독특한 내부 결정 구조의 특성을 반영한 결과이다. 그러나 EU가 표방하는 개방된 전략적 자율성 달성을 위해서는 강력한 내부 공조가 필요하지만 회원국간 합의를 단시간에 이끌어내는 데 드는 조정 비용이 매우 높다. 수평적 산업정책의 효과는 단기간에 관찰되기 어렵다는 점에서 외부 위협에 대한 대응도 늦을 수 있다. EU는 여전히 자유무역 확대를 지지해야 하지만, 고립주의적 산업정책의 수요가 동시에 존재한다는 점에서 올바른 정책 방향 설정이 어려운 상황이다.

중국의 경우 전통적으로 산업정책을 통한 가파른 경제성장을 이뤄낸 국가로 평가된다. 하지만 2010년대 이후 세계는 중국에 더 의존하고, 중국은 대세계 의존도를 줄이는 비대칭적 고립주의로 전환되면서 경제안보 가치를 산업정책에 결합시키는 행보를 보인다. 반도체 분야에서는 자립을 오래전부터 염원해왔지만, 미ㆍ중 갈등이 격화되면서 비대칭적 고립주의의 목표가 흔들리고 있다. 반면 이차전지 및 핵심광물 공급망 분야에서는 비대칭적 고립주의가 강화되는 경향을 나타내며 산업 분야별로 이질적인 모습을 보인다. 산업정책은 중국의 경제 성공 방정식이었지만 국제공조 없이는 정책목표 달성이 어려움을 보여주며 중국만의 산업전략이 내포한 딜레마를 해결하지 못하고 있다.

제3장은 고립주의적 산업정책이 증가하는 2010년대 이후 무역, 투자, 연구개발 및 협력 분야의 국별 비교를 통해 경제안보 가치와 결합한 산업정책 증가에 따라 주요 경제지표가 어떻게 변화하였는지 분석하였다. 세계무역경보(GTA) 데이터를 이용하여 2008년 이후부터의 산업정책 증가 추세를 확인한 결과, 자국 중심의 고립주의적 산업정책이 미ㆍ중 갈등 및 코로나19 확산 이후 더 증가하는 것을 확인하였다. 전 세계 무역에서 중국의 비중이 감소하고 미국의 비중이 증가하였지만, 주요 품목별로 각국의 무역 비중 변화는 매우 상이하다. 특히 중국의 에너지 및 핵심광물 비중이 증가하는 경향이 있어 대중국 의존도 문제는 여전한 것으로 보인다. 고립주의적 산업정책 추세를 무역 데이터와 결합하여 실증분석한 결과 선진국과 개도국 간 제조업 수출 무역이 감소하고, 선진국 및 개도국 내의 제조업 수출 무역이 증가하여 공급망 분절화 경향도 관측된다. 무역 집중도 지수를 살펴보면 전반적으로 특정국 의존도가 완화된 모습을 보이지만, 베트남과 같은 국가는 미국을 포함한 특정 국가로 집중이 심화되었고, 주요 품목별 분석에서도 ICT, 전략 기술 분야의 경우 미국, 한국 등의 국가 비중이 증가하여 고립주의적 산업정책 효과가 상이하게 나타나는 것을 확인할 수 있다.

유형별 세계 투자에서 직접투자인 그린필드와 M&A를 통한 투자인 브라운필드 모두 감소하고 있으나, 전략산업인 반도체와 이차전지 산업에 대한 투자는 꾸준히 증가하였다. 그러나 기술 유출 우려, 수출규제 강화 등으로 인해 반도체 산업에서의 브라운필드 투자가 줄어들고 있고, 미국과 중국의 상호 투자도 감소 추세이다. 미국, 중국, EU의 반도체, 이차전지, 핵심광물 분야에서의 상호 투자 추세를 살펴본 결과 중국으로의 투자 유입은 줄었지만, 중국의 대세계 투자는 늘어서 비대칭적인 고립주의 면모를 보이고 있다. 특히 핵심광물 분야에서 미국, EU의 투자는 핵심광물이 아닌 금광에 집중되어 있지만 중국은 주요 광물에 대한 투자가 증가하였다. 전반적으로 상호투자가 감소한 국가에서는 기존 투자 대상국이 다른 투자 대상국으로 전환되거나 우회 투자가 증가하는데, 이는 산업정책의 본래 의도와는 다른 형태로 영향을 미칠 수 있음을 의미한다.

연구개발 투자의 경우 중국이 미국의 수준을 따라잡고 있어 미국과 중국의 연구개발 경쟁이 격화되는 추세이고, 한국, 일본, 싱가포르, 대만 등은 첨단산업에 대한 GDP 대비 연구개발 투자 집중도가 높기 때문에 미국과 중국의 연구개발 투자 경쟁에 가장 영향을 받는 국가 집단으로 분류된다. 현재까지 각국 연구자의 입직 및 이동은 활발하게 이뤄지고 있는 것으로 보이지만, 주요 국제 학술지에 게재된 연구 논문 기준 정보를 바탕으로 연구협력 상황을 알아본 결과 미국과 중국의 연구협력 단절이 발생하고 있다. 생명과학, AI, 이차전지 분야에서도 미ㆍ중 간 연구협력이 감소하고 있으며, 이는 기후위기와 같은 공통 의제에 대해 국제협력을 통한 신속한 대응이 더욱 어려워질 것임을 암시한다.

제4장은 최근 글로벌 산업정책의 경쟁 현황을 신산업정책관측소(NIPO) 데이터를 통해 파악하고, 한국의 반도체 산업과 이차전지 산업에 미치는 영향을 관세청 무역 데이터를 통해 분석한 후 이 결과를 바탕으로 시나리오를 구성하여 산업정책 경쟁 상황에 대한 시사점을 도출하였다. 세계 각국의 정부 개입은 공공의 이익을 저해하는 방향으로 이뤄지고 있으며, 과거 후발 추격국 중심의 산업정책 상황과 달리 고소득 국가 중심으로 이중용도 품목, 첨단기술, 저탄소 분야에 집중된 경향을 보인다. 모든 국가가 전략적 경쟁력을 확보하고자 하며 동일한 전략산업 분야에 대한 산업정책 경쟁을 벌이는 상황을 확인할 수 있다.

한국의 전략산업인 반도체 및 이차전지 분야를 각 공급망 단계별로 살펴본 결과 완성품 및 제조 장비 단계에서 대미국 수출 비중이 증가하였으나, 재료와 부품 단계에서는 대중국 수입의존도가 지속적으로 증가한 사실을 확인하였다. 이는 미국과 중국 모두 공급망 단계에서 중요한 무역 대상국이어서 어느 한 진영에 전적으로 의존할 수 없는 한국의 현실을 반영하며, 양국과의 협력이 중요하다는 실증 증거로 볼 수 있다.

이와 같은 상황에서 정부 정책 개입이 필요한지를 확인하기 위해 지정학적 불확실성과 각국의 산업정책 개입 상황을 핵심 요인으로 산정하여 베이지안 네트워크 모형을 구축한 후 한국의 대미국, 대중국 수출 패턴이 어떻게 달라지는지 분석하였다. 분석 결과 지정학적 위험을 통제하고도 정부의 정책 개입이 가져다주는 실익이 크지 않으며, 전체 수출액을 증가시키는 것이 아니라 대미국 혹은 대중국 수출 비중을 희생하는 방향으로 작용할 가능성을 보여주었다. 따라서 정부의 정책 개입은 미국, 중국과의 협력을 모두 증진할 수 있는 방향으로 조심스럽게 이루어져야 한다.

제5장에서는 각 장의 실증분석 결과를 종합하여 한국형 산업정책의 방향성을 담은 프레임워크를 제시하였다. 산업정책의 성공을 위해서는 정확한 표적 설정과 국가 목표의 우선순위 설정, 실행 방식 결정, 거버넌스 정비 등이 이뤄져야 하며 민간 부문의 피드백을 통해 정부 실패를 방지해야 한다. 한국의 산업정책 현황을 미국, EU, 중국과 비교한 결과 한국은 명확한 국가 목표와 방향성이 부재하고 주요국 정책을 추종하는 경향이 존재한다. 따라서 명확한 국가목표를 설정한 후 체계적으로 산업정책을 설계하여 경제안보 가치를 실현할 수 있는 산업정책 선도국가를 지향해야 한다. 이를 위한 한국형 산업정책 프레임워크로 CORE를 제시한다. C는 협력적이면서 공존하는(cooperative and coexistent), O는 개방적인(open), R은 회복탄력적인(resilient), E는 효율적이면서 환경친화적인(efficient and eco-friendly) 정책을 설계해야 한다는 의미이다. 주요 세부 전략으로 △ 공급망 전략 위치 선점을 위해 가치기반 녹색 프리미엄 공급국 선언, △ 양자협력 분야 무역 상대국의 취약점을 보완하는 대세계 공급망 공략, △ 다자협력 분야 불확실성 감소 및 국제협력 증진을 위한 경제안보 국제공조 주도, △ 경제안보 정책 조정관 신설을 통한 중앙권력 분산형 전략 거버넌스 정비 및 민ㆍ관 협력 증진을 제안한다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 필요성과 목적
2. 연구의 내용과 구성
3. 선행연구와의 차별성

제2장 EU 핵심광물협정의 주요 내용: 에너지·원자재 챕터를 중심으로
1. 에너지·원자재 챕터의 도입 배경과 체결 현황
2. 에너지·원자재 챕터의 구성과 주요 조항
3. 소결

제3장 미국 핵심광물협정의 주요 내용
1. 핵심광물협정의 추진 배경과 체결 현황
2. 미·일 핵심광물협정의 구성과 주요 조항
3. 소결

제4장 핵심광물협정의 활용과 협상전략
1. FTA 원자재 챕터의 도입 제안
2. 핵심광물협정의 협상전략
3. 공급망 ESG 강화와 핵심광물의 범위 설정

참고문헌

Executive Summary

최근 글로벌 공급망의 안정성과 지속가능성이 주요 이슈로 부상하면서 반도체, 전기차 등 첨단 산업과 친환경 에너지 산업에 필수적인 리튬, 니켈, 코발트, 망간, 흑연, 희토류와 같은 핵심광물의 안정적 확보가 중요한 과제로 대두하고 있다. 이러한 광물들은 첨단 기술 제품의 생산에서 공급망의 최상위에 위치하는데, 중국 등 특정국에 대한 의존도가 높아 가격 변동성과 자원 무기화 조치의 영향을 받기 쉽다. 이에 따라 주요국들은 산업 기술 경쟁이 심화되는 상황에서 자국 중심의 공급망 재편을 도모하며, 핵심광물 및 원자재의 안정적 확보와 리스크 관리를 위해 자원보유국 또는 우방국과의 협력을 강화하고 있다. 본 연구는 이러한 국제적 흐름 속에서 주요국의 핵심광물과 원자재 관련 무역협정을 분석하고, 우리나라의 정책 및 통상협상에 활용할 수 있는 방안을 도출하고자 한다.

최근 핵심광물의 안정적 조달을 위해 국가간 협의체 및 MOU 건수가 크게 증가하였는데, 본 연구에서는 보다 큰 구속력을 갖는 국가간 통상협정의 분석에 연구의 초점을 맞추었다. 그간 통상협정 내 광물·에너지 관련 규범은 대체로 협력에 대한 선언적 수준이었으나, 최근 미국, EU, 일본 등 주요국은 광물·에너지 부문에 구체적 의무를 도입하고 공급망 ESG 강화 추세에 따라 책임 있는 조달 개념을 환경·노동 규범으로 구체화하는 경향이 나타나고 있다.

대표적으로 EU는 무역협정을 개선하거나 새로 체결하면서 에너지·원자재 챕터(Energy and Raw Material Chapter)를 포함시키고 있으며, 미국은 일본과 핵심광물을 단독으로 다루는 협정을 체결하고, 인도네시아, EU와도 이를 추진하고 있다.

EU의 FTA 에너지·원자재 챕터와 미국의 핵심광물협정을 비교하면 도입 배경, 협정의 형태, 포함된 조항 등에 차이가 있다. EU는 핵심광물 확보를 위해 자원보유국을 대상으로 선제적으로 FTA를 추진하였으며, 자원 조달을 보다 원활히 하고 광물협력을 강화하는 조항을 포함시켰다. 반면 미국이 추진하는 핵심광물협정은 IRA 친환경차 보조금 요건을 주요 목적으로 주로 상대국에서 협정 체결을 원하였으며, 우방국을 대상으로 공급망을 구축하는 데 목적을 두고 있다. 미·일 핵심광물협정은 구체화된 환경·노동 조항 등을 통해 책임 있는 조달 의무를 강화하고, 공급망의 환경적·사회적 리스크 관리에도 초점을 두고 있다.

조약의 형식 측면에서도 ‘EU·칠레 FTA 에너지·원자재 챕터’와 달리 ‘미·일 핵심광물협정’은 미니 협정(mini deal)의 형태로 추진됨에 따라 협정의 형식 차이로 인해 이익균형 확보 방법 차이가 발생한다. ‘EU·칠레 FTA 에너지·원자재 챕터’는 그 자체만 보았을 때는 원자재 수입국인 EU 측에 더 유리한 것으로 평가할 수 있으며, 양측의 이익이 균형을 이룬다고 보기 어려운 측면이 있다. 따라서 칠레는 해당 챕터 이외에서 이익 균형을 모색하였을 것으로 추정되는데, 실제로 EU는 칠레에 대해 99.9% 수준으로 관세를 철폐하기로 한 것으로 알려져 있다. 반면 미·일 핵심광물협정은 핵심광물만을 다루는 단독협정으로, 강력한 의무조항은 포함되지 않았다.

본 연구는 이러한 국제적 흐름을 반영하여, 우리나라 FTA에 원자재 챕터를 도입하는 것을 제안하며 EU와 미국의 핵심광물협정을 벤치마크 삼아 우리나라의 협상 전략을 논의한다. 특히 정부가 2023년에 발표한 ‘핵심광물 확보전략’을 반영하여 양자·다자 협력을 확대하고 FTA 협상 시 핵심광물 공급망 협력을 강화할 수 있는 방안을 논의해 본다.

우리나라가 핵심광물협정을 추진할 때는 다양한 요소를 종합적으로 고려해야 한다. 대표적인 요소로는 상대국의 선정, 협정 조항의 내용, 협정의 형식, 그리고 협상 순서 등이 있는데, 이 요소들은 상호 긴밀하게 연계되어 있어 한 요소에 대한 결정이 다른 요소들에 영향을 미칠 수 있다. 특히 자원보유국들과의 협상에서 상호 이익을 조율하는 전략을 고안해야 한다.

협상을 추진함에 있어 핵심광물협정의 주요 조항으로는 광물의 정의, 무역 촉진, 탐사 및 생산 허가, 환경, 노동, 협력 조항 등을 고려할 수 있다. 무역 촉진 조항에서는 수량 제한 금지, 수출관세 부과 금지, 수출가격을 국내가격 대비 상승시키는 정부 조치의 금지 등을 통해 기업의 재무 리스크와 가격 변동성을 낮추는 방안을 고려해 볼 수 있다. 미·일 핵심광물협정 또는 EU의 원자재·에너지 챕터에서는 이러한 조항에 구속력을 부여하고 있다.

협력 조항에는 공급망 교란 발생 시 대응 협의 및 정보 공유 등에 관한 조항을 포함할 수 있다. IPEF 공급망 협정에서 강조된 공급망 협력 강화와 교란 시 공동 대응방안들을 참고하여, FTA 또는 핵심광물협정에도 이러한 협력체계를 구축한다는 내용을 포함할 필요가 있다.

다음으로 EU·칠레 FTA와 미·일 핵심광물협정에서 나타난 환경 보호와 노동권 보장을 위한 조항들은 공급망 ESG 강화와 책임 있는 조달 강조 추세에 비추어 볼 때 필수적이다. 우리나라는 이러한 조항들을 협정에 포함시켜 자원보유국과의 협력을 통해 지속가능한 개발을 추진하고, 국제적인 규범을 준수하는방식으로 광물 조달을 관리해야 한다. 이러한 접근은 글로벌 시장에서의 경쟁력 강화와 책임 있는 기업 활동을 촉진하는 데 필요하다. 다만 환경 및 노동 관련 국제 기준의 준수와 이에 대한 모니터링은 기업에 추가적인 비용 부담을 줄 수 있으므로 보다 균형 있는 접근이 필요하며, 정부와 기업 간 대화와 협의를 통해 상호 의견 조율이 이루어져야 할 것이다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구 배경 및 필요성
2. 영향력의 개념
3. 선행연구 및 차별성
4. 연구 범위 및 구성

제2장 중국의 글로벌 영향력 및 대외전략 변화
1. 중국의 글로벌 영향력 변화
2. 시진핑 시기 중국 대외전략의 변화

제3장 경제 분야 영향력 강화 전략 및 평가
1. 무역통상
2. 통화금융

제4장 외교 분야 영향력 강화 전략 및 평가
1. 글로벌 파트너십
2. 국제개발협력
3. 기후변화 대응

제5장 안보 분야 영향력 강화 전략 및 평가
1. 자원안보
2. 해양안보

제6장 결론 및 시사점
1. 중국의 영향력 강화 전략 평가 및 전망
2. 시사점

참고문헌

Executive Summary

WTO 가입 이후 무역 등 경제력 증대에 기반하여 글로벌 영향력을 확대해 온 중국은 미중 전략 경쟁과 주요국의 대중국 견제 등에 대응하면서, 스스로 주도하거나 영향력을 강화할 수 있는 글로벌 질서 구축에 대한 필요성을 보다 강하게 느끼게 되었다. 이에 국가 주도적인 영향력 강화 전략을 전방위적으로 추진하고 있다. 중국의 글로벌 영향력 강화는 미국 등 선진국과의 경쟁 및 갈등을 심화하면서 개도국 등 신흥국의 진영화 유대를 강화하고 있으며, 한국의 대외 불확실성을 가중시키고 있어 관련 대응이 필요하다. 이에 본 연구는 중국의 글로벌 영향력 강화 전략을 경제, 외교, 안보 측면에서 분석, 평가, 전망하고 우리의 대응방안을 모색하였다.

제2장에서는 세계 주요 기관에서 분석한 중국의 글로벌 영향력 지수의 추이 변화와 특징을 파악하여 시진핑 시기의 글로벌 영향력 변화 정도를 살펴보았다. 그리고 이러한 영향력 변화가 중국의 국가 목표 및 대외 전략 변화와 어떤 관계가 있는지 분석한 후 미국과의 갈등 심화 및 경제안보 강화 속 중국의 영향력 확대 전략을 파악하였다. 제3~5장은 각각 경제, 외교, 안보 분야를 중심으로 시진핑 시기 중국의 글로벌 영향력 강화 전략을 분석하고 이들 전략과 그 영향력에 대해 평가하였다.

제3장은 경제 분야를 무역통상과 통화금융으로 구분하여 영향력 강화 전략을 분석 및 평가하였다. 우선 무역통상 분야에서 중국의 영향력 강화 전략은 무역 고도화를 통한 중간재 수출국으로의 성장 및 공급망 우위 확보, 공급망 우위를 활용한 수출 규제 등 통상안보 강화, RCEP 타결 등 지역경제협력 네트워크 확충, 일대일로 협력국과의 무역/투자 증대(표준 수출) 및 해외시장/해외자원 선점 측면에서 성과를 거두었다. 그러나 핵심기술의 해외 의존, 개도국 중심의 낮은 수준의 FTA, 일대일로의 부작용 증대와 경쟁 플랫폼 등장, 중국의 무역·투자·기술·산업 및 국제표준 활동 등에 대한 선진국의 견제 심화 등의 한계도 나타났다.

통화금융 분야에서 중국의 영향력 강화 전략은 국제통화금융체제 개혁과 역할 확대, 양/다자 통화금융 협력을 통한 위안화 유동성 공급망 구축에서 일정 성과를 거두었다. 다만 AIIB, NDB 등이 IMF, ADB 등 기존 다자금융기구의 대안적 다자기구로 성장하는 데는 장기간이 필요해 보인다. 또한 위안화 국제거래 활성화를 위한 역외 위안화 시장 형성과 자본계정 자유화, 국제결제시스템 구축에 성과를 보였다. 그중 중국의 자본계정 자유화는 선진국 수준에 미치지 못하나, 결과적으로 중국의 국경간 위안화 자본거래가 시진핑 시기 급속히 증가하였다. CIPS의 회원기관과 거래규모가 점진적으로 증가하는 추세이기 때문이다. 한편 국제금융표준제정 참여 주도, 위안화 석유거래 등의 정책은 성과가 미미하였고, 국제통화금융체제 개혁안으로 제시된 SDR 사용 확대는 국제적으로 널리 수용되지 못하였다.

제4장은 외교 분야를 글로벌 파트너십, 국제개발협력, 기후변화 대응 협상 측면으로 구분하여 중국의 영향력 강화 전략을 분석하였다. 우선 글로벌 파트너십 분야에서 중국은 양자, 소·다자 협력 체제 및 공공외교 등을 통해서 글로벌 영향력을 확대하고 있다. 주요한 특징은 대만을 겨냥한 글로벌 파트너십 강화 전략이 작동하고 있고, 개도국 및 주변 아시아를 대상으로 한 협력을 중시하고 있으며, 강화된 경제력과 풍부한 문화자산 등을 활용한 공공외교를 추진했으나 그 효과는 미미하였다는 것이다.

개발협력 분야에서 중국의 전략은 수원국에 대한 공공재 제공 확대, 일대일로 플랫폼 활용, 지역협력 메커니즘 활용 정책 등에서 성과가 나타났다. 상당 비중의 수원국들은 이 정책들이 자국의 무역, 투자 성장과 인프라 격차 축소, 경제·기술 발전 등에 기여하였고 정치적 관계 개선에도 긍정적이라고 평가하였다. 수원국의 개발목표를 진전시키고 지속가능한 개발목표를 달성함으로써 국제개발협력 거버넌스 및 관련 국제표준 분야에서 중국의 영향력이 커지고 있다.

기후변화 대응 분야에서 중국은 글로벌 기후 거버넌스 내 ‘베이식(BASIC)’ 협의체와 ‘같은 견해를 가진 개도국 모임(LMDC)’ 등을 통해 개도국과의 소통을 강화하여 개도국의 입장을 모으고 협상력을 강화해 이해관계를 관철시켜 왔다. 그러나 기후 거버넌스에 대한 중국의 영향력 강화는 탄소중립에 대한 중국의 적극적 책임 확대가 수반되어야 지속될 수 있다.

제5장은 안보 분야를 자원안보와 해양안보로 구분하여 중국의 영향력 강화 전략을 분석하였다. 우선 자원안보 분야에서 중국의 영향력 강화 전략인 보유 광물 개발 및 통제 강화, 적극적인 해외광물 투자 개발 등은 중국이 핵심광물의 공급망을 선점하면서 대체로 성공적이었다. 중국은 자체적으로 자원안보를 강화하고 해외에서 자원 관련 영향력을 강화하기 위해 미국의 제재에 직접 대응하고, 미국 이외 제3국가들과 협력을 강화하며, 자국의 기술자립을 추진하는 것으로 평가된다.

해양안보 분야에서 중국은 원양 작전이 가능한 강한 해군 건설, 해양안보 활동 범위 확대, 전략적 가치가 높은 주요 해역 거점에 해군기지 건설을 추진하면서 대내적으로 해양관할권 강화, 해경의 법 집행력 강화, 국내법 정비와 국제법 대응 능력 향상을 통해 해양분쟁에서 법률적 역량을 강화하고 있다. 해상민병을 활용한 회색지대전략은 갈등 상대국의 행위를 방해하고 있으며, 해경을 통해 남중국해 법 집행을 강화하는 등 영향력이 증대되었다.

제6장에서는 본 연구의 내용을 종합 정리하고 시사점을 제시하였다. 우선 중국의 글로벌 영향력 강화 전략의 특징, 평가 및 전망을 종합적으로 분석하고 분야별 영향 및 전망을 정리하였다. 이어 이러한 중국의 영향력 강화 전략에 대응한 우리의 대응방안을 분야별로 제시하였다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경과 목적
2. 연구의 주요 내용

제2장 수출규제 사례의 장기적 조망
1. 서론
2. 산업화 시기: 기술 유출 통제를 위한 수출규제
3. 제2차 세계대전 이후: 경제ㆍ군사안보적 수출규제
4. 현대 수출규제의 경제적 효과
5. 소결

제3장 수출규제의 유형화와 사례 분석
1. 수출규제의 유형화
2. 수출제한
3. 수출통제
4. 경제제재
5. 소결

제4장 국가간 경제제재가 글로벌 가치사슬에 미치는 영향 - 수출제재를 중심으로
1. 서론
2. 분석 자료
3. 분석 모형
4. 분석 결과
5. 소결

제5장 첨단기술 수출통제 정책의 이론적 근거와 공급망 재편에 대한 함의
1. 서론
2. 이론모형
3. 소결

제6장 결론 및 시사점
1. 수출규제 사례의 장기적 조망
2. 수출규제의 유형화와 사례 분석
3. 국가간 경제제재가 글로벌 가치사슬에 미치는 영향 - 수출제재를 중심으로
4. 첨단기술 수출통제 정책의 이론적 근거와 공급망 재편에 대한 함의

참고문헌

Executive Summary

본 연구에서 수출규제 정책이란 국가가 특정 목표를 달성하기 위한 수단으로 자국의 수출 흐름에 제약을 가하는 정책 일반을 의미한다. 현대의 수출규제 정책은 목적, 대상, 근거법에 따라 크게 수출제한, 수출통제, 경제제재로 분류할 수 있는데, 최근 각국의 수출규제는 이 세 가지 분류에서 모두 늘어나는 추세이다. 각국 기업이 복잡한 거래 관계로 얽혀 있는 오늘날 글로벌 공급망을 따라 파급되는 수출규제의 영향을 파악하는 것은 공급망 안정화라는 목표를 달성하기 위한 정책을 마련하는 과정에서 반드시 선행되어야 하는 과제이다. 본 연구는 그동안 국제무역에 관한 연구에서 상대적으로 적은 관심을 받았던 수출규제 정책의 시행 배경과 경제적 효과, 수출규제 정책의 시행에 따른 공급망의 변화 등을 살펴봄으로써 수출규제에 관한 전반적인 이해를 높이고자 하였다.

제2장에서 우리는 이미 산업혁명기 때부터 횡행한 수출규제의 대표적 사례들을 조망하고 각 사례에서 달성하고자 했던 정책 목표와 실제 그러한 목표를 달성하기 위해 수출규제가 얼마나 도움이 되었는지, 어떤 환경에서 수출규제가 성공적인 정책 수단이었는지를 살펴보았다. 또한 냉전 이후 수출규제의 경제적 효과를 분석한 여러 연구를 살펴봄으로써 수출규제 정책의 시행과 대응 과정에서 유념해야 할 사항을 정리하였다.

제2장의 주요 결과는 다음과 같다. 산업혁명 시기의 수출규제는 주로 첨단기술의 유출을 막기 위한 목적으로 시행되었다. 당시의 국제 환경은 첨단기술을 가진 선도국과 이를 따라잡으려는 국가간의 경쟁이 존재했고, 제조 장비와 기술자의 국외 이동이 기술 유출의 주요 채널로 인식되었으며, 후발주자인 국가 내에서는 선도국으로부터의 기술 유출을 묵인하는 등 오늘날 미ㆍ중 패권 경쟁 구도와 유사한 여러 특징을 가지고 있었다. 그러나 시간이 흐르면서 기술 유출을 막기 위한 수출규제의 효과는 점점 떨어지게 되었는데, 이는 지식재산권 제도의 개선, 생산 기술의 고도화 등으로 인해 제조 장비와 기술자의 국외 이동에 따른 기술 이전의 효율성이 점점 떨어졌기 때문으로 풀이된다. 이는 오늘날 첨단기술 수출통제 정책의 효과 또한 지식재산권에 대한 규범 강화와 기술 발전의 경로에 따라 변화할 수 있음을 시사한다.

제2차 세계대전 이후 시기의 수출규제는 주로 군사안보적 측면에서 시행되었다는 특징을 갖는다. 특히 미국과 동맹국들을 중심으로 형성된 다자간 수출통제체제인 CoCom은 냉전 초기 공산권으로의 군사물자 이동과 관련 기술의 유출을 통제하는 데 효과적으로 기능하였다. 당시 서방국가와 공산권이 첨예하게 대립한 점, 생산기술의 변화 속도가 느린 점 등이 CoCom의 성공을 견인하였다는 평가가 있다. 그러나 시간이 지남에 따라 산업 다변화, 기술 변화의 가속화, 글로벌 공급망 및 가치사슬의 고도화 등으로 인해 국가마다 공산권과의 이해관계 및 교역 패턴이 달라지고, 수출통제 품목의 적발이 어려워지면서 CoCom 체제는 점차 효용성을 잃게 되었다. 이와 같은 한계 요인들은 이후 등장한 다자적 수출통제 협의체에서도 유사하게 관측된다. 다자적 수출통제체제의 성공은 각국의 이해관계가 유연하게 조율되고, 첨단기술의 빠른 발전 속도를 반영해야 보장될 수 있다. 이를 위해 수출통제 대상 품목을 차등화하거나, 수출 당사국의 경제적 불가피성 등을 고려한 수출허가 시스템을 도입하여 각국의 이탈 유인을 줄여야 한다. 또한 효율적인 정보 공유에 기초한 상향식 시스템을 도입하여 시장의 의사결정을 빠르게 반영할 수 있도록 해야 한다.

냉전 이후 시행된 현대의 수출규제 정책들은 결과적으로 소기의 목적을 달성하지 못했을 뿐더러, 장기적으로는 부정적 영향을 나타냈다. 미국이 항공우주산업에서 경쟁우위를 유지하기 위해 실시한 수출통제 정책은 결과적으로 미국의 산업적 우위를 강화하는 데 이바지하지 못한 것으로 평가된다. 2007~08년 식량 위기 당시 러시아, 우크라이나, 동남부 아프리카 국가들의 곡물 및 식료품 수출규제는 오히려 자국 시장의 가격 변동성을 증가시켰다. 특히 러시아와 우크라이나의 밀 수출규제는 국제시장과의 가격 괴리, 가격 변동성 심화, 시장 불확실성 증대를 초래하여 밀 생산자들의 투자를 저해하는 결과를 낳았고, 이는 중장기적으로 산업 생산성을 떨어뜨렸다. 미국, 캐나다, 코스타리카, 인도네시아, 가나 등의 목재 수출규제는 자원의 비효율적 배분으로 해당 국가 목재 산업의 생산성을 장기적으로 감소시켰다. 중국의 희토류 수출제한 조치는 단기적으로 국제시장에서의 중국산 희토류의 시장지배력을 증가시켜 소기의 목적을 달성하였으나, 시간이 지남에 따라 중국 외 국가의 희토류 생산이 증가하고 희토류의 대체재가 개발되는 한편 희토류 재활용에 나서는 국가가 늘어나면서 중국의 시장지배력은 다시 감소하였다. 중국 상무부의 기술 수출통제는 관련 산업 내 기업의 잠재 수요를 제한하여 기업 이윤을 낮추고, 신기술의 거래비용을 증가시켜 R&D 투자의 편익 감소에 따른 투자 감소를 초래하였다. 수출규제는 예상치 못한 경제적 파급효과를 일으킬 수 있으므로 불가피할 경우 이해관계를 공유하는 국가들과 협력하여 불확실성을 낮추고, 수출규제의 경제적 영향에 취약한 경제주체를 보호하는 정책적 안전망을 구축해야 한다. 궁극적으로는 수출규제가 규제 대상국뿐 아니라 시행국에도 부정적 영향을 미칠 수 있다는 점을 고려하여 무분별한 수출규제를 줄이기 위한 국제사회의 노력이 필요하다.

제3장에서 우리는 현대의 수출규제 정책을 목적, 대상, 근거법을 기준으로 수출제한, 수출통제, 경제제재의 세 가지 범주로 분류하고 각 유형별 수출규제 정책의 법적, 제도적 근거와 사례를 살펴보았다. 그리고 이를 바탕으로 각 수출규제 정책에 관한 시사점과 대응 방향을 도출하였다.

수출제한은 수출국 수요 충족, 환경 보호, 천연자원 보호 등의 목적으로 시행되는 수출금지 또는 제한 정책이다. GATT 제11조에 따라 일반적으로 금지되지만, 필수 상품 부족 방지, 환경 보호, 천연자원 보호 등의 경우에 예외적으로 허용된다. 수출제한 사례로는 중국의 희토류 수출 제한, 인도네시아의 니켈 원광 수출 제한 등이 있다. 중국과 인도네시아의 수출제한 사례는 WTO 분쟁해결절차가 진행되었으나 중국은 상소심에서 패소하였고, 인도네시아도 패널 단계에서 패소했으나 기능 정지 상태인 상소심 절차에 회부하면서 후속 절차가 중단된 상태이다. 비록 필수 상품 부족 방지 또는 천연자원 보호 등이 수출제한 조치의 이유로 제시되더라도 조치의 구조와 합리적 대안의 존재 등을 바탕으로 엄격한 심사가 이루어진다는 점이 이러한 WTO 분쟁해결절차를 통해 확인된 바 있다. 그러나 WTO 상소기구의 기능 마비로 인해 현실적인 대안이 없는 상황이다. 자원 수출국의 수출제한 조치가 도미노처럼 이어지지 않으려면 수출제한 조치에 영향을 받는 국가들이 함께 중장기적인 협력방안을 모색하고, 단기적으로는 부당한 수출제한 조치를 WTO에 제소해야 한다.

수출통제는 안보 목적으로 수출을 금지하거나 제한하는 조치로, 주로 군용물자와 이중용도 품목이 대상이다. GATT 제21조(안보상의 예외)를 충족하는 수출통제는 WTO 협정에 위반되지 않는 것으로 인정된다. 수출통제의 대표적인 예시로는 2022년 미국의 대중국 반도체 수출통제 조치와 2023년 중국의 게르마늄 및 갈륨 수출통제 조치가 있다. 중국은 미국의 수출통제 조치에 대해 WTO 분쟁해결절차에 따른 협의를 요청했으나, 미국은 자국의 안보와 관련된 사안으로 WTO 패널이 이를 심리할 권한이 없다는 견해를 밝혔다. 미국과 중국의 기술패권 경쟁이 심화됨에 따라 수출통제 조치는 앞으로도 계속 확대될 가능성이 있다. 미국은 자국에 대한 안보 위협을 근거로 군사적 용도로 전용될 수 있는 첨단기술을 중국이 확보하지 못하도록 수출통제를 시행하고 있다. 우리나라는 미국과 적극적으로 협력하여 첨단 반도체 관련 기술에 대한 접근성을 확보해야 한다. 한편 중국이 중요 원자재에 대한 수출규제 조치를 수출통제의 형식으로 시행하는 것은 주목할 만한 변화이다. 주요국의 안보 논리에 의한 일방주의적 조치가 확산되지 않도록 국제사회가 힘을 합쳐 이를 경계하고 대응해야 한다.

경제제재는 국제법을 위반한 국가에 무역제한을 취하는 압박 조치이다. WTO 협정에서는 GATT 제21조 안보상의 예외 규정을 통해 경제제재를 정당화할 수 있다. WTO의 분쟁해결절차를 밟은 대표적인 경제제재 사례로는 미국의 쿠바 자유 및 민주적 연대법과 러시아의 우크라이나산 상품 통과 제한 조치가 있다. 미국의 쿠바 자유 및 민주적 연대법은 EU 수출자의 쿠바산 설탕 수출을 제한하여 GATT 제11조 등에 위반되는 조치로 지적되었으나, 미국이 EU와 정치적 합의를 도출함에 따라 WTO 분쟁해결절차에서 판정이 내려지기 전에 관련 절차가 종결되었다. 러시아의 우크라이나산 상품 통과 제한 조치는 GATT 제5조 및 제10조를 위반하는 조치로 지적되었으나, 러시아는 당시 미국, EU 등 다수 국가로부터 받고 있던 경제제재를 안보상의 예외 규정이 적용되는 증거로 제시하여 해당 조치가 패널로부터 정당화되었다. 경제제재는 국제사회에서 자주 사용되는 수단이지만, 제3국 또는 피제재국과의 갈등을 초래할 수 있다. 이러한 갈등을 해결하기 위해 제재국은 국제사회의 법적 판단을 받기보다 정치적 해결을 택하는 경향이 있다. 글로벌 공급망의 발전으로 국가 경제의 상호의존성이 높아진 오늘날, 타국간 경제제재는 제3국인 우리나라의 중간재 교역에 부정적 영향을 미칠 수 있다. 게다가 제재 수위가 높다면 러시아-통과운송 사건처럼 피제재국이 경제제재에 대한 대항조치를 취한 후 GATT 제21조를 통해 이를 정당화할 가능성도 존재한다. 따라서 전면적인 제재를 시행하기보다는 피제재국 국민에 대한 인권 침해 논란을 최소화하고 제재의 효과를 극대화할 수 있는 ‘똑똑한 제재’와 같은 대안을 활용하는 것이 더욱 바람직한 접근이다. 이와 관련하여 우리 정부가 국제사회에 적극적으로 ‘똑똑한 제재’에 관한 의견을 제시할 필요가 있다.

제4장에서는 국가간 경제제재가 글로벌 가치사슬 참여에 미치는 영향을 실증적으로 분석하였다. 분석 대상은 1950~2022년까지 시행된 수출제재로, GSDB 데이터를 활용하였다. 글로벌 가치사슬 참여와 관련된 통계는 세계투입산출표를 통해 계산한 전방참여도, 그리고 WITS 데이터의 국가간 수출 자료와 BEC 코드를 연계하여 수집한 소비재, 중간재, 자본재 수출액을 활용하였다.

분석 결과 국가간 수출제재는 제재부과국의 피제재국으로의 전방참여도를 감소시키는 것으로 확인되었다. 특히 중간재 및 자본재 수출이 감소하며, 소비재 및 원재료 수출에는 큰 영향이 없는 것으로 나타났다. 제재부과국은 피제재국으로의 수출 감소를 상쇄하기 위해 제3국으로의 수출전환을 모색할 수 있으나, 2014년 러시아를 대상으로 수출제재를 이행한 제재부과국의 수출전환효과를 분석한 결과 제3국으로의 중간재 및 자본재 수출전환도 감소하는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 경제제재가 제재부과국에도 경제적 손실을 초래할 수 있음을 시사한다.

미국의 경제제재는 일반적으로 피제재국에 대한 한국의 중간재 수출에 부정적인 영향을 미친다는 사실도 확인하였다. 2010년대 후반 미국이 중국을 대상으로 수출제재를 단행한 사건을 살펴본 결과, 제재 기간에 한국의 중간재 수출이 중국 외 제3국으로 전환되었으며 이 중 아세안 지역으로의 수출이 증가하는 것으로 나타났다. 반면 소비재 수출의 경우 중국 외 제3국으로의 수출이 감소하는 것으로 나타났으나, 북미 지역으로의 수출이 증가하면서 전반적인 감소폭을 상쇄하는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 한국기업들이 중국으로의 중간재 수출이 어려워지는 상황이 발생할 때 아세안 지역으로 생산기지를 이전하거나 아세안 기업과의 거래 관계를 강화하는 방식으로 대응했을 가능성을 시사한다. 대외경제정책 수립에 있어 아세안 지역의 전략적 중요성이 강조되는 대목이다.

제5장은 미국과 중국의 수출규제 정책의 합리성을 분석한 이론모형을 제시한다. 이 모형은 미국과 중국의 사례에만 국한되지 않고, 다른 국가간 관계에도 적용될 수 있는 분석틀을 제공한다.

미국과 중국의 기술 경쟁은 안보 측면에서 상호 배타적인 관계에 있다. 미국이 중국에 첨단기술을 수출하면 중국의 군사적 역량이 강화되어 미국의 안보에 위협이 된다. 반면 중국의 입장에서는 첨단기술을 확보하는 것이 경제적 이익뿐만 아니라 군사적 역량을 강화하는 기회가 된다. 본고의 모형은 이러한 현실을 반영하고자 첨단기술과 연관된 품목의 수출에 따라 양국에 발생하는 상반된 외부효과가 존재한다고 가정하였다.

미국이 중국에 첨단기술을 수출함으로써 발생하는 안보적 위협은 미국기업이 이윤을 추구함에 따라 발생하는 외부효과로 볼 수 있다. 기업은 자국 안보에 미치는 부정적 영향을 고려하지 않고 경제적 이익을 위해 첨단기술을 수출할 수 있기 때문이다. 이에 따라 정부는 기업의 이윤 추구를 제한하고 자국 안보를 보호하기 위해 수출통제와 아웃바운드 투자심사 강화 등과 같은 조치를 취할 유인이 있다.

첨단 반도체 상품과 기술에 대한 수출통제는 해당 품목의 수출에 대해 가장 높은 수준의 안보세를 부과하는 것을 의미한다. 그 결과 첨단 반도체 및 그와 관련된 서비스는 미국 본토에서 생산된다. 반면 중국정부가 반도체 생산 과정에서 필요한 중요 원자재에 대해 강력한 수출제한 조치를 시행할 가능성은 중국이 미국기업의 첨단 반도체 생산시설을 자국에 유치함으로써 얻는 군사적 이익의 크기에 따라 달라진다. 만약 중국이 미국기업의 첨단 반도체 생산시설을 자국에 유치함으로써 얻는 군사적 이익이 크지 않다면, 중국은 미국 본토의 첨단 반도체 생산시설에 원자재를 수출하는 데 집중함으로써 경제적 이익을 확보하려 할 것이다. 그러나 중국이 미국기업의 첨단 반도체 생산시설을 자국에 유치함으로써 얻는 군사적 이익이 매우 크다면, 중국은 미국기업 유치를 위해 원자재 수출제한 조치를 강력하게 시행할 수 있다.

따라서 미국의 수출통제 조치가 계속될 때 미중 간 첨단 반도체 생산의 공급망이 단절되는 계기는 역설적으로 중국의 반도체 굴기가 실패했을 때 나타난다. 만약 중국의 반도체 굴기가 성공하여 미국 첨단 반도체 기업의 중국 내 투자에도 불구하고 중국이 실질적으로 얻는 경제 외적인 이익의 크기가 크지 않다면 중국정부는 원자재 수출통제 정책을 고수할 유인이 사라진다. 이는 산업혁명 후기에 수출통제 정책이 사라진 것과 같은 맥락이다. 본고의 모형은 첨단기술과 관련된 품목의 수출에 따라 발생하는 외부효과가 양국 모두에 긍정적인 경우 또한 분석한다. 이 경우 선진국은 수출규제를 고려하지 않는 반면, 개도국은 선진국의 투자로 인한 외부효과를 누리기 위해 원자재 수출을 제한할 유인이 있다. 이는 인도네시아의 니켈 원광 수출금지 사건과 유사한 결과이다.

미국의 첨단기술 수출통제로 인해 향후 미국 첨단기술 기업의 중국 내 투자는 더욱 어려워질 것으로 보인다. 우리나라는 첨단기술의 대중국 우회 수출국으로 지목되지 않도록 전략물자 관리체계를 강화하고, 국익을 훼손하는 산업스파이에 대한 처벌을 강화해야 한다. 또한 핵심 원자재 보유국과 협력하는 한편, 이 국가들 내에서 자원 이기주의가 횡행할 경우를 대비해 같은 처지에 있는 제조업 선진국들과 공동 대응 및 공급망 다변화를 위한 협력을 모색해야 한다. 가장 이상적이지만 어려운 과제로서, WTO 체제를 정상화하기 위한 국제사회의 노력에도 적극적으로 동참해야 할 것이다.

제6장에서는 앞 장에서 분석한 내용을 정리하고 각 장의 분석 내용에 대한 시사점과 정책 제언을 기술하였다.