국문요약

제1장 서론
1. 연구 배경
2. 연구 구성 및 방법

제2장 유럽 방위산업 강화 전략
1. 유럽 방산정책의 진화
2. 러-우 전쟁 이후 방산 조달 및 산업 전략 변화
3. EU 방위산업 백서 및 후속 조치

제3장 EU 방산시장 구조와 산업 생태계
1. EU 방산시장
2. 방위산업 생태계: 주요국의 방산 기업 및 클러스터
3. EU 방산시장의 변화: M&A와 혁신

제4장 한-EU 방위산업 협력 가능성
1. 한국의 방산수출 주요 정책
2. 한국의 방산 경쟁력과 협력 가능성

제5장 결론
1. 연구결과 요약 및 평가
2. 한-EU 방산협력 정책 제언

참고문헌

Executive Summary

제2차 세계대전 이후 유럽연합(EU)의 군사안보는 미국이 주도하는 북대서양조약기구(NATO)에 전적으로 의존해 왔다. EU 차원의 통합 논의는 경제와 금융 부문에서는 고도로 발전해왔으나, 군사안보 분야는 회원국 고유 권한과 초국가적 주도권 사이의 갈등으로 인해 통합수준이 상대적으로 낮았다. 그러나 2022년 러시아-우크라이나 전쟁을 계기로 유럽 안보 지형은 큰 변화를 맞는다. 2차 세계대전 이후 처음으로 유럽 대륙 내 전면전이 발생한 것은 물론 미국의 트럼프 행정부가 NATO에 대한 EU의 과도한 의존을 비판하며 방위비 증액 요구가 있었다. 이에 따라 EU는 자체적인 전략적 자율성을 확보하고 방위안보 역량을 강화해야 하는 필요성을 절감하게 되었다. EU 집행위원회는 2030년까지 자율적이고 경쟁력 있는 방위태세를 구축하기 위한 방위산업 강화 전략을 발표하면서 EU 역내 방산기업의 경쟁력 강화 및 공동 조달에 적극 나서고 있다.

러-우 전쟁 이전에도 EU는 상설구조화협력(PESCO), 유럽방위기금(EDF), 조정 연례 방위 검토(CARD) 등을 통해 회원국 간 협력을 모색해 왔다. PESCO는 회원국들이 더 긴밀하게 군사안보 분야에서 협력할 수 있는 구조를 제공하는데, 현재 75개의 프로젝트가 개발 중에 있으며, EDF는 2021~27년 기간 중 80억 유로의 예산으로 혁신적인 방위기술 및 장비 개발을 지원한다. 유럽방위혁신계획(EUDIS)은 스타트업과 중소기업의 혁신 산업생태계 조성을 목표로 하고 있다. 그러나 전쟁 이후 EU는 좀 더 적극적이고 즉각적이며 강력한 방위 분야 조치를 취하고 있다. 대표적으로 ｢탄약생산지원법(ASAP)｣은 우크라이나 지원을 위해 100만 발의 포병 탄약을 제공하는 것을 목표로 하고 있으며, 특히 역내 제조 역량 확대를 지원한다. 또한 방위산업전략(EDIS)은 EU 최초의 방위산업 전략으로, 회원국들이 ‘더 많이, 더 잘, 함께, 유럽에 투자’하도록 유인한다. 그리고 유럽안보행동계획(SAFE)은 무기 공동 조달을 지원하기 위한 1,500억 유로 규모의 대출보증 프로그램으로, 기존 EU 차원의 어떤 기금보다도 규모가 크다. 또한 유럽방위산업프로그램(EDIP)은 2025년부터 2027년까지 EU의 방위태세를 강화하기 위해 15억 유로 규모의 보조금을 제공하는 프로그램으로, 방위산업 경쟁력 강화와 공동 조달 활성화를 목적으로 한다. EDIP은 유럽 방위기술 및 산업기반(EDTIB) 경쟁력 및 대응력 강화, 방위 제품의 적시 가용성 및 공급안보 향상, 우크라이나 방위기술 및 산업기반(DTIB) 지원으로 구성된다. 이는 유럽 방위산업의 지속적인 발전과 위기 상황에서 중요하고 필요한 물자를 즉시 조달할 수 있도록 하는 공급망 시스템의 의미를 갖는다.

그러나 EU의 방산시장은 분절화(fragmentation)라는 구조적 문제가 있다. 27개 회원국이 각기 다른 조달 체계와 규제를 갖고 있기 때문에 범유럽적 조달 시장이 조성되는 데 큰 제약이 있다. 그 결과 2023년 6월 현재 EU 회원국의 무기는 76%가 수입에 의존하고 있으며, 그중에서 미국산 무기가 차지하는 비중은 63%로 압도적이다. EU 회원국 중에서는 프랑스, 독일, 이탈리아를 중심으로 방위산업이 구축되어 있는데, EU는 이 국가들을 중심으로 EU 역내 방위산업의 르네상스를 실현하겠다는 목표다. 이 과정에서 EU는 방위산업 혁신 로드맵을 통해 인공지능, 양자, 사이버, 우주 기반 시스템과 같은 파괴적 방위 기술이 전장의 양상을 근본적으로 변화시키고 있다고 보고 민간의 첨단기술을 방위 기술 분야로 신속히 도입하는 스핀온(spin-on) 개발 방식을 강조한다.

한편 한국정부는 2027년까지 세계 4대 방산 강국으로 도약하겠다는 목표를 세우고, 첨단 방위산업을 국가 전략 산업으로 육성한다는 계획이다. 방위사업청은 2025~39년 국방기술기획서를 통해 AI, 유-무인 복합, 양자, 우주 등 10대 전략기술 확보 로드맵을 제시했다. 또한 ‘K-방산 수출펀드’ 조성과 세제 지원 확대를 통해 방산기업의 해외 진출을 전폭적으로 지원할 예정이다. 한국 방산의 핵심 경쟁력은 대량 생산 능력, 빠른 납기, 가격 대비 높은 성능, 정부의 전폭적 지지에 있다. 특히 폴란드는 한국 무기 수출의 절대적인 비중을 차지하는 주요 파트너로 부상했으며, K-2 전차, K-9 자주포, FA-50 공격기 등 품목도 다양하다. 다만 첨단 분야의 핵심 기술 보유 수준이 최고 선진국 대비 82% 수준에 머물러 있어 핵심기술 고도화가 시급한 실정이며, 특정국에 집중된 수출 구조를 다변화해야 하는 과제가 있다.

EU가 적극적으로 자체 방위역량 경쟁력 제고에 나서고 있고, 특히 역내 방산기업에 대한 지원과 함께 공동 조달에 있어서 유럽산 비중을 제시하고 있는데 이는 한국 방산기업에는 유럽 수출에 대한 걸림돌로 작용할 가능성이 없지 않다. 그러나 한국과 EU의 방위산업 강점이 결합될 때 기대되는 시너지도 무시할 수 없다. EU는 첨단기술 우수성에서, 한국은 생산역량과 합리적 가격에서 각각 강점이 있다. 또한 EU는 전략적 자율성을 기반으로 미국에 대한 과도한 의존을 줄이고 역내 방위역량을 제고하는 데 있어서 한국은 모범적인 파트너이며, 이는 한국 방산기업에는 새로운 기회이다. 이에 본 연구는 다음과 같은 정책방안을 제안한다.

첫째, 동유럽 방산 클러스터 공동 구축으로 폴란드와 루마니아 등 기존 한국의 주요 방산 수출 대상을 중심으로 유지관리·보수·운영(MRO) 및 현지 생산 체계를 구축하여 Made in Europe 조건을 충족시키는 전략이 필요하다. 방산기업은 동유럽 국가별 산업 생태계를 분석하여 그 역할을 차별화해야 한다. 폴란드는 전차 및 자주포 조립과 정비 중심지로, 루마니아는 포병 탄약 및 부품 생산 거점으로 활용하여 수평적 공급망 형성을 통해 EU 전역에서 지속적인 주문을 확보해야 한다. 둘째, 전략적 상호 절충교역(Off-set) 체계다. 단순 수출을 넘어 현지 기술 이전과 산업 협력을 결합한 모델을 설계하여 EU 시장 내 지속가능한 지위를 확보해야 한다. 정부 차원에서는 절충교역 인정 범위를 사전에 협의하고, 해당국의 과도한 기술이전 요구를 차단하는 기술보호 가이드라인을 한국의 방산기업에 제시해야 한다. 한편 기업은 기술 주권을 유지하면서도 현지 산업 발전에 기여할 수 있는 단계적·조건부 기술 이전 모델을 설계해야 한다. 현지 기업과의 장기 계약 체결은 물론 기술훈련 프로그램 운영을 통해 EU 공급망에 자연스럽게 편입되는 전략이 요구된다. 마지막으로 첨단 R&D 공동 개발이다. AI, 우주, 사이버 등 양측이 공통으로 중시하는 파괴적 혁신기술 분야에서 공동 R&D 프로그램을 시행하고 테스트베드를 운영해야 한다. 한-EU 공동 방산혁신펀드를 조성하여 공동 투자 방식으로 기술 리스크를 분산하고, 국방과학연구소와 EU 연구기관 간 협의체를 통해 정찰위성, 군용 PNT(위치·항법·시간), AI 전장 실험 등의 공동 연구를 추진한다. 반면 기업은 AI 기반 전투관리체계나 드론 군집 운용 등에서 EU 기업과 다자 컨소시엄을 구축하고 공동 시제품 제작에 참여한다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 추진 배경
2. 문제 인식: 현 소버린 AI 정책의 의의와 한계
3. 연구 방법론

제2장 글로벌 AI 정책
1. 영국의 AI 정책 동향 및 소버린 AI 정책
2. 일본의 AI 정책 동향 및 소버린 AI 정책
3. 프랑스의 AI 정책 동향 및 소버린 AI 정책
4. EU의 AI 정책 동향 및 소버린 AI 정책
5. 미국의 AI 정책 동향 및 소버린 AI 정책
6. 사우디아라비아의 AI 정책 동향 및 소버린 AI 정책
7. 아랍에미리트의 AI 정책 동향 및 소버린 AI 정책
8. 중국의 AI 정책 동향 및 소버린 AI 정책
9. 소결
10. 해외 소버린 AI 정책: 한국에 대한 시사점

제3장 우리나라 AI 정책 동향 및 소버린 AI 정책
1. 우리나라 AI 정책 동향
2. 이재명 정부 123대 국정과제(2025. 9.)
3. 대한민국 AI 액션플랜

제4장 기술주권의 정책적 맥락
1. 기술주권론의 부상
2. 기술주권론하에서의 R&D와 산업정책

제5장 소버린 AI의 개념 및 포지셔닝
1. 기술주권론 관점에서의 소버린 AI 정책
2. 소버린 AI의 다층적 개념층위
3. 우리나라의 전략적 포지셔닝

제6장 지속가능한 소버린 AI를 위한 정책제언 및 포지셔닝
1. 소버린 AI 구현을 위한 기반정책
2. 소극형 소버린 AI 구현을 위한 정책
3. 레버지리형 소버린 AI 구현을 위한 정책
4. 하이브리드형 소버린 AI 구현을 위한 정책
5. 연구의 한계 및 향후 연구과제

참고문헌

Executive Summary

미·중 반도체 갈등과 러시아–우크라이나 전쟁을 계기로 글로벌 가치사슬(GVC)의 취약성이 심화되면서, 기술은 더 이상 단순한 산업 자본이 아니라 국가의 무역·외교·안보·정치 전반을 좌우하는 전략 자산으로 부상하였다. 미국은 「CHIPS and Science Act」와 「Inflation Reduction Act」를 통해 연구개발, 공급망, 신산업을 결합한 혁신 기반 경제안보 전략을 추진하고 있으며, 이에 대응해 유럽을 중심으로 기술주권론(Technological sovereignty)이 대두되었다. 기술주권론은 국가가 번영과 경쟁력에 핵심적인 기술을 독자적으로 개발하고 조달해 일방적인 의존을 관리 및 완화하는 능력을 확보하는 것을 목표로 한다는 이론이다.

이러한 흐름 속에서 미·중 기술패권 경쟁이 심화되자 각국은 데이터, 컴퓨팅, 모델, 클라우드, 규제 생태계를 자국에서 통제 가능한 구조로 설계하려는 소버린 AI(Sovereign AI) 전략을 추진하고 있다. 소버린 AI는 기술주권론의 네 요소인 ① 전략적 기술 식별, ② 의존의 관리, ③ 거버넌스 설계, ④ 사회·민주적 맥락을 AI 분야에 적용해 이해할 수 있는 개념으로 정의된다.

한국 정부도 소버린 AI를 국가 전략목표로 설정하고 100조 원 투자, 국가 AI 컴퓨팅센터 설립, GPU·데이터센터 확충, AI 특구 조성, 국산 파운데이션 모델 개발, 엔비디아와의 협력 강화 등 AI 진흥 정책을 공격적으로 전개하고 있다. 그러나 미국·중국과 비교했을 때 재정, 인재, 내수, 기술, 글로벌 영향력 측면에서 구조적 한계가 존재하며, 정부 주도 방식의 한계, 경쟁 대기업 간 이해 충돌로 인한 민간 컨소시엄의 취약성, 메모리·통신 인프라 강점에 대한 과도한 레버리지 기대 등이 주요 문제로 지적되고 있다.

이에 본 연구는 기술주권론이라는 관점에서 한국형 소버린 AI의 정의와 범위, 층위를 재정립하고 주요 국가들의 정책을 비교함으로써 한국의 전략적 포지셔닝과 정책 로드맵을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 기술주권의 핵심요소를 AI 영역에 적용해 소버린 AI의 유형(풀스택형·하이브리드형·레버리지형)을 재구조화하고 미국, 중국, 일본, 프랑스 등 주요국의 AI·반도체·디지털 전략을 비교 분석하여 한국이 학습하고 참고 및 경계해야 할 정책 요소를 도출하였다. 또한 한국의 자원, 인재풀, 시장, 산업구조와 기술역량을 종합적으로 고려해 현실적으로 확보할 수 있는 권역을 식별하고 민간·공공·국제 협력구조를 포함한 실행 가능한 정책 방향을 제안하였다.

연구 방법으로는 문헌 및 정책문서 분석, 포커스 그룹 인터뷰(FGI), 해외 전문가 인터뷰를 병행하였다. 문헌 분석을 통해 주요국의 AI·반도체·디지털 전략 및 기술주권·경제안보 정책자료를 검토하고 스탠퍼드 AI Index 같은 핵심 지표를 활용해 AI 역량과 정책성과를 정량적으로 비교하였다. FGI는 AI·기술경영·산업정책·공공정책 분야 전문가를 대상으로 실시해 소버린 AI 정책의 한계와 수요, 제도적 병목지점을 파악하였으며, 해외 전문가 인터뷰를 통해 국가별 소버린 AI 전략의 지향점과 정책 설계방식, 한국과의 차별점 및 벤치마킹 가능요소를 수집하였다.

분석 결과 주요국들은 공통적으로 AI를 ‘핵심 전략 인프라이자 기술주권의 축’으로 인식하는 것으로 나타났다. AI를 단순 ICT 기술이 아니라 데이터 센터, GPU, 클라우드, 네트워크, 데이터와 인재가 통합된 인프라로 간주하며, 장기 투자 계획과 법·제도 정비를 병행하는 특징을 보인다. 이로 인해 데이터 주권과 연산 역량 확보, 민관 협력 강화, AI 안전·윤리 거버넌스, 국제표준 경쟁이 주요국 소버린 AI 정책의 공통적인 핵심축으로 자리 잡았다.

이처럼 각국은 자국의 기술·산업·외교 환경에 따라 고유한 전략적 방향을 설계하고 있다. 미국은 압도적인 기술우위 유지를 목표로 민간 중심의 AI 생태계를 강화하고 있으며, 중국은 미국 의존을 탈피하기 위해 칩–프레임워크–OS로 이어지는 풀스택 자립 생태계를 가속화하고 있다. 반면 영국은 미국 주도 생태계에 대한 접근성 강화와 규범 경쟁력 확보를 핵심으로 삼고 있으며, 일본은 글로벌 생태계 편입을 통해 기술 레버리지를 확보하는 전략을 선택하고 있다. 위와 같은 비교분석을 확장해 한국의 상황을 해석해보면, 한국은 세계 최고 수준의 통신과 메모리 반도체 역량이라는 강점을 가지고 있으나 GPU와 데이터, 후방연관산업에서 구조적인 제약이 존재하고 공공·산업 전반의 AI 활용 역시 아직 제한되어 있는 상황이다. 이에 따라 한국은 풀스택형 소버린 AI를 단기간에 실현하기보다는 기존의 강점을 전략적으로 활용하여 국제적인 협상력과 생태계 참여도를 높이는 레버리지형 소버린 AI를 우선 구현하고 부족한 영역을 점진적으로 보완한 후 하이브리드형 소버린 AI로 이행하는 전략이 가장 현실적인 대안으로 제시된다. 하이브리드형 소버린 AI를 구현하기 위해서는 우선 AI 기반의 경제적 부가가치가 실제 서비스와 응용 영역에서 창출된다는 점을 인식해야 한다.

이와 같은 측면에서 AI 애플리케이션 생태계를 필수적으로 활성화해야 한다. 우리나라는 제조업 중심인 기존의 지원 체계를 넘어 다양한 산업에서 활용 가능한 AI 서비스와 솔루션을 개발하는 기업들이 성장할 수 있도록 정책 환경을 혁신할 필요가 있다. 이를 통해 AI 모델과 컴퓨팅 인프라에 기반한 ‘기초적 자립’ 단계에서 벗어나 산업과 경제 전반에서 AI 활용을 확산함으로써 하이브리드형 소버린 AI로의 전환을 체계적으로 구축해야 한다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구 배경 및 필요성
2. 비공식 경제의 범주와 특성
3. 보고서 구성과 목적

제2장 브라질 비공식 경제의 특징과 불평등
1. 브라질 비공식 경제의 특징
2. 브라질 내 불평등

제3장 거시경제모형을 이용한 금융접근성 개선의 후생효과 추정
1. 자산시장분리와 비공식 경제의 관계
2. 주요 결과
3. 소결

제4장 비공식 경제 축소를 위한 브라질 정부의 주요 정책
1. 빈곤층의 부의 이동성 향상
2. 금융서비스 접근성 제고
3. 세수확보: 기업 및 노동자 공식화
4. 노동자 지원 및 재교육: 생산성 향상

제5장 비공식 경제에 기반한 브라질 내수시장의 주요 특징
1. 비공식 경제 내 소비자 행태
2. 양극화된 시장과 경제적 기회

제6장 결론
1. 연구 결과 요약
2. 브라질과의 협력 기회

참고문헌

부록

Executive Summary 978-89-322-6152-2 94320

해외 수출시장 다변화에 대한 필요성이 높아지는 현 상황에서 브라질은 중남미 내에서 매력적인 선택지가 될 수 있다. 브라질의 GDP는 2024년 기준 약 2.2조 달러로 시장 규모가 큰 편으로, 미국, 중국, EU, 일본, 인도, 영국의 뒤를 이어 세계에서 7번째로 큰 시장이다. 다만, 브라질의 내수시장을 이해하기 위한 국내 연구가 많이 진행되지 않은 상황에서, 본 보고서는 브라질의 내수시장을 연구하고자 한다. 브라질의 내수시장을 한국과 비교해 이해하기 위해서는 먼저 브라질의 비공식 경제를 이해해야 한다. 비공식 경제는 GDP에 포함될 수 있는 활동이지만, 제도적 혹은 규제적 맥락에서 공식적으로 기록되지 않는 경제활동을 의미한다. World Economics에서 발표하는 자료에 따르면 브라질의 비공식 경제 비중은 33.4%이며, 이는 비공식 경제 비중과 1인당 GDP 간 음의 상관관계를 감안할 때 다소 높은 수치이다.

브라질 경제가 가지고 있는 특징을 비공식 경제와 연결 지어 세 가지로 분류한다. 첫째, 빈곤층이 경험하는 빈곤의 정도가 심하고 빈곤율이 높으며 동태적 (경제)이동성이 낮다. 정태적으로 불평등이 매우 심하고 빈곤층의 사회적 소외가 사회 문제를 초래한다. 추가로 동태적으로 빈곤층이 상위 소득권으로 진입하기 매우 어려운 구조로 알려져 있다. 둘째, 빈곤층 혹은 중소기업의 금융접근성이 매우 낮다. 브라질의 시장이자율은 매우 높은 편(2025년 기준금리 약 연 15%)이며, 신용이 상대적으로 낮은 경제주체의 대출이자는 선진국에서는 찾아보기 힘든 수준(개인대출 약 연 50%, 중소기업 정책금리 약 연 22~25%)으로 높다. 비교적 최근 핀테크 발달로 개인의 금융접근성이 개선되고 있지만 예금 계좌가 없는 인구 비중도 높은 편으로 보고된다(2005년 인구의 43%만이 은행계좌 보유). 마지막으로, 비공식 노동 계약이 사회적으로 만연하다. 2025년 전체 고용 중 약 37.9%가 비공식 노동이며 이는 코로나19 이전 시기보다 유의미하게 낮아진 수치이다.

추가로 브라질은 불평등과 양극화가 극심한 것으로 알려져 있다. 지난 30년간 소득 지니계수가 크게 낮아졌지만, 여전히 50을 초과하는 수치로 높은 소득불평등도를 보이고 있다. 양극화 또한 중남미 평균보다 심하다. 상위 10%의 소득 비중은 39.1%로 중남미 평균인 34.2%보다 유의미하게 높으며, 하위 10%의 소득은 1.4%로 중남미 평균인 1.7%보다 낮다. 또한 도시집중도가 매우 높아 지역 간 불평등도가 매우 높은 것으로 알려져 있다.

본 보고서는 간단한 거시경제모형을 통해 낮은 금융접근성과 비공식 노동 계약이 경제 내 불평등을 심화하고 빈곤층의 동태적 경제이동성을 제한하는 결과로 이어지는 이론적 근거를 제시하고 관련 메커니즘을 설명한다. 우선 빈곤층이 직면하는 낮은 이자율은 빈곤층의 한계소비성향을 높인다. 저축성향을 내생적으로 적게 하며 이는 소득 이동성이 동일하더라도 부의 이동성을 제한하는 결과로 이어진다. 공식 금융의 자산은 비공식 경제 부문이 커짐에 따라 총량이 적어지며 이는 시장이자율의 증가로 이어진다. 높아진 시장이자율은 부유층이 자산을 쌓는 데에 더 유리하게 작용하며 부의 불평등을 심화한다. 추가로 금융접근성 개선의 정책실험을 통해 브라질 정부가 비공식 경제의 공식화를 통해 얻을 수 있는 이점에 대해 정량(quantitatively)적으로 분석하여 제시한다.

비공식 경제를 부분적으로나마 해소하고자 하는 브라질의 정책적 노력에 대해 연구한다. 비공식 경제를 해소하는 것이 주목적인 정책은 적지만 앞서 언급한 브라질 경제의 비공식 경제와 관련한 특징을 다루거나 비공식 경제 내에서 경제활동을 하는 국민들의 후생 증진을 위한 정책들은 많다. 관련 정책들을 크게 네 가지로 분류했다. 즉, 빈곤층의 부의 이동성 향상, 금융서비스 접근성 제고, 기업 및 노동자의 공식화를 통한 세수 확보, 노동자 지원 및 재교육을 통한 국가 생산성 향상이 그것이다.

다음으로 브라질 내수시장 소비자의 소비 패턴을 분석하고 이러한 소비자를 효과적으로 공략한 기업 사례를 소개한다. 앞서 소개했듯 브라질의 소득불평등이 매우 심한 국가이며 소득에 따라 등급을 A, B, C, D, E로 나누어 연구하는 것이 일반적이다. 등급마다 소비 행태가 유의하게 다르며 고소득인 A 계층과 저소득인 D, E 계층의 소비행태에 대해 연구했다. 또한, Ambev, Mercado Livre, Nubank, Daiso Japan의 저소득층 타깃의 기업전략과 그 근거를 기술하고, 반대로 고소득층을 대상으로 하는 시장에서 중요한 부분에 대해서도 다룬다. 대체로 소외계층 시장 개척과 금융포용성이 중요하며, 고소득층과 저소득층 모두 회사 이미지가 중요한 역할을 한다.

브라질 정부가 다각도로 비공식 경제와 관련된 정책적 고민을 하고 있음을 고려했을 때, 한국과 브라질의 공공 부문 간 협력이 가능할 것으로 예상된다. 최근 브라질 정부는 중소기업부(MEMP)를 신설하였고 중소기업을 정책적으로 지원하려는 강한 의지를 표명한 바 있다. 이에 한국의 중소기업부 및 KSP를 통한 협력이 가능할 것으로 보인다. 또, 브라질이 주도하여 발족한 글로벌 기아 빈곤 퇴치 연합 내에서 양자 프로그램을 추진할 수 있다. 내수시장에서의 양분화된 소비자 특성을 고려했을 때 제품 차별화, 유통차별화, 이미지 마케팅과 같은 전략으로 브라질 내수시장에 진출하는 것도 한국기업에 유리할 수 있다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구 배경 및 필요성
2. 연구의 목적과 구성
3. 선행 연구와의 차별성

제2장 크루즈 산업 동향과 국제협력 현황
1. 크루즈 산업 현황과 성장 잠재력
2. 동북아 국가의 주요 정책 및 현황
3. 아시아 및 유럽의 크루즈 협의체 현황 및 한계

제3장 북한의 크루즈 관광 사례 분석
1. 북한의 관광 발전 전략
2. 북한의 크루즈 관광 사례 분석
3. 북한 크루즈 관광의 SWOT 분석

제4장 동북아 크루즈 다자협력 확대 방안
1. 동북아 크루즈 운영 현황
2. 동북아 크루즈 산업 SWOT 분석
3. 한국-동북아 국가 간 크루즈 노선의 북한 기항지 연계 방안
4. 동북아 크루즈 협의체 신설

제5장 결론 및 제언
1. 연구 요약
2. 제언

참고문헌

Executive Summary

동북아시아는 세계 경제의 핵심축으로 기능하고 있음에도 불구하고, 역내 국가 간 정치적·안보적 갈등으로 인해 경제협력이 제한되는 구조적 딜레마에 직면해 있다. 본 연구는 이러한 경직된 환경을 타개하기 위한 전략적 대안으로 ‘크루즈 산업’에 주목하였다. 크루즈 산업은 관광산업의 특성상 정치적 부담이 상대적으로 적으면서도 항만 인프라 개발, 지역 교통망 확충, 서비스 산업 고도화 등 전후방 연관 산업에 미치는 경제적 파급효과가 크기 때문에 국가 간 경제협력을 강화하는 매개로 기능할 수 있다.

본 연구의 주된 목적은 크루즈 산업을 활용한 동북아 다자협력 모델을 구축하고 그 실효성을 검토하는 것이다. 이를 위해 글로벌 및 동북아 크루즈 시장의 동향과 정책 환경을 분석하고, 북한의 관광 전략 및 관련 사례에 대한 검토를 병행하였다. 아울러 기존 운항 노선과 지역 협의체가 지닌 한계를 분석하여 개선 방안을 도출하였다. 궁극적으로는 한국을 동북아 크루즈 네트워크의 핵심 거점이자 중재자로 설정함으로써, 북한을 다자협력 체계로 유인하고 역내 크루즈 산업의 고도화를 달성하기 위한 단계별 정책 로드맵을 제안하였다.

기존 연구들이 시장 분석이나 국가별 정책 비교, 남북 관광 등 개별 주제에 분절적으로 접근했던 것과 달리, 본 연구는 이를 통합하여 ‘글로벌-동북아-북한-다자협력’으로 이어지는 포괄적인 협력 체계를 분석하였다. 특히 대북 제재 등 현실적 제약 요인을 고려하여 북한 기항지 연계를 위한 단계별 시나리오를 구체화하고, 이를 뒷받침할 다자간 거버넌스로서의 실무그룹 구성을 제안하였다는 점에서 기존 연구와 차별화된 정책적 함의를 갖는다.

본 연구의 장별 주요 내용은 다음과 같다. 제2장에서는 크루즈 산업 동향과 동북아 주요국의 정책 대응을 분석하였다. 글로벌 크루즈 시장은 2024년 3,460만 명의 관광객을 기록하며 팬데믹 이전 수준을 넘어섰으나, 동북아 각국은 이에 대응하여 상이한 정책 기조를 보이고 있다. 한국은 과거 양적 성장 중심에서 벗어나 ‘질적 전환’을 목표로 ‘제2차 크루즈 산업 육성 기본계획(2023-2027)’을 추진 중이다. ‘일상 속의 크루즈’를 비전으로 하여 국내 수요 기반 확대, 국적 선사 출범 지원, 항공-해상을 연계한 ‘Fly & Cruise’ 모델 확대를 통해 산업 회복과 체질 개선에 주력하고 있다.

일본은 2025년 방일 크루즈 관광객 250만 명 회복을 목표로 항만 수용성을 대폭 강화하고, 인프라 정비와 CIQ(세관·출입국·검역) 절차의 표준화를 도모하고 있다. 중국은 ‘크루즈 제조 강국’으로의 전환을 목표로 자체 대형 크루즈선 건조에 성공하였으며, 외국인 관광단 대상 15일 무비자 입국 정책을 전면 시행하는 등 공격적인 시장 확대 전략을 펼치고 있다. 러시아는 서방 제재에 대응하여 ‘크루즈 관광 발전 전략’을 수립하고, 내수시장 및 우호국 중심의 산업 재편을 시도하고 있다. 낡은 인프라를 현대화하고 극동 및 흑해 연안의 신규 항로를 개발하는 데 정책 역량을 집중하고 있다.

한편 GTI(광역두만강개발계획)와 ACC(아시아크루즈협력체) 등 기존 협의체는 역내 주요 이해당사국을 모두 아우르지 못하는 구조적 불완전성과 법적 강제력 미비로 인해 실질적인 정책 공조를 이끌어내는 데 난항을 겪고 있다. 따라서 이를 보완할 수 있는 새로운 전담 기구의 창설이 요구된다.

제3장에서는 북한의 관광 발전 전략과 크루즈 관광 사례를 검토하였다. 북한은 김정은 체제하에서 관광업을 외화 확보 및 체제 선전의 수단으로 활용하는 ‘관리된 개방’ 기조를 유지하고 있다. 최근 제정된 「관광법」(2023)과 「원산갈마해안관광특별구법」(2025)은 이러한 전략을 제도적으로 뒷받침하고 있다. 과거 금강산 크루즈(1998~2004)와 나진-금강산 시범 운항 사례 분석 결과, 풍부한 관광 자원과 특구 제도는 긍정적 요인이나, 인프라(항만 수심, 터미널) 미비, 불리한 수익 구조, 안전 보장 문제 등의 취약점이 여전히 상존하고 있다. 따라서 향후 협력은 이러한 구조적 제약을 보완하는 방향으로 설계되어야 함을 시사한다.

제4장에서는 동북아 다자협력 확대 방안을 구체화하였다. 핵심은 기존의 양자 간 단순 왕복을 넘어서 4~5개국이 연결되는 ‘다핵형 루프(Loop) 노선’ 구축하는 것이다. 서해권에서는 인천-남포-중국(다롄/단둥)을 잇는 단거리 순환 모델을, 동해권에서는 속초/부산-북한(원산/나진)-러시아(블라디보스토크)-일본(사카이미나토)을 연결하는 북방 물류·관광 복합 노선을 제안하였다. 이때 대북 제재와 북한 항만의 낮은 수심(8~11m)을 고려하여 중소형 크루즈 운용과 항공-해상을 연계한 ‘Fly & Cruise’ 모델의 적용이 필수적이다. 또한 북한의 참여 유인을 제공하기 위해 입항 시 선박 또는 승객 단위로 ‘영내 체류비(Port Stay Fee)’를 부과하여, 제재를 위반하지 않는 범위 내에서 간접적 외화 수익을 보장하는 방안을 대안으로 제시하였다. 이를 실행하기 위한 거버넌스로 GTI 관광위원회 산하에 한·중·러·몽골 등 회원국과 일본, 북한이 참여하는 ‘동북아 크루즈 협력 실무그룹’ 신설을 제안하였다.

동북아 크루즈 협력은 제재 환경과 인프라 격차를 고려하여 단계적으로 추진되어야 한다. 단기에는 협력의 초석을 마련하는 시기로, ‘동북아 크루즈 협력 실무그룹’을 가동하여 항만·운항 정보를 공유하고 CIQ(세관·출입국·검역) 절차 표준화 논의를 착수하여 협력의 기초를 다진다. 중기에는 협력의 확장이 이루어지는 시기로 안전성 및 제재 준수 여부가 검증된 경우에 한해 북한 기항지의 조건부 연계를 추진한다. 장기에는 크루즈 네트워크가 완성되는 단계로 제재 완화 및 관계 정상화를 전제로 동북아 5개국(한·북·중·일·러)을 연결하는 다핵형 해양관광벨트를 완성하고, 각국 항만의 기능을 분화하여 네트워크 효율성을 극대화한다. 한국은 이러한 과정에서 지정학적 이점을 활용해 동북아 크루즈 네트워크의 물리적 거점이자, 북한을 다자협력의 장으로 견인하는 중재자로서 주도적인 역할을 수행해야 할 것이다.

본 연구는 지정학적 긴장이 지속되는 동북아시아 환경 속에서 정치적 민감도가 낮고 경제적 파급효과가 큰 크루즈 산업을 매개로 한 실질적인 다자협력 모델을 설계하고, 한국의 중재자적 역할을 통해 북한을 역내 경제협력의 틀로 포섭할 수 있는 정책적 경로를 제시하였다는 점에서 의의를 갖는다. 그러나 본 연구에서 도출한 단계별 협력 시나리오는 각국의 협력 의지와 대북 제재의 완화 및 남북관계 개선이라는 유동적인 대외 변수에 의존하고 있어, 실제 정책 집행 시점과 속도를 확정하는 데에는 현실적인 한계가 따른다. 따라서 향후 연구에서는 급변하는 동북아 정세 변화 시나리오를 반영하고, 노선별 경제적 타당성 분석이 수반되어야 하며, 제안된 다자간 협의체의 안정적 운영을 담보할 수 있는 법·제도적 세부 설계 및 재원 조달 방안에 관한 구체적인 후속 연구가 추진되어야 할 것이다.

Executive Summary

Contributors

Chapter 1. Introduction
1. Background
2. Objective

Chapter 2. The Historical Evolution, Achievements, and Collaborative Dynamics of GTI
1. Overview of GTI: Historical Background and Evolution
2. Achievements and Limitations
3. Looking Ahead: Balancing Achievements and Challenges

Chapter 3. Rationale for Legal Transition
1. Previous Discussions on Legal Transition
2. Environmental Analysis

Chapter 4. Comprehensive Frameworks and Strategic Suggestions for Legal Transition
1. Comparative Analysis of Regional Cooperation Models and Implications
2. Strategic Plan for Legal Transition

Chapter 5. Perspectives and Evaluations of Member Countries
1. China
2. Mongolia
3. South Korea
4. Russia

Chapter 6. Conclusion
1. Summary of Findings
2. Policy Implications
3. Strategic Directions for GTI’s Institutional Transformation

References

본 연구는 광역두만강개발계획(GTI)의 설립 배경과 연혁, 주요 활동 및 성과, 그리고 국제기구 전환에 대한 내부 논의의 전개 과정 등을 종합적으로 검토하여 GTI의 현황을 파악하고 국제기구 전환의 필요성 및 타당성을 분석하였다. GTI는 지난 30여 년 간 역내 대화와 협력의 장으로서 의미 있는 역할을 수행해 왔으나, 독립적인 법인격의 부재로 인해 사업 수행과 재원 조달에 구조적 제약을 받아 왔다. GTI 회원국들은 이러한 한계를 극복하기 위한 방안으로서 법적 전환의 필요성에 대해 원칙적 공감대를 형성하고 있으며, 과거 논의 과정에서 이미 상당한 제도적·법적 기초가 마련되어 있음을 확인하였다. 본 연구는 APEC, ACMECS, CAN/CAF, ADB 등 GTI와 유사한 지역개발 국제 협의체 사례를 비교 분석하여 GTI 국제기구 전환에 대한 정책적 시사점을 도출하고, 이를 바탕으로 단계별 법적·제도적·정책적 로드맵을 제안하였다. 특히, GTI 연구기관 협의체 참여 기관들과의 공동연구를 통해 GTI 국제기구 전환에 관한 회원국의 입장과 견해를 종합하여 회원국 간 이견을 완화하고 합의를 도출할 수 있는 실질적인 협력 방안을 모색하였다는 점에서 본 연구는 중요한 의의를 가진다.

국문요약

제 1장서론
1. 연구 배경
2. 연구 목적과 주요 내용

제2장 공급망실사의 발전과정과 개도국에 대한 함의
1. 개도국 공급망 확대와 기업의 사회적 책임
2. 글로벌 규범으로의 발전: UN, OECD, ILO 등 국제기구의 논의
3. 주요국의 공급망실사 제도화 현황 및 특징
4. 요약 및 시사점

제3장 개도국의 공급망실사 대응과제
1. 공급망실사의 경제적 영향
2. 개도국의 도전과제
3. 국제협력 사례
4. 요약 및 시사점

제4장 결론 1. 포스트-2030 시대 공급망실사 국제협력
2. 정책 제언

참고문헌

Executive Summary

공급망실사는 글로벌 분업체계가 급진전하던 1990년대 들어 ESG 이행, 동등한 경쟁 환경(level playing filed) 조성의 일환으로 출발하였으며, 유럽을 중심으로 제도화되면서 기업의 실질적인 의무 사항으로 발전하였다. 여기에 더해 최근에는 지정학적 요인으로 인해 공급망실사가 공급망 블록화의 수단으로까지 사용되고 있다. 공급망실사 규제는 실사의무가 부여된 기업뿐만 아니라 해당 기업의 공급망 내 협력사들에도 영향을 미친다는 점에서, 개도국 기업에도 부담으로 작용한다. 한국의 대부분 산업의 중간재, 원자재 조달이 개도국 생산 네트워크에 의존하고 있는바, 개도국의 공급망실사 대응 역량 강화는 한국에 중요한 현안이다. ‘OECD 다국적기업 가이드라인’을 이행하는 52개 국가에서 국가연락처(NCP: National Contact Points)를 통해 접수된 고충사항(grievance)에 따르면, 공급망실사 이행이 중요한 현안으로 인식되고 있으며, 인권, 고용, 환경 등 다양한 분야에서 지침 준수에 어려움을 호소하고 있다. 공급망실사 제도는 공급망의 투명성과 책임성을 강화하는 방향으로 작동하지만 그 이행을 위한 역량은 국가마다 다르며, 이러한 비대칭성은 글로벌 가치사슬의 불안정성으로 이어질 가능성이 있다. 특히 광물 공급망의 경우 지정학적 리스크와 ESG 리스크가 중첩된 분야로, 공급망실사의 적정한 이행이 더욱 강조되고 있다. 공급망실사 규제 확산에 따라 개도국 기업들이 직면하게 될 주요한 도전과제는 규범 수용 역량 강화, 실사 시스템 및 인프라 구축, 기업 경쟁력 강화로 구분할 수 있다. 첫째, 공급망실사에 적합한 행정절차와 법 적용, 개도국 여건에 맞는 제도 적용, 개도국의 실행력 강화 등을 추진해야 한다. 둘째, 실사 시스템 및 인프라 구축을 통해 개도국 기업들의 기본적인 실사 대응 조건을 개선할 필요가 있다. 셋째, 개도국 기업들은 관련 데이터 접근과 실사 프레임워크 탐색에 필요한 기술적 노하우 부족, 엄격한 실사 요구에 따른 자금조달 여건 악화 등에 대응해야 한다. 개도국들은 이러한 과제에 대응하기 위한 노력하고 있으며, 공급망실사와 관련한 국제협력도 활발하게 진행하고 있다. 최근 국제협력은 노동집약적 산업인 의류 및 섬유, 농업 분야와 광물 분야에 초점이 맞추어져 있다. 협력 내용은 노동환경 개선 및 최저임금 보장, 인권실사 역량 강화 등에 초점이 맞추어져 있으며, 광물 분야의 경우 자원 안보적 관점에서의 협력이 부각되고 있다. 공급망실사를 이행하기 위해 개도국의 제도·데이터 인프라 구축, 감독기관 역량 강화, 중소기업 교육·컨설팅, 기술지원 등 종합적인 지원이 중요해질 것으로 보이며, 한국의 전략적 이익, 국제사회에서의 역할을 고려할 때 한국의 개발협력정책은 공급망실사 역량 지원 사업을 한 축으로 고려할 필요가 있다. 한국의 개도국에 대한 공급망실사 협력은 ① 국제 규범 정합성 및 제도 역량 강화 지원, ② 개도국의 공급망 추적성과 투명성을 제고할 수 있는 인프라 구축, ③ 지속가능 경쟁력 및 친환경 생산 역량 강화에 초점을 맞추어, ODA의 전략적 활용, 통상협정과의 연계성을 도모하는 한편, 국내기업의 공급망실사 이행 지원을 위한 거버넌스 개선 노력 중심으로 추진되어야 한다.

국문요약

제1장서론
1. 연구 배경 및 목적
2. 연구 내용 및 방법

제2장주요 개념 정의
1. 경제안보의 정의 및 관련 동향
2. 글로벌 사우스의 정의 및 관련 동향

제3장일본의 글로벌 사우스 전략과 경제안보
1. 일본의 글로벌 사우스 전략
2. 중요 물자의 안정적 공급
3. 첨단산업과 방위산업의 경쟁력 강화

제4장중국의 글로벌 사우스 전략과 경제안보
1. 중국의 글로벌 사우스 전략
2. 민감성 대응과 수출입 다변화
3. 포지티브 제재와 신뢰 구축

제5장결론
1. 시사점
2. 제언

참고문헌

Executive Summary

정치·외교, 군사·안보적 중요성을 배경으로 글로벌 사우스(Global South)의 전략적 가치가 높아지고 있다. ‘글로벌 사우스’는 사실 완전히 새로운 개념은 아니며, 과거 제3세계나 개도국 그리고 남반구라는 지리적 동질성 및 역사적 차별과 구조적 불평등의 경험 등을 포괄하는 메타 범주의 개념이라고 할 수 있다.

한편 글로벌 사우스와 함께 최근 국제사회에서 주목을 받고 있는 또 다른 중요 이슈가 있다. 바로 ‘경제안보(economic security)’이다. 이는 미·중 전략경쟁의 심화와 첨단 과학기술을 둘러싼 주도권 경쟁 등을 배경으로 경제와 안보가 다시 밀접하게 연계되고 있음을 의미한다. 최근의 경제안보 이슈는 △ 공급망 안정과 △ 첨단기술 보호를 포함한 산업경쟁력 확보, △ 특정국에 대한 과도한 의존 방지 및 수출입 다변화, △ 경제적 강압(경제적 통치술)에 대한 대응 등을 주요 내용으로 한다.

이렇듯 글로벌 사우스의 부상과 경제안보의 중요성이 부각하면서 이 두 가지를 연계하여 인식하고 효과적으로 대응할 수 있는 방안을 마련하는 것이 중요해지고 있다. 실제로 우리의 이웃 국가인 일본과 중국은 이미 적극적으로 글로벌 사우스 전략을 추진하고 있고, 이를 경제안보 정책과 연계하는 모습을 보이고 있다.

이러한 배경하에서 본 연구는 △ 경제안보의 관점에서 일본과 중국의 글로벌 사우스 전략을 살펴보고, 이를 바탕으로 △ 한국의 글로벌 사우스 전략에 대한 시사점을 분석하며, △ 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 연계 분야에서 한·중·일 간 협력 가능성을 모색해 본다. 먼저 일본은 그동안 ODA를 통해 개도국에 대한 지원과 관계 강화를 모색해 왔다. 그리고 최근 글로벌 사우스의 전략적 가치가 높아지면서 일본은 그동안의 ODA 정책에서 더 나아가 글로벌 사우스에 보다 초점을 맞춘 정책 관련 논의를 시작했다. 일본은 글로벌 사우스와의 파트너십 구축이 일본의 경제성장과 경제안보뿐만 아니라 글로벌 거버넌스 차원에서도 매우 중요하다고 인식하고 있다. 이러한 인식을 바탕으로 글로벌 사우스 국가와 연계를 강화하기 위해서 △ 중층적인 관계 구축, △ 다양한 주체에 의한 연계 모색, △ 글로벌 사우스 각국의 상황에 어울리는 맞춤형 접근 등 세 가지 접근 방안을 확립했다.

일본은 이러한 방향성을 바탕으로 경제안보의 중심축을 이루고 있는 공급망을 강화하기 위해서 글로벌 사우스 국가들을 상대로 관련 정책을 적극적으로 추진하고 있다. 특히 이러한 노력은 경제안보의 ‘전략적 자율성’ 확보라는 기조 아래 핵심 광물 분야에서 더욱 분명하게 나타나고 있다. 이와 함께 일본은 경제안보의 ‘전략적 불가결성’을 위해서 글로벌 사우스를 상대로 우수 인재 유치에 적극적으로 나서면서 산업경쟁력 강화를 모색하고 있다. 또한 OSA(Official Security Assistance) 등을 통해 글로벌 사우스 국가들과의 방위 분야 협력을 강화하는 한편, 이를 일본의 방위산업 경쟁력 강화에 적극적으로 활용하고 있다.

이와 같이 일본은 공급망 안정과 산업경쟁력 강화라는 경제안보의 핵심 사항을 글로벌 사우스 전략과 유기적으로 연계하며 관련 정책을 추진하고 있다.

한편 중국은 2023년 이전에는 글로벌 사우스의 개념을 적극적으로 사용하지 않았고, 이 개념 자체에 대해서도 부정적인 인식을 갖고 있었다. 왜냐하면 글로벌 사우스라는 개념을 개도국 사이의 분열, 즉 중국과 기타 개도국을 분열시키려는 서구의 전략적 의도가 담긴 개념으로 인식했기 때문이다. 하지만 2023년 무렵부터 이러한 모습에 변화가 발생했는데, 개도국 사이에서도 글로벌 사우스라는 개념이 적극적으로 사용되기 시작하면서 위기감을 느꼈기 때문이다. 또한 이러한 위기감을 바탕으로 중국정부가 글로벌 사우스라는 개념을 공식적으로 사용하기 시작하면서 중국 사회 전체에서도 글로벌 사우스에 대한 관심이 높아졌다. 게다가 최근 중국이 개도국으로서의 정체성에 대한 변화를 나타냄에 따라, 기존의 개도국들과 자국을 같은 정체성을 가진 존재로 규정하기 위해서 글로벌 사우스와 같은 새로운 개념을 적극적으로 도입하고 있는 것으로 보인다.

이렇게 중국은 최근 들어 글로벌 사우스에 대한 개념을 적극적으로 수용하며 담론 경쟁에 참여하고 있지만, 사실 건국 이후 꾸준히 제3세계 국가와 개도국을 상대로 협력 및 관계를 강화하기 위해 노력해 왔다. 대표적인 것이 2001년 상하이협력기구(SCO) 창설이며, 2006년에는 브릭스(BRICS) 창설을 주도하며 주요 개도국 국가들과의 협력을 본격적으로 강화하기 시작했다. 그리고 2010년대 시진핑 체제가 출범한 이후에는 개도국을 상대로 하는 중국의 글로벌 사우스 전략이 보다 체계적이고 복합적으로 추진되고 있는데, 일대일로(BRI)와 3G[글로벌 발전 이니셔티브(GDI), 글로벌 안보 이니셔티브(GSI), 글로벌 문명 이니셔티브(GCI)]가 대표적이라고 할 수 있다.

이러한 중국의 행보를 경제안보의 측면에서 살펴보면, 중국이 수출입 다변화를 통해서 경제안보의 민감성(sensitivity)을 낮추려는 모습이 발견된다. 특히 미국 등 주요 선진국에 대한 비중을 낮추고 글로벌 사우스와의 교역을 늘려가고 있다. 이러한 중국의 수출입 다변화 정책 추진의 이면에는 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 유기적인 연계성이 나타난다.

2012년 시진핑 체제가 출범한 이후, 중국은 일대일로를 주요한 플랫폼으로 하여 관련 국가들과 다양한 협력 사업을 전개하며 관계 강화를 모색해 왔다. 그리고 최근에는 GDI를 통해 협력의 대상 및 분야를 더욱 확대하고 있다. 이와 관련하여 주목해야 할 것은 이러한 일대일로 연선 국가 및 GDI 협력 국가들이 대부분 동남아시아와 남아시아, 중앙아시아와 같은 중국 주변의 글로벌 사우스 국가들이고, 지정학적으로나 지경학적으로 전략적 가치가 점차 중요해지고 있는 아프리카 및 중남미 등의 국가라는 점이다. 중국이 경제안보 관점에서 수출입 다변화와 경제 관계의 다변화를 모색하는 가운데, 일대일로와 GDI는 글로벌 사우스 국가들을 대상으로 이를 실천해 가는 중요한 플랫폼으로써 활용되고 있다.

이와 함께 중국은 경제적인 혜택을 미끼로 대만의 수교국, 특히 경제적으로 여유롭지 못한 글로벌 사우스 국가들에 적극적으로 접근하여 대만과의 단교를 유도하는 경제적 통치술(Economic Statecraft)을 전개하고 있다. 이것이 중국의 경제안보 정책과 글로벌 사우스 전략의 연계에서 나타나는 또 다른 주요 특징 중 하나라고 할 수 있다.

또한 중국은 글로벌 사우스 국가들과의 신뢰 관계를 강화해 가면서 경제안보 환경을 개선하기 위해서 적극 노력하고 있다. 경제안보에 대한 이론적 고찰을 통해 살펴본 바와 같이 경제안보의 가장 중요하고 근본적인 대책은 다른 나라와 신뢰 관계를 구축함으로써 다른 나라가 자국을 대상으로 경제안보 위협을 가하지 않도록 만들고, 유사시 공동으로 대응할 수 있는 동지국(like-minded countries)을 확보하는 것이라고 할 수 있다. 이런 점에서 중국이 최근 글로벌사우스 국가들을 상대로 대중국 인식을 개선하기 위해 다양한 노력을 기울이고 있는 것은 경제안보 대응 측면에서도 주목할 만하다.

앞서 언급한 일본과 중국의 글로벌 사우스 전략과 비교했을 때, 우리의 글로벌 사우스 전략은 아직 체계화되지 못한 것으로 보인다. 특히 경제안보의 관점에서 글로벌 사우스 전략을 어떻게 수립하고 전개할 것인지에 대한 체계적인 접근이 부족해 보인다. 이에 본 연구에서는 다음과 같은 몇 가지 정책적 제언을 한다.

첫째, 체계적인 글로벌 사우스 전략을 시급히 수립해야 하며, 이를 위해서는 민·관·학이 주체가 되는 거버넌스 확립이 필요하다. 정부와 학계, 기업 관계자들이 함께 모여 국가의 글로벌 사우스 전략을 어떻게 체계적으로 수립 및 전개할 것인지에 대해서 논의하고, 이를 바탕으로 하나의 전략 방침을 마련할 필요가 있다.

둘째, 글로벌 사우스 전략을 경제안보와 연계하며 맞춤형으로 수립할 필요가 있다. 우리의 경제안보 상황에 대한 종합적인 진단을 바탕으로, 우리의 경제안보를 위해 우선적으로 무엇이 필요하고, 어떤 글로벌 사우스 국가들에 우선적으로 접근하여 협력을 강화할 것인지에 대한 구체적인 분석이 필요하다. 특히 남북관계의 안정 및 발전은 우리의 안정적인 경제안보 환경을 구축하는 데 있어 중요한 사항인바, 이러한 특수성을 우리의 글로벌 사우스 전략 수립 과정에 적극적으로 반영해야 한다.

셋째, 글로벌 사우스와 인적 교류를 활성화하기 위한 체제를 강화해 나갈 필요가 있다. 이들 국가와의 인적 교류는 관광객 및 유학생, 이공 분야 우수 인재 등 다방면으로 진행되어야 하며, 이를 위한 제도 정비가 시급하다.

넷째, 중국의 일대일로와 GDI, 일본의 ‘연계 강화 방침’과 같이 정권의 교체와 상관없이 지속적으로 추진될 수 있는 장기적인 전략을 수립해야 한다.

우리의 글로벌 사우스 전략에 대한 이러한 시사점과 함께, 한·중·일 3국 사이의 협력에 대해서도 고민이 필요하다. 한·중·일 3국이 전개하고 있는 글로벌 사우스 정책을 좀 더 효율적으로 추진할 수 있도록 불필요한 경쟁은 줄이고 상호 협력할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 이에 대한 대표적인 사례가 아프리카를 대상으로 한 한·중·일 3국의 협력 메커니즘이다. 지금과 같이 한·중·일 3국이 아프리카를 상대로 각각의 협력 플랫폼을 경쟁적으로 운영하기보다는 ‘아프리카+한·중·일’과 같은 통합 플랫폼을 만들어 보다 효율적으로 대아프리카 협력을 전개할 필요가 있다. 다만 아프리카나 중남미 지역을 대상으로 ‘한·중·일+α’의 협력 플랫폼을 성급하게 추진하기보다는 장기적인 비전을 바탕으로 단계적으로 추진하는 것이 바람직해 보인다. 그리고 우선적인 협력 분야로서 한·중·일 3국이 모두 중시하고 있는 핵심 광물 확보 분야를 생각해 볼 수 있다.

이와 함께 유의해야 할 것은 3국의 경제안보 협력이 단순히 핵심 광물 확보 등 제도적 차원에만 머물지 않고 인식의 전환으로 이어져야 한다는 점이다. 한·중·일 3국은 서로를 자국의 경제안보에 대한 경쟁자 또는 잠재적 위협으로 인식하는 ‘제로섬(zero-sum)’의 사고에서 벗어나, 상호 협력과 공생이 가능한 파트너로 인식하는 ‘윈윈(win-win)’의 사고를 가질 필요가 있다. 그럴 때 글로벌 사우스는 한·중·일 3국 사이의 또 다른 ‘경쟁의 공간’이 아닌 국익을 창출할 수 있는 새로운 ‘협력의 공간’으로 다가올 수 있을 것이다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구배경 및 목적
2. 연구내용 및 한계

제2장 통상조약법의 체결목적 및 연혁
1. 입법배경 및 목적
2. 입법 과정의 주요 쟁점
3. 평가 및 시사점

제3장 주요국 통상조약 체결 및 이행제도
1. 미국
2. EU
3. 일본
4. 중국

제4장 통상조약법의 주요 내용 및 운용사례
1. 통상조약법의 주요 내용 분석
2. 운용사례 및 평가

제5장 통상조약법의 쟁점 및 개선 방안
1. 통상조약 정의에 관한 문제
2. 통상협상 및 정책 수립 과정
3. 법 이행 및 평가 단계
4. 기타 통상조약법의 고려사항

제6장 결론

참고문헌

부록

Executive Summary

제1장 서론

제1절 연구배경 및 목적
2012년 제정된 「통상조약의 체결절차 및 이행에 관한 법률」(이하 「통상조약법」)은 한-미 자유무역협정(FTA) 등 주요 통상조약 체결 과정에서 드러난 절차적 투명성 부족과 국민적 참여 미흡 문제를 개선하기 위해 제정되었다. 당시 정부의 통상교섭이 소위 밀실행정으로 불투명하게 이루어져 협정문이 최종 서명된 후에야 공개되는 등 국민의 알권리가 침해되었다는 비판이 제기되었다. 이러한 문제의식하에 「통상조약법」은 협상 개시부터 이행 후 평가까지 전 과정의 절차를 투명화하고 법적 지침을 마련하며, 다양한 이해관계자의 참여를 제도화함으로써 향후 통상조약 체결·이행을 보다 체계적이고 일관되게 진행하기 위한 기반으로 도입되었다.

「통상조약법」 제정은 단순한 법적 절차의 정비를 넘어, 대형 FTA 협상 과정에서 축적된 국민적·의회적 불신을 해소하기 위한 대응책이었다. 통상정책 결정이 더 이상 행정부만의 전유물이 아니라 국민경제와 국민생활에 광범위한 영향을 미치는 영역으로 인식되면서, 정책의 민주적 정당성 확보와 공공 참여의 확대 요구가 높아졌다. 즉 「통상조약법」은 낮아진 공공 신뢰도를 회복하고 통상정책에 대한 민주적 통제를 강화하려는 시도의 일환이었다. 다만 법 시행 후 실제 운영 과정에서 절차의 형식화로 법 취지가 충분히 발휘되지 못하고, 기술 발전과 급속한 환경 변화 속에 여러 이해관계자가 법 해석과 이행의 측면에서 새로운 문제를 제기하는 등 다음과 같은 제도적 한계가 지적되고 있다.

첫째, 적용 대상의 한계로, 「통상조약법」은 포괄적 시장개방을 목적으로 하거나 국민경제에 중요하게 영향을 미치는 조약만을 통상조약으로 정의하고 있다. 그러나 디지털 통상, 공급망, 환경·노동 등 새로운 통상 이슈를 다루는 협정들은 전통적인 시장개방과 거리가 있음에도 국가경제에 중대한 영향을 미칠 수 있다. 이러한 새로운 유형의 조약들은 현행 「통상조약법」의 정의에 포괄되지 않아 국회의 동의나 공론화 등 민주적 절차의 사각지대에 놓일 우려가 제기된다. 결국 법률이 현실의 통상환경 변화를 따라가지 못하면서 민주적 통제와 정책 대응력의 약화라는 문제를 불러올 가능성이 있다.

둘째, 국회의 역할 제한과 관련하여 소위 민주적 정당성 문제가 제기된다. 「통상조약법」은 조약 체결 전 국회에 협상 계획과 결과를 보고하도록 규정하지만, 실제로는 이러한 보고가 형식적인 절차에 그쳐 국회의 의견이 협상에 반영되지 않는 경우가 많았다. 한-미 FTA나 한-중 FTA 등 대형 통상협정 협상에서도 국회가 과정과 결과에 제대로 관여하지 못했다는 비판이 있었으며, 이는 정부의 독선적 밀실협상의 산물로 지적되었다. 일각에서는 국회의 전문성 부족이나 이해관계 상충으로 인한 과도한 개입이 협상 효율을 떨어뜨릴 수 있다는 현실적 한계를 거론하기도 한다. 그럼에도 중대한 통상정책 결정의 민주적 정당성을 위해 국회의 참여를 실질적으로 보장하는 일은 여전히 중요하다. 결국 국회의 통상조약 협상 관여 문제는 민주적 통제 확보 대 협상 효율성 극대화 사이의 근본적인 긴장에서 불거진 사안으로, 단순한 권한 확대를 넘어 전문성 강화와 행정부-입법부 간 협력체제 구축 등 실질적 통제 구현 방안을 모색해야 하는 과제를 드러낸다.

셋째, 협상 과정의 투명성 부족 문제도 제기된다. 통상협상 및 체결 과정에서 정보 비공개 관행은 오랫동안 문제로 지적되었다. 물론 협상의 모든 내용을 공개하기는 어렵겠지만, 어떤 정보를 누구에게 언제 얼마나 공개할 것인지에 대한 기준과 제도가 미흡한 상황이다. 현행법은 협상 전 공청회 개최 등 이해관계자의 의견수렴절차를 명시하지만, 실제로는 대부분 단편적·형식적 절차에 그쳐 시민사회가 협상 과정에 실질적으로 참여하거나 감시할 통로가 부족하며, 수렴된 의견을 협상에 어떻게 반영할지에 대한 장치도 미약하다. 그 결과 중요한 정보가 협상 후에야 공개되거나, 한-미 FTA 협정문 번역 오류 논란과 같이 투명성 문제가 불거진 사례도 있었다. 결국 통상조약 체결 과정에서 누구에게 어떤 정보를 어떻게 공개하고, 이해관계자의 실질적 참여를 어떻게 보장할지를 아우르는 복합적인 투명성 문제가 대두되며, 이는 협정문의 단순 공개를 넘어 제도적 참여 메커니즘의 강화와 국민신뢰의 확보 측면에서 중요하게 다룰 필요가 있다.

넷째, 체결된 통상조약의 이행과 국내제도의 정합성 문제가 나타난다. 「통상조약법」은 발효 후 10년 이내의 통상조약에 대해 경제적 효과와 피해산업 지원대책의 실효성 등을 평가하여 국회에 보고하도록 규정하고 있으며, 발효 이후에도 상당 기간 사후평가를 법제화한 것이 특징이다. 이는 통상조약의 국내이행을 체계적으로 준비하고 입법절차와의 연계를 강화할 필요성을 보여준다. 하지만 현행 법률은 이행평가 조항 외에 구체적인 이행지원 근거가 미비하여, 실제 협정이행 과정에서 부처간 조율이나 보완 입법 등의 대응이 충분하지 않다는 지적이 있다. 특히 통상조약 이행의 영향은 전국에 미치지만, 지방정부나 중소기업은 대응 역량이 부족하여 조약의 혜택을 누리지 못하거나 피해를 입을 가능성이 크다. 따라서 통상조약 체결·이행 과정에서 지방정부 및 중소기업 등 취약 주체에 대한 지원과 의견수렴 구조를 강화하고, 중앙-지방 및 정부-민간 간 유기적 협력 거버넌스를 구축할 필요성이 강조된다. 이는 국제법적 의무이행을 넘어, 통상조약 이행에 따른 국내산업 영향의 관리와 사회적 형평성의 확보까지 고려해야 하는 과제라 할 수 있다.

이러한 문제들을 해결하기 위해, 본 연구는 급변하는 국제통상환경에서 대한민국 통상정책을 효과적으로 지원하고 통상조약 체결·이행 절차의 정당성과 실효성을 높일 수 있도록 현행 「통상조약법」의 발전방향을 모색하는 것을 목적으로 한다. 궁극적으로 앞서 언급된 「통상조약법」의 한계를 심층적으로 평가하고 이에 대한 실질적 개선 방안을 제시하는 데 연구의 초점이 맞춰져 있다. 특히 본 연구는 「통상조약법」 개선을 위한 정책방향을 다음 네 가지 측면에서 모색하고자 한다.

첫째, 「통상조약법」의 제도적 정합성 제고이다. 우선 「통상조약법」의 기본 구조와 핵심 조항을 면밀히 검토하여 부족한 부분을 체계적으로 정비하고 제도적 완성도를 높이는 개선방향을 제시한다. 이를 통해 「통상조약법」이 점차 복잡해지는 국제통상질서에 부합하고 미래통상환경의 변화에도 유연하고 견고하게 대응할 수 있는 법적 기반을 갖추도록 한다. 다시 말해, 법률이 현시점의 통상환경에 고정되지 않고 새로운 형태의 통상규범도 포괄할 수 있는 ‘진화하는 법률’로 기능하도록 개편을 모색한다.

둘째, 조약 체결 과정의 민주적 정당성 및 투명성 강화 방안의 모색이다. 국가 경제주권에 영향을 미치는 통상조약에 대한 국민적 동의와 민주적 정당성을 확보하기 위해, 국회의 통상협상 보고·심의 권한을 실질화하고 시민사회 의견수렴 절차를 제도화하는 한편 정보의 공개 범위 확대 등 투명성과 책임성을 높이는 방안을 추진한다. 이렇듯 협상 이전 단계부터 다양한 이해관계자의 의견을 듣고 정책에 반영하는 참여형 통상협상 모델을 지향함으로써, 정부-국회-시민사회 간 정보 공유를 통한 신뢰 구축과 국민적 수용성 제고를 도모한다. 이를 통해 통상정책 결정 과정 전반에 걸쳐 절차적 민주주의를 강화하면서도, 국가이익과 협상기밀의 균형점을 찾는 현실적인 개선책을 마련하고자 한다.

셋째, 통상조약 이행절차의 실효성 확보를 위한 방안을 모색한다. 통상조약의 효과가 국내에서 제대로 실현되도록 국내이행 시스템의 실효성을 높이는 방안을 강구한다. 이에 따라 부처간 역할 분담을 명확히 하고 관련 입법을 적시에 추진하며, 이행 사후평가 메커니즘을 강화하는 등 제도적 보완책을 마련한다. 아울러 지방정부와 중소기업 등 이행 역량이 취약한 주체에 대한 지원체계를 구축하여 협정이행에 따른 부작용을 최소화하고 정책 효과의 전국적 공유를 도모한다. 이러한 개선을 통해 국제적 의무의 이행을 넘어 통상조약으로 인한 국내 경제·사회적 영향을 관리하고, 통상정책의 실질적인 수용성과 공정성을 높이고자 한다.

넷째, 통상환경 변화에 대응하는 법적 기반의 강화를 모색한다. 디지털 무역, 기후변화, 공급망 재편 등 신(新)통상 이슈의 부상에 대비하여 「통상조약법」의 확장성과 대응력을 강화한다. 또한 우리 「통상조약법」의 국제적 정합성을 확보하고, 예측성을 지니면서도 안정적으로 통상정책을 추진할 수 있는 개선방향을 모색한다. 이를 통해 「통상조약법」이 단순한 절차법을 넘어 국가통상전략과 경제안보를 뒷받침하는 제도적 기반으로 기능하도록 함으로써, 변화하는 통상환경에서 국익을 극대화하고 국가경쟁력을 강화할 수 있는 법제도의 정비를 지향한다.

제2절 연구내용 및 한계
이러한 연구방향에 따라 본 연구는 현행 「통상조약법」의 과거와 현재, 그리고 미래의 모습을 검토하는 것을 주요 내용으로 한다. 이를 위해 제2장에서는 「통상조약법」을 제정하게 된 배경과 제정 당시의 논의 과정을 검토한다. 그리고 법제정 이후 제기되었던 다양한 쟁점들을 소개함으로써 「통상조약법」이 추구하는 근본적인 목적과 향후 분석의 대상이 되는 다양한 법적 쟁점들을 살펴본다. 그리고 제3장은 주요 국가들의 통상조약 체결 및 이행 제도를 검토한다. 즉 우리나라의 「통상조약법」과 유사한 기능을 수행하는 미국이나 EU의 관련 법제도를 분석함으로써 우리나라 법제도의 장단점을 파악하고자 시도한다. 한편 제4장과 제5장에서는 「통상조약법」의 현재와 미래의 모습을 직접 다룬다. 우선 제4장에서는 현행 「통상조약법」의 주요 내용을 검토하고, 동법을 적용하여 운용한 실제 사례를 분석한다. 이를 위해 본 연구는 우선 「통상조약법」의 핵심 조항들을 통상조약의 교섭, 체결, 비준, 발효 및 이행의 전 단계별로 면밀히 분석한다. 그리고 제5장에서는 앞선 분석 결과를 토대로 현행 「통상조약법」의 핵심 쟁점들을 다면적으로 다루는 동시에 이에 대한 구체적인 개선 방안을 제시한다. 마지막으로 제6장에서는 앞선 분석 결과를 종합적으로 정리하고, 「통상조약법」의 발전방향에 대한 최종적인 정책 제언을 제시한다.

이러한 연구를 수행함에 있어 본 연구는 다음과 같은 제한을 갖는다. 우선 방법론적으로 본 연구는 객관적인 문헌분석에 기초한다. 또한 그동안 체결한 주요 통상조약의 체결 과정을 검토하고, 필요한 경우 전문가 인터뷰 등을 수행한다. 본 연구가 문헌분석, 실증분석, 사례연구 및 전문가 활용이라는 다각적인 방법을 채택한 것은 통상법 연구가 단순한 이론적 논의를 넘어 실제 정책 수립에 기여해야 한다는 실용적 목표를 반영하기 위함이다. 다만 본 연구에 사용되는 자료의 경우 통상협상의 특성상 비공개 정보가 많고, 실제 운용사례에 대한 자료의 경우는 접근성이 제한적일 수 있어 실증분석의 깊이에 제약이 따를 수 있다. 더욱이 미래 통상환경의 변화는 예측 불가능한 요소를 포함하고 있으므로, 본 연구에서 제시하는 발전방향이 모든 미래 상황에 완벽하게 부합하지 않을 수 있다. 이러한 한계가 있음에도 본 연구는 현행 「통상조약법」의 실효성 제고를 위한 유의미한 정책적·학술적 기반을 제공하는 데 기여할 것이다.

제2장 통상조약법의 체결목적 및 연혁

제1절 입법배경 및 목적
「대한민국 헌법」 제6조 제1항은 “헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다”라고 규정한다. 즉 조약이 법률과 동일한 구속력을 지닌다는 뜻이다. 그러나 실제 운영에서는 이 원칙이 절차적 통제와 견제라는 헌법정신을 온전히 구현하지 못했다. 과거 체결된 다수의 조약이 국회의 동의 없이 비준되었고, 동의를 거쳤더라도 이미 협상이 마무리된 다음에 형식적으로 처리되는 경우가 많았다. 통상조약은 단순한 관세 조정에 그치지 않는다. 통상조약은 산업정책, 환경기준, 보건제도, 사법절차 등 국민생활과 직결되는 규범을 포함하며 그 영향력은 법률 못지않다. 그럼에도 국회가 내용을 실질적으로 수정하거나 대안을 제시할 통로는 사실상 막혀 있었다. 정보의 비공개 관행과 협상의 독점구조가 맞물리면서, 국민주권과 권력분립이라는 원칙은 제대로 작동하지 않았다. 이런 배경에서 협상 개시부터 이행에 이르는 전 과정을 투명하게 만들고, 민주적 정당성을 부여하는 별도의 절차법 제정 요구가 커졌다.

「통상조약법」은 대통령의 조약체결권한에 대한 민주적 통제를 실질화하고, 협상 전·중·후 단계에서의 국회보고와 공청회 개최, 정보공개를 의무화한다. 이를 통해 절차적 정당성과 책임성을 확보하고, 정부·국회·민간이 상호보완적으로 작동하는 거버넌스를 구축하고자 한다. 궁극적으로는 국민의 동의를 기반으로 한 지속가능한 통상정책 운영을 목표로 한다.

제2절 입법 과정의 주요 쟁점
현대의 통상조약은 WTO 협정, 자유무역협정, 투자협정 등 다양한 형태로 체결되며, 국가정책의 경계선을 다시 그린다. 예컨대 우루과이라운드 협상에서는 쌀 시장개방을 둘러싸고 격렬한 반대 여론이 일었다. 정부는 충분한 사전검토 없이 양보안을 내놓았고, 그 결과 쌀 가격 하락과 농가의 소득 감소 현상이 이어졌다.

한-칠레 FTA 체결 당시에는 주요 과수품목의 피해 우려가 컸다. 그러나 정부의 피해 추산은 지나치게 낙관적이었고, 협상 과정이 비공개로 진행되면서 ‘밀실협상’이라는 비판을 피하지 못했다. 한-미 FTA에서는 농축산물 개방과 함께 ISDS 제도 도입이 논란이 되었으며, 미국 중심의 통상정책이 국내산업 구조에 부담을 주었다. 게다가 한-유럽 연합 자유무역협정은 국제노동기구(ILO) 핵심협약 비준 문제로 노동 분야까지 분쟁이 확산하면서, 통상이 무역을 넘어 사회·노동 정책까지 파급할 수 있음을 보여주었다. 통상조약 절차에는 몇 가지 고질적 문제가 있었다. 협상 과정은 불투명했고, 정부는 핵심 정보를 제한적으로만 공개했다. 소위 ‘고시류 조약’을 활용해 국회의 동의를 건너뛰는 사례도 있었으며, 국회 동의의 대상이 되는 조약 범위 자체가 모호해 행정부 재량이 과도하게 넓었다. 절차 규정은 여러 법령에 흩어져 있었고, 부처별 관행에 따라 운영되다 보니 일관성이 떨어졌다. 이처럼 제도와 운영 모두에서 구멍이 있었고, 이는 국내 법체계와 국제규범 간의 충돌 위험을 높였다.

이러한 상황에서 체결된 「통상조약법」은 다음과 같은 특징을 나타낸다. 첫째, 국회 동의권의 범위와 관련하여 협상개시 전 동의를 의무화하는 방안은 외교교섭의 신속성을 해칠 우려가 있어 채택되지 않았다. 대신 협상의 개시·경과·결과를 국회에 보고하도록 하고, 최종 단계에서 헌법상 동의절차를 거치도록 했다. 둘째, 조약의 국내효력 시점에 대하여 국회의 이행법률 제정 이후 발효하도록 하는 규정은 헌법상 일원론 체계와 맞지 않아 삭제되었다. 대신 발효 전에 필요한 이행입법을 신속히 처리하도록 절차를 보완했다. 셋째, 통상조약의 정의와 범위에 있어 재정 부담이나 국민의 권리·의무에 중대한 변동을 초래하는 경우는 원칙적으로 동의 대상에 포함하되, 집행 성격의 합의는 보고로 갈음하도록 범위를 조정했다. 넷째, 정보공개와 국가기밀 문제에 대해서는 원칙적으로 공개하도록 규정하되, 국가안보·전략상 필요가 있을 때만 예외를 인정했다. 그럼에도 국회가 요청하면 조건부로 자료를 제공하도록 했다. 다섯째, 전문가와 직능대표가 함께 참여하는 민간자문위원회를 상설 자문기구로 두어, 협상 의제별 의견을 수렴하고 공개하는 절차를 마련했다. 마지막으로 산업영향평가와 국내대책과 관련하여 사전·중간·사후의 세 단계 평가를 거쳐, 피해 우려가 큰 부문에는 전환 지원과 경쟁력 강화 대책을 포함한 보완 조치를 마련하도록 했다.

제3절 평가 및 시사점
「통상조약법」은 국민주권과 대의제 원리를 절차 속에 구현하며, 국회 동의권의 실질적 위상을 높였다. 또한 정보 접근과 심의 지원장치를 마련하여 민주적 통제와 외교 효율성 간 균형을 모색한 점이 의의로 평가된다. 다만 절차가 형식에 그치지 않도록 심의의 실효성을 높이고, 국회-정부 간 협력 구조를 강화하려는 노력이 필요하다. 그리고 향후 통상정책의 중장기전략을 법제화하고, 무역 외 영역의 중요 조약에도 이와 유사한 민주적 통제를 확대하는 방안을 검토할 필요가 있다.

제3장 주요국 통상조약 체결 및 이행제도

제1절 미국
미국의 통상조약 체결절차와 권한 구조는 헌법과 연방법률에 근거하여 대통령과 의회가 상호견제와 협력을 통해 분담하는 형태로 운영된다. 「미국 헌법」 제1조 제8절은 의회에 외국과의 통상규제권(Commerce Clause)을 부여하여 관세, 수입규제, 무역정책 전반에 대한 입법권이 국회에 있음을 명시하고 있다. 동시에 제2조 제2절은 대통령이 상원의 ‘출석의원 2/3 이상의 동의’를 얻어 조약을 체결할 수 있도록 규정함으로써, 외교·통상 협정 체결에 있어 행정부와 입법부 간의 공동책임 구조를 마련하였다. 이러한 헌법 조항에 따라 미국은 역사적으로 전통적인 조약(treaty) 절차를 활용해 왔으나, 냉전기 이후 특히 20세기 후반부터는 다수의 자유무역협정(FTA)이 ‘의회승인협정’(Congressional-Executive Agreement)의 형식으로 체결되는 경향이 뚜렷해졌다. 이 방식은 양원 모두에서 과반수 찬성만으로 발효할 수 있어, 상원의 초다수 동의를 요구하는 전통적 조약보다 정치적으로 유연하고 신속히 처리하기에도 유리하다. 또한 대통령이 의회의 사전승인 없이 독자적으로 체결할 수 있는 ‘단독행정협정’(Sole Executive Agreement)도 존재하는데, 이는 주로 방위협력, 기밀정보 교환, 군사주둔지 운영, 특정 외교적 합의 등 한정된 분야에서 활용되며 무역 분야에서는 상대적으로 드물게 쓰인다.

「1974년 무역법」(Trade Act of 1974)은 미국 통상정책에서 중요한 전환점이었다. 이 법은 대통령에게 일정 기간 무역협정 협상 권한을 위임하고, 해당 협정을 의회에서 신속하게 처리할 수 있도록 하는 ‘통상촉진권한’(Trade Promotion Authority: TPA) 제도의 법적 토대를 제공하였다. TPA 절차에 따르면, 행정부는 협상 개시 최소 90일 전에 의회와 관련 상임위원회에 서면으로 통보하고, 협상의 목표와 주요 쟁점을 공개해야 한다. 협상 과정에서도 행정부는 의회와 지속적으로 협의하며, 체결 후에는 협정문과 함께 이행법안을 의회에 제출한다. 의회는 TPA 절차하에서 해당 법안을 수정 없이 찬성 또는 반대 표결만 할 수 있으며, 이는 행정부가 협상한 협정의 내용이 국내정치 과정에서 변형되지 않도록 보장하는 기능을 한다. 그러나 TPA는 일몰 규정에 따라 2021년 7월 만료되었고, 이후 현재까지 갱신되지 않았다. 최근에는 TPA 없이 대통령 권한을 활용하여 협정을 체결하고, 의회가 사후입법을 통해 이를 승인하는 방식이 늘고 있다. 대표적인 사례로 2023년 미-일 핵심광물협정, 미-일 디지털 무역협정, 미-대만 21세기 무역 이니셔티브 등이 있다. 이러한 방식은 정치적으로 빠른 대응을 가능하게 하지만, 의회의 정치적 상황이나 입법 일정에 따라 발효가 지연될 수 있다는 불확실성을 내포한다.

또한 미국에서는 체결된 조약이 국내법에서 곧바로 효력을 갖는지 그 여부에 따라 ‘자기집행적’(self-executing) 조약과 ‘비자기집행적’(non-self-executing) 조약으로 구분한다. 자기집행적 조약은 별도의 국내입법 없이 바로 법원 등에서 적용될 수 있지만, 비자기집행적 조약은 반드시 별도의 이행입법을 거쳐야 국내법상 권리·의무를 발생시킨다. 대다수의 FTA는 비자기집행적 조약에 해당하므로 연방의회가 관세법, 무역법, 관련 규제법령을 개정·제정하는 절차가 필수적이다. 자기집행성 판단은 조약 문언의 구체성과 명확성, 당사국의 의도, 미국 헌법의 구조, 그리고 관련 판례를 종합적으로 고려하여 결정한다. 예를 들어 문언이 직접적이고 완결적인 법적 의무를 규정하고 있다면 자기집행적으로 판단될 가능성이 높다.

우리나라와 비교하면, 미국은 대통령과 의회가 협정 체결 과정에서 더욱 유연하고 다층적으로 권한을 나누어 갖는 배분 구조로 되어 있으며, 협정 형식도 전통적인 조약, 의회승인협정, 단독행정협정 등 다양하게 운용된다. 반면 한국은 「대한민국 헌법」 제60조에 따라 ‘통상조약’을 국회의 동의 대상으로 명시하고 있어, 대통령의 협상 권한에 대해 입법부가 사전·사후적으로 강한 통제권을 행사한다. 이러한 구조적 차이로 인해 미국은 TPA를 활용할 경우 협정을 신속히 발효시킬 수 있는 장점이 있으나, 제도가 부재한 시기에는 입법절차가 길어지고 정치적 불확실성이 커진다는 이중적인 평가를 받고 있다. 결과적으로 양국의 제도 차이는 통상협정의 추진 속도, 협상전략, 그리고 국내정치의 영향력 측면에서 뚜렷한 대비를 보인다.

제2절 EU
EU는 미국이나 우리나라와 같이 별도의 독자적인 통상조약법과 같은 통상 분야 조약 체결을 위한 시스템을 갖추고 있지는 않다. 다만 EU는 글로벌 공급망 재편, 기후위기, 디지털 전환에 대응해 ‘개방적 전략적 자율성’을 채택하고, 협력과 독자적 행동 능력을 병행하는 통상정책으로 전환하고 있다.

EU의 경우, 통상조약 체결의 법적 기반은 「유럽연합기능조약」(TFEU) 제3조와 제207조에 두고 공동통상정책을 EU의 배타적 권한으로 규정하며, 「리스본 조약」 이후 서비스 무역, TRIPS, 외국인직접투자(FDI)까지 범위를 확대하여 의회의 공동결정 권한을 강화하고 있다. 협정의 체결은 범위 조사, 협상 위임, 협상진행, 합의·비준, 적용·발효의 5단계로 진행되며, 혼합협정은 회원국 개별 비준이 병행되어 시간이 오래 걸릴 수 있다고 설명하고 있다. 또한 ECJ 싱가포르 의견을 통해 투자보호와 ISDS가 혼합영역으로 분류되고 있으며, 이에 따라 최근 FTA와 투자보호 관련 부분을 분리하는 EU-only 모델이 활용되고 있다.

EU 내에서 통상조약의 체결에 관여하는 주요 참여기관으로는 집행위원회, EU 이사회, 유럽의회가 있으며, 각기 기획·협상, 권한 승인·비준, 감시·동의 기능을 수행하고, 일반입법절차를 통해 통상 이행체계를 공동결정한다. 발효된 협정은 EU-only의 경우 「EU법」에 즉시 통합되며, 혼합협정은 각국의 국내 절차를 거쳐 법·행정조치로 도입된다.

한편 통상조약의 이행 및 집행의 측면에서 EU는 무역집행규정 개정을 통해 WTO 등에서 분쟁해결이 완료되기 이전이라도 맞대응이 가능해지고, 적용 범위도 서비스 무역, 지재권, ‘무역 및 지속가능한 발전’(TSD) 분야로 확대되었다. 또한 연례 이행·집행보고서로 활용률, 장벽 해소, 분쟁·이행 성과를 데이터 기반으로 공개하고, 국내자문단(DAG)을 통한 이해관계자 및 시민사회 감시 장치를 운영하나 영향력의 한계가 지적되고 있다. 아울러 최고통상집행관(CTEO)과 단일접수창구(SEP)를 마련하여 신고·예비평가·정식조사를 일원화하고 있으며, 기체결된 FTA에서는 국가 간 공동위원회·전문위원회를 통해 정례적으로 이행을 점검하고 논의한다.

또한 무역 방어 및 대응 시스템으로 반덤핑, 반보조금 등 무역방어수단(TDI)을 현대화하고 절차 신속화, 저관세부과원칙(LDR) 유연화, 시장왜곡 접근방지장치 등을 도입하여 집행력을 강화하고 있다. 경제적 강압 대응수단(ACI)은 조사, 촉구, 협의 및 대응의 절차로 관세·수입규제·조달배제를 동원할 수 있게 설계되어 있다. 그리고 무역전환 모니터링 태스크포스가 관세감시 데이터에 기초해 위험품목을 선별하고 무역방어수단(TDI) 등의 조치를 연계하고 있다. 이밖에 FDI 심사제도가 안보·공공질서 보호를 위해 EU 및 회원국 간 정보 공유와 조율에 따라 운영되고 있다.

우리나라와 달리 EU는 협상 지침·경과의 공개, 의회·시민사회 참여 제도화, 최고통상집행관(CTEO)·단일접수창구(SEP) 중심의 통합 집행, 경제적 강압 대응수단(ACI) 등 경제안보 대응장치, 연례평가를 통해 피드백 체제를 구축하고 있다. 한국은 지침 비공개와 국회 사후동의 중심 체계, 분산된 집행·분쟁 기능, 경제안보 대응법제의 부재, 사후평가의 한계가 있으므로 EU 제도의 절차적 투명성, 참여 확대 방안, 집행·분쟁 통합책, 경제안보수단, 연례평가체계 등의 도입을 검토할 필요가 있다. 다만 EU의 다층 거버넌스를 전면적으로 도입하는 것은 비효율을 초래할 수 있어 국내 행정환경에 맞춘 선별적 적용이 필요하다.

제3절 일본
일본도 EU와 마찬가지로 통상조약에 특화된 조약 체결 및 이행 절차는 존재하지 않는다. 특히 일본의 경우 통상 관련 조약 체결 시 ‘자유무역협정’(FTA)이라는 용어보다는 ‘경제연계협정’(EPA)이라는 용어를 더 많이 사용한다. 경제연계협정은 FTA의 요소에 더해 무역 이외의 분야, 예를 들면 사람의 이동이나 투자, 정부조달, 양자간 협력 등을 포함하는 포괄적인 협정을 말한다.

일본은 크게 두 가지 기본방침에 따라 경제연계협정을 체결한다. 우선 2004년에 마련된 「향후 경제연계협정의 추진에 관한 기본방침」을 들 수 있다. 경제연계협정 추진의 기본방침은 WTO를 보완하는 것으로, 여기에는 일본의 대외관계 발전 및 경제적 이익 확보에 기여해야 하며 동아시아를 중심으로 경제연계를 추진한다는 일본의 기본입장이 내재되어 있다. 다음으로는 2010년 11월에 채택된 「포괄적 경제연계에 관한 기본방침」 등에 따라 경제적 관점, 나아가 외교전략상의 관점에서 종합적으로 판단한 후 경제연계협정의 체결을 포함한 경제연계 관계의 강화를 적극적으로 추진하고 있다. 일본은 통상조약 체결과 관련해서 2004년 및 2010년에 관련 기본방침을 마련해 두었지만, 통상조약의 체결과 관련된 절차 및 그 이행에 관한 사항을 법률로 명확히 규정하고 있지는 않다. 즉 일본에는 우리나라의 「통상조약법」과 같은 국내법이 존재하지 않으며, 일본의 협상 과정에서 절차란 과거의 협상으로부터 경험칙으로 축적된 것으로서 구체적인 규정에 따른 절차는 아니라고 할 수 있다. 따라서 통상조약의 체결 및 이행과 관련된 내용은 일반적인 조약의 체결 및 이행과 다르지 않다.

일본정부는 대외적으로 맺은 여러 문서 중 국회의 승인을 요한다고 판단되는 사례를 국회승인조약으로 국회에 제출한다. 그러나 전후 「일본 헌법」에서는 국회승인조약의 범위에 대해 명시적으로 규정하지 않았다. 이에 1974년 오히라 마사요시 외무대신이 ‘국회승인조약의 판단기준’에 대하여 보고하면서, 일명 ‘오히라 3원칙’이라는 것이 국제승인조약의 판단기준으로 정착하게 된다. 이 오히라 3원칙 중에서 법률사항을 포함하는 것으로서 국제약속의 체결로 인하여 새로운 입법조치가 필요한 경우 국회승인을 요하는데, 통상조약인 경제연계협정이 이에 해당할 수 있다. 따라서 일본이 맺는 경제연계협정은 국회승인이 필요한 조약이라고 할 수 있다. 또한 경제연계협정의 체결로 인해 국내적으로 새로운 입법 조치가 필요해지므로, 국회승인조약의 이행을 위한 국내법의 정비도 함께 이루어진다. 따라서 국회에는 조약뿐만 아니라 그 국내담보법안도 함께 제출되어야 한다. 국내담보법안은 신규 법률안 또는 기존 법률의 개정안으로, 이렇게 만들어진 법을 일반적으로 ‘국내담보법’이라는 명칭으로 부른다.

일본에서는 국회승인조약을 체결하는 경우, 그 의무를 이행하기 위해 필요한 국내담보법을 완전히 정비한다는 입법정책을 도입하고 있다. 따라서 실무적으로는 조약의 체결과 이행이 동시에 병행적으로 이루어진다고 할 수 있다. 통상조약과 국내이행법의 정합성을 고려하는 측면에서는 이러한 방식을 검토해 볼 필요가 있을 것이다.

제4절 중국
중국도 미국 이외에 앞서 분석한 국가들과 마찬가지로 통상조약에 대한 별도의 조약 체결 제도가 없어 일반적인 제도가 그대로 적용된다. 다만 중국은 조약의 체결과 관련하여 비준 관련 내용이 다소 복잡한 양상을 보인다. 즉 전통적으로 비준은 정부에 대한 감독의 성격을 띠는 입법기관이 맡은 추후의 절차인 데 반해, 중국은 입법기관인 전국인민대표대회 상무위원회와 중앙정부인 국무원이 모두 비준의 권한을 갖는다. 다만 양자가 비준하는 조약의 범위에는 차이가 있으며 국무원의 비준에 대해서는 ‘핵준’이라는 별도의 용어를 사용한다. 그럼에도 규정상 양자가 비준하는 범위에는 일부 명확하지 않은 부분이 있다. 물론 조약의 국내발효를 위해서 어떠한 기관이 비준하는지는 해당 국가의 권한임이 분명하다.

중국은 통상조약의 이행에 대해 WTO 협정은 간접적용, FTA는 직접적용의 형태를 취하는 것으로 보인다. 최고인민법원의 사법해석에 의하면 무역협정은 직접적용이 아닌 간접적용의 대상으로서 국내법으로의 수용을 거쳐, 다시 말해 국내적으로 입법 과정을 거쳐 국내법을 적용해야 한다고 규정하므로 FTA를 포함한 모든 통상조약은 간접적용된다고 해석할 수 있다. 그러나 실제 관행을 살펴보면 FTA에 대한 국내입법의 부재, FTA마다 이행입법을 제정하는 것이 현실적이지 않다는 이유 등에서 FTA는 직접적용된다는 주장이 더욱 설득력을 지닌다. 따라서 WTO 가입을 배경으로 제정된, 앞서 언급한 최고인민법원의 사법해석에 대해서는 그 범위를 제한하는 수정작업이 이루어질 필요가 있다. 한편 통상조약의 이행과 관련하여 국무원에서 국내 무역정책규정과 통상조약의 일치성을 판단하도록 한 제도는 통상조약을 최대한 이행하고자 하는 중국정부의 노력을 반영한 시도로 보인다. 국무원은 다른 국가의 통상조약 합치 여부에 관한 판단의 기능도 담당하고 있다.

제4장 통상조약법의 주요 내용 및 운용사례

제1절 통상조약법의 주요 내용 분석
제1절에서는 통상협정 협상 전·중·후 전 과정에서 「통상조약법」의 구조적 의의를 설명하며, 민주적 통제와 투명성을 제고하고 이행평가를 보장하는 개선방향을 논의하였다.

협상개시 전의 절차에는 공청회 개최, 통상조약체결계획 보고, 경제적 타당성 검토가 포함된다. 공청회는 국민참여를 제도화한 중요한 민주적 통제 장치로 평가되지만, 형식적 운영과 정보 비공개라는 한계가 있으며, 이에 따라 사전 자료 공개나 피해산업 대표 발언 보장, 온라인 병행 진행과 의견 반영서 공개 등 최소 운영요건을 명문화할 필요가 있다. 통상조약체결계획 보고는 국회의 사전관여를 제도화해 투명성을 높였으나, 보고의 내용·시기가 포괄적으로 규정되어 형식화할 우려가 있다. 이에 공청회 결과와 경제적 타당성 검토를 연계하여 보고하도록 표준화하고, 미국 TPA처럼 협상 목표와 쟁점 보고서 제출을 의무화하는 방안이 제시된다. 경제적 타당성 검토는 협상 정당성과 국민설득의 기반을 제공하지만, 정부 주도 분석으로 편향 가능성이 있고, 환경·노동 등 지속가능성 요소나 정책 반영의 구속력이 부족하다는 한계가 있어 독립적 평가기구의 참여 확대, 다차원적 평가 도입, 국회보고·공개 의무의 강화가 필요하다.

협상 단계에서는 국회보고와 의견 제시가 핵심이다. 이는 통상협상 과정에서 국회의 정보 접근과 의견 제시를 제도화한 점에서 한국 통상정책의 민주적 통제장치로 평가할 수 있다. 협상진행 보고에 관해서는 협상안에 주요한 변경이나 국내경제에 중대한 변화가 있을 때 국회에 보고하고 이에 국회가 의견을 제시할 수 있도록 하고 있으나, 중요한 사항의 범위가 불명확하고 국회 의견 반영의 구속력이 낮다는 한계가 있다. 따라서 국회의 의견이 실질적으로 반영되도록 하는 제도적 보완이 필요한데, 가령 협상 전·중·후 단계별 보고체계와 영향평가를 연계하는 방식으로 제도의 실효성을 높일 수 있을 것이다.

통상조약 체결 및 비준 단계의 절차는 영향평가, 협상결과 보고, 국회 비준동의 요청, 설명회 개최로 이루어지며, 이는 협정의 투명성과 정당성 확보에 중요한 역할을 한다. 그러나 영향평가는 경제적 분석에 치우쳐 환경·사회적 지표가 미흡하고, 정책 반영 의무는 선언적 성격에 그쳐 실효성이 낮다는 점이 한계로 지적된다. 또한 평가 시점이 가서명 이후로 한정되어 재협상 부담을 초래할 수 있으므로, 협상 과정 중 예비평가를 병행하는 EU식 다단계 평가 모델을 참고할 필요가 있다. 협상결과 보고 역시 개요 수준에 머물러 국회의 실질적 통제 기능이 약하므로, 공청회 개최 및 경제적 타당성 검토와 연계해 보고하고 주요 평가결과를 포함하도록 제도화할 필요가 있다. 국회 비준 과정은 헌법상 정당성을 보장하지만, 자칫 정쟁으로 흐를 위험이 있어 경제·환경 평가결과의 제출 의무와 자문기구 검토절차를 병행하도록 하는 개선안이 요구된다. 설명회 또한 단순 브리핑에 그치지 않도록 전문가·산업계·노동계가 참여하는 쌍방향 토론 구조를 도입해 사회적 수용성과 학습효과를 강화해야 하며, 이를 통해 「통상조약법」이 의도한 민주적 통제와 투명성을 실질적으로 구현할 수 있을 것이다.

「통상조약법」상 이행평가 제도는 발효 후 일정 기간 내 평가보고를 의무화하여 미국·EU와 유사한 수준의 제도적 투명성을 확보하고 있으나, 그 운영 과정에서 행정 부담, 정보공개 범위 및 평가목적의 한계 등 다양한 쟁점이 드러난다. 첫째, 모든 FTA에 대한 평가 의무가 누적되면서 산업통상부와 연구기관, 국회에 과중한 행정·재정 부담이 예상되므로, 중요도에 따라 평가의 우선순위를 설정하거나 표준화된 축약형 모델을 도입할 필요가 있다. 둘째, 평가결과 공개는 투명성 확보를 위해 중요하지만, 상대국이 이를 협상 압박의 도구나 분쟁의 증거로 활용할 위험이 있어 합리적 공개 범위의 설정이 요구된다. 셋째, 이행평가는 협정 의무의 충실성 판단이 아니라 국내 파급효과와 보상정책의 적절성 점검에 초점을 맞춰야 하며, 피해 원인이 협정 자체인지 다수 협정 간 상호작용에 따른 것인지 명확히 규명해야 한다. 넷째, 평가 주기를 5년 단위로 단축·정례화하거나 독립 평가기구를 도입해 객관성과 정책 피드백을 높이는 방안이 제시되지만, 행정 부담·재정 문제·정책 일관성 훼손의 우려가 병존한다. 다섯째, 노동·환경·디지털 등 신통상 의제를 포함한 포괄적 평가체계로 확장하고, 국회보고와 청문회 권고권을 연계하는 제도화를 통해 민주적 통제를 강화할 수 있다. 특히 한–EU FTA 국내자문단(DAG) 모델은 시민사회·노동계·산업계가 참여해 이행을 모니터링하는 장치로서 한국형 제도에 참고점이 되며, 인력·예산 부담을 고려할 때 분기별 소규모 패널 운영이나 온라인 의견창구 설치, 한시적 태스크포스 편성 등 경량 참여기제가 대안으로 제시된다. 종합하면 이행평가 제도는 제도적 투명성과 사회적 정당성을 높이는 핵심장치이지만, 현실적 부담을 고려한 합리적 범위 설정과 민주적 통제 강화 간 균형 유지가 필수적이다. 이를 통해 제도의 민주성과 정책 정당성을 높이고 국제규범 환경 변화에 능동적으로 대응할 수 있을 것이다.

제2절 운용사례 및 평가
한국의 통상조약은 과거 한–칠레 FTA, 한–미 FTA, 한–EU FTA를 거치며 절차적 투명성과 민주적 정당성 확보의 필요성이 두드러졌고, 이를 제도화한 결과가 「통상조약법」의 제정이라 할 수 있다. 한–칠레 FTA에서는 농업 피해의 우려가 있음에도 사전분석과 공청회 개최가 형식적으로만 진행되어 사회적 갈등이 심화되었고, 이는 향후 국회 정보권의 강화와 영향평가 제도 설립의 필요성으로 이어졌다. 한–미 FTA 협상은 경제적 효과가 강조되었으나 밀실협상 논란, 정보 비공개, 촛불시위로 대표되는 사회적 반발을 초래하며 절차적 신뢰 부족의 문제를 극명하게 드러낸 사례로 남았다. 한–EU FTA 역시 경제효과 분석의 격차, 한글본 번역 오류 논란 등이 절차적 정당성 논의를 불러왔고, 특히 발효 이후 노동·환경·인권 문제가 분쟁절차로 비화하면서 무역협정이 심화된 협정(deep agreement)으로 진화하는 흐름을 보여주었다. 2012년 7월 18일 「통상조약법」이 발효된 이후 동법의 초기 적용 사례로는 한–미 FTA 개정협상이 있다. 한-미 FTA 개정협상에서 정부는 동법에 따라 경제적 타당성 검토, 공청회 개최, 국회보고 의무를 수행하였고 국회는 개정의정서를 비준했다. 그러나 실제 공청회와 국회보고는 형식적 수준에 머물렀고, 국회의 실질적 의견 제시와 이행평가 제도는 충분히 작동하지 못했다는 한계가 지적되었다. 또한 한–인도 CEPA, 한–칠레 FTA 개선협상 등에서도 새로운 의무와 시장개방 효과를 동반했지만, 법에 명문 규정이 없어 해석에 의존해야 하는 불확실성이 드러났다. 이는 개정·개선 협정에도 명시적 절차 규정이 필요함을 보여주는 사례들이다.

신통상 의제 협정인 DEPA와 IPEF는 또 다른 문제를 야기하였다. DEPA는 세계 최초의 디지털 무역협정으로 데이터 이동, 인공지능, 전자결제 등 새로운 의무를 포함하지만, 관세인하가 없어 「통상조약법」상의 전형적 절차(공청회 개최, 국회보고, 영향평가)가 축약적으로만 적용되었다. 「IPEF 공급망 협정」도 관세인하 없이 경제안보협력과 상설기구 설치를 중심으로 구성되었으나, 정부는 이를 「통상조약법」 대상이 아니라고 보아 국회보고나 영향평가절차를 생략하였다. 그러나 협정은 국제법상 조약으로 발효되어 국내효력이 발생했고, 이후 공급망위원회, 위기대응네트워크, 노동력개발네트워크 등 이행기구 설치와 한국의 의장국 역할이 뒤따르며 행정부에 반복적으로 의무를 부여하였다. 이 과정에서 「통상조약법」 절차와 국제조약 이행 간에 괴리가 발생했으며, 국회보고와 이행평가의 제도화가 과제로 남았다.

평가하면 「통상조약법」은 공청회 개최, 경제적 타당성 검토, 국회보고 등을 제도화하여 과거의 불투명성과 사회적 갈등을 개선하는 진전을 이뤘다. 그러나 공청회의 형식적 운영, 국회 의견 제시와 설명회의 실효성 부족, 이행평가의 장기화 등은 여전히 한계로 남았다. 특히 신통상 의제 협정은 「통상조약법」 적용의 공백을 드러내며, 동법의 정의 규정과 절차 범위를 보완할 필요성을 제기한다. 이에 따라 첫째, 경제안보형 협정(공급망, 디지털, 청정경제 등)도 통상조약에 포함하여, 사전영향평가나 국회보고 등 최소 절차가 작동하도록 정의 규정을 보완하는 「통상조약법」 적용 범위의 개정이 필요하다. 둘째, 모든 협정에 동일한 절차를 강제하기보다는 절차 트리거 제도를 도입해 일정한 정도의 경제·사회적 영향이 예상되는 경우에만 축약형 절차(설명자료 공개, 전문가·업계 의견 청취, 국회보고)를 자동 가동하는 방식을 설계할 수 있다. 셋째, 발효 이후 이행평가와 국회보고의 정례화가 필요하다. 특히 상설위원회 등이 포함된 협정은 국회의 통제와 후속 평가체계가 제도적으로 뒷받침되어야 한다.

제5장 통상조약법의 쟁점 및 개선방안

제1절 통상조약 정의에 관한 문제
「통상조약법」은 ‘통상조약’을 가리켜 WTO나 FTA와 같은 포괄적 대외 시장개방을 목적으로 하되 동시에 「대한민국 헌법」 제60조 제1항에 따른 국회 비준동의 대상인 조약으로 한정하고 있다. 그러나 이러한 정의는 지나치게 협소하여 실제로 통상 관련 협정의 상당수가 적용 대상에서 제외되는 문제가 있다. 특히 ‘포괄적 대외 시장개방’의 의미가 모호해 특정 산업 분야를 다루는 협정이나 국민경제에 중대한 영향을 미칠 수 있는 협정조차 「통상조약법」의 적용을 받지 못할 가능성이 있다. 또한 ‘국민경제에 중요한 영향’이라는 판단기준 역시 추상적이고 주관적이어서, 디지털 무역협정이나 공급망 협정과 같이 새로운 형태의 협정이 그 대상인지 불명확해지는 문제가 발생한다. 나아가 미국이 최근 각국과 체결하는 무역합의처럼 공동성명, 국내 행정명령 등 비구속적 형식을 취하는 경우, 시장접근 확대나 규범적 효과가 있더라도 법률상 통상조약으로 보기 어렵다는 한계가 있다. 이러한 불명확성은 향후 디지털 통상, 공급망 협력 등 새로운 통상 의제의 확대에 효과적으로 대응하기 어렵게 만든다.

이에 따라 정의를 보완할 필요가 있다. ‘포괄적 대외 시장개방’이라는 협소한 기준 대신, 경제·통상 분야에서 국민경제에 실질적 영향을 미치는 합의 전반을 포함하도록 범위를 넓힐 필요가 있다. 또한 「대한민국 헌법」 제60조 제1항상 국회동의 요건과의 연계를 유지하는 가운데 디지털 무역협정, 공급망 협정 등 새로운 유형의 합의도 포함할 수 있도록 「통상조약법」상 정의를 재설계하는 작업이 필요하다. 이러한 개정을 통해 「통상조약법」의 적용 범위를 현실에 맞게 확장하여, 향후 다양한 형태의 무역·통상 합의에 대해 국회와 국민의 참여, 투명성, 책임성을 확보할 수 있는 제도적 기반을 마련할 수 있을 것이다.

제2절 통상협상 및 정책 수립 과정
현행 통상정책 수립 및 협상 과정은 산업통상부가 주도적으로 총괄·조정 역할을 맡고 있으나, 대외경제장관회의가 기획재정부 소속으로 운영되면서 부처간 조정 기능이 분산되는 한계가 있다. 통상 문제는 환경·기후, 안보, 외교 등과 긴밀히 연계되는데, 이 과정에서 산업통상부·기후에너지환경부·외교부·농해수부·국방부 등 부처간 이해관계 충돌이 잦아 정책 조율이 지연되는 문제가 나타난다. 따라서 초기 단계부터 다양한 부처가 실질적으로 참여하고 의사결정 권한을 나눌 수 있는 초부처적 조정 메커니즘의 강화가 필요하다.

국회 차원에서도 현재 통상조약 심사 기능이 산업통상자원중소벤처기업위원회에 집중되어 있어 외교·안보·농어업 등 파급효과가 큰 분야별 전문성이 충분히 반영되지 못하고 있다. 이에 따라 최근 개정안들은 외교통일위원회, 농해수위원회 등 다른 상임위원회에도 보고하는 것을 의무화하거나, 경제적 타당성 검토 결과를 국회에 제출하도록 하는 등 보고·심사 구조의 다원화와 사전검토 강화를 추진하고 있다. 또한 「통상조약법」에서는 통상조약의 국내 보완정책에 초점을 두고 있다. 한편 2025년부터 시행된 「통상환경변화 대응 및 지원 등에 관한 법률」은 통상조약 등의 이행에 따른 부정적 영향을 예방하거나 가능한 한 줄이고 통상대응지원업종 경영기업 또는 그 소속 근로자 등이 통상환경의 변화로 인해 입는 피해를 최소화하는 등의 국내대책을 별도로 다룬다. 그런데 이러한 두 법률 사이의 복잡한 구조는 여러 문제를 내포한다. 「통상조약법」에 따른 국내산업 보완, 그리고 「통상환경변화 대응 및 지원 등에 관한 법률」에 따른 부정적 영향이나 피해를 최소화하는 작업은 불가피하게 일부 중복되거나, 중복되지 않는다 하더라도 이에 영향을 받는 기업이나 산업계에 혼선을 초래할 우려가 없지 않다. 따라서 추후 좀 더 통합적인 법 설계를 고민해 볼 필요도 있을 것이다.

제3절 법 이행 및 평가 단계
현행 「통상조약법」은 정보공개, 국회보고, 공청회 개최, 영향평가 등 여러 장치를 통해 국민의 알권리와 정책 투명성을 제도적으로 보장하고 있다. 그러나 실제로는 협상 상대국의 비공개 요청이나 국익 침해 우려를 폭넓게 인정하여 핵심 내용이 협상 중에는 거의 공개되지 않는 경우가 많다. 공청회 역시 개시 전 1회 개최에 그치고, 국민의견제출 제도는 정부의 재량적 수용에 의존해 민간 참여가 형식적 절차에 머무는 한계가 있다. 또한 투명성 강화장치가 주로 협상 전·후 단계에 집중되어 있어 협상 도중의 실시간 정보공유나 이해관계자 참여는 제도적으로 보장되지 못한다. 이러한 구조는 급변하는 국제통상환경에서 통상정책의 신뢰성과 예측 가능성을 떨어뜨린다. 이에 따른 개선방향으로는 첫째, 협상 도중 중요 쟁점 변경이나 조건 변화가 있는 경우 국회와 국민에게 신속히 알리는 중간 공개·중간 평가 제도를 도입할 필요가 있다. 둘째, 영향평가가 협상 타결 직전 단발성으로 그치지 않도록 단계별·분야별 누적형 평가로 전환해야 한다. 셋째, 공청회 개최와 자문절차를 상설화하여 주요 산업단체, 노동·환경단체, 학계 전문가 등이 지속적으로 참여할 수 있도록 해야 한다. 넷째, 국민의견 제출에 대해서는 정부의 수용 여부와 사유를 반드시 공개하도록 하여 책임성을 강화할 필요가 있다.

제4절 기타 통상조약법의 고려사항
「통상조약법」 제20조의 상호주의는 상대국의 협정 불이행 시 “상응 조치”를 허용하지만, 어떤 절차·수단·비례성을 기준으로 집행할지 구체성이 부족하여 실효성이 제한된다. 다른 국내법률의 상호주의가 상호적 대우 부여나 조건부 협력인 데 비해, 「통상조약법」은 제재·보복 성격이 있어야 함에도 집행 설계가 빈약하다. 특히 미국 및 EU 등의 경우 협정상 권리침해를 근거로 구체적인 절차 아래 양허정지나 추가관세 조치 등을 운용하는 반면, 우리 법은 그러한 절차적 안전장치와 수단 메뉴의 명시가 미흡한 편이다. 따라서 상호주의 조항은 발동 요건과 비례성 판단, 가용할 만한 대응수단으로의 추가 및 종료, 재검토 절차를 명료화하는 방향으로 정교화할 필요가 있다.

아울러 동법 제16조~제19조는 경제적 권익 보장, 피해 대응, 남북교역 특수성, 농어업·중소기업 보호 등을 선언하지만, 국제분쟁에서 작동할 구속력 있는 절차나 기준이 결여하여 대외적 효력은 제한적인 편이다. 이에 각 조항은 절차의 구체화를 통해 실효성을 보완할 필요가 있을 것이다.

제6장 결론

대한민국의 「통상조약법」은 2012년 제정 이후 통상정책 결정의 투명성과 민주적 통제를 제도화함으로써 과거 한–미 FTA 체결 당시 불신을 해소하는 역할을 했다. 국회보고, 공청회 개최, 경제적 타당성 검토의 절차를 통해 대통령의 조약체결권에 대한 국회의 견제력이 강화되었고, 통상정책이 행정부의 독점 영역에서 국민적 합의기반의 공적 정책으로 전환되는 성과를 거두었다.

그러나 최근 글로벌 공급망 재편, 디지털 무역, 경제안보 이슈 확산 등 환경 변화 속에서 현행 법제의 한계가 드러나고 있다. 첫째, 동법의 적용 대상이 ‘시장개방형’ 협정에 한정되어 디지털·공급망·기술 협력 등 새로운 형태의 협정은 법적 사각지대에 있다. 둘째, 국회보고절차가 형식화되어 실질적 의견 개진이 어렵고 상임위원회 간 통합심의가 불가능하다. 셋째, 공청회·자문절차가 형식에 그쳐 국민신뢰를 약화하며, 넷째, 사후평가와 피해산업지원 제도가 분산되어 정책 피드백의 일관성이 부족하다.

이에 따라 본 연구는 「통상조약법」을 단순한 절차법이 아닌 ‘통상 거버넌스 통합법’으로 발전시킬 필요성을 제시한다. 이 새로운 패러다임은 절차의 민주성과 외교적 유연성의 조화를 특징으로 하는 ‘균형점 모델’과, 법제 간 정합성과 통합이행체계의 구축이라는 두 축을 중심으로 한다.

우선, 균형점 모델은 다음 세 가지 방향을 포함한다. 첫째, ‘법적 포괄성 확대’이다. 즉 「통상조약법」의 적용 범위를 ‘통상조약 등’으로 넓혀 디지털 무역, 공급망, 환경·기술 협정 등도 민주적 통제 아래 두어야 한다. 둘째, ‘절차 트리거 제도의 도입’이다. 이는 협정의 경제적 중요도에 따라 축약형·전면형 절차를 구분하여 행정부의 신속성과 민주주의를 병행하려는 시도이다. 셋째, ‘국회의 실질적 통제 강화’다. 즉 외통위·농해수위·기재위 등 다원적 보고체계와 ‘비공개 협상정보 공유제도’를 도입해 입법부의 협상 영향력을 확대한다. 넷째, 행정부의 책임성 강화를 위해 ‘책임성 보고 조항’을 신설하고, 산업계·시민사회가 참여하는 상설 민간자문위원회를 설치함으로써 참여형 거버넌스를 제도화해야 한다.

한편 이행체계의 통합성 강화를 위해서는 첫째, 사후평가–국내대책–입법 간 연계 구조를 명문화하고, 독립평가기구를 설치하며, 기술지원 중심의 피해보완체계를 법제화할 필요가 있다. 둘째, 일본식 ‘조약 병행입법제도’의 도입을 검토하여 비준동의와 국내입법을 동시에 심의함으로써 제도적 공백을 해소하는 시스템을 갖출 필요가 있다. 셋째, EU의 ‘경제적 강압 대응수단(ACI)’을 참고해 상호주의 조항의 실효성을 높이고, 협정 불이행 시 관세인상·양허정지 등 대응절차를 명문화하는 것도 고려할 수 있다.

이러한 제도적 개선을 통해 궁극적으로 「통상조약법」은 ‘국가 통상정책의 헌법적 기본법’으로 자리매김해야 한다. 즉 협상·비준·이행·피해구제를 포괄하는 통합체계로 재설계하여 정권교체나 조직개편에도 흔들리지 않는 ‘지속가능한 통상국가’의 제도적 기반을 마련할 필요성이 있다. 이를 위해 본고에서는 법적 포괄성, 절차적 민주주의, 전략적 유연성, 정합적 이행체계, 그리고 국제적 신뢰성 등의 5개 원칙을 제시하였다.

결국 「통상조약법」은 협정절차를 규율하는 행정법을 넘어, 민주성과 전략성을 조화시키는 통상 거버넌스의 헌법적 근간으로 진화해야 한다. 이러한 개혁을 통해 한국은 디지털·공급망·기후·안보 등 복합적인 통상질서 속에서 민주주의와 전략적 통상정책을 조화시키는 선진 통상국가로 도약할 수 있을 것이다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경과 목적 및 차별성

제2장 국제 산업공급망/가치사슬 형성 및 기업 협력의 이론적 분석
1. 산업공급망/가치사슬 형성 이론
2. 국제 기업 협력 이론

제3장 아세안 산업/무역의 공급망/가치사슬 분석
1. 아세안 경제 및 산업과 공급망/가치사슬
2. 아세안의 무역과 공급망/가치사슬

제4장 아세안 기업의 공급망/가치사슬
1. 아세안 기업의 특성별 구분
2. 아세안의 상장기업
3. 아세안의 비상장기업
4. 아세안의 기업 활동 종합

제5장 한·아세안 공급망/가치사슬 구축
1. 한국과 아세안 경제/산업/기업의 특성과 공급망/가치사슬
2. 한국과 아세안 공급망/가치사슬 협력의 구조와 정책 방향

참고문헌

부록
1. 제조업 분류 기준
2. 무역지수별 설명 및 결과표
3. 아세안의 무역구조와 생산 분절화 모형 추정
4. 아세안 주요 비상장기업 현황

Executive Summary

2020년대 들어 미·중 무역 갈등 심화, 코로나19 팬데믹 발생, 러시아·우크라이나 전쟁, 중동의 정치 불안정 등 지정학적 위험이 증대되면서 글로벌 밸류 체인 재편 압력이 커지고 있다. 특히 2025년 트럼프 2기 행정부 출범 이후 미국과 중국 간의 정치·경제적 갈등은 그동안 중국을 중요한 가치사슬 혹은 공급망으로 활용하였던 우리나라 경제에 커다란 타격을 주었다. 이때 아세안이 중국을 대체할 새로운 생산 거점으로 부상하면서 한국과 보다 적극적인 가치사슬 및 공급망 형성 가능성이 부각되었다.

한국과 아세안 간의 국제공급망 및 가치사슬 연구는 크게 (1) 한국과 아세안 국가의 전반적인 산업구조를 분석하고, 양 지역 간의 보완성 및 대체성을 살펴보는 연구와 (2) 한국과 아세안 국가 간의 전반적인 무역 관계를 살펴보는 연구로 구성되었다. 이 연구들이 과거 20년 이상의 통계를 분석한 결과, 한국과 아세안 간 무역 및 투자가 크게 증가하였고, 1인당 GDP, 임금, 자원부존량 등 경제 여건의 차이에 따라 상호 보완적인 가치사슬이 형성되었다는 사실을 보여주었다.

하지만 이들 연구는 국가와 산업에 기반을 두었기 때문에 직접적인 공급망의 주체인 기업의 활동과 형태에 대한 분석을 포함하지 않았다. 실제로 업종별 기업들의 형태나 아세안 내 대기업 및 중소기업, 외국계기업 등의 형태를 구분하지 않고 있다. 본 연구는 이러한 문제점을 해결하기 위한 시도이다. 아세안 기업 분석을 통하여 한국과 아세안 간 가치사슬의 형태와 특징을 살펴보는 것이다.

그동안 한국과 아세안 간 기업 자료를 기반으로 한 밸류 체인 분석이 부족한 이유를 크게 두 가지로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 개별 국가별로 기업에 대한 통계와 자료가 부족하기 때문이다. 아세안 국가 대부분의 1인당 소득이 낮은 가운데 지배구조 면에서 투명성이 부족하기 때문에 기업에 대한 대부분의 자료가 공시되지 않는다. 상장기업은 그나마 거래소의 규정에 따라 기업 자료가 공개되지만, 국제기준의 회계제도가 정착되어 있지 않아 이들 통계에 대한 신뢰성은 높지 않다. 또한 많은 기업이 비상장 상태로 운영되고 있어 이들에 대한 자료가 부족하다. 비상장기업은 기업 자료를 공개할 의무가 없기 때문에 일부만 제공한다.

둘째, 개별 국가 차원에서 통계 습득이 가능하다고 할지라도, 아세안과 같은 여러 나라를 포함한 지역 내 통계를 수집하여 분석하는 것은 너무도 방대한 작업이다. 아세안은 10개국으로 구성되었고, 이 국가에 포함된 기업 수도 매우 많다. 따라서 이러한 기업 통계를 모두 수집하여 분석하는 것은 물리적으로 많은 시간과 노력이 필요한 작업으로, 연구자가 단독으로 수행하기 쉽지 않다.

본 연구는 이러한 문제점을 해결하기 위하여 아세안 기업의 포괄적인 자료를 수집하여 다음과 같은 분석을 시도하였다. 첫째, 아세안 상장기업의 자료를 종합하였다. 아세안 9개국 증권거래소를 통하여 개별 기업의 자료를 습득한 후 이를 분석하였다. 이때 개별 기업의 자료는 자산과 부채, 수익률 등 일부 재무 자료에 제한되었다. 각국 기업 자료를 비교·분석하려면 기본적인 공통 프레임이 필요한데, 이를 재무 자료로 사용한 것이다.

둘째, 아세안 비상장기업의 경우 각국의 대표 비상장 대기업을 선정하고 이에 대한 자료를 조사하였다. 이때 이들 기업에 대한 체계적인 재무 자료를 활용하기 어렵기 때문에 신문이나 잡지, 홍보물, 웹사이트 등과 같은 공개된 자료를 사용하였다. 한편 중소기업의 경우에는 여러 연구자가 제공하는 중소기업의 특징을 활용하고 전문가 인터뷰를 통하여 분석하였다.

셋째, 한국과 아세안 기업 간 협력 가능성을 살펴보기 위하여 현지에 진출한 일본계와 중국계 기업의 현황을 조사하였다. 이들 외국계 기업은 대부분 비상장 기업으로 공신력 있는 통계자료가 제한적이었으나, 신문·잡지·홍보물·웹사이트 등 공개적으로 접근 가능한 자료를 사용하였다.

분석 결과 다음과 같은 사실을 확인할 수 있었다. 첫째, 아세안 현지 상장기업은 주로 ① 내수 중심의 서비스 부문, ② 제조 산업의 식품 부문, ③ 광업 내 원자재 개발을 통한 수출 부문에 집중하고 있다. 아세안 상장기업 중 제조업종에서 가장 높은 비율을 차지하는 업종은 식료품 제조업이고, 이어서 화학물질 및 화학제품, 1차 금속, 고무 및 플라스틱 제조업으로, 주로 농식품 가공업이나 천연자원 가공업으로 나타났다.

둘째, 아세안 내 비상장 대기업은 크게 내수와 자원 개발 사업에 집중하는 것으로 나타났다. 구체적으로 ① 소매, 부동산, 식품 등 내수 기반의 상품과 서비스를 생산하거나, ② 석유, 석탄, 코발트, 리튬 등 자원 및 에너지 개발 등에 참여하면서 독과점 시장을 형성하고 시장 지배력을 갖고 있었다. 또한 아세안 내 비상장 대기업은 가족 중심의 경영 및 정치권과의 유착 등 불투명한 지배구조를 갖는다.

셋째, 아세안 내 중소기업은 나라마다 ‘중소기업’ 정의에 차이가 있지만, 대체로 규모가 매우 영세한 가운데 주로 서비스업에 종사하고 있다. 이들 중소기업은 금융 접근성이 제한되고, 낮은 기술 기반, 디지털 기술 활용 부족, 저생산성의 문제점을 갖는다.

넷째, 아세안 내 외국계 기업 중 일본계 및 중국계 기업은 서로 다른 특징을 갖고 있었다. 일본계 기업은 1990년대 초부터 아세안에 진출하여 전기·전자, 자동차 부문에서 지역가치사슬을 형성하였고, 현지 인프라 구축과 교육훈련 사업을 추진하는 등 현지화 과정을 거쳤다. 반면 중국계 기업의 아세안 진출은 일본이나 한국 기업에 비하여 상대적으로 늦은 2010년대 이후에 이루어졌다. 이는 일대일로 정책, 미국과의 무역 마찰 해소를 위한 중국정부의 정책 변화와 기업의 경제적 유인이 복합적으로 나타난 현상으로, 특정 국가 중심의 대규모 사업으로 평가된다. 중국계 금융기관의 자금을 활용하여 원자재 관련 대형 인프라 사업도 동시에 수행하였다.

다섯째, 아세안 내 한국계 기업은 다음과 같은 특징을 갖고 있었다. 이들의 아세안 진출은 1990년대 한국 내 사양산업인 노동집약적 산업을 중심으로 시작되어 2000년대에 본격화되었고, 최근에는 전기·전자 및 자동차 분야로 확대되며 일부는 현지 천연자원을 활용하는 목적으로 진출하였다. 한국계 대기업은 대부분 제조업 분야에서 현지 공장을 운영하며, 한국으로부터 중간재를 수입해 현지에서 최종재를 생산한 뒤 제3국으로 수출한다. 또한 한국계 중소·중견 기업의 상당수는 한국계 대기업의 협력업체로서 현지 공장을 통해 한국계 대기업이 필요로 하는 부품과 중간재를 공급한다. 한편 한국계 대기업 및 중견 기업은 현지에서 부품을 구입하여 활용하는 비율이 높지 않았으며, 한국계 중소기업은 주로 노동집약적인 제조업 부문에서 현지 공장을 운영하고, 현지 한국계 대기업에 부품을 제공하거나 하청 업무를 담당한다.

한국과 아세안 간 공급망의 향후 변화 형태는 아세안 기업의 업종과 역할 변화에 대한 가정에 따르게 된다. 하지만 많은 아세안 기업이 현재와 같은 비즈니스 모델을 지속하여 아세안 기업들의 제조업 참여가 이루어지지 않을 경우, 아세안과의 공급망 혹은 가치사슬 구축은 현지의 한국계 기업이 주축이 될 가능성이 높다.

이 경우 한국정부는 현지 한국계 기업의 생산성 향상을 위한 각종 정책을 추진하여야 한다. 아세안 노동자의 임금이 계속 상승하고, 지대·운송비 등 비용 상승 요인이 발생할 경우 아세안 내 한국계 기업의 수익성은 계속 떨어질 것이고, 급기야 아세안에서 타 지역으로 이동하는 사태까지 발생할 수 있다. 아직까지 중남미나 인도 및 아프리카 등 타 지역이 아세안을 대체할 지역으로 부상하지 않기 때문에, 결국 아세안에 노동생산성 향상 및 기업 효율성 개선을 위한 정책을 한국 기업과 정부가 추진하여야 하는 것이다.

아세안 내 한국계 기업의 수익성 악화 및 생산기지 이탈을 방지하기 위한 가장 현실적인 방법은 현지 노동자의 생산성을 높이거나 물류비를 포함한 각종 비용을 낮추는 것이다. 첫째, 아세안 노동자들에 대한 교육과 훈련이 필요하다. 이는 아세안 노동자를 단순 노동자에서 숙련 노동자, 혹은 최소한 중·저 기술 노동자로부터 고생산성 노동자로의 업그레이드를 의미한다. 둘째, 아세안 기업의 생산성 향상을 위한 경영 컨설팅이 필요하다. 이는 아세안에서 활동하는 한국계 기업의 생산성을 높이거나 현지 기업의 생산성을 높이기 위한 경영 컨설팅을 의미한다. 셋째, 한국계 대기업과 중소기업 간 협력이 필요하다. 상대적으로 자금력이나 경영 능력이 우수한 한국계 대기업이 공급망 내에 있는 현지 중소기업 및 한국계 중소기업과 협력하는 것이다. 넷째, 현지 물류비 상승을 억제하기 위하여 아세안의 항만 및 도로 등 인프라 구축을 지원하여야 한다. 신규 고속도로 건설, 항만 시설 확충, 통관 시스템 전자화, 전력 시설 확보 등의 사업을 통하여 시스템을 개선하는 것이 매우 시급한 과제이다. 다섯째, 새로운 공단 및 자유무역지대 건설을 통하여 임대료 및 물류비 상승을 억제하여야 한다. 국내 기업이 향후 새로운 협력을 추진하려면 각종 인프라가 갖추어진 새로운 산업공단이나 자유무역지대가 필요하기 때문이다.

이러한 정책을 추진하기 위한 시급한 과제는 다음과 같다. 첫째, 아세안의 한국계 기업 지원이나 현지 지원이 한국의 경제성장을 위한 공급망 구축 혹은 가치사슬 형성 정책의 일환이라는 점을 한국 정부와 국민이 인식하여야 한다.

여전히 한국 사회에서는 다수의 정치인, 공무원, 그리고 국민 들이 국제무역을 ‘국내에서 생산된 물건을 해외에 판매하는 행위’로 한정적으로 인식하는 경향이 있으며, 국내 기업과 해외 기업이 국제시장에서 상호 경쟁 관계에 있다는 점에 주목하고 있다. 이러한 인식은 글로벌 가치사슬이 심화된 오늘날의 국제 무역 구조를 충분히 반영하지 못한다는 한계를 지닌다. 따라서 정부는 관련 분야의 전문가를 활용하여 국제무역의 구조적 변화와 기업 활동의 실질적 양상을 정치권, 행정조직, 그리고 국민 전반에 체계적으로 알릴 필요가 있다. 특히 아세안 지역에 진출한 한국계 기업을 지원하는 정책이 궁극적으로 국내에 기반을 둔 한국기업의 경쟁력 강화와 직결된다는 점을 정부와 국민이 인식할 수 있도록 전략적이고 지속적인 홍보 노력이 요구된다.

둘째, 아세안 지역에서 공적개발원조(ODA) 자금을 보다 적극적으로 활용할 필요가 있다. 현재 한국의 ODA 사업 집행액 가운데 약 23.8%가 아세안 지역에 배분되고 있으며, 수원국별 지원 규모를 기준으로 살펴볼 경우 인도네시아(2위), 베트남(3위), 캄보디아(4위), 필리핀(5위), 라오스(6위) 등, 상위 10위권 내에 아세안 국가가 5개국이나 포함되어 있다. 이는 아세안이 한국 ODA 정책에서 차지하는 비중과 전략적 중요성이 상당함을 시사한다. 아세안 국가들에 ODA 자금을 지원할 때 현지의 한국계 기업이 참여할 수 있는 사업을 발굴해 추진한다면, 가치사슬 형성 효과를 극대화할 수 있을 것으로 예상된다.

셋째, 한국과 아세안 간의 정치 및 재계의 인적 교류를 더욱 적극적으로 활용해야 할 것이다. 한국과 아세안 간의 협력은 상호 이해를 바탕으로 이루어지며, 이러한 이해는 결국 활발한 인적 교류를 통해 형성된다. 따라서 한국과 아세안 정치·경제계 인사들의 정기적인 포럼이나 세미나 등이 활성화되어야 할 것이다.

넷째, 한국과 아세안 간 젊은 세대의 교류와 전문가 간 학술회의가 더 활발하게 이루어질 필요가 있다. 젊은 학생들은 결국 미래 비즈니스를 주도할 인력인바 이들의 교류는 향후 협력의 기반이 될 것이다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구의 구성 및 내용
3. 선행연구와의 차별성

제2장 글로벌 공급망 분절화의 분석방법론
1. 미시적 접근
2. 거시적 접근
3. 핵심광물에의 적용

제3장 핵심광물의 현황 및 주요국의 핵심광물 공급망 전략
1. 핵심광물의 현황
2. 한국의 핵심광물 취약성 분석
3. 핵심광물 공급망 분절화 시나리오 분석
4. 주요국의 핵심광물 공급망 전략 비교 분석
5. 소결

제4장 공급망 분절화의 미시경제적 영향
1. 분석 모형(DA-RNN) 및 자료
2. 주요 산업별 핵심광물 연관성 분석 결과
3. 공급망 분절화 시나리오에 따른 산업별 영향

제5장 공급망 분절화의 거시경제적 영향
1. 분석 모형(OECD METRO) 및 자료
2. 거시경제적 분석 결과

제6장 결론
1. 요약
2. 연구의 한계와 후속연구 제안
3. 정책적 시사점

참고문헌

부록
부록 1. 추가 품목들에 대한 공급망 분절화의 가능성 분석
부록 2. 게르마늄·흑연·희토류에 대한 6개국의 대중국 수입의존도
부록 3. 공급망 분절화의 거시경제적 영향

Executive Summary

본 연구에서는 글로벌 공급망 분절화의 영향을 정량적으로 분석하기 위한 방법론을 검토하고, 이를 핵심광물 분절화 시나리오에 적용하여 정책적 시사점을 도출하고자 한다.

선행연구는 크게 품목 또는 기업 단위에서 분석하는 ‘미시적 접근법’과 산업 또는 국가 단위에서 분석하는 ‘거시적 접근법’으로 구분할 수 있다. 미시적 접근법은 해당 품목이나 기업의 특성을 정확히 반영하여 현실성 높은 분석이 가능하다는 장점이 있으나, 개별 품목이나 기업의 공급망에 대한 정보 접근성이 낮아 실제 적용이 쉽지 않다는 한계가 있다. 거시적 접근법은 산업이나 국가 단위의 분석방법론을 세부 품목 단위의 공급망 분절화에 적용하려면 다소 무리한 가정이 필요하다는 한계가 있다. 소수의 핵심품목에서 발생하는 공급망 타격은 거시적 파급 영향이 지대함에도 불구하고 세부 품목 단위 분석기법은 거시적 영향을 정확히 분석하는 데 여러 가지 한계가 있다. 대표적으로 선형프로그래밍 기법을 이용하여 품목 단위 분석과 GDP를 연계하는 접근법이나 세부 산업 단위 자료를 토대로 불능투입산출분석을 통해 GDP에 미치는 영향을 추정하려는 방법이 있었으나, 이들은 경직적 투입산출 구조 등 다소 비현실적인 가정이 불가피하다는 한계가 있었다. 특히 첨단품목의 경우 복잡한 공급망 구조 내에서 품목 간의 연관성과 이러한 품목들이 최종 생산에 미치는 영향을 분석하기에는 많은 어려움이 존재한다. 이에 본 연구에서는 선행연구에서 제기하는 주요 쟁점과 파급 경로 등을 고려하여 미시적 접근에서는 기계학습(machine learning) 기법을, 거시적 접근에서는 일반균형모형인 OECD METRO 모형을 결합하는 분석방법론을 제안하였다.

미국, EU, 중국 등의 주요국은 핵심광물의 경제적 중요성을 인식하고 이를 정책적으로 관리하고 있다. 미국은 2020년 「에너지법」에 따라 국가 경제와 안보에 필수적이고 공급망 교란에 취약한 광물을 ‘핵심광물’에 포함하였다. EU는 2024년에 발효된 「핵심원자재법」에서 경제적 중요성과 공급망 리스크를 고려하여 ‘핵심원자재’를 선정하였다. 중국은 핵심광물에 대한 명확한 법적 정의는 없으나, 수출통제 등을 통해 특정 광물의 수급 안정성 및 공급망에서 자국의 영향력을 확보 중이다. 그리고 한국은 2023년 ‘핵심광물 확보전략’ 발표를 통해 국내 경제와 전략산업의 안정화를 위해 관리가 필요한 33종을 ‘핵심광물’로 지정하였으며, 특히 전기차, 이차전지, 반도체 산업과 관련된 ‘10대 전략 핵심광물’을 우선적으로 지정한 바 있다.

다만 한국은 주요국에 비해 부존 광물의 종류가 적은 편이며 채산성 또한 낮다. 국내 주력 산업에서 활용되는 광물 대부분을 수입에 의존하고 있는바, 한국의 핵심광물 취약성을 분석하고, 지정학적 갈등으로 인한 핵심광물 공급망 리스크 시나리오를 개발하였다. 취약성 분석에서는 일차적으로 연간 수입액 백만 달러 이상, 특정국 수입의존도 50% 이상인 품목 중에서 무역특화지수를 고려하였다. 또 글로벌 공급망 편중도를 파악하고자 허핀달-허쉬만지수(HHI)와 국내 연간 수입액, 글로벌 연간 교역액을 비교하여 해당 광물의 국내 산업수요를 판단하였다. 분석 결과 코발트, 마그네슘, 망간, 리튬, 니오븀, 네오디뮴 등 이차전지와 전기차에 관련된 핵심광물의 글로벌 공급망 편중도가 심하였으며, 마그네슘을 제외한 나머지 품목의 국내 연간 수입액 또한 글로벌 연간 교역액의 5% 이상을 차지할 만큼, 이는 국내 산업 내 수요가 높은 광물이었다.

지정학적 갈등으로 인한 핵심광물 공급망 리스크를 살펴보고자 2017~23년 기간 7개국(한국·호주·캐나다·EU·영국·일본·미국)의 47개 핵심광물에 대한 대중국 수입 변화 사례를 조사하였다. Evenett and Fritz(2023)의 방법론을 기반으로 삼아 특정 기간 대중국 수입의 급격한 감소 빈도와 강도를 통해 공급망 리스크를 평가하였다. 갈륨, 흑연, 희토류 등의 품목에서 대중국 수입이 급격히 감소하는 패턴을 확인하였으며, 이는 중국과의 무역 갈등이나 수출 규제 등으로 발생할 수 있는 공급망의 교란 가능성을 시사한다.

주요국은 공급망 교란 가능성을 염두에 두고 핵심광물 공급망 전략을 수립하고 있는바, 이를 비교 분석하여 시사점을 도출하였다. EU는 2008년에 ‘원자재 이니셔티브’를 발표한 이후 핵심원자재 목록을 3년마다 갱신하고 있으며, 2023년 3월에는 EU 내 핵심 및 전략 원자재 생산 능력을 확대하기 위해 「핵심원자재법」 제정을 추진하였다. 2024년 5월에 최종 승인된 「핵심원자재법」의 주요 정책은 전략 프로젝트 선정, 핵심원자재 모니터링, 재활용 확대, 국제 협력 증진 등이며, EU는 다양한 국가와의 협력을 확대하는 한편, 특히 글로벌 게이트웨이 프로그램을 통해 개발도상국과 협력하여 핵심원자재를 확보하는 것을 목표로 추진 중이다.

미국은 2017년 행정명령 제13817호를 통해 핵심광물 목록을 작성하고, 2021년 행정명령 제14017호를 통해 공급망 조사를 지시하였다. 특히 2023년에는 30개의 행동전략을 발표하고, 북미 공급망 회복력을 강화하는 프로젝트에 착수하였다. 미국은 핵심광물의 조사 및 매핑을 통해 자원의 수량을 파악하고, 민간 및 정부 기관 간 협력을 강화하는 것을 목표로 한다. 한편 국제적으로는 한국, 일본, 인도 등과 협력하며, IPEF 협정을 통해 핵심광물 관련 협력 체계를 마련하고 있다. 한국은 2023년에 ‘핵심광물 확보전략’을 발표하고, 2024년에는 「국가자원안보 특별법」을 제정하여 핵심광물 공급망 안정화 전략을 구체화하였다. 주요 목표는 특정 국가에 대한 의존도를 낮추고, 재자원화를 통해 순환경제를 구축하는 것이다. 또한 해외 자원 개발을 위한 민관 협력 방안을 강화하고, 자원 개발 정보 제공을 통해 위기 대응 능력을 높이고자 노력하고 있다. 중국은 핵심광물 자원의 국가적 중요성을 인식하고 내부 자원 개발을 강화하는 한편, 대외적으로는 다양한 국가와 협력하고 있다. 특히 2024년부터 희토류 자원을 국가 소유로 규정하고, 자원 관리와 개발 수준을 높이기 위한 규제 강화를 추진 중이다. 또한 파키스탄·칠레·러시아 등과의 협력을 통해 글로벌 공급망에서 우위에 있으며, ‘지구화학’ 및 ‘글로벌 석회동굴’ 프로젝트와 같은 거대 과학 프로젝트를 통해 자원 개발 및 연구를 진행 중이다.

본 연구에서는 미시적 접근법으로서 기계학습 모형 중 여러 항목 간의 상관관계와 시계열 특성을 고려할 수 있는 이중 단계 어텐션 기반 순환 신경망(DA-RNN)을 채택하였다. 다양한 핵심광물 수입액의 시계열 데이터를 기반으로 주력 수출품목(이차전지, 산화금속염, 자동차와 자동차 부품, 반도체, 선박)의 월별 수출을 예측하는 DA-RNN 모형을 구축하였다. 월별 수출입 자료를 이용하여 모형을 학습하고, 세 가지 핵심광물 분절화 시나리오(게르마늄, 흑연, 희토류)를 대상으로 시나리오별 주력 수출품목에 미치는 영향을 추정하였다. 게르마늄 수입에 제한이 발생할 경우 축전지(-3.9%), 산화금속염(-1.9%), 전자집적회로(-3.7%), 자동차 부품(-2.7%), 선박(-1.7%) 등 주요 품목의 수출액이 전반적으로 감소하는 것으로 나타났다. 흑연 공급이 제한되면 축전지(-2.0%), 산화금속염(-6.4%), 전자집적회로(-3.6%), 자동차부품(-1.9%), 선박(-2.5%) 산업에서 수출이 감소하는 것으로 나타났다. 희토류의 경우는 축전지(-10.8%), 산화금속염(-7.6%), 전자집적회로(-1.6%), 자동차부품(-24.2%) 등 산업의 수출액을 크게 감소시키는 것으로 확인되었다.

위의 품목 분석 결과를 토대로 OECD METRO 모형을 이용하여 핵심광물 분절화에 따른 거시경제적 영향을 분석하였다. METRO 모형은 글로벌 무역 연계성과 무역정책에 초점을 맞춰 개발된 모형으로, 최종사용자(중간재, 민간소비재, 정부소비재, 자본재)를 세분화했다는 특징이 있다. 여기에서는 세 가지 시나리오를 대상으로 ① 분석 대상 핵심광물이 중국에서 수입되지 않음으로써 발생하는 거시경제적 효과를 METRO 모형에서 직접 분석하는 방식(접근법 1)과, ② 대중국 수입지연으로 인해 우리의 주력산업에 미치는 영향을 머신러닝 기법으로 분석한 후, 그 결과를 이용하여 METRO 모형에서 거시경제적 효과를 추정하는 방식(접근법 2)을 각각 적용하였다. 접근법 1의 조정 외생변수로 수입의 효율성을 선택하였으며, 접근법 2의 조정 외생변수로는 생산의 중간재 효율성을 선택하였다. 중국산 핵심광물의 분절화로 인한 한국의 거시경제적 영향을 접근법 1에 따라 분석한 경우에는 핵심광물의 대체가능성을 아무리 낮춰도 그 효과가 미미한 것으로 나타났는데, 이는 해당 핵심광물의 중요성에도 불구하고 대중국 핵심광물 수입액이 전체 수입액에서 차지하는 비중이 낮기 때문으로 풀이된다. 수입 규모가 미미할지라도 우리의 주력 수출품목 생산에 필수적인 핵심중간재라는 점을 고려하면 접근법 1에 기반한 추정 결과는 일반적으로 과소 추정되었을 가능성이 높다. 접근법 2에 따라 분석한 결과, 게르마늄 분절화는 한국의 실질GDP를 –0.15%(23.14억 달러) 변화시키고, 흑연과 희토류의 경우에는 실질GDP 변화율이 각각 –0.14%와 –0.89%에 이를 것으로 추정되었다. 동시에 한국과 공급망 구조가 밀접하게 관련되어 있는 중국과 아세안에도 부정적 영향을 적지 않게 끼치는 것으로 나타났다.

본 연구의 분석 결과를 토대로 다음과 같은 정책을 제안하였다. 첫째, 공급망 분절화 가능성 및 그 파급 영향에 대한 모니터링을 강화해야 한다. 현재 우리 정부는 경제안보상 중요 관리 품목에 대한 모니터링 체계를 갖추고는 있으나, 모니터링의 실효성을 높이려면 그 방식을 단계별로 더욱 체계화하고 정기적인 리뷰를 통해 현행화할 필요가 있다. 이를 위해 본 연구에서는 핵심광물 선정과 취약성 분석, 공급망 분절화 가능성 분석, 분절화의 파급 영향 분석에 대한 다양한 기법을 제안한다. 또 여러 부처에 산재해 있는 공급망 플랫폼을 통합하고 컨트롤타워 역할을 수행할 기관을 선정하는 방안도 검토할 수 있다.

둘째, 공급망 복원력을 강화하기 위해 다양한 측면에서 기업지원책을 마련해야 한다. 그러려면 다원화된 조달 전략과 공급처 확보가 중요하며, 전략적으로 중요한 품목의 경우 연구개발 지원을 통해 대체 물질을 발굴하는 등 장기적인 마스터플랜을 마련할 필요가 있다. 기업 단위의 공급망 관리를 강화하기 위해 디지털 기반 관리 플랫폼을 구축하여 표준화된 데이터를 실시간으로 공유하는 시스템을 개발하는 방안을 고려할 수 있다. 특히 주력 수출산업의 공급망에 참여 중인 중소기업을 대상으로 2024년 공급망 3법 등에 준거하여 마련한 공급망안정화기금을 실효적으로 집행하기 위해 적극적인 홍보 방안을 검토할 필요가 있다.

셋째, 주요국과 상호 간의 정책을 조화할 수 있는 방안을 모색해야 한다. 주요국의 핵심광물 전략은 자국 내 생산 역량 강화 및 양자·다자 협력 확대를 통한 공급망 회복력 향상으로 요약할 수 있다. 핵심광물에 대한 과잉 안보화(over-securitization)를 막고 자원 부국에 대한 중복 투자를 피하려면 주요국 간 정책 방향을 상호 조율할 필요가 있다. 또 MSP와 같은 다자협력 플랫폼의 역할을 국가 간 정책 조정 권고로 확대하는 방안도 검토할 수 있다.

마지막으로 핵심광물을 공동으로 개발하기 위한 협력사업 확대를 검토할 필요가 있다. 주요 광물 자원을 확보하기 위해서는 다양한 국가들과 양자 및 다자 협력 관계를 구축해야 할 것이다. 이를 위해 전략적 협정 및 협력을 체결하고, 광물 탐사 및 개발 기술을 위한 국제협력을 강화해야 한다.