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중장기통상전략연구

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ODA

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  • MDB를 활용한 ODA 활성화 방안: PPP를 중심으로

    아시아의 인프라 수요는 2030년까지 연간 최소 1조 7,000억 달러 이상에 달할 것으로 추산된다. 그러나 해당 국가나 다자개발은행(MDB)의 재원으로는 이 수요의 절반도 충족하지 못할 것으로 보인다. 이런 이유로 국제적으로도 신흥국 인프라 개발재..

    강인수 외 발간일 2023.12.29

    ODA, 대외원조

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    목차
    국문요약

    제1장 서론

    제2장 MDB의 PPP 운영방식
    1. PPP의 개념 및 유형
    2. MDB의 PPP 관련 기능 및 역할 개요
    3. 세계은행그룹의 PPP 관련 활동
    4. ADB의 PPP 관련 활동
    5. MDB PPP 운영방식 분석의 시사점

    제3장 MDB 및 개발협력기관의 PPP 사례 분석
    1. 공공 개발협력사업의 혼합금융 활용 현황
    2. MDB의 기후변화 관련 PPP 사례
    3. MDB PPP 사업의 기타 사례
    4. MDB PPP 사례의 시사점
    5. 프랑스 개발금융기관의 PPP 사례: 코트디부아르 바이오매스 발전소

    제4장 한국의 PPP를 활용한 ODA 현황과 성과
    1. 한국의 PPP를 통한 ODA 활성화 필요성
    2. PPP 촉진을 위한 재원 지원
    3. 정부의 MDB 협조융자 활성화 방안과 한계
    4. 협조융자 및 PPP 활용 사례: 성과와 문제점
    5. 한국의 PPP를 통한 ODA 사례의 시사점

    제5장 결론

    참고문헌

    부록

    Executive Summary
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    국문요약
    아시아의 인프라 수요는 2030년까지 연간 최소 1조 7,000억 달러 이상에 달할 것으로 추산된다. 그러나 해당 국가나 다자개발은행(MDB)의 재원으로는 이 수요의 절반도 충족하지 못할 것으로 보인다. 이런 이유로 국제적으로도 신흥국 인프라 개발재원을 조달하기 위해 민간자본 활용이 가능한 민관협력사업(PPP)의 중요성이 커졌다. 우리나라도 국내기업의 수원국 인프라 개발 참여를 활성화하고 수원국의 재정부담을 경감하기 위해 PPP 사업 지원 확대가 필요한 상황이다. 이를 위해서는 MDB나 개발금융기관(DFI)과 같은 국제금융기구 네트워크의 전문성을 활용하여 직접 사업 발굴이 어려운 지역으로 진출 기회를 확보할 필요가 있다. 본 연구에서는 한국의 PPP 관련 ODA 정책과 사례, 그리고 MDB의 PPP 운영방식과 사례를 심층분석하여 한국의 PPP를 중심으로 한 MDB 활용방안을 도출하였다.

    제2장에서는 MDB의 PPP 운영방식에 대해 살펴보았다. PPP의 유형과 사업구조, 이해관계자 분석을 토대로 PPP 사업에서 MDB가 어떤 역할을 하는지를 심층적으로 분석하였다. MDB가 PPP 추진환경 조성과 개도국의 PPP 역량 확충을 위해 구체적으로 어떤 서비스를 제공하는지 살펴보고, 지분투자와 대출을 통한 PPP 프로젝트 직접 참여 및 신용위험과 정치적 위험을 낮추는 보증업무가 어떻게 이루어지는지를 분석하였다. ADB와 세계은행그룹을 중심으로 살펴본 MDB의 PPP 운영 방식 및 절차에 관한 분석에서 얻을 수 있는 시사점은 다음과 같다.

    첫째, PPP 프로젝트 사이클의 전 과정에 걸쳐 정책적 관심을 확대해야 한다. MDB에서 제공하는 다양한 PPP 관련 활동을 살펴보면, 특정 PPP 프로젝트가 일정한 절차·과정에 의해 진행되고 있음을 알 수 있다. 즉 PPP 프로젝트 사이클이 있는 것이다. 업스트림(upstream)으로 불리는 PPP 형성 이전단계부터 다운스트림(downstream)이라 칭해지는 실제의 협조융자·지분투자·보증 서비스 제공에 이르기까지 대체로 5단계의 과정을 거쳐서 PPP 프로젝트가 진행된다. 한국의 민간기업들이 단순히 입찰공고에 반응하는 매우 소극적인 자세에서 벗어나 프로젝트 사이클의 전 과정에서 관련 정보를 입수하고 참여할 수 있도록 정책적 배려가 필요하다.

    둘째, ADB의 아태지역 프로젝트 준비기금(AP3F) 및 세계은행그룹의 글로벌인프라펀드(GIF) 등 신탁기금 출연을 확대하고, 적극적으로 활용해야 한다. 프로젝트 사이클의 전 과정에서 상세한 프로젝트 정보를 입수하기 위해서는 MDB가 개도국의 PPP 사업 추진을 도와주기 위해 운영하는 다양한 신탁기금 출연을 통해 PPP 사업의 전 과정에서 발언권을 강화하는 작업도 필요하다. 신탁기금은 재정을 출연한 국가들이 ‘이사회’를 구성하여 중요한 결정을 내리는 것이 일반적인 운영방식이다. ADB에서 운영하는 AP3F 신탁기금의 경우 일본, 호주, 캐나다 등 전통적인 기금출연국에 더하여 2023년부터 우리나라도 500만 달러의 기금을 출연하여 동참하고 있어, 향후 AP3F를 활용한 다양한 사업기회를 활용할 수 있을 것으로 기대된다. 세계은행그룹의 경우 GIF를 설치하여 다양한 형태로 개도국들의 PPP 사업을 지원하고 있는바, 한국정부도 GIF에 대한 기금출연을 적극적으로 고려해 볼 필요가 있다.

    셋째, 한국 국적의 MDB 정직원 수를 대폭 확대하여 프로젝트 영향력을 강화해 나가야 한다. 또한 MDB 내에서 한국기업의 참여사업 발굴을 담당하는 각 MDB의 한국사무소에서도 인프라 및 PPP 담당인력 확충이 필요하다. 한국은 MDB에의 재정출연에 비하여 우리 국적의 정직원 수가 많이 부족한 나라로 손꼽힌다. MDB의 특성상 매우 잘 설계된 분업관계에 의해 직원들의 업무영역이 정해지는바, 한국 국적의 직원 수가 증가할수록 PPP를 포함한 다양한 프로젝트에 대한 한국의 영향력을 확대할 가능성이 높아질 것이다.

    넷째, MDB와의 공조를 통한 해외 PPP 참여를 확대하기 위해서는 ‘(가칭) PPP Focal Point’를 설치할 필요가 있다. MDB와의 공조를 통해 해외 PPP 사업에 대한 한국기업의 참여를 확대하기 위해서는 관련 정보의 집중, 특정 PPP 사업에 대한 구체적인 실행전략 설계 등을 담당할 수 있는 정책 브레인 집단이 필요하다. 이를 위해 ‘PPP Focal Point’를 설치하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 이 Focal Point는 세계 여러 지역의 경제·정치 상황에 대한 정보 수집 및 처리를 전문적으로 수행하는 연구기관 또는 유사한 업무를 처리해 온 기관들에 설치하는 것이 바람직하다. 현재로서는 대외경제정책연구원 또는 KOTRA, KOICA 등이 가장 바람직한 기관으로 보인다.

    제3장에서는 MDB와 주요 공여국의 PPP 사례를 분석하였다. 공공 개발협력사업에 MDB와 혼합금융(co-financing)을 활용한 현황을 살펴보고, 이 가운데 기후변화 관련 사업을 중심으로 MDB의 PPP 사례를 분석하였다. 수력발전, 태양광발전, 풍력발전, 폐기물 에너지화, 녹색 에너지 전송망 개선 사례 등을 통해 각 사업이 형성된 배경과 목적, 사업구조와 재원조달, 사업 특징을 분석하였다. 또한 프랑스 개발금융기관(DFI)인 Proparco의 코트디부아르 바이오매스 발전소 지원사례를 통해 프랑스 기업이 어떻게 이 PPP 사업을 수주하게 되었는지 분석하였다. MDB의 PPP 사례 분석으로부터 도출된 시사점은 다음과 같다. 이러한 시사점은 한국이 MDB PPP 사업에 보다 효과적으로 참여할 수 있는 방안을 도출하는 데 도움이 될 것이다.

    첫째, 혼합금융 방식의 개발협력사업에 동원되는 민간투자가 지속적으로 증가하고 있다. 민간 기업 및 금융이 참여하는 PPP 개발협력사업은 MDB가 주도하는 사업인 경우가 대부분이다. 향후 PPP 개발협력사업에 민간재원을 동원하는 데 양자간 개발협력기관(US DFC, Proparco, BII, FMO 등)의 역할이 더 강화될 것으로 예상된다.

    둘째, MDB가 개발협력사업을 주도하는 경우, 사업 형성 이전부터 MDB가 오랜 기간 수원국 정부의 사업 분야 마스터플랜 및 개발계획 작성을 지원한다. 이를 바탕으로 사업구조, 재원조달 방안, 위험 경감 방안 등이 도출되고, 민간 및 공공 부문의 사업 참여 여지에 대한 정보가 MDB 주도의 개발협력 커뮤니티에 공유된다. 한국의 원조 및 개발협력 기관도 사업 형성 이전 및 초기 단계부터 참여해야 사업의 방향, 구조, 참여기관 등에 대해 한국의 입장을 십분 반영할 수 있을 것이다. 이 단계에서 획득한 사업 참여 기회에 대한 정보가 민간부문과 공유된다면 민간기업의 사업 참여에 큰 도움이 될 것이다.

    셋째, 세계은행그룹이 Scaling Solar 프로그램에서 자문, 투자, 보증 등을 원스톱 패키지로 묶어서 지원한 것이 사업 기획, 민간투자 유치, 유리한 전력요금 확보 등에 결정적인 역할을 하였다. 한국의 개발협력기관이 PPP 사업에 참여할 경우에도 여러 지원수단을 패키지로 묶어서 제공하는 시스템을 중장기적으로 구축한다면 지원의 효과성을 제고할 수 있을 것이다.

    넷째, 선진국의 양자간 개발협력기관은 특수목적법인(SPC)에 대출을 제공함으로써 PPP 사업에 활발하게 참여한다. 한국이 PPP 개발협력사업을 촉진하고 한국기업의 SPC 및 설계·조달·시공(EPC) 참여를 지원하기 위해서는 경협증진자금(EDPF)의 기능 및 역할 강화와 더불어 양자간 개발협력기관 설립을 고려할 필요가 있다.

    제4장에서는 한국의 PPP를 통한 ODA 활성화 필요성과 지원 현황, MDB 협조융자 활성화 방안과 한계, 협조융자와 PPP 활용 사례를 중점적으로 분석하였다. 한국의 개발금융 확대 필요성과 경제협력기금(EDCF), 경협증진자금(EDPF), 해외 인프라 펀드 등이 한국기업의 개도국 PPP 참여 촉진에 어떤 방식으로 활용되고 있는지 살펴보았다. 또한 정부가 제시한 MDB 협조융자 활성화 방안을 소개하고, 이 방안의 한계를 지적하였다. 특히 PPP 유형별로 EDCF와 연계하여 지원한 사례를 비교·분석하였다. 한국의 PPP를 활용한 ODA 사례로부터 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다.

    첫째, EDCF를 활용하려는 민간사업자는 개도국 관점에서 EDCF의 진행절차를 이해하여 적절한 시기에 EDCF 도입을 검토할 필요가 있다. 그러나 한국의 경우 민간사업자가 금융조달 단계에서 EDCF를 접촉하는 경우가 대부분인데, 사업발굴 단계부터 EDCF를 염두에 두고 사업을 구조화하여야 한다.

    둘째, EDCF와 연계 가능한 유망 PPP 사업을 발굴하기 위해서는 EDCF를 중심으로 관계부처·기관과의 정보공유 및 협력 채널을 확대해야 한다.

    셋째, EDCF-MDB 협조융자 체계를 활용하여 지원 가능한 대규모 PPP 사업 발굴을 협의하여야 한다. MDB 연례협의 등을 통해 정책 관련성, 우리 기업의 참여 가능성 등을 종합적으로 고려한 PPP 후보사업 파이프라인을 확보하여야 할 것이다. 아울러 국제기구들의 우선순위가 어디에 있는지 파악할 필요가 있다.

    넷째, EDCF 정책협의 연계 등을 통해 수원국과의 협력 채널을 강화하여 수원국 내 PPP 후보사업을 적극적으로 발굴하여 중장기 사업 풀(pool)을 확대해 나가야 한다. 이를 위해 EDCF 현지 사무소를 통해 수원국 PPP 정책, 후보 사업 등을 조기에 파악하고, 수원국 원조 총괄부처 및 PPP 주무청 등과 협의를 강화할 필요가 있다.

    다섯째, PPP 사업이 최근 대형화·전문화되는 추세이기 때문에 수원국의 역량 강화를 위한 유기적인 유·무상 협력을 추진할 필요가 있다. 무상기관 자체 마스터플랜(M/P)·사업타당성 조사(F/S) 재원과 EDCF F/S 재원을 매칭하여 PPP 사업 적합형 F/S를 지원해야 한다.

    여섯째, PPP와 관련된 리스크 관리를 강화해야 한다. 각 단계별 리스크에 대한 적절한 사전 평가와 이에 대한 대처방안을 마련하고, 각 위험별 부담을 누가 담당할 것인지 미리 정해 두어야 한다. 또한 MDB에서 이자율 스와프와 환리스크 헤징, 정치적 위험에 대한 보장을 받을 수 있도록 노력해야 한다.

    MDB의 PPP 사업 참여는 국내 경험에 기반한 기술능력이나 경영능력을 충분히 보유한 한국 공기업들의 누적적자 해소나 새로운 사업 창출 측면에서 매우 중요한 기회를 제공할 수 있다. 주요 공기업들은 태스크포스를 구성하여 국제적인 PPP 사업에 적극적으로 참여할 필요가 있고, 수출입은행도 단순한 사업보증 단계에서 벗어나 사업 발굴을 추진해야 한다. PPP 분야의 전통적인 강자가 글로벌 회계법인이나 로펌이라는 점도 고려하여, 이들이 발굴하는 PPP 사업에 관심을 가질 필요가 있다. 또한 아직 한국기업들은 국제적 PPP 사업 참여 경험이 많지 않아 현금 흐름 통제(cash flow control)나 채권보전장치들에 대한 전문성이 높지 않다. 따라서 경험을 축적하고 전문성을 확보하기 위한 인력 양성도 필요하다.

    마지막 제5장에서는 MDB의 PPP 운영방식(2장)으로부터 얻을 수 있는 정책적 시사점과 MDB의 PPP 사례(3장), 한국의 PPP를 활용한 ODA 사례(4장)의 시사점을 토대로 한국이 MDB의 PPP 참여를 확대하기 위해 필요한 정책방안을 제시하였다. 이를 위해서는 다음의 사항을 적극적으로 검토할 필요가 있다.

    첫째, 개발금융기관(DFI) 설립이 필요하다. 우리의 경우 유상원조와 무상원조의 분절화 문제가 아직도 크게 개선되지 않았기 때문에 원조 효과성을 높이기 위해서는 원조집행 과정과 구조를 과감하게 바꿔야 한다. 무상원조와 차관뿐만 아니라 지분 참여, 보증 등 다양한 개발금융수단을 유기적으로 활용해 개도국 개발사업에 대한 참여를 늘려나가야 한다. 분절화 문제를 극복하고, 대규모 개도국 해외 인프라 사업 수주 기회를 늘리며, MDB 사업 참여를 활성화하기 위해서는 한국형 DFI 설립이 필요하다.

    둘째, 정부의 지원을 체계화해야 한다. 우리의 경우 부처별 개발협력자금, MDB 신탁기금 등 다양한 ODA 자금이 개별적으로 집행되기 때문에 전략적 방향성을 찾기 어렵고, 그 결과 ODA 자금이 MDB 사업 수주에 효과적으로 활용되지 못했다. MDB와도 선택과 집중을 통해 협력을 체계화해 나가야 한다.

    셋째, MDB 사업 참여를 확대하기 위해서는 MDB 사업에 대한 이해도를 높이고, 이에 대한 장기적 전략을 수립해야 한다. 수주를 위한 입찰 참여 단계에만 집중하지 말고, 프로젝트 사이클 전 단계에 걸쳐 정보를 수집하고 주요 관계자를 파악해서 마케팅을 해야 한다. 또한 민간기업과 공기업 모두 사업 수주 실패 경험이 축적되고 이를 공유할 수 있도록 정보공유 플랫폼을 구축할 필요가 있다.

    넷째, 민간기업과 정보를 공유하고 쌍방향 소통을 강화할 수 있는 채널을 강화해야 한다. 이를 위해서는 국제개발협력위원회의 민간위원에 기업인 비중을 의미 있는 수준으로 확대할 필요가 있다.
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  • 대외정책과 연계성 제고를 위한 전략적 ODA 추진방식 개선방안 연구

    본 연구의 목적은 최근 주목받는 ‘전략적 ODA’의 개념을 규정하고, 전략적 ODA 추진을 위한 우리나라 ODA 추진체계 개선방안을 제시하는 데 있다. 선행연구 분석을 토대로 전략적 ODA를 정의하고, 전략적 ODA 추진을 위해 필요한 기획-실행-성과관..

    정지원 외 발간일 2023.12.29

    ODA, 대외원조

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    목차
    국문요약

    제1장 서론
    1. 연구 배경과 목적
    2. 연구 차별성
    3. 연구 구성

    제2장 전략적 ODA에 대한 이론적 논의
    1. 전략적 ODA 개념 정의
    2. 전략적 ODA 추진을 위한 고려사항

    제3장 주요 공여국의 전략적 ODA 추진 사례
    1. 미국
    2. 독일
    3. 일본
    4. 캐나다
    5. 네덜란드
    6. 덴마크

    제4장 전략적 ODA 관점에서 본 우리나라 ODA 추진방식
    1. 우리나라 ODA 추진체계
    2. 전략적 ODA 추진 여건 분석

    제5장 전략적 ODA 추진방식 개선방안
    1. 전문가 설문조사 결과
    2. 개선방안

    제6장 결론

    참고문헌

    부록
    1. OECD 개발원조위원회 정책일관성 논의 경과
    2. 전략적 ODA에 관한 전문가 설문조사 응답자 현황

    Executive Summary
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    국문요약
    본 연구의 목적은 최근 주목받는 ‘전략적 ODA’의 개념을 규정하고, 전략적 ODA 추진을 위한 우리나라 ODA 추진체계 개선방안을 제시하는 데 있다. 선행연구 분석을 토대로 전략적 ODA를 정의하고, 전략적 ODA 추진을 위해 필요한 기획-실행-성과관리 단계별 고려사항을 도출하였다. 개선방안은 전략적 ODA 관점에서 우리나라 추진 여건 평가와 주요 공여국 사례분석, 국내 개발협력 전문가 의견조사 결과를 근거로 제시하였다. 본문의 주요 내용을 요약하면 다음과 같다.

    제2장에서는 경영학, 행정학, 정치외교학 분야의 선행연구를 검토하여 ‘전략’과 ‘전략적’에 대한 학술적 개념을 정리했다. 이를 바탕으로 본 연구에서는 전략적 ODA를 ‘대외정책 목표달성 수단으로서의 ODA, 차별적 경쟁력을 보유한 ODA, 소기의 성과를 도출하도록 목표와 행동계획이 체계화된 ODA’로 규정하였다. 이와 같은 정의에 따라 전략적 ODA를 추진하기 위한 체계를 기획-실행-성과관리 단계로 구분하고, 각 단계에서 고려사항을 도출하였다. 기획 단계에서는 최상위 비전부터 전략목표와 세부 목적을 거쳐 성과지표에 이르는 체계적인 구성과 기획능력, 주관 및 유관 부서 간의 조정과 협력을 고려할 필요가 있다. 실행 단계에서는 전략목표를 실행 가능한 단위로 세분화하고, 그에 따른 조직 구성, 전략 실행을 위한 예산계획과 주기적 이행 현황 점검을 고려사항으로 도출하였다. 마지막으로 성과관리 단계에서는 성과목표와 지표 설정의 필요성, 성과에 관한 정보공개 등을 전략적 ODA 추진을 위한 고려사항으로 제시하였다.

    제3장에서는 앞에서 도출한 전략적 ODA 추진을 위한 단계별 고려사항을 분석의 틀로 삼고, 양자 ODA 상위 공여국 사례조사 결과를 정리하였다. 미국은 국무부와 USAID를 중심으로 결과기반관리(MfR: Managing for Results) 원칙에 따라 기획, 실행, 성과관리 전반에서 본 연구가 제시한 전략적 ODA 추진을 위한 고려사항들을 실행하고 있다. 독일에는 OECD 개발원조위원회(DAC) 회원국 중 유일하게 개발협력 전담 부처가 존재하며, 그와 동시에 지방정부, 민간부문 등 다양한 주체가 개발협력에 참여하므로 동일한 개발협력 목표를 향한 실행주체 간 메커니즘을 개발하기 위해 지속적으로 노력하고 있다. 일본은 국익을 ‘개발협력헌장’에 명시하고, 국익 또는 외교적 관점의 기준을 자국 ODA 성과 평가 시 고려하는 것이 특징적이다. 캐나다는 개발협력 목표에 따라 부처 또는 기관별 역할을 구분한다. 예를 들면 개도국 민간부문 개발을 위해 자국 개발금융기관이 다양한 금융수단을 제공하고, 이를 통해 캐나다 기업의 진출도 도모하고 있다. 네덜란드는 개발협력과 기업의 해외진출을 고려한 무역 연계를 위한 메커니즘을 가지고 있으며, 분석 대상 공여국 중 관련 성과 프레임워크와 정보공개 체계를 가장 참고할 만하다. 마지막으로 기후변화 선도국으로서 입지를 굳히고 있는 덴마크는 개발협력에서도 일관된 기조를 보이면서 관련 전략 마련은 물론 별도의 예산을 배분하여 성과 도출을 위해 체계적으로 노력하고 있다.

    제4장에서는 전략적 ODA 관점에서 우리나라 ODA 추진체계를 평가했다. 우선 우리나라 국제개발협력의 법과 제도적 체계를 설명하고, 유무상으로 구분되어 있는 추진절차를 상세히 정리하였다. 2010년 「국제개발협력기본법」 제정 이후 우리나라 ODA 시스템은 개선되어왔지만, 여전히 해결해야 할 과제가 남아 있다. 특히 본 연구에서 정의한 대로 대외정책 목표달성에 기여하고, 현지에서 차별적이고 경쟁력이 있으며, 성과 도출을 위한 목표와 행동계획이 체계적인 전략적 ODA 추진을 위해서는 개선 노력을 더욱 강화해야 한다. 이 장에서도 앞에서와 마찬가지로 기획, 실행, 성과관리 단계별 문제점을 그동안 발표한 정부 정책문서 비교·분석을 바탕으로 제기하였는데, 5년 주기로 발표되는 최상위 실행전략(예: 종합기본계획)을 통한 기본법상 국제개발협력 기본목표의 실현 가능성, 다수의 세부 주제·분야, 국가·지역 전략 간 조화, 전략에 기반한 ODA 사업 승인 기준이 그것이다.

    제5장에서는 ‘전략적 ODA’와 ‘전략적 ODA 추진을 위한 우리나라 ODA 추진체계 개선과제’에 대한 전문가 의견조사 결과를 소개하고, 개선방안을 제시하였다. 전문가 의견조사의 취지는 전략적 ODA 개념에 대한 국제개발협력 학계 및 기관 종사자의 인식을 확인하고, 이 연구가 제시한 전략적 ODA 추진을 위한 고려사항과 관련된 개선과제를 확인하기 위함이다. 전문가들은 전략적 ODA 추진을 위해서는 기획 단계가 무엇보다 중요하며, 전략적 ODA 기획의 주체 부재, 총괄-주관-시행기관 역할 불분명, 주체 간 상호조정의 필요성을 문제점으로 지적했다. 전략적 ODA 실행을 위해서는 현재 40여 개 이상의 기관이 ODA를 실행하는 상황에서 ‘통합적 접근이 시급하다’는 의견이 공통적으로 도출되었다. 성과관리 개선과제로는 ‘전략적 ODA의 목표를 수립하고, 목표 이행을 점검하기 위한 단기·중기·장기 성과관리 계획이 동시에 필요하다’는 점이 제기되었다.

    본 연구는 전략적 ODA 추진을 위해 다음과 같은 추진체계 개선방안을 제안한다. 첫째, 전략적 ODA 기획을 위해서는 대외정책 주요 수단으로서 ODA에 대한 인식, 국가 대외정책에 관한 고위급 의사결정 과정에 국제개발협력 전문가 참여, 대외정책 기조를 반영한 통합적 개발협력 프로그램 기획을 위한 국제개발협력위원회의 실질적 기능 강화가 필요하다. 둘째, 단년도 개별 사업단위 예산심의 구조는 ODA 추진에 있어 근본적으로 개선되어야 할 과제로 오랫동안 인식되어 왔는데, 전략적 ODA 차원에서 중점적으로 추진할 프로그램에 한해서라도 별도의 예산을 정하고 관리해야 한다. 아울러 시행기관별로 다양한 지원유형을 유기적으로 연계할 필요가 있다. 마지막으로 성과관리는 전략적 ODA의 성공적인 이행 여부를 판단하기 위해 필요한 작업이다. 초기에 설정한 성과목표의 이행이 측정 가능한 지표에 의해 점검할 수 있어야 하며, 특히 상위전략의 목표가 전략적 ODA 세부 프로그램의 목표와 연계되어 관리·운영되어야 할 것이다.
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  • 팬데믹 이후 국제사회의 불평등 현황과 한국의 개발 협력 과제

    글로벌 불평등 위기는 경제적·사회적 비용이 큰 만큼 오랜 기간 중요한 사회문제로 인식되어 왔다. 이에 국제사회는 불평등 완화를 위해 꾸준히 노력하고 있으나 여전히 심각한 수준이며, 불평등 위기는 2020년 초 코로나19와 대응 봉쇄조치로 인해..

    오지영 외 발간일 2023.12.29

    ODA, 대외원조

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    목차
    국문요약

    제1장 서론
    1. 연구 배경과 목적
    2. 연구 범위와 방법
    3. 연구 내용과 구성

    제2장 국제사회의 불평등 추이 및 완화 노력
    1. 불평등 추이
    2. 불평등 완화 노력 및 논의동향
    3. 소결

    제3장 불평등, 교육, 그리고 팬데믹 상황 속 교육
    1. 불평등 완화와 교육의 역할
    2. 팬데믹 이전 교육 수준과 격차
    3. 코로나19 방역 조치와 학교 폐쇄
    4. 학교 봉쇄기간 중 학습과 교육 불평등
    5. 소결

    제4장 최근 개발도상국의 교육환경 변화와 회복 실태
    1. 배경
    2. 학교 정상화 후 등교 실태 분석
    3. 학교 폐쇄 당시 상황과 교육환경의 변화
    4. 시사점: 회복을 위한 과제

    제5장 결론 및 정책 시사점
    1. 요약
    2. 코로나19 이후 교육 분야 개발 협력 과제
    3. 한국의 교육 분야 개발 협력 과제

    참고문헌

    부록

    Executive Summary
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    국문요약
    글로벌 불평등 위기는 경제적·사회적 비용이 큰 만큼 오랜 기간 중요한 사회문제로 인식되어 왔다. 이에 국제사회는 불평등 완화를 위해 꾸준히 노력하고 있으나 여전히 심각한 수준이며, 불평등 위기는 2020년 초 코로나19와 대응 봉쇄조치로 인해 빈곤율 상승, 소득의 양극화, 남녀간 노동 격차 심화, 소득수준별 교육 격차 발생 등 다양한 형태로 심화되었다. 심지어 팬데믹 이후 발생한 물가상승, 기후변화, 내전과 같은 복합 위기는 불평등 심화에 대한 우려를 증폭시키기도 했다. 불평등 완화가 시급한 현시점에서 본 연구는 팬데믹 이후 개발도상국의 불평등 현황 및 회복 실태를 파악하고, 새로운 환경 속에서 불평등을 완화하기 위한 한국의 개발 협력 과제를 도출하고자 한다.

    특히 본 연구에서는 교육 분야에 초점을 둔다. 불평등은 다차원적 개념이기에 종합적 접근이 필요하나, 역설적으로 그 차원이 너무 방대하여 모든 요소를 아우르는 심층 분석이 불가능하다. 이에 본 연구는 불평등의 단일 차원에 대한 심도 있는 이해를 목표로 하며, 그중에서도 교육의 역할에 중점을 둔다. 교육은 태생적 능력, 숙련도와 함께 개인의 인적 자본을 구성하는 핵심 요소로 불평등 완화 및 예방에 필수적 역할을 하기 때문이다. 또한 팬데믹으로 평균 1년 이상의 학교 폐쇄라는 전무후무한 전 세계적 교육 중단 사태가 발생한 현시점에 교육 분야에 대한 실태 파악 및 분석은 더욱 시급하다.

    본격적인 분석에 앞서 코로나19가 불평등에 미친 전반적 영향을 파악하기 위해 2장은 인간개발지수를 구성하는 경제, 보건, 교육 분야별 거시적 불평등 실태를 살펴보고 국제사회의 관련 논의 동향을 살펴본다. 그 결과 코로나19는 국가 간뿐 아니라 국가 내 불평등에도 악영향을 미쳤으며, 그 피해는 저소득국 또는 저소득층일수록 더 컸음을 알 수 있었다. 아울러 집단 간 대응 역량 차이는 회복 격차를 야기하며 불평등을 악화하는 추가적 요인이 될 것으로 예상된다. 이처럼 팬데믹이 그간의 불평등 완화 노력에 미친 타격이 큰 만큼 국제사회는 최근 불평등 해소에 대한 논의를 다수 하였으나, 대부분의 경우 구체적인 이행계획을 제시하지 않았다는 아쉬움이 있다. 불평등이 심화된 현 상황에서 지속가능하고 포용적인 회복·성장을 이루기 위해서 국제사회는 선언적인 목표를 넘어서 실질적으로 불평등을 줄일 수 있는 방안을 마련해야 하며, 이를 위해서 불평등을 좀 더 치밀하게 분석하여 관련 지원을 확대해 나갈 필요가 있다.

    3장에서는 선행연구를 중심으로 교육의 불평등 완화 역할을 정리한 후 국별 데이터를 활용하여 2010년부터 2020년 팬데믹 봉쇄조치 시기까지 최근 약 10년간 국제사회의 교육 및 학습 실태를 파악하였다. 그 결과 2010년대에 전 세계적으로 교육수준이 꾸준히 상승하고 국가 간 격차가 감소하였으나, 2020년 팬데믹 이후에는 교육수준이 급격히 낮아지고 교육 격차가 심화한 것을 알 수 있었다. 평균적으로 2019년 이전 교육수준이 낮았던 저소득국 또는 농촌 지역 학생일수록 코로나19 방역기간 학교 폐쇄 중 학습활동 참여율이 저조했다. 또한 계층에 따라 학교 폐쇄기간 동안 주로 활용된 대체 학습 활동 방법이 상이했으며, 저소득층이나 농촌 지역 학생일수록 교사 동반 교육활동 및 휴대폰을 활용하는 교육활동의 활용도가 낮았다.

    이처럼 교육수준 저하, 교육 격차 확대 등으로 불평등 심화가 불가피해 보이는 가운데 팬데믹 이후 개발도상국의 교육 환경 변화 및 회복 실태를 세밀히 파악하기 위해 4장에서는 사례 국가인 에티오피아와 캄보디아를 대상으로 심층 분석을 시행하였다. 팬데믹 이후 최신 자료를 활용한 정량적·정성적 분석 결과 두 국가의 최근 교육 실태 간 공통점과 차이점을 발견할 수 있었다. 우선 두 국가 모두 팬데믹 당시 학교 폐쇄로 인해 교육 단절이 일어났고, 취약계층 학생들의 이탈이 발생했다. 준비가 부족했던 비대면 교육은 교육 공백을 낳았을 뿐 아니라 교육의 질과 학생들의 학습 참여에 부정적인 영향을 미쳤다. 다만 교육 기반이 더욱 열악했던 에티오피아의 경우 학생의 학습 참여 또는 교육의 양적 손실이 컸던 반면, 캄보디아의 경우 교육의 양적 손실보다 질적 손실에 대한 회복이 시급한 것으로 나타났다.

    분석 결과를 토대로 본 연구는 포용적 회복을 위한 시사점을 도출할 수 있었다. 우선 공통적으로 코로나19와 복합위기로 타격을 받은 취약계층을 지원하는 한편, 학습 격차를 만회하기 위해 다양한 양적, 질적 교육기회와 인센티브를 제공할 필요가 있다. 교육의 사회적 역할 면에서는 학생과 교사가 교육 의지를 되찾고 교육에 대한 학부모의 인식을 개선하도록 인센티브를 제공하는 한편, 학생을 보호하며 특히 취약계층을 포용할 수 있는 교육정책을 시행하여 궁극적으로 교육 불평등 완화를 위해 노력해야 할 것이다. 이러한 조치를 이행하기 위한 재정적, 기술적 역량 강화 역시 중요하다. 또한 에티오피아와 캄보디아 두 국가 간 및 국가 내 도시와 농촌에서도 교육 단절과 학습 손실 양상이 다르게 나타난바, 국가별·지역별로 팬데믹의 영향과 변화한 교육 여건에 맞는 회복 방안을 모색하는 것이 중요하다는 점을 알 수 있었다. 예를 들어 교육 기반 면에서 에티오피아와 같이 열악한 교육 환경의 저소득국에서는 기초학습 손실을 만회하기 위해 기초교육 중심의 회복이 시급하고, 캄보디아와 같이 어느 정도 인프라가 갖추어진 국가에서는 기초학습보다 디지털 격차 완화, ICT 교육 인프라 구축, 교사의 디지털 역량 강화와 같은 디지털 교육 기반 확충에 중점을 두어야 할 것으로 보인다.

    이어서 5장에서는 분석 내용을 요약하고 한국의 교육 분야 개발 협력 특징을 토대로 한국의 향후 교육 분야 개발 협력 과제를 도출한다. 한국의 교육 분야 개발 협력 현황을 분석한 결과, 한국 교육 분야 ODA 사업의 특징은 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째는 시설 건립, 인프라 및 기자재 지원과 같은 물자 지원이 대부분이라는 점, 둘째는 초·중등교육보다 고등·직업교육에 중점을 둔다는 점, 마지막으로 셋째는 국가 간 차별성이 낮다는 점이다.

    앞서 분석한 팬데믹 이후 개발도상국의 새로운 교육 및 개발 협력 환경과 한국 사업의 특징을 토대로 본 연구는 한국의 교육 분야 개발 협력 과제를 크게 세 가지로 제시한다.

    우선 국가별 교육 기반 및 환경이 상이한 만큼 사업의 효과성을 제고하기 위해 국가별 사업 내용을 차별화하고 현지 맞춤형 지원을 제공해야 한다. 이를 위해 앞서 언급한 바와 같이 저소득국은 기초교육 중심으로, 어느 정도 인프라가 갖추어진 중소득국은 ICT 교육 인프라 및 역량 강화를 중심으로 지원할 필요가 있다.

    또한 부모·교사의 역량 강화 지원 및 교육 콘텐츠 개발이 필요하다. 팬데믹은 교육의 양뿐 아니라 질적 수준에도 타격을 주었으므로 인프라 및 교재 지원과 같은 물적 지원뿐 아니라 인력 양성과 양질의 콘텐츠 제공을 통한 교육기반 강화, 교육의 사회적 역할 강화가 시급한 상황이다. 특히 교사의 ICT 역량 부족으로 봉쇄기간 중 양질의 대체교육을 제공하는 데 어려움을 호소한 사례가 있는 만큼 ICT 교육 기반 마련을 위해서도 교사의 기술 역량 강화가 인프라 지원과 동반되어야 할 것이다. 한국은 이미 직업훈련에 중점을 두고 있으므로 교사를 대상으로 하는 직업교육 사업을 확대한다면 한국의 비교우위를 살리면서 교사의 역량 강화에 효율적으로 기여할 것으로 기대된다.

    마지막으로 여학생을 포함한 취약아동을 대상으로 한 지원 활성화가 필요하다. 현재 한국의 교육 분야 ODA 사업 대부분은 개발도상국의 전반적인 교육환경 개선을 목적으로 한다. 이를 통해 개발도상국의 교육수준이 향상된다면 불평등 완화에 기여할 수 있으나, 팬데믹으로 취약계층이 더 큰 타격을 입은 만큼 보다 적극적으로 불평등을 완화하기 위해서는 취약계층을 집중 공략하여 국가 내 교육 격차를 해소할 필요가 있다.
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  • 동티모르의 아세안 가입 지원 및 개발협력 확대 방안

    동티모르는 외교의 최우선 순위를 아세안 가입에 두고 2011년부터 아세안 가입을 추진해왔다. 2022년에 아세안의 원칙적(in principle) 가입 승인 및 옵서버(observer) 자격을 획득했으나, 정식 회원국(full membership) 가입 시기는 정해지지 않..

    정재완 외 발간일 2023.12.29

    ODA, 경제협력

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    목차

    국문요약


    제1장 서론

    1. 연구 배경 및 필요성

    2. 연구의 목적과 의미

    3. 연구 구성 및 한계


    제2장 동티모르의 개발협력 여건

    1. 정치・외교・사회적 구조와 특징

    2. 경제 특징 및 구조

    3. 지속가능개발목표(SDGs) 이행 현황과 성과


    제3장 동티모르의 아세안 가입 준비 및 역량 분석

    1. 아세안 헌장 제6조(가입 조건)를 통한 분석

    2. 아세안 헌장 제5조 2항(국내법 제정 의무)을 통한 분석

    3. 동티모르의 아세안 가입을 위한 로드맵

    4. 주요 지표를 통한 아세안 국가와의 역량 비교


    제4장 동티모르의 아세안 가입 관련 주요국의 지원 전략과 사례

    1. 주요국・기관의 ODA 지원 추이와 구조

    2. 동티모르의 아세안 가입을 위한 주요국・기관의 지원 사례

    3. 한국에 대한 시사점


    제5장 동티모르의 아세안 정식 가입 전망과 한국의 지원 방안

    1. 동티모르의 정회원 가입 과제와 전망

    2. 동티모르의 아세안 가입 의미와 영향

    3. 동티모르의 아세안 가입을 위한 한국의 지원 방안

    4. 한・동티모르 개발협력 확대 방안


    제6장 결론 및 시사점


    참고문헌


    Executive Summary

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    국문요약

    동티모르는 외교의 최우선 순위를 아세안 가입에 두고 2011년부터 아세안 가입을 추진해왔다. 2022년에 아세안의 원칙적(in principle) 가입 승인 및 옵서버(observer) 자격을 획득했으나, 정식 회원국(full membership) 가입 시기는 정해지지 않았다. 이에 동 보고서는 동티모르의 아세안 가입을 위한 조건과 역량을 분석하고 주요국의 지원 전략과 사례를 살펴보았으며, 이를 토대로 한국의 대동티모르 개발협력 및 아세안 가입 지원 방안을 제시하는 것을 목표로 한다.


    제2장에서는 정치・외교・사회 등 다양한 시각에서 동티모르의 개발협력 여건을 살펴보고, 동티모르의 경제 및 지속가능개발목표(SDGs) 이행 등 동티모르의 일반적인 수준을 분석했다. 동티모르는 이원집정부제(Dual Executive System) 및 4권분립(대통령, 행정부, 입법부, 사법부)과 같은 특이한 정치 시스템을 가지고 있다. 외교 부문에서는 포르투갈어사용국공동체(CPLP: Community of Portuguese-Language Countries)의 정체성과 아세안 및 태평양 도서국들과 연계한 포괄적이고 집단적 관여(Comprehensive and Collective Engagement) 형태의 능동적인 외교정책을 채택하고 있다. 이를 통해 동티모르는 지정학적 중요성을 전략적으로 활용하며 아세안 가입을 최우선 외교 과제로 채택해왔다. 동티모르는 전형적인 개도국형・피라미드형 인구 구조를 가지고 있으며, 공식 언어는 테툼어(Tetum)와 포르투갈어, 실무언어는 인도네시아어와 영어를 사용하고 있다. 동티모르는 명목 GDP 21억 6천만 달러, 1인당 GDP 2,391달러의 최빈개도국(LDC: Least Developed Country)으로, 농수산업이나 제조업 발전이 미약해 바유-운단(Bayu-Undan) 유전을 통해 마련한 석유기금(Petroleum Wealth)에 대한 의존도가 높다. 최근 경제성장률은 코로나19 팬데믹의 영향에서 점차 회복하는 추세이나, 바유-운단 유전 개발 종료로 인한 성장동력 상실이 우려된다. 수출 또한 석유・가스 부문이 90%를 초과하며, 이를 제외하면 약 7%의 비중을 차지하는 커피가 유일한 수출 상품이라고 볼 수 있다. 산업 발전을 위한 FDI 유치가 시급한 상황이나, 제조업 기반이나 내수 규모가 취약해 유전 개발 투자 이외에는 FDI가 거의 이루어지지 않고 있다. 동티모르의 노동가능인구는 약 80만 명이고, 노동참가율은 30.5% 수준에 그치며, 노동인구의 교육수준도 초등교육 이하 비중이 약 48.8%이다. 자원은 남부연안의 바유-운단 유전이 대표적이라고 볼 수 있으나 매장량 소진 시기가 다가옴에 따라, 그 대안인 그레이터 선라이즈(Greater Sunrise) 유전 개발이 시급한 상황이다. 동티모르의 지속가능개발목표(SDGs) 이행은 다수 부문에서 주의(Challenges Remain), 중대한 도전(Significant Challenges), 심각한 도전(Major Challenges) 상황에 머물러 있다.


    제3장에서는 동티모르의 아세안 가입 준비 및 역량 보유 여부를 분석했으며, 특히 아세안 헌장에 명시된 가입 요건과 핵심 지표를 활용한 아세안 국가와의 역량 비교도 제시했다. 동티모르의 아세안 헌장 제6조 요건 충족과 관련해서는 다수 요건에서 긍정적인 평가를 받고 있으나 동티모르의 미약한 경제발전 및 재정상황, 물리적 인프라 부족 및 외교단 역량 부족 등 ‘능력(Ability)’에 대한 우려가 존재한다. 아세안 헌장 제5조 2항(국내법 제정 의무)과 관련해서는 동티모르의 아세안동원계획(TLAMP) 및 아세안 가입 핵심요소(CEA: Critical Elements for Accession)를 기준으로 아세안 공동체 및 부문별 협정 충족을 위한 법률 제정 상황을 평가했다. 하지만 아세안 공동체별 가입 요건의 차이와 광범위함으로 인한 정량평가의 어려움, 아세안과 동티모르의 ‘비공개 접근 방식(Non-disclosure approach)’ 등으로 인해 동티모르의 아세안 가입 요건 충족 여부에 대한 확인이 용이하지 않다. 아세안경제공동체(AEC: ASEAN Economic Community) 청사진 2025의 경우 동티모르는 일부 무역 및 인력 이동을 제외한 법규제, 글로벌 통상질서 등 다수 부문에서 AEC 요건을 충족하지 못한 것으로 판단된다. 아세안은 그동안의 실사를 토대로 ‘동티모르의 아세안 정식 가입을 위한 로드맵(Roadmap for Timor-Leste’s full Membership in ASEAN)’을 2023년 5월에 제시했다. 이는 동티모르의 정회원 가입을 위한 객관적인 기준(criteria)과 이정표(milestone)를 의미하는데, 역설적으로 해석하면 동티모르의 준비나 역량을 평가한 것으로 볼 수 있다. 주요 지표를 통한 아세안 국가와의 역량 비교 분석에서 소득수준, 인간개발지수, 금융, 통신, 도시화, 문해율 등은 기존 아세안 회원국 중 후발 가입국과 유사한 수준을 보였다. 다만 정치수준을 나타내는 민주주의 지수의 경우 동티모르가 167개국 중 44위로 대다수 아세안 국가들보다 높은 순위를 기록했는데, 이는 2002년 동티모르의 독립 이후 군부 쿠데타 혹은 독재 과정 없이 민주적 정권 수립과 운영이 지속된 점이 반영된 것으로 판단된다.


    제4장에서는 동티모르의 아세안 가입 관련 주요국 및 기관들의 ODA 지원 및 아세안 가입 지원 내역을 분석했다. 동티모르에 대한 ODA 지원 내역에 대해서는 OECD의 CRS(Creditor Reporting System)를 활용해 정량적 분석을 실시했으며, 아세안 가입 지원에 대해서는 국별・기관별 지원 사례를 살펴보았다. 동티모르에 대한 국제사회의 ODA는 양자 지원이 주를 이루었으며, 국별로는 호주(31.3%)와 포르투갈(13.2%)의 비중이 크고, 분야별로는 사회 인프라 (60.9%) 및 경제 인프라(13.1%)에 대한 지원이 큰 비중을 차지했다. 아세안 가입 지원 사례 분석을 위해 국가별 지원은 일본과 호주, 기관으로부터의 지원은 ADB 사례를 채택했다. 일본은 ‘대동티모르 국별개발협력방침(対東ティモール 民主共和国 国別開発協力方針, 2017년)’과 같은 주요 이니셔티브 및 일본국제 협력기구(JICA), ADB 등 기관을 통해 동티모르의 아세안 가입 준비를 지원해왔다. 동티모르의 최대 ODA 지원국인 호주는 인간개발, 마을개발, 공공행정, 바이오, 농업농촌, 경찰역량 개발 등 동티모르에 대한 다양한 중장기 개발협력 프로그램을 운영해왔다. 호주는 2022~26년 기간 약 660만 달러 규모의 펀딩 패키지를 마련하고, 동티모르의 정부부처 및 민간 부문의 역량강화 사업, 아세안 사무국 및 회원국들과의 파트너십 구축을 위한 워크숍 등을 통해 동티모르의 아세안 가입 및 초기 활동에 필요한 역량과 인프라 개선을 지원하기로 했다. ADB는 1999년부터 약 5년 단위의 중기 지원 전략인 국별협력전략(CPS: Country Partnership Strategy)을 통해 동티모르를 지원해왔다. 동티모르의 독립 시기에는 인프라 복구・유지에 집중했으나, 점차 지원 분야를 확대해 최근에는, 팬데믹 극복, 기후변화, SDGs 달성도 지원하고 있다. ADB는 동티모르의 아세안 가입 지원 전략으로 주로 역량개발기술지원(CDTA: Capacity Development Technical Assistance)을 통한 역량 강화에 초점을 두고 있다. 이러한 주요 국가 및 기관의 지원 사례는 한국 역시 능동적으로 동티모르의 아세안 가입을 위한 역량 개발, 국가 시스템 구축, 인프라 확충 등에 대한 지원 방안을 구축해야 할 필요성을 제안하고 있다.


    제5장에서는 동티모르의 아세안 정식 가입 전망 및 한국의 지원 방안에 대해 논했다. 동티모르는 2022년 11월 아세안 정상회의에서 ‘원칙적(in principle)’ 가입 및 옵서버 자격을 얻었으나, 동티모르의 준비 및 역량 부족에 대한 우려, 아세안 회원국 간 의견 불일치 등 다양한 사유로 정식 가입 시기가 지연되고 있다. 대다수의 아세안 국가들은 동티모르의 아세안 가입에 대해 긍정적인 입장을 보이나, 특정 계기나 정치 상황 변화에 의해 달라질 수 있다는 불확실성도 존재한다. 동티모르에 있어 아세안 가입은 경제적 이익, 지역경제통합 참여, 안보 및 집단 정체성 확립, 국가의 성장・선진화, 지정학적 이해 등은 물론 ‘제2의 건국’과 같은 큰 의미를 가진다. 아세안의 관점에서는 동티모르의 아세안 가입이 아세안 확대, 동남아의 평화・안정, 중국 영향력 견제 등의 의미를 가진다. 동티모르의 아세안 가입을 지원하기 위해 한국은 로드맵 이행을 위한 역량 강화, 한국의 개발협력 기본정신 및 목표, 한・아세안 연대구상(KASI) 및 한국의 장점과 경쟁력을 고려하여 다음과 같은 접근 전략을 마련할 필요가 있다. 첫째, 대외무역・통상 역량 강화 및 통상법 전문가 육성을 지원해야 한다. 둘째, 인적 자원 개발 및 육성이 필요하다. 셋째, 디지털 인프라 구축 지원 등이 요구된다. 한・동티모르 개발협력을 확대하기 위해서는 산업구조 조정 및 다양화, 농어촌 개발, 경제 인프라 구축 등을 집중적으로 지원할 필요가 있다.


    한국은 동티모르의 대외무역・통상 역량 강화 및 통상법 전문가 육성에 최우선 순위를 두고 제5장에서 제시한 동티모르의 아세안 가입 지원 및 개발협력 방안을 추진할 필요가 있다. 이를 위해 정부는 동티모르 국별지원계획(CP)에 아세안 가입 지원 명문화, 인도네시아・베트남・아세안사무국 등과의 삼각협력, WTO 가입과의 연계, 한국의 경쟁력 보유 분야에 대한 선택과 집중 등도 추진할 필요가 있다.

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  • 아세안 주요국의 난민지원정책과 한국에 대한 시사점

    근래 지구촌 곳곳에서는 전쟁과 내전이 빈발하고 있고, 최근에는 기후변화의 영향까지 겹쳐 전 지구적 난민 위기가 심화하는 상황에 처해 있다. 그 어느 때보다 절실히 국제적 공조와 협력이 요구되는 현실이다. 그러나 난민사태에 대한 국제적 대응..

    전제성 외 발간일 2023.12.30

    ODA, 경제협력

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    목차
    국문요약

    제1장 서론
    1. 연구의 필요성과 목적
    2. 선행연구 검토
    3. 연구 방법
    4. 연구 구성
    제2장 글로벌 난민 위기와 동남아시아: 역사와 현황
    1. 열린 지역체계 동남아시아와 난민 위기의 역사적 전개
    2. 동남아시아 역내 난민 현황
    3. 동남아시아 난민보호 프레임워크 개관

    제3장 아세안 주요국의 난민지원정책
    1. 태국
    2. 말레이시아
    3. 인도네시아
    4. 필리핀
    5. 캄보디아
    6. 국가별 사례 비교분석 함의

    제4장 결론: 한국에 대한 시사점
    1. 한국 난민지원정책 차원의 함의
    2. 한국 외교 및 국제개발협력 관련 시사점
    3. 한국 시민사회의 연대활동 관련 시사점
    참고문헌

    Executive Summary

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    국문요약
    근래 지구촌 곳곳에서는 전쟁과 내전이 빈발하고 있고, 최근에는 기후변화의 영향까지 겹쳐 전 지구적 난민 위기가 심화하는 상황에 처해 있다. 그 어느 때보다 절실히 국제적 공조와 협력이 요구되는 현실이다. 그러나 난민사태에 대한 국제적 대응은 이러한 현실에 적절히 응답하기보다는 오히려 역행하는 경향을 보인다. 호주와 미국 등 전통적인 이민 국가이자 「난민협약」 체약국으로서 난민에게 재정착 기회를 제공해온 서구 국가들에서는 갈수록 난민보호의 책임을 회피하려는 경향이 현저하다. 서구 국가로의 재정착 기회가 무기한 연기됨에 따라 심화한 동남아시아 주요 난민 수용국의 이른바 ‘장기화한 난민 위기’는 1951년 「난민협약」과 1967년 「의정서」를 근간으로 하는 국제난민레짐의 한계를 여실히 드러낸다.

    난민 문제는 국경을 넘나드는 사람들의 이동에 관한 것이기에 국제적 대응이 요구되는 사안이며, 「난민의 지위에 관한 1951년 협약」(이하 「난민협약」)과 「난민의 지위에 관한 1967년 의정서」(이하 「의정서」)로 대표되는 국제난민법은 그 당위적 필요성을 국제사회가 공유하고 책임을 분담하기 위한 목적에서 마련되었다. 한국 역시 이러한 노력에 동참하여 1991년에 「난민협약」과 「의정서」를 비준하고, 2013년에는 아시아에서 최초로 국제법 기준에 부합하는 「난민법」을 제정하여 국제난민규범을 제도화하는 등의 선구적 실천도 보여주었다. 2015년부터는 연간 약 30명의 난민을 국내에 재정착시키는 시범사업 또한 추진하고 있다. 하지만 2018년의 제주도 예멘난민사건이 시사하는바, 국제적 규범과 책임을 이행하는 데 넘어야 할 사회적 벽은 아직 높다. 평균 난민 인정률 또한 2.8%에 불과하여 글로벌 난민보호 책임분담 기여도가 낮다는 평가를 받기도 한다.

    이 연구의 목적은 한국이 국제사회의 일원으로서 난민보호에 관한 책임을 이행하기 위한 난민정책을 마련하는 데 참고할 만한 시사점을 찾는 데 있다. 수십 년간 난민과 공존한 역사를 보유하고 있는 아세안 국가들은 그 시사점을 탐색하기에 적절한 무대를 제공해줄 수 있다.

    동남아시아는 주요 난민 발생 지역이자 오랜 기간에 걸쳐 수많은 난민을 수용해왔다는 양면적 특성을 동시에 갖는 지역이다. 동남아시아의 지리환경적 입지를 토대로 형성된 ‘열린 지역체계’로서의 특성이 이러한 현상을 가능하게 하는 배경을 이룬다. 전통 시대 국가 건설 과정에서부터 서구 열강의 침탈과 독립 이후 근대적 국민국가가 수립되는 과정에서 치러야 했던 국가간 전쟁과 내전 등, 외부 세력의 영향과 내적 동인이 교차하는 가운데 동남아시아에서는 수많은 난민이 발생했고, 또한 그 열린 경로를 따라 외부로부터 유입되는 난민을 받아들였다.

    이재민과 실향민, 난민이 명확히 구분되지 않던 오래전부터 동남아시아에서 국경을 넘나드는 사람들의 이동은 그리 낯선 현상이 아니었다. 근대 국민국가가 형성된 이래 국가간의 경계와 출신지에 따라 사람을 구분하는 태도는 엄격해졌지만, 그런 가운데도 동남아시아 각국은 자국 영토로 들어와 사는 사람들의 존재를 묵인하고 비공식적인 수준에서나마 그들 사회로의 통합도 허용해왔다. 아세안 주요 난민 수용국에서 나타나는 이러한 현상들은 「난민협약」과 「의정서」를 기반으로 하는 국제난민레짐의 틀에 비추어서만은 온당히 평가되기 어려운 난민보호의 다른 지평이 고려되어야 할 필요성을 시사한다. 본 연구는 아세안 주요 난민 수용국의 실천이 갖는 함의에 주목하여 우리의 난민정책을 개선하는 데 참조할 시사점을 찾고, 또한 향후 이들 국가와 우리가 협력할 수 있는 분야와 방도를 탐색하고자 한다.

    본 연구에서 연구 대상을 선정하는 기준으로 삼은 것은 두 가지이다. 하나는 「난민협약」 및 「의정서」 비준 여부로, 이는 국제적 규준의 난민보호 관련 제도화가 일정 수준 이루어졌음을 뜻한다. 이러한 조건에 속하는 국가는 마찬가지 조건을 갖추고 있는 한국과 직접적으로 비교할 수 있다는 장점이 있다. 다른 하나는 「난민협약」 및 「의정서」 당사국은 아니나 수십 년간 난민을 받아들인 국가들로, 이 유형에 속하는 국가들의 경우 난민의 지위를 인정하지는 않지만 유엔난민기구(UNHCR: United Nations High Commissioner for Refugees)나 국제이주기구(IOM: International Organization for Migration), 국내외 시민사회단체 등 비국가행위자에 의한 난민지원은 허용하고 있다는 점에서 ‘부분적’ 혹은 ‘비공식적’ 난민보호를 제공하는 유형이라 할 수 있다. 이러한 조건을 적용하여 본 연구에서는 전자의 유형으로 필리핀과 캄보디아를, 후자의 유형으로는 말레이시아와 태국, 인도네시아를 선정하여 총 다섯 개의 아세안 국가를 연구 대상으로 선정하였다.

    연구 대상으로 선정한 아세안 5개국의 난민보호 관련 실천이 갖는 함의와 한국에 대한 시사점을 도출하기 위해 본 연구에서는 ‘맥락의 대조(contrast of contexts)’ 방법을 통한 비교분석을 시도하였다. 비교분석을 위해 상정한 세 변수는 제도화ㆍ지리환경ㆍ정치체제 변수로, 연구 대상 5개국의 특성을 반영하였다. 먼저 제도화 변수 관련 비교분석은 연구 대상 선정 기준이기도 한 「난민협약」 및 「의정서」 비준 여부가 실질적인 난민보호와 어느 정도나 관련성을 갖는지를 파악하는 데 주력하였다. 두 번째는 지리환경 변수로, 동남아시아 국가들을 구분하는 일반적인 기준인 대륙부(태국ㆍ캄보디아)와 도서부(말레이시아ㆍ인도네시아ㆍ필리핀)라는 지리환경적 특성과 난민보호 간의 상관관계를 파악하기 위해 상정하였다. 지리환경 변수는 난민의 도래와 유출 방식, 규모, 다양성을 설명하는 데 주효하리라 가정하였다. 마지막으로 정치체제 변수는 민주주의 수준과 난민보호 간의 상관관계를 가정한 것으로, 본 연구 대상 5개국 가운데 태국과 캄보디아는 선거권위주의 체제로, 나머지 말레이시아와 인도네시아, 필리핀은 선거민주주의 체제로 구분하여 정치체제 특성이 어떤 측면에서 난민보호와 관련한 실천의 차이로 나타나는지를 분석하고자 하였다. 정치체제 변수는 행위자의 다양성, 시민사회의 자율성, 난민 선호 및 사회통합 등에 영향을 줄 것으로 가정하였다.

    동남아시아 지역의 난민 문제에 관한 기존 연구는 주로 「난민협약」과 「의정서」 등 국제법 비준 여부에 초점을 맞추어 난민보호 관련 제도화의 취약성을 비판하는 데 주력하는 경향을 보인다. 특히 이민법에 근거하여 난민 유입을 통제하는 주요 난민 수용국의 접근법을 방어적 정책이라고 비판하며, 이들 국가의 보호가 갖는 의미를 폄훼하는 경향이 지배적이다. 이처럼 아세안 주요국의 난민보호가 갖는 실천을 제도화 수준을 잣대로 평가하는 기존 연구는 중앙정부 외에도 지방정부, 국제기구, 시민사회, 난민주도조직 등 다양한 행위자에 의해 전개된 실천과 성취를 간과한다는 한계를 보인다. 본 연구는 현장 연구를 기반으로 국가 및 비국가행위자를 아우르는 다양한 행위자가 어떻게 상호작용하면서 제도 및 정책상의 취약성을 극복하여 제한적인 수준에서나마 난민보호를 위한 실천을 전개해왔는지를 살펴본다는 점에서 기존 연구와 차별성을 갖는다.

    이 연구의 핵심 내용을 담고 있는 제3장은 아세안 5개국의 난민 현황과 다양한 행위자 수준에서 이루어진 난민보호 실천 및 그 함의에 관한 분석을 담고 있다. 태국은 지리적 영향으로 인해 주변국에서 발생한 난민사태의 직접적인 영향을 가장 많이 받은 국가로 꼽힌다. 특히 인도차이나전쟁은 ‘인도적 억제(humane deterrence)’로 요약되는, 오늘날까지 태국 정부가 일관되게 고수하는 난민 대응의 기조가 형성되는 계기가 되었다. 캄보디아 난민이 급증하던 1979년에 제정된 이민법은 국가의 승인 없이 태국으로 들어온 사람 모두를 ‘불법이주민’으로 규정한다. 태국 정부의 이러한 접근법은 인도차이나 난민뿐 아니라 이후 대량 유입된 미얀마 난민을 포함하여 모든 난민에게 적용되고 있다. 하지만 태국 정부는 미얀마와 태국의 국경을 따라 늘어선 9개의 난민캠프에 10만여 명에 이르는 미얀마 난민이 살아가는 것을 허용하고 있을 뿐 아니라, 난민 지위를 인정받지 못한 채 불법이주민으로 살아가는 수많은 난민의 존재를 묵인하는 등의 형태로 난민에게 피난처를 제공하고 있다. 비록 「난민협약」은 비준하지 않았지만, 헌법을 비롯한 국내법에 난민보호를 기대할 수 있는 조항을 명문화하고 있고, 다수의 국제인권법을 비준하여 보충적 보호를 제공할 수 있는 법적 여지를 허용한다는 점도 주목할 만하다. 아울러 태국은 UNHCR을 비롯한 국제기구와 난민지원 NGOs 등의 접근 또한 허용함으로써 소극적인 수준에서나마 난민을 보호하고 있다. 미얀마 난민사태의 장기화 상황에 대한 대응으로 UNHCR과 미국 등 서구권 국가들이 2000년대 중반에 추진한 제3국 재정착 프로그램 지원을 위해 지방수용위원회(PAB: Provincial Admission Board)를 설치하여 지방정부를 통해 재정착 적격 난민의 등록을 지원하기도 했다. 이를 비롯하여 매따오 클리닉(Mae Tao Clinic)을 위시한 다양한 비국가행위자를 통해 난민에게 보건의료 서비스와 교육을 제공하는 등, 태국은 국가적 수준의 난민보호 제도화는 미흡하나 다양한 방식으로 난민을 보호하고 있다는 특징을 보인다.

    동남아시아에서 가장 많은 난민을 받아들이고 있는 국가는 말레이시아이다. 동남아시아 역외로부터 유입되는 난민뿐 아니라 인접 국가, 특히 태국을 거쳐 입국한 미얀마 난민까지 포함하여 말레이시아에는 2022년 기준 13만 4,554명의 난민이 체류하고 있다. 2015년 안다만해 로힝자 난민사태는 말레이시아의 난민지원정책에서 전환점이 되었다. 이 사건을 계기로 말레이시아 정부는 난민을 위한 영구적 해결 방안(durable solutions for refugees)을 찾기까지 자국 영토에 역내 난민들의 임시 거주를 허용하고 있다. 하지만 2021년 발발한 미얀마 쿠데타로 인해 말레이시아로 유입되는 난민 수가 급증함에 따라 말레이시아에서 난민 지위를 결정하고 보호하는 주요 주체였던 UNHCR의 업무 부담이 가중되어 난민 상황이 취약해지는 결과가 나타났다. 말레이시아 역시 태국과 마찬가지로 이민법에 근거하여 난민을 관리하고 있으며, 그 결과 대부분의 난민이 법적 지위를 인정받지 못한 채 불법체류자로서 임의 구금과 강제송환의 위협 속에서 살아가는 실정이다.

    국제인권법은 「난민협약」을 비준하지 못한 국가들에서 보충적 난민보호의 길을 열어줄 수 있다. 하지만 말레이시아는 핵심 국제인권법 중 세 개―「아동의 권리에 관한 협약」과 「여성에 대한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약」, 「장애인의 권리에 관한 협약」―만을 비준하고 있을 뿐 아니라, 각각의 협약에 유보조항을 달아 그 효력을 약화하는 한계를 보인다. 그렇지만 이러한 한계에도 불구하고 말레이시아는 국제기구와 다양한 국가기관 및 시민사회가 다양한 대안적 방법을 통해 난민의 권익 향상을 위한 활동을 허용한다는 특징을 보인다. 또한 최근 말레이시아 총리는 공식 석상에서 그동안 ‘불법이주민’으로 규정해 왔던 사람들을 최초로 ‘난민’이라는 용어로 지칭하는 한편, 역내 국가들에 난민 문제에 대한 공조와 협력을 촉구하는 등의 이니셔티브를 보여주고 있다. 2023년 2월, 말레이시아 산업법원이 부당해고와 임금체불 건으로 소를 제기한 난민 노동자에게 승소를 판결한 사건은 법적 지위와 관계없이 근로자로서 난민의 권리를 공식적으로 인정함으로써 난민보호와 관련하여 큰 획을 그은 사건으로 평가된다. 말레이시아는 2023년 상반기 동안 난민, 사형제도, 여성 등 소수자의 권리를 보장하는 판결과 법안을 연달아 통과시키는 등의 성과를 보여주기도 했다. 말레이시아가 이룩한 이러한 성취는 「난민협약」 및 국제인권법 등을 근간으로 하는 국제난민레짐 못지않게 한 국가의 민주주의 발전 수준 역시 난민보호와 매우 긴밀한 상관관계를 가질 수 있다는 중요한 시사점을 제공한다.

    인도네시아 역시 태국, 말레이시아와 마찬가지로 「난민협약」에 가입하지 않았으며, 별도로 난민법을 제정하지 않은 채 이민법에 근거하여 난민 문제에 대응한다는 점에서 난민보호의 제도화 수준은 매우 취약한 편이다. 하지만 난민에 대해 엄격한 정부의 공식적인 입장과는 달리 인도네시아는 관용과 공존을 지향하는 정책을 추구한다. 특히 난민지원 관련 국제기구나 단체들과의 협력이 활발하여 부분적 또는 비공식적 난민보호가 이루어진다는 특징을 보인다. 인도네시아에 소재하는 국제기구 중 난민 문제 해결을 위해 적극적으로 활동하는 기관으로는 UNHCR 인도네시아지부, IOM, 예수회난민지원단체(JRS: Jesuit Refugee Service), 난민권리보호회(SUAKA), 인권활동그룹(HRWG: Human Rights Working Group), 국제사면위원회(Amnesty International) 인도네시아지부 등이 있다.

    인도네시아는 또한 다수의 국제인권법에 가입한 국가라는 점에서 난민에 대한 보충적 보호를 기대할 수 있는 여지가 있다. 또한 인도네시아는 2009년, 아세안정부간인권위원회(AICHR: ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights) 창설에 기여하고, 유일하게 인권운동가를 정부 대표로 임명한 국가이기도 하다. AICHR은 아세안이 공식적으로 포괄하지 못하는 여러 인권 사안을 다루는 창구로서, 난민 문제 또한 이를 통해 다룰 수 있다는 점에서 중요하다.

    필리핀은 오래전부터 역내외 다수의 국가에서 탈출한 난민을 받아들인 역사를 보유하고 있다. 그 역사는 제1차 세계대전 종전 후 러시아에서 탈출한 백(白)러시아인의 물결이 당도한 1910년대까지 거슬러 올라간다. 이후로도 필리핀은 아홉 차례에 걸쳐 전 세계 난민을 받아들였으며, 세계사적으로도 매우 이른 시기인 1981년에 「난민협약」과 「의정서」를 비준하였다. 인도차이나 난민 위기 사태 당시에도 필리핀은 총 30만 명에 육박하는 베트남과 캄보디아, 라오스 난민을 받아들이기도 했다.

    필리핀은 「난민협약」 당사국으로서 1988년에 아세안 국가 가운데는 최초로 공식적인 난민심사 시스템을 구축하였다. 필리핀 법무부의 난민 및 무국적자 보호부는 2012년, 난민 지위와도 밀접한 관련이 있는 ‘무국적자 지위 결정에 관한 절차’를 도입하기도 했다. 여기서 더 나아가 2022년 3월에는 「난민 및 무국적자 귀화 촉진에 관한 규칙(Rule on Facilitated Naturalization of Refugees and Stateless Persons)」을 제정했는데, 이는 세계 최초로 사법부가 주도하여 난민과 무국적자의 귀화 절차를 간소화하는 데 나선 예로 평가된다.

    필리핀은 UNHCR이 추진하는 ‘난민과 함께하는 도시(Cities #WithRefugees)’ 캠페인 참여국 중 하나이다. 이는 지방정부 차원에서 국제적 난민보호 이니셔티브에 참여하고 있는 사례로, 필리핀에서는 2019년부터 13개 도시가 연대 성명서에 서명하여 전 세계 250개 이상의 도시와 함께 난민을 지원하고 포용적인 사회를 만드는 데 동참하고 있다. 2023년 8월에 필리핀은 ‘새로운 환승 협약(new transit agreement)’에 가입하는 등 국제사회의 난민보호 규범을 이행하는 데도 앞장서고 있다. 이러한 노력에도 불구하고 필리핀에 체류하는 난민 수가 2022년 기준 856명으로 많지 않다는 사실은, 제도화 자체가 난민보호의 충분조건이 아닐 수 있음을 시사한다.

    캄보디아는 과거 인도차이나 난민사태의 한 축을 이루는 대규모 난민을 발생시킨 국가이기는 하나, 필리핀에 이어 1992년 「난민협약」에 가입하고 난민보호와 밀접한 9개 핵심 국제인권법을 모두 비준했거나 서명한 국가이기도 하다. 이런 점에서 캄보디아는 필리핀에 비견할 만하다. 하지만 2022년 기준 캄보디아에 체류하고 있는 난민 수는 총 24명에 불과하며, 그나마도 베트남전쟁의 여파로 탈출한 베트남 산지인(山地人, Montagnard) 난민이 대부분을 차지한다. 1993년 총선거를 통해 새로운 체제가 수립된 이후로도 정치적 불안으로 인해 국내실향민(IDPs)이 대거 발생하는 등 자체적으로 감당해야 할 난민 문제 또한 적지 않다.

    캄보디아는 헌법에 보편적 인권 보장과 국제법 준수 의지를 표명하고 있고, 2009년에 「난민인정절차 시행령」을 제정하여 구체적이고 포괄적인 수준에서 난민보호를 위한 법적 기반을 갖추고 있다. 하지만 시행령 제정 이후 이전까지 UNHCR이 관할하던 난민지위결정(RSD: Refugee Status Determination) 업무가 캄보디아 정부로 이관되면서 여러 문제점이 나타나고 있다. 난민지위결정 절차 진행 기간이 매우 지연되고, 정부 차원의 지원 또한 전무하여 난민 신청자의 경제적ㆍ심리적 부담이 가중되는 상황이다. 아울러 2009년 위구르족 비호신청자를 중국으로 강제송환한 후 막대한 원조를 수령하고, 이어 2014년에는 호주와 나우루 거류 난민 수용에 관한 협정을 체결한 대가로 5,500만 호주달러를 받는 등 캄보디아는 난민을 경제적 거래의 대상으로 활용한다는 비판을 받고 있다. 캄보디아는 JRS를 제외하고는 난민보호 관련 비국가행위자의 활동도 거의 이루어지지 않는 문제 또한 안고 있다.

    아세안 5개국의 난민보호 실천 사례를 비교분석한 결과, 연구 방법에서 제시한 세 가지 변수는 상당 부분 유효한 것으로 확인되었다. 특히 지리환경적 요인은 태국과 말레이시아, 인도네시아의 높은 난민 수용률과 직접적인 관련성이 있는 것으로 확인된다. 단지 지리적 인접성이라는 차원에서뿐 아니라 대륙부와 도서부 동남아시아가 갖는 사회문화적 특성이 일정 수준 반영되었다는 점에서도 지리환경 변수의 영향을 확인할 수 있다. 이는 특히 말레이시아 사례에서 두드러지는데, 도서부 동남아시아의 특징 중 하나인 이슬람이라는 종교 배경이 미얀마 로힝자족을 비롯한 무슬림 난민을 끌어당기는 흡인요인으로 작용하는 것으로 추정된다.

    난민 수용국의 경제적 조건은 지리적 접근성 못지않게 중요한 변수로 작용할 수 있음을 국가별 사례를 통해 확인할 수 있었다. 동남아시아 역내 최대 노동력 수입국인 말레이시아와 태국으로 향하는 난민의 흐름이 이를 뒷받침한다. 이러한 현상은 반대로 「난민협약」 당사국임에도 난민의 취업 기회가 매우 제한적인 필리핀과 캄보디아의 난민 수가 매우 적은 현상을 설명하는 데도 유효하다. 경제변수는 동남아시아의 장기화한 난민 위기 상황과 관련하여 특히 중요한 시사점을 준다. 서구권 국가로의 재정착이 기약 없이 지연되는 상황에 대비하여 난민들은 생계유지가 가능한 조건을 찾아 경유지 국가를 선택할 것이기 때문이다. 불법이주민으로서의 불안정한 지위를 감수해야 하는 고충이 있기는 하나 경제적 필요에 따라 이들의 존재를 일정 수준 묵인하는 국가가, 기회 자체를 얻기 힘든 국가보다 선호된다는 사실이 아세안 5개국의 균일하지 않은 난민 분포율에서 확인된다.

    목숨을 걸고서라도 본국에서 탈출하는 난민으로서는, 단지 생명을 부지하는 것만이 그러한 위험을 무릅쓰는 궁극의 목표는 아닐 것이다. 난민들은 경제적 기회뿐 아니라 인간으로서 누려야 할 기본적인 권리와 존엄을 지킬 수 있는 곳, 또는 최소한 그러한 환경을 만들어갈 여지가 있는 곳을 찾아 이동한다. 난민보호와 민주주의의 관계에 주목해야 할 필요성이 여기에 있다. 아세안 5개국의 민주주의 수준을 비교한 결과는 이러한 가정을 뒷받침한다.

    본 연구에서는 태국과 캄보디아를 선거권위주의 체제로, 말레이시아와 인도네시아, 필리핀을 선거민주주의 체제 국가로 대별하는 비교분석의 틀을 구상하였다. 이는 선거제도를 갖추었더라도 권위주의 통치가 강성한 경우 이러한 제도의 효과가 제대로 발현되기 어렵다는 가정에 따른 것이었다. 하지만 이러한 틀은 태국으로 향하는 대규모 난민 이동을 설명하지 못하는 난점을 갖는다. 이에 본 연구에서는 선거제도에 국한하지 않고 전반적인 민주주의 수준을 비교하여 난민보호와의 관계를 파악하였다. 민주주의 및 자유지수를 비교한 결과 난민 수용률 및 난민보호 수준 사이에는 상당한 상관관계가 있음이 확인되었다. 이러한 틀은 특히 아세안 5개국 가운데 민주주의 지수에서 유일하게 권위주의로 평가된 캄보디아의 저조한 난민보호 현황을 설명하는 데 유효했다. 선거라는 제도 자체는 존재하더라도 집권 정당을 견제할 수 있는 정치 세력의 활동이 억압되고, 소수자의 권익을 옹호하여 정치적 목소리를 내는 시민사회가 부재하는 환경에서 난민과 같이 취약한 집단에 대한 보호는 기대하기 어렵다. 비록 ‘결함이 있는 민주주의’로 평가되기는 하나 태국과 말레이시아, 인도네시아 및 필리핀의 경우 난민의 권리 보호를 위한 시민사회 활동이 활발하고, 난민 역시 수동적인 보호의 대상이 되기보다는 자신의 권리를 쟁취하기 위해 적극적으로 활동하는 모습을 보여준다. 이런 점에서 난민보호의 수준은 난민을 받아들이는 국가의 민주주의 발전 수준과 궤를 같이한다고 볼 수 있을 것이다.

    아세안 5개국의 난민보호 실천에 관한 분석을 바탕으로 본 연구에서는 한국 정부의 난민지원정책, 외교 및 국제개발협력 분야에서의 협력 가능성, 한국 시민사회의 연대활동이라는 세 차원에서의 정책적 시사점을 탐색하였다.

    1) 한국 난민지원정책 차원의 함의
    아세안 5개국 사례는 먼저 중앙정부와 지방자치단체 간의 협력체계 구축 및 강화가 난민보호에 매우 중요하다는 사실을 시사한다. 태국의 경우 국가 차원의 난민심사제도를 갖추고 있지는 않으나 지방수용위원회를 구성하여 난민이 거주하는 지역의 지방정부가 난민의 적격 여부를 심사하고 그에 합당한 지위를 부여하도록 하고 있다. 필리핀 또한 ‘보호 대상자를 위한 지방정부 지원에 관한 제안서’를 발표하여 난민보호를 위한 지방정부의 책임과 자율성을 높였다. 필리핀의 13개 도시가 참여하는 UNHCR의 ‘난민과 함께하는 도시(Cities #WithRefugees)’ 캠페인 사례는 난민과 함께 살아가는 지역사회가 자발적으로 나설 때 실질적인 난민보호가 이루어질 가능성도 높아진다는 점을 보여준다. 난민정책에 관한 지방정부의 자율성 보장은 그 첫걸음이라 할 수 있다. 하지만 난민보호를 위한 충분한 재원과 지침을 마련하지 않은 채 지방정부에 그 책임만 떠넘긴다면 오히려 역효과를 낼 수 있다는 점도 충분히 고려해야 할 것이다. 지방정부에 자율성을 부여하되, 난민에 대한 인식 제고 및 상호존중을 위한 지침을 마련하고 난민을 수용하는 지역사회에 적절한 인센티브를 부여하는 등의 방법은 정주사회의 부담을 완화하고 수용성을 높이는 데 도움을 줄 수 있을 것이다.

    아울러 2024년이면 10년이 되는 우리의 재정착 시범사업 프로그램을 정례화하고, 한국에 대한 이해도가 높고 우리 사회에 정착할 의지가 높은 난민에 대한 재정착 및 보충적 유입경로를 확대할 필요가 있다. 한국 정부는 2015년부터 재정착 시범사업을 통해 연간 약 30명의 난민을 국내에 정착시키고 있다. 2015년부터 2017년까지는 태국 매솟의 난민캠프에 거주하던 미얀마 난민을, 2018년부터는 말레이시아 도심 난민을 정착시켰다. 한국 정부는 난민캠프를 따로 두지 않고 도심 지역에 난민을 재정착시키고 있는데, 그 이유 중 하나는 서비스업에 종사하면서 스스로 생계를 책임지는 도심 난민의 상황이 우리나라의 노동 시장 구조와 비슷하다고 판단했기 때문이며, 실제로 말레이시아에서 한국으로 재정착한 난민들의 경제적 자립도는 높게 나타났다. 이러한 사례는 재정착 전 난민들이 살아오던 환경에 대한 이해를 바탕으로 재정착 프로그램을 추진하는 것이 바람직하다는 점을 말해준다. 하지만 아직은 그와 같은 기회가 매우 제한적이라는 한계가 있는바, 그 폭을 늘려나가려는 노력이 요구된다.

    보충적 유입경로를 통한 난민 수용은 근래 크게 주목받고 있는 대안적 해법 가운데 하나이다. 우리나라에서도 최근 난민 유학생을 유치하는 등의 방법으로 이 경로를 통한 보호에 동참하고 있다. 법무부의 일자리 연계 프로그램도 근로에 기반한 보충적 유입경로의 일환으로 추진되고 있다. 하지만 재정착 시범사업과 마찬가지로 현재까지는 그와 같은 기회가 매우 제한적인 수의 난민에게만 주어진다는 한계가 있다. 일자리 연계 프로그램도 난민이 종사할 수 있는 직업군을 매우 협소하게 제한하고 있어 학력 수준이 높고 전문적인 기술을 갖춘 난민이 제 역량을 발휘하지 못하고 있는 실정이다. 난민을 일괄적으로 균일한 집단으로 간주하기보다는 개개인의 역량을 평가하여 적절한 취업 기회를 보장한다면 우리의 외국인력 고용제도가 갖는 한계를 보완하는 데도 큰 도움이 될 것이다.

    2) 한국 외교 및 국제개발협력 관련 시사점
    한-아세안 연대구상(Korea-ASEAN Solidarity Initiative)은 한국 정부의 인도ㆍ태평양 전략(Indo-Pacific Strategy) 가운데 동남아시아에 초점을 맞춘 외교정책이다. 이전 정부의 신남방정책과 비교할 때 한-아세안 연대구상은 ‘가치’와 ‘비전통 안보’를 중시한다는 특징을 갖는다. ‘가치외교’는 자유와 인권을 중시한다는 점에서 난민 문제를 포괄할 여지가 크다. 비전통 안보에 대한 강조 역시 초국적 이슈로서 국제적 협력과 거버넌스를 요하는 난민 문제에 대한 적절한 접근법이라 할 수 있다. 따라서 난민 문제를 가치외교 및 비전통 안보 외교의 이슈로 상정하여 해법을 모색할 필요가 있는데, 동남아시아 난민 문제와 관련한 협의의 경우 동아시아정상회의(EAS: East Asia Summit), 아세안+3(APT: ASEAN Plus Three) 등의 협의체를 적극적으로 활용하는 것이 바람직할 것이다.

    전 지구적으로 심화하는 난민 위기를 완화하기 위해서는 난민 발생의 근본 원인을 제거하는 것이 중요하다. 일반적으로 난민은 분쟁국이나 취약국에서 발생할 확률이 높다. 따라서 분쟁국과 취약국의 사회안정과 경제성장을 위한 국제개발협력 프로그램을 활용하여 난민 발생의 원인을 줄이기 위한 노력이 필요하다. 이와 함께 난민 문제에 대한 범분야(cross-cutting) 접근과 「국제개발협력기본법」, 국제개발협력 관련 제도 및 정책 등을 적절히 활용하여 제도적으로 난민을 적극 수용하고 지원하려는 노력도 요구된다.

    이러한 맥락에서 한국 정부 또한 난민 문제 해결을 위한 국제개발협력 프로그램을 적극적으로 개발하고 확대할 필요가 있다. 지난 10여 년간 한국이 수행한 국제개발협력 프로그램 중 난민 관련 사업은 극히 일부로 확인된다. 현재 일부 공여국에서는 국내 유입 난민 지원 방안 중 하나로 ODA 프로그램을 활용하고 있다. 한국 또한 난민 문제에 대한 인식 제고와 중장기적 전략 구축을 위해 ODA 활용을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 예를 들어 공여국 내 난민지원 할당금(in-donor refugee costs), IOM, UNHCR 등 국제기구를 통한 다자협력 확대, 중앙-지방정부 간 유기적인 연대와 협력 등이 있다.

    3) 한국 시민사회의 연대활동 관련 시사점
    한국의 시민사회는 1990년대부터 새로운 방식의 국제연대운동을 전개하기 시작했고, 2000년대부터는 아시아연대운동이 국제활동의 핵심어로 자리하게 되었다. 이주민 보호는 운동의 중요한 축을 이루었으며, 그 보호 대상에는 난민과 비호신청자도 포함된다. 이런 점에서 시민사회 차원의 국제적 연대활동은 난민보호와 관련하여 중요성을 띠는데, 문제는 난민지원 활동을 전개하고 있는 시민사회단체의 수가 많지 않다는 점이다. 정부의 비영리 민간단체 공익활동 지원사업 관리정보 시스템에 등록된 1만여 개의 단체 가운데 난민지원 활동을 하는 단체는 14개에 불과하다. 그나마도 대부분이 국내 유입 난민을 지원하는 활동에 집중하고 있어 동남아시아를 비롯하여 많은 난민이 거주하고 있는 현장에 대한 지원활동은 저조한 형편이다. 동남아시아를 경유지로 삼는 난민이 증가하고 또한 대기 상태가 장기화하는 현실을 고려할 때, 이들을 지원하는 단체의 수를 늘려나갈 필요가 있다. 하지만 난민 문제만을 전문적으로 다루는 단체 수를 늘려가는 데는 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 보건의료ㆍ교육ㆍ환경ㆍ평화ㆍ여성ㆍ인권운동 단체가 기존의 활동에 난민사업을 하위 범주로 포괄해나갈 필요가 있다.

    몇 안 되는 단체의 현장지원 활동이 태국 매솟이나 방글라데시의 콕스 바자르와 같이 난민이 밀집된 특정 지역에 집중되고 있는 점도 우리 시민사회 연대활동의 한계라 할 수 있다. 태국에 입국했던 난민들이 말레이시아로 다시 떠나는 흐름이 말해주듯이 난민들은 계속해서 이동하고 있고, 그 결과 동남아시아 각지에 산재하는 양상을 보인다. 한국 시민사회 역시 이러한 상황에 맞춰 활동 지역을 지리적으로 확산해나갈 필요가 있을 것이다. 동남아시아 현지 난민지원 활동 단체들과의 연대는 활동 지역 확장에 필요한 인적ㆍ물적 자원의 한계를 극복할 수 있는 좋은 방법이다. 아울러 정부 재원을 활용할 수 있는 방도를 찾으려는 노력도 필요하다. 이를 위해서는 난민지원 활동을 하려는 시민사회단체가 자체적으로 난민지원 활동 단체로서의 정체성을 피력하면서 같은 목적을 가진 다른 단체들과 연대하려는 노력이 필요하다. 이를 통해 난민보호 활동이 점점 더 가시화될 때 정부의 국제개발협력 분야 중 하나로 난민지원이 범주화될 가능성도 높아질 것이다.

    본 연구에서 다룬 아세안 국가들의 난민지원단체들이 난민보호를 위해 국제기구 및 정부와 함께하는 삼각협력에 익숙하다는 점 역시 우리 시민사회가 주목할 만한 지점이다. 우리나라 시민사회단체들은 국제연대의 일환으로 아시아태평양난민권리네트워크(APRRN: Asia Pacific Refugee Rights Network)에 적극 참여하고 있다. 하지만 연대의 파급력을 더욱 높이기 위해서는 학계와 유엔 산하 기구들도 끌어들일 필요가 있다. 아울러 난민 심사체계와 인권보호 등 법ㆍ제도 차원의 지원뿐 아니라 보충적 유입경로를 활성화하고 난민 데이터를 수집 및 진단하는 활동을 병행하는 등 다각적이고 포괄적인 난민보호 접근법도 구상할 필요가 있을 것이다.

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  • ODA 사업의 유형별 평가방법 연구: 기술협력 사업을 중심으로

    우리나라 공적개발원조(ODA) 규모가 커지고 ODA 사업을 추진하는 기관이 확대됨에 따라 ODA 성과의 체계적 관리 및 평가의 실효성 제고에 대한 요구가 높아지고 있다. 그러나 우리나라 ODA 사업 평가는 주로 프로젝트형 사업을 위한 평가방법론을 기..

    이은석 외 발간일 2022.12.30

    ODA, 기술협력

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    목차
    국문요약

    제1장 서론
    1. 연구 배경과 목적
    2. 연구 대상과 범위
    3. 연구 방법과 구성

    제2장 기술협력 ODA 평가 동향과 주요 쟁점
    1. 기술협력 ODA의 개념과 국제사회의 지원 동향
    2. 한국의 기술협력 ODA 및 평가 현황
    3. 기술협력 ODA 평가의 주요 쟁점

    제3장 국제사회의 기술협력 ODA 평가 정책 및 사례
    1. 다자기구의 기술협력 ODA 평가체계 및 사례
    2. 양자 개발기관의 기술협력 ODA 평가체계 및 사례
    3. 기술협력 평가체계 및 사례분석의 주요 시사점

    제4장 우리나라 기술협력 사업의 유형별 평가 사례 분석
    1. 시행기관 규모별 자체평가 특징 비교ㆍ분석
    2. 개발 컨설팅 유형 평가 사례 분석
    3. 연수 유형 평가 사례 분석
    4. 소결 및 시사점

    제5장 기술협력 ODA 평가방법 개선방안
    1. 기술협력 ODA 평가의 쟁점별 시사점
    2. 기술협력 ODA 평가체계화 방안
    3. 기술협력 ODA 평가품질 개선을 위한 과제

    제6장 결론
    참고문헌

    부록

    Executive Summary
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    국문요약
    우리나라 공적개발원조(ODA) 규모가 커지고 ODA 사업을 추진하는 기관이 확대됨에 따라 ODA 성과의 체계적 관리 및 평가의 실효성 제고에 대한 요구가 높아지고 있다. 그러나 우리나라 ODA 사업 평가는 주로 프로젝트형 사업을 위한 평가방법론을 기반으로 하여 수립된 평가지침과 매뉴얼을 적용하고 있으며, 기타 유형의 사업을 위한 체계적인 평가방법론 연구는 미흡한 실정이다. 특히 정책 컨설팅, 연수와 같은 기술협력 유형의 사업에 프로젝트형 사업의 평가방법을 적용하기에 한계가 많은 것으로 파악된다.

    따라서 본 연구는 우리나라 ODA에서 중요한 비중을 차지하는 기술협력 사업에 대한 현실적이고 유용한 평가방법을 제안한다는 연구 목적을 가지고 우리나라 기술협력 사업의 특성과 시행기관의 평가 여건을 반영한 평가방법을 연구하는 데 중점을 두었다. 

    제2장에서 살펴본 바와 같이 우리나라 ODA는 기술협력 비중이 타 공여국보다 높고 소규모 단독 기술협력 사업이 많은 것이 특징이다. 2021년 기준 총 31개 기관이 기술협력 사업을 수행하고 있으며, 소규모 기술협력 사업만 시행하는 기관을 포함하여 많은 시행기관이 기술협력 사업을 대상으로 평가를 실시하고 있다. 기술협력 사업은 역량 강화를 목표로 한다는 특성 때문에 사업의 성과를 명확히 정의하기 어렵고, 평가를 설계하고 방법을 수립할 때 고려해야 할 사항이 많다. 특히 우리나라 기술협력의 상당 부분을 차지하는 단년도 소규모 사업의 경우에는 성과의 발현 여부나 시점이 불분명하고 측정이 어려워 평가성이 높지 않다. 평가의 유용성과 학습의 기능을 강조하는 최근의 개발협력 평가 동향을 반영하여 우리나라 ODA 평가에서도 대상사업의 평가 가능성(evaluability)과 평가의 효용(utility)을 고려할 필요가 있다. 

    제3장에서는 기술협력을 실시하는 6개 주요 다자기구(UNDP, FAO, 세계은행, ADB, IDB, WTO)와 4개 양자 공여기관(독일 GIZ, 일본 JICA, 프랑스 AFD 그룹, 스웨덴 Sida)의 기술협력 평가체계와 사례를 심층 조사하였다. 주요 공여기관들은 기술협력 ODA 평가의 한계를 각 기관 평가제도의 틀 안에서 평가의 형식과 부담을 줄이는 방향으로 극복하고 있음을 발견하였다. 다자기구의 사업 단위 평가에서 주목할 점은 사업 종료 단계에서 사업종료보고서를 통해 자체적인 평가를 수행하고, 이를 외부평가자가 검증(validation)하는 약식 평가체계를 가지고 있다는 것이다. 양자 개발기관의 경우, 평가 대상을 사업 분야, 규모, 평가의 유용성 등의 기준에 따라 일부 선정하여 평가하고 있으며, 소규모 사업은 평가 대상에서 제외하기도 한다. 개별 사업보다는 정책, 프로그램, 분야ㆍ주제별로 종합평가를 실시한다는 점도 중요한 특징이다.

    제4장에서는 우리나라 기술협력 사업의 대부분을 차지하는 개발 컨설팅과 연수 유형에 활용되는 평가방법을 심층 분석하였다. 시행기관의 사업규모별로 평가방법을 비교ㆍ분석하고, 종합평가 및 개별 사업평가로 구분하여 문제점과 개선방향을 도출하였다. 개발 컨설팅 사업 평가에서는 평가의 범위를 현실적으로 설정하고, 산출물 건수와 같이 단순한 정량 데이터 외에도 정성지표를 활용하여 평가에 필요한 정보를 풍부하게 수집하는 것이 필요한 것으로 나타났다. 연수사업 평가에서는 종료 시점 연수생 만족도 점수 외에 성과의 근거가 명확히 제시되지 않고, 평가 결과의 충실성이 낮은 경우가 많았다. 두 유형에서 도출된 시사점을 종합해보면 단순 점수 위주의 만족도 조사보다는 참여자를 대상으로 보다 구체적인 질적 정보를 수집하여 컨설팅ㆍ연수 내용, 지식 전달이나 협업 방식에 대한 품질을 평가하고 개선 의견을 수렴하는 것이 더 유용할 것으로 보인다. 또한 종합평가를 실시할 때는 평가 목적을 보다 명확히 수립하여 개별 사업평가와 차별화되는 제언을 도출할 필요가 있다. 

    국내외 사례 분석 결과를 종합하여 우리나라 기술협력 ODA 평가를 위한 개선 방향으로 도출한 시사점은 다음과 같다. 첫째, 평가성의 측면에서는 기술협력 사업의 성과를 현실적인 범위로 설정하여 대표성 있는 성과지표를 수립하고, 사업 과정과 결과의 품질에 중점을 두어 질적인 측면을 균형 있게 평가할 필요가 있다. 둘째, 단기ㆍ소규모 사업은 개별 사업평가의 효용이 떨어지므로 평가의 필요성이 있을 때 종합평가로 추진하는 것이 바람직하다. 셋째, ‘정식’ 평가를 하지 않더라도 책무성을 확보하기 위해 비용이 적게 드는 ‘약식’ 평가방법을 활용할 수 있다. 넷째, 평가 목적을 명확하게 수립하여 평가의 시기와 범위, 외부 위탁 여부를 결정할 필요가 있다. 

    이러한 시사점을 바탕으로 제5장에서는 기술협력 ODA 평가의 한계를 보완하고 평가 단계를 체계화하는 개선방안을 제시하였다. 기술협력 사업 평가에서 평가성의 제약은 책무성 범위(accountability ceiling)를 설정하여 평가의 범위를 현실화함으로써, 효용성 문제는 체계화된 사업관리와 연계하여 약식 종료평가를 도입함으로써 보완할 수 있다. 이를 종합적으로 반영하여 다음과 같은 4단계 사업관리ㆍ평가체계를 제안하였다. 첫 단계는 사업 과정 중 체계적인 모니터링을 통해 사업정보와 데이터를 수집ㆍ축적하는 것으로, 이는 그다음 평가 단계가 제대로 이루어지기 위한 전제조건이 된다. 두 번째 사업종료 보고 단계에서는 사업 과정과 최종 산출물, 사업 수행 중 얻은 교훈에 대해서 사업 수행자 또는 관리자가 자체적인 평가를 실시하도록 한다. 이어 세 번째 단계에서는 2단계의 사업종료보고서 품질과 자체평가 결과를 외부평가자가 객관적으로 검증하는 약식 종료평가를 실시한다. 마지막 단계인 종합평가는 평가 목적에 따라 선정된 사업(군)을 대상으로 사후적으로 실시할 수 있다.

    위와 같은 평가관리 개선방안이 실효성 있게 적용되기 위해서는 각 시행기관이 기술협력 사업에 대한 평가의 목적을 명확히 수립하여 평가를 기획하는 제도를 정착시키는 한편, 각 기관의 대표적 기술협력 사업에 대하여 통합적인 성과모형을 수립하고 종합적인 성과관리 체계를 구축하는 것이 중요하다. 또한 기술협력 사업의 평가방법에 융통성을 용인하고, 정량 성과 외에도 다양한 정성적 평가를 병행하여 사업의 장ㆍ단점과 개선사항 도출에 중점을 두어야 한다.

    국제개발협력위원회 및 국무조정실 차원에서도 현재 의무화된 자체평가를 유연하게 적용하는 것을 적극 장려하고, 기술협력 ODA 사업의 품질기준을 제시하여 각 시행기관이 자체적으로 사업의 품질을 관리할 수 있도록 유도하는 것이 바람직하다. 궁극적으로 우리나라 기술협력 사업의 효과성을 제고하기 위해서는 소규모 단발적 사업에서 벗어나 보다 넓은 개발 맥락에서 성과를 창출할 수 있도록 프로그램형 사업으로 추진해야 할 것이다. 현재와 같이 다양한 기관에서 기술협력 사업이 산발적으로 시행되고 있는 여건에서는 시행기관 자체적으로 기술협력 사업에 대한 M&E 체계를 강화하는 것이 우선이며, 장기적으로는 보다 통합적인 관점에서 기술협력 사업 평가의 목적을 설정할 필요가 있다. 
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  • 공여국의 ODA정책 결정 과정 비교연구: 국민 인식과 정책 동기 중심으로

    OECD DAC 가입 이후 지난 10여 년의 기간 동안 한국 ODA는 규모ㆍ체계ㆍ전략 면에서 압축적인 성장을 이루어냈다. 이는 신흥공여국의 위치에서 국제적 기준과 규범에 부응하기 위해 규모와 추진 체계 면에서 빠른 추격자(fast follower)로서의 장점..

    윤정환 외 발간일 2022.12.30

    ODA, 대외원조

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    목차
    국문요약

    제1장 서론  
    1. 연구의 필요성과 목적  
    2. 연구내용
    제2장 한국의 ODA 추진과 국민 인식
    1. 배경과 선행연구
    2. 가용 데이터와 실증모형  
    3. 실증분석 결과
    4. 소결과 논의
    제3장 국제사회의 ODA정책 수립 및 대국민 소통  
    1. 주요 공여국의 ODA정책 수립
    2. 국제사회의 대국민 홍보 및 교육정책  
    3. 소결  

    제4장 한국의 인식도 현황과 제고방안  
    1. 기존 ODA 국민인식도 조사의 구성과 상관관계 분석
    2. 2022년 인식도 조사의 설계와 홍보 효과 분석  
    3. 소결과 제언
     
    제5장 결론
     
    참고문헌  

    부록
    Executive Summary  
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    국문요약
    OECD DAC 가입 이후 지난 10여 년의 기간 동안 한국 ODA는 규모ㆍ체계ㆍ전략 면에서 압축적인 성장을 이루어냈다. 이는 신흥공여국의 위치에서 국제적 기준과 규범에 부응하기 위해 규모와 추진 체계 면에서 빠른 추격자(fast follower)로서의 장점을 극대화한 전략이라 할 수 있으며, 이를 통해 한국이 중견 공여국의 위치에 올라설 수 있었다. 향후 한국이 선진공여국으로서 발돋움하기 위해서는 선도자(first mover)적 역할이 필요하며, 이를 위해서는 중장기적으로 국민적 공감과 지지를 바탕으로 하는 것이 필수적이다. 그러나 한국 ODA가 경험한 압축적 성장은 개발협력 생태계의 성숙, 시민사회와의 소통, 여론 수렴과 대국민 홍보 등 대내적 정책과제와 상응하여 진행되기 힘든 과정이었다. 비교적 최근에서야 한국 ODA 위상에 걸맞은 대국민 소통정책이 필요하다는 문제의식이 주목을 받아, 국민적 공감대 확보와 ODA 생태계 외연 확대를 위한 정책적 노력이 필요함이 강조되고 있다.

    본 연구는 한국의 ODA정책 결정 과정에서 대내적 정책 동기로서 국민 여론이 가지는 위상과 역할을 점검해 보았다. 선진공여국의 정책 수립 체계 및 홍보ㆍ교육 정책과의 비교ㆍ분석을 통해 한국의 과제를 명확히 하고, 유의미한 해외 사례를 통해 현행 추진 체계의 개선방안을 제안하였다. 아울러 한국 국민의 ODA 인식에 대한 동태적 현황 검토와 추가적인 자체 설문조사를 바탕으로 대국민 소통전략의 방향성을 제언하였다.

    2장에서는 지난 10여 년의 기간 동안 한국의 ODA 수행이 국민인식도와 얼마나 조응하여 진행되어왔는지를 정량적으로 파악해보았다. 그 결과 ODA 규모의 증가율과 가시적인 무역 성과를 위한 경제적 협력 일부에서 ODA 정책이 국민인식과 부합하여 진행되어온 결과를 발견할 수 있었다. 그러나 ODA 규모의 절대적 수준, 협력 분야, 목표 등은 일반 국민인식과 상당한 괴리를 보였다. 이는 우리 ODA 추진체계에서 여론 수렴 및 소통을 개선하는 정책적 과제가 있음을 시사한다.

    3장에서는 공여국의 정책 결정 과정 비교ㆍ대조를 통해 선진공여국의 대국민 소통체계를 검토하고, 한국이 차용할 수 있는 모범적인 대국민 소통체계의 사례와 시사점을 발굴하고자 하였다. 특히 본 장에서는 대국민 소통체계를 ① ODA정책 수립 과정에서 시민사회와의 협의 및 소통 구조 ② 대국민 홍보와 교육으로 두 가지 범주로 나누어 파악하였다.

    3장의 1절에서는 거시적인 관점에서 각국의 ODA정책 결정 과정을 유형화하고, 이 과정에서 시민사회를 포함한 이해관계자의 역할을 구체화하였다. 국가별 비교 분석 중에서 최근 추진체계의 급변을 겪은 영국의 사례는 특히 시사하는 바가 크다. 영국은 최근 독립적인 원조부처를 통폐합하여 원조업무를 외교ㆍ영연방ㆍ개발부로 일원화하여 시민사회의 반발을 사고 있다. 영국 ODA의 추진체계 재편은 ODA 지지율이 낮은 영국의 여론환경과 무관하지 않은 것으로 보이며, 실제로 원조 규모 삭감 발표에서는 원조 확대를 반대하는 국민여론 조사 결과가 그 근거로 사용되었다.

    3장의 2절에서는 주요국의 대중 인식도와 지지도를 살펴보고, 대국민 소통의 두 번째 영역인 홍보ㆍ교육의 주요 정책 사례들을 미시적으로 비교ㆍ분석하였다. 특히 분석 대상 공여국들의 개발교육(ESD)은 한국에 시사하는 바가 크다. 사례에서 살펴본 공여국들의 ODA 기관은 분명한 교육ㆍ홍보 활동의 대목표와 구체적인 교육 단계, 그리고 이에 상응하는 체험적이고 참여적인 교육 과정이 존재했다. 형식에 있어서 공교육과 비공식(informal) 교육을 아우르는 전방위적 교육 기회를 통해 국민과의 접촉 면적을 확장하고 있었으며, 이를 위해 교육부ㆍ지방정부 등의 공공영역은 물론 시민사회단체 등 민간부문의 자원을 적극적으로 활용한다는 특징이 있었다.

    4장에서는 미시적 정량 분석을 통해 최근 한국에서 ODA 인식도의 현황을 살펴봄으로써 당면 과제를 구체화하고, 한국의 실정에 부합하는 대국민 소통전략의 방향성을 제시하였다.

    4장 1절에서는 과거 인식도 데이터를 결합하여 미시적으로 분석하였다. 한국의 ODA 인식도나 지지도가 3장에 살펴본 주요 공여국들과 비교하여 수치상으로 낮지 않았다. 그러나 대부분의 지지자들은 중도적이고 소극적인 지지층에 해당하여, ODA에 대해 높은 인식 수준을 가지고 ODA 규모 확대에 찬성하는 적극적 지지층과 대비되었다. 이는 한국의 ODA 지지율이 교육이나 홍보정책의 효과보다는, 국민의 개인적ㆍ온정적 선의에서 비롯된 것이라는 해석을 가능하게 한다.

    이러한 이해를 바탕으로 4장 2절에서는 자체적으로 수행한 설문 실험의 분석 결과를 바탕으로 ODA 홍보전략을 제언하였다. 분석 결과 적극적 지지층은 국제사회의 당면 과제에 대한 국제기구의 경고 메시지만으로도 원조에 대해 지지의견을 보인 반면, 국민 대다수를 차지하는 중도층은 상황의 처참함을 묘사하여 감정적으로 호소했을 때 비로소 지지의견을 보냈다. 그럼에도 불구하고 세계시민교육을 받은 경험이 있는 중도층은 국제기구의 정보제공만으로도 유의하게 지지의사를 높였다.

    적극적 지지층과 중도층을 특징짓는 주요한 차이는 개발협력 이해관계자들에 대한 ‘신뢰(Trust)’에 있었다. 특히 한국정부 등 가시적인 이해관계자보다 일상에서 접촉하기 힘든 국제기구나 수원국 정부에 대한 불신에서 인식차가 컸다. 추가적인 분석을 수행한 결과, 국제기구나 수원국 정부에 대한 신뢰도가 높은 중도층은 여전히 국제적 상황에 대한 정보제공만으로도 지지의사를 높이는 ‘상보적 홍보효과’를 발견할 수 있었다. 이는 국민 대다수를 차지하는 미온적이고 유보적인 중도층을 대상으로 적극적인 지지를 설득하기 위해 중장기적이고 체계적인 교육을 통한 ‘신뢰 자본’의 축적이 필요함을 시사한다. 이는 한국의 ODA 정보 관련 “수원국에서의 성과에 대한 정보를 가장 우선적으로 알고 싶다”(74%)는 설문조사 결과와도 일치한다.

    위의 연구 결과를 바탕으로 한국의 공여 활동에 대한 국민의 신뢰를 구축하기 위해 다음과 같은 정책적 제언을 남기고자 한다. ODA 총괄기관과 주관기관이 중심이 되어 시민사회와의 파트너십을 강화하기 위해 민간 주체들과의 소통 창구를 정례화하고 상례화하는 것이 ODA의 투명성와 확산성 제고를 위한 선결 조건이다. 효과적인 대국민 소통전략은 국민의 홍보와 교육 기회에 대한 접촉 면적을 확대하는 것이며, 이를 위해서는 관계기관과의 협력뿐만 아니라 개발교육 자원을 가지고 있는 민간주체들을 지원하고 활용하는 것이 효과적이다. 세부적인 방향으로는 개발교육의 강화가 가장 유효하되, 단발적인 지식 전수가 아닌 국제사회의 여러 주체들에 대한 신뢰를 회복하고 공감의 범위를 확대하는 교육 과정이 마련되어야 한다.
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  • 중앙아시아의 중장기 통상전략과 한·중앙아시아 협력 방안

    본 연구의 목표는 가일층 심화하는 글로벌 불확실성하에서 한국과 중앙아시아 양자의 미래 협력 방향을 도출하는 것에 있다. 쉽사리 해결될 것으로 보이지 않는 강대국의 패권 경쟁과 대립 속에서 이른바 경제 안보의 전략적 가치가 높아지면서 글로..

    정민현·정동연·민지영·강부균 발간일 2022.12.30

    ODA

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    목차
    국문요약

    제1장 서론
    1. 연구의 배경 및 목적
    2. 연구의 대상 및 방법
    제2장 중앙아시아 경제 현황
    1. 중앙아시아 경제발전 현황
    2. 한-중앙아 교역 현황
    3. 한-중앙아 중·장기 협력 방향
    제3장 디지털 전환과 협력
    1. 중앙아시아의 디지털 산업 현황
    2. 중앙아시아의 디지털 발전전략
    3. 디지털 전환 협력 방향

    제4장 기후변화 대응
    1. 중앙아시아의 기후변화 대응 배경과 필요성
    2. 중앙아시아의 기후변화 대응 전략
    3. 기후변화 대응 협력 방향
    제5장 개발 및 보건 협력
    1. 중앙아시아의 보건·의료 현황
    2. 중앙아시아의 보건·의료 발전전략
    3. 보건·의료 협력 방향

    제6장 결론 및 시사점
    1. 주요 내용 요약
    2. 한국의 협력 방향

    참고문헌

    Executive Summary
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    국문요약
    본 연구의 목표는 가일층 심화하는 글로벌 불확실성하에서 한국과 중앙아시아 양자의 미래 협력 방향을 도출하는 것에 있다. 쉽사리 해결될 것으로 보이지 않는 강대국의 패권 경쟁과 대립 속에서 이른바 경제 안보의 전략적 가치가 높아지면서 글로벌 가치사슬이 파편화되는 시대적 흐름을 맞이하고 있다. 희소한 천연자원과 상대적으로 풍부한 양질의 인적자본을 가지고 있는 우리 경제에 있어 무역을 통한 시장 확대와 국제 분업을 통한 자원 배분의 효율성 증진은 오랫동안 경제성장의 밑거름이 되어왔다. 따라서 한치도 예측하기 어려운 글로벌 경제의 불확실성이 심화하는 작금이야말로 시대에 맞는 새로운 대외 협력체계 구축이 더욱 절실한 시기이다. 특히 대러 경제제재 장기화가 예상되는 상황에서 러시아와 유럽을 잇는 중앙아시아의 지경학적 가치는 더욱 두드러진다고 할 수 있다. 여기에 더해 풍부한 천연자원 및 비교적 젊은 중앙아시아의 인구구조를 감안하면 중앙아시아와의 협력 확대는 더욱 각별한 의미를 지닌다. 본 연구에서는 중앙아시아 5개국을 개별 국가의 발전도상을 기준으로 각국 경제의 구조적 특성에서 드러나는 공통점과 차이점을 토대로 3개의 중소득국(카자흐스탄, 우즈베키스탄, 투르크메니스탄)과 2개의 저소득국(키르기스스탄, 타지키스탄)으로 분류하였다. 이러한 구분을 통해 중앙아 중소득국과 저소득국이 지속 성장을 위해 해결해야 하는 성장 문제를 더 체계적으로 이해할 수 있을 뿐 아니라 우리나라가 이들 국가와 어떤 방향의 협력이 필요한지 거시적인 차원의 답을 더 수월하게 내릴 수 있도록 하였다.

    본 연구보고서의 2장에서는 중앙아시아 각국의 장기 성장과제를 식별하였다. 우선 중앙아시아 중소득국인 카자흐스탄, 우즈베키스탄 그리고 투르크메니스탄의 성장과제는 산업구조 다각화(diversification) 및 산업구조 고도화(advancement)로 정리된다. 고도성장에도 불구하고 생산성 향상에 중요한 역할을 하는 중·고부가가치 제조업 발전이 늦은 상황이다. 중·고부가가치 산업으로의 산업구조 전환 지연은 중앙아시아 중소득국의 발전 도상에서 장기 성장에 필수적인 질적 성장(qualitative growth)을 저해한다. 이렇게 되면 이른바 “중소득국 함정(middle- income trap)”에 빠져 성장 지체가 만성화될 가능성이 있다. 한편, 중앙아시아 저소득국인 키르기스스탄, 타지키스탄의 성장과제는 물적 자본(physical capital) 축적을 통한 산업기반 확충으로 정리할 수 있다. 물적 자본을 조속히 확충하여 산업기반을 형성할 필요가 있다. 이를 통해 주변국에 노동력을 직접 수출하는 것이 아니라 식품·의류와 같은 노동집약적 경공업 상품에 노동력을 내재(embed)하여 해외 시장에 판매할 수 있다. 이를 위해서는 국내 산업기반을 형성하여야 한다. 주변국 대비 상대적으로 풍부한 노동력을 활용함으로써 자국 경제발전 단계에 부합하는 산업기반을 마련해야 하는 것이다.

    이하의 3장에서 5장까지는 △ 디지털 △ 기후변화 △ 보건·의료 개별 분야에서의 협력 방향을 물적 자본과 관련된 물적 협력, 인적자본과 관련된 인적 협력 노선을 중심으로 도출하였다. 실제로 상기한 세 분야 모두에서 중앙아시아 중소득국과 저소득국의 협력 수요는 상당한 차이점이 있었다. 이는 △ 디지털 산업 기술·인프라 및 제도·법령 △ 에너지 및 전력 인프라 △ 보건·의료 인프라 및 기술 등 종합적 협력 환경이 각국 경제의 발전 수준에 따라 대체적으로 대별된다는 점에서 기인한다. 중앙아시아 중소득국과의 협력 방향은 상기한 세 분야 모두에서 물적 교류 측면보다는 최첨단의 기술·인프라 및 산업 협력을, 인적 교류 측면보다는 수준 높은 전문가·엔지니어 교류 및 육성과 관리 기술(managerial skills) 전수 등이 적합하다는 것으로 요약된다. 반면 저소득국의 경우 주로 물적 교류 측면에서 보다 시급한 기초 인프라 확충과 관련한 협력이 절실하고 성장 측면에서 유효한 것으로 나타났다.

    물적 협력 측면에서 중앙아시아 중소득국과의 디지털 전환 협력 방향은 △ 최첨단의 광대역 인터넷망 구축 △ 전자정부 고도화 △ 생산 디지털화를 위한 시스템 구축 등으로 정리할 수 있다. 이미 어느 정도 갖춰진 4G 통신망을 질적으로 개선하는 한편, 5G 통신망을 신규 구축하는 데 우리나라의 앞선 기술을 활용할 수 있다. 마찬가지로, 이미 구축이 완료된 전자정부 시스템을 업그레이드하고 민간의 사용률을 높임으로써 전자정부 효율성을 제고하는 협력을 구상할 수 있다. 또한 기업 차원에서 활용할 수 있는 ERP 등의 전자시스템 도입, 민간의 전자결제시스템 구축 등 생산 측면의 디지털 협력을 통해 중소득국의 장기 성장에 반드시 필요한 경제 전반의 생산성이 향상될 수 있다. 한편 디지털 전환 인적 협력 방향으로는 △ AI, IoT, 클라우드 컴퓨팅, 빅데이터 등의 전문가 양성 △ 스마트 시티·에너지·폐기물 관리 등의 솔루션 도입을 위한 자문 △ 스타트업 인큐베이팅 프로그램 개발 및 운영 노하우 공유 등을 들 수 있다. 중앙아시아 저소득국과의 디지털 전환 협력 방향은 상대적으로 열악한 디지털 인프라 환경을 반영한다. 물적 협력 방향으로 △ 3G/4G 광대역 인터넷망 구축 △ 전자정부 시스템 구축 △ 생산 디지털화를 위한 시스템 구축 등으로 요약된다. 또한 스타트업이 비교적 활발한 중소득국과는 달리 디지털 부문에서의 민간 기업활동이 아직 활발하지 않으므로 민간의 광범위하고 적극적인 자발적 협력을 기대하기 어려운 측면이 있다. 따라서 정부의 역할이 상대적으로 더욱 중요하다고 할 수 있다. 인적 협력 방향으로는 △ 디지털 기초교육 △ 사이버 보안 시스템 및 제도 자문 등이 유효하다.

    우선 중소득국과의 기후변화 관련 물적 협력은 △ 에너지원 다각화 △ 에너지원 효율화 △ 운송 부문 탈탄소화 등으로 요약할 수 있다. 태양광, 풍력, 수소 등 친환경 에너지원을 개발하는 한편 관련 기술 교류가 필요하다. 특기할 사항은 카자흐스탄의 경우 화석연료를 통한 전력의존도가 높은데 이를 원자력을 통한 발전으로 일부 대체하는 것을 목표로 하고 있다는 점이다. 따라서 원자력 발전소 건설·유지·보수와 관련하여 협력이 기대된다. 또한 제조업 기반이 상대적으로 잘 갖춰져 있으므로 전기차 및 수소차 등 친환경 차량 수출뿐 아니라 현지 생산을 위한 기술 협력을 고려할 수 있다. 카자흐스탄에는 전기차 배터리로 많이 사용되는 리튬이온배터리의 원료가 풍부하기 때문에 배터리 생산을 위한 원자재 공급망 구축도 유망하다. 한편 기후변화 대응과 관련한 중소득국과의 인적 협력 방향으로는 △ 환경보호 및 자원생산성 제고를 위한 엔지니어 및 전문인력 양성 △ 친환경에너지 및 에너지 저장 관련 전문가 교육 △ ICT 기술과 결합 가능한 에너지 효율화 관련 전문가 교육 사업 등이 필요하다. 중앙아시아 저소득국과의 협력은 기초 에너지 인프라를 확충하는 데 주력할 필요가 있다. 특히 키르기스스탄과 타지키스탄에 풍부한 수력에너지를 상대적으로 저렴한 비용으로 활용할 수 있는 소수력발전소 건설 등의 협력이 가능하다. 또한 △ 기존 발전원의 용량 증대 사업 △ 송·배전 등의 전력 인프라 확충 및 개선을 통한 에너지 효율화가 시급하다.

    중앙아시아 중소득국과의 보건·의료 물적 협력 방향은 △ 첨단 의료 및 제약 부문 협력 △ 디지털 헬스케어 시스템 구축 등이 적절하다. 상대적으로 발전 수준이 높은 카자흐스탄과 우즈베키스탄의 경우 최근 의약품·의료기기 시장이 빠른 성장세를 보이고 있으므로 해당 시장에서 즉각적인 민간 협력이 가능할 것으로 보인다. 구체적으로, 진단영상장비, 심혈관기기 및 외과장비, 당뇨병 관리기기 등에 대한 수요가 높으므로 이러한 기기의 수출 및 현지 생산하는 협력 방안을 고려할 수 있다. 상대적으로 소득 및 기술 수준이 높은 카자흐스탄, 우즈베키스탄의 경우 첨단 제약·의료기기 분야 육성 의지가 높고, 한국과의 협력 의지가 강하기 때문에 한국 기업과 기술의 현지 진출과 수출 확대를 고려한 협력 모델 마련이 필요하다. 이를 위해서는 제도적 측면에서 의료제도, 무역기술장벽, 검역규제 등에 대응하기 위한 채널 모색도 병행되어야 한다. 또한 디지털 인프라가 비교적 잘 갖춰진 카자흐스탄과 우즈베키스탄의 경우 의료접근성 향상을 위해 원격 의료와 같은 디지털 헬스케어 시스템 확충을 보건·의료 분야 발전 전략의 주요 목표로 설정하고 있다. 또한 무선 및 모바일 의료 서비스, 원격의료 등을 통해 소외지역과 지방의 취약한 보건·의료 접근성을 해소하는 데도 기여할 것으로 보인다. 중앙아시아 저소득국은 물적 자본 측면에서 기초·보건 의료 인프라 확충이 시급하다. △ 공중보건 및 일차의료 개선 △ 병원시스템 개선 및 앰뷸런스 서비스 확대 등이 필요하다. 문제는 이러한 서비스는 시장에서 자발적으로 공급되기 어려운 측면이 있다는 점이다. 따라서 시장을 통한 민간의 협력보다는 ODA 등을 통한 개발협력 차원의 대응이 중요하다. 키르기스스탄의 경우 중점협력대상국으로 이미 지정이 되었고 개발 원조의 상당 부분이 병원 건설 등 공중보건 인프라 확충에 투입되고 있다. 지표상으로 보건·의료 측면에서 비슷한 환경에 놓여 있다고 판단되는 타지키스탄 역시 중점협력대상국으로 지정된 만큼 해당 부문에서의 개발협력이 절실하다.
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  • 국제사회의 ODA 사업평가 품질관리 현황과 시사점

    개발효과성 제고 논의와 더불어 국제개발협력에서 평가의 역할이 강조되면서 평가 품질관리의 중요성도 꾸준히 주목받아 왔다. 대부분의 국제기구와 공여기관은 평가 제도와 체계, 수행절차에 맞춰 평가 품질관리를 실시하고 있다. 우리나라에서는 ..

    이은석·박차미 발간일 2022.12.30

    ODA

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    목차
    국문요약

    제1장 서론
    1. 연구 배경 및 목적
    2. 연구 내용 및 방법

    제2장 국제기구의 평가 품질관리 현황
    1. 유엔기구의 평가 품질관리 현황 및 특징
    2. 유엔아동기금(UNICEF)의 평가 품질관리 사례
    3. 유엔인구기금(UNFPA)의 평가 품질관리 사례
    제3장 주요 공여국의 평가 품질관리 현황
    1. 주요 공여국의 평가 품질관리 현황 및 특징
    2. 노르웨이개발협력청(Norad)의 평가 품질관리 사례
    3. 한국국제협력단(KOICA)의 평가 품질관리 사례

    제4장 결론 및 시사점

    참고문헌

    부록

    Executive Summary
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    국문요약
    개발효과성 제고 논의와 더불어 국제개발협력에서 평가의 역할이 강조되면서 평가 품질관리의 중요성도 꾸준히 주목받아 왔다. 대부분의 국제기구와 공여기관은 평가 제도와 체계, 수행절차에 맞춰 평가 품질관리를 실시하고 있다. 우리나라에서는 2014년부터 ODA 시행기관의 자체평가가 의무화되면서 평가를 수행하는 기관과 평가 건수가 대폭 증가해 왔으나, ODA 사업평가의 품질 문제는 지속적으로 제기되고 있다. 무엇보다 평가 품질에 대한 인식이 미흡하고 평가보고서의 품질을 검토하는 체계가 미비한 기관이 많다는 점이 문제로 지적되고 있다.

    본 연구는 우리나라 ODA 시행기관의 평가 품질을 제고하기 위해 평가 품질기준 수립과 품질관리 체계 도입이 중요하다는 인식하에 국제사회의 ODA 평가 품질관리 체계와 적용 현황에 대한 기초연구를 통해 시사점을 도출하고 후속 연구의 방향을 제시하는 데 목적을 둔다. 특히 평가 품질개선을 위한 품질관리 제도 도입의 첫 단계로서 평가의 최종 결과물인 평가보고서에 대한 품질검토 체계와 방법에 중점으로 두었다.

    제2장에서는 유엔 개발기구를 중심으로 국제기구의 전반적인 평가 품질관리 현황을 정리하고, UNICEF와 UNFPA 2개 국제기구의 사례를 심층 분석하였다. 유엔기구가 품질관리 제도를 도입한 초기에는 지역·국가 사무소 차원에서 실시하는 분권형평가의 품질을 강화하는 데 목적이 있었으나, 이후 보다 확장된 범위에서 평가를 관리하는 한 축으로 발전하였다. UNICEF와 UNFPA는 각각 GEROS와 EQAA라는 평가 품질관리 시스템을 구축하고 기 수립된 품질기준을 바탕으로 평가 전 과정과 평가보고서에 대한 품질 보증 및 검토를 상시로 수행하고 있으며, 기구 본부의 평가부서에서 실시하는 평가(중앙평가)까지 확대하여 통합적인 평가 품질검토를 실시하고 있다. 타 유엔기구들도 외부 전문가를 활용한 품질검토 제도의 기반을 유사하게 갖추고 있다.

    제3장에서는 주요 양자 공여기관의 품질관리 동향을 살펴본 후, Norad와 KOICA 2개 공여기관의 품질검토 체계의 특징을 분석하였다. 주요 공여국 중 유엔기구와 유사한 평가유형을 가지고 있는 스웨덴이나 노르웨이의 경우에도 분권형평가에 대한 보고서 품질 강화를 품질검토의 주요 목적으로 설정하고 있다. 다만 주요 공여국의 현행 품질검토는 유엔기구와 같이 제도화된 체계라기보다는 내부적 평가관리의 일환으로 실시하는 경우가 많다. 대다수 양자 공여기관의 내부 품질검토 또는 메타평가와 유사한 Norad의 외부 품질검토와 비교할 때, 독립평가패널 품질검토위원회를 운영하여 상시적으로 내·외부 혼합형 품질검토를 수행하는 KOICA의 품질검토 체계는 매우 특징적이다.

    사례분석한 4개 기관의 ODA 사업평가 품질관리의 특징을 종합하면 다음과 같다. 평가 품질관리는 유엔평가그룹의 평가 규범 또는 OECD DAC의 평가 품질기준 등 국제적으로 합의된 개발평가 원칙을 토대로 대부분 기관의 평가 제도에 내재되어 있다. 품질검토는 객관성을 확보하기 위해 외부 전문가를 활용하며, 체크리스트 형식의 명확한 세부기준을 수립하여 주로 상시적으로 실시된다. 평가 품질 강화라는 1차적 목적 외에도 평가의 품질검토는 평가결과의 활용 여부 판단, 평가 데이터의 축적 및 우수사례 발굴 등 다양한 목적으로 활용될 수 있다. 따라서 품질검토 과정에서 일관성과 절차적 타당성을 확보하고 결과의 활용도를 높이는 것이 평가 품질관리 제도 설계에 중요할 것으로 분석된다. 

    본 연구를 통해 ODA 사업평가 품질검토의 도입이 우리나라 ODA 시행기관의 평가 품질을 개선한다는 목표에 부합한다는 점을 확인할 수 있었다. 첫째, 평가 품질검토를 위한 기준을 수립함으로써 품질관리 전반에 대한 절차와 기준을 제시하고, 이를 적용할 경우 품질관리 과정을 강화하고 품질관리 절차상의 일관성을 확보할 수 있다. 둘째, 사후 품질검토뿐 아니라 평가 관리자나 평가자에게도 평가 품질 확인을 위한 체크리스트를 제공하여, 평가 설계나 수행 과정, 평가결과 보고서 작성에 반영하도록 함으로써 전반적인 평가 품질 향상에 기여할 수 있다. 셋째, 품질검토는 평가 품질개선을 위한 정책결정의 근거가 될 데이터 축적의 기능으로서도 의미가 있다. 다만 평가 품질검토를 시행하는 데 필요한 제도적 기반, 조직적·인적 역량 및 비용 측면을 고려할 때, 우리나라 ODA 시행기관의 평가 품질관리 절차상 부담을 가중하는 결과를 낳지 않도록 신중히 설계할 필요가 있다. 따라서 품질검토의 활용 목적과 조치방안을 명확히 수립하고, 단기적으로는 미흡 보고서에 대한 보완과 조치 등 가시적 활용에 우선 초점을 맞춰야 할 것으로 보인다.

    장기적인 관점에서는 우리나라 ODA 시행기관의 평가 품질관리 전반에 대한 가이드라인 수립이 필요하다. 이를 위해서는 개별 ODA 시행기관의 평가수행 절차와 조직적·인적 역량을 파악하는 것이 선행되어야 하며, 타 공여기관의 평가 품질보증 절차와 적용 현황에 대한 사례분석을 통해 각 평가관리 제도의 장단점 및 국내 적용방안에 대하여 추가적인 연구가 필요하다. 나아가 평가 품질관리 영역에서 국제개발협력위원회 사무국인 국무조정실의 역할과 시행기관에 대한 지원방안을 도출하는 것도 후속 연구로 추진할 필요가 있다.
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  • 기후변화에 따른 아프리카·중동의 식량 안보 위기와 한국의 협력방안

    최근 러시아-우크라이나 전쟁 발발에 따라 글로벌 농식품 공급망이 붕괴하면서 특히 아프리카ㆍ중동의 식량안보가 주목받고 있다. 그러나 국제사회가 전쟁보다 더 주목하는 것은 기후변화로 인한 식량안보 위기 쪽으로, 실제로 가뭄, 홍수, 열해와 ..

    강문수 외 발간일 2022.12.30

    ODA, 농업정책 아프리카중동

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    목차
    국문요약

    제1장 서론
    1. 연구의 배경과 목적
    2. 선행연구 현황 및 연구의 차별성
    3. 연구의 구성
    제2장 식량안보의 개념과 아프리카ㆍ중동의 기후변화 추이
    1. 식량안보의 개념 정의 및 현황  
    2. 식량안보 위협 요인
    3. 기후변화 추이   
    4. 가뭄 및 홍수 추이
    5. 소결

    제3장 권역별 식량 수급 현황 및 기후변화가 농산물 가격에 미치는 영향
    1. 국제사회의 주요 작물 생산 및 수급 동향
    2. 아프리카ㆍ중동 식량 수급 현황  
    3. 기후변화가 농산물 가격에 미치는 영향     
    4. 분석모형
    5. 분석 결과
    6. 소결

    제4장 소비 측면의 식량안보
    1. 기후변화와 소비 측면의 식량안보
    2. 소비 측면의 식량불안이 가져오는 사회경제적 영향
    3. 중동ㆍ아프리카 지역의 식량불안
    4. 기후변화와 아동의 식량 및 영양 안보
    5. 소결

    제5장 주요국 및 국제사회의 정책 대응
    1. 아프리카ㆍ중동 주요국의 정책 대응
    2. 국제사회의 식량안보 위기 대응 정책  
    3. 소결
        
    제6장 우리나라의 협력 시사점 및 결론
    1. 우리나라의 협력 현황
    2. 협력 시사점
        
    참고문헌

    부록

    Executive Summary
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    국문요약
    최근 러시아-우크라이나 전쟁 발발에 따라 글로벌 농식품 공급망이 붕괴하면서 특히 아프리카ㆍ중동의 식량안보가 주목받고 있다. 그러나 국제사회가 전쟁보다 더 주목하는 것은 기후변화로 인한 식량안보 위기 쪽으로, 실제로 가뭄, 홍수, 열해와 같은 기상이변이 빈번해지면서 아프리카 및 중동 내 식량 수급에 영향을 미치고 있다. 2022년 1월 북아프리카에서는 가뭄이 심화되면서 대외 곡물 수입량이 늘어났으며 최근 몇 년 사이 동아프리카에서는 가뭄 발생이 빈번해져 작황이 악화되었다. 이에 따라 기후변화에 따른 식량안보 위기 대응을 위한 국제사회의 공조가 점점 중요해지고 있다. 우리나라 역시 아프리카와 중동에 대한 기후 대응과 식량안보 및 농업 부문에서의 협력을 확대해 가야 할 것이다.

    기후변화의 영향은 범분야 및 범국가적으로 나타나고 있으며 특히 기후 회복력이 부족한 아프리카ㆍ중동의 개발도상국은 농업 및 식량 분야에서 기후변화의 영향에 취약한 구조를 가지고 있다. 그러므로 우리나라는 그린 ODA 등의 형태로 농식품 분야에 대한 지원 규모를 확대함과 동시에 국제사회의 기후변화 대응 논의를 선도해갈 수 있는 정책을 펼칠 필요가 있다. 

    이에 본 연구는 기후변화에 따른 아프리카ㆍ중동 식량안보 위기에 대해 수급과 소비 측면에서 분석하고 협력 시사점을 도출하였다. 식량농업기구(FAO)는 식량안보를 “건강하고 활동적인 삶을 위한 개인의 식이상 필요(dietary needs) 및 선호를 충족할 수 있으면서, 안전하고 영양가 있는 충분한 양의 음식에 모든 사람이 항상 물리적ㆍ사회적ㆍ경제적으로 접근 가능한 상황”이라고 정의한다. 즉 식량안보는 작물 생산부터 소비에 이르기까지 전 과정에 걸쳐 고려되어야 한다. 따라서  본 연구에서도 농업 생산과 소비 양 측면에서 아프리카ㆍ중동의 식량
    안보 위기 현황 및 식량불안의 원인, 그리고 대응 정책에 대해 분석하였다. 

    본 연구는 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 아프리카 및 중동 지역에서 전반적으로 평균기온이 상승하고 있으며 특히 동아프리카와 북부아프리카를 중심으로 예년에 비해 기온 상승폭이 높게 나타난다. 그뿐 아니라 가뭄과 홍수 역시 빈번해지고 있다. 이러한 현상은 농업 생산에 지속적인 위협 요인으로 다가올 수 있다. 기후변화가 농업 생산에 미치는 영향은 점진적으로 나타나나, 식량농업기구(FAO), 세계식량프로그램(WFP) 등이 기후변화로 인한 기아 및 영양 부족 인구 증가에 대해 이미 경고하고 있다는 점은 기온 상승 및 빈번한 가뭄 발생이 아프리카ㆍ중동 지역에 점차 더 큰 외부적 충격으로 다가올 수 있음을 시사한다.

    둘째, 아프리카ㆍ중동에서 가뭄이 빈번히, 그리고 심하게 발생할수록  옥수수와 쌀을 중심으로 농산물 가격이 상승한다. 아프리카 및 중동의 개발도상국은 수리답보다는 천수답 형태의 농업 생산 비중이 압도적으로 높아 기상이변에 취약한 구조적 특성을 가진다. 또한 북아프리카를 제외한 대부분의 국가에서 옥수수, 쌀, 수수, 조 등 주곡의 자급률이 높은 데에 반해 비축 역량은 부족해 가뭄 발생 시 완충 역할을 할 수 있는 선택지가 많지 않다는 것이 아프리카와 중동 개발도상국이 가진 문제점이다. 2007~11년 사이 아프리카와 중동에서 식량가격 폭등이 정세 불안정을 야기했던 점, 그리고 최근 러시아-우크라이나 전쟁 장기화에 따라 식품 인플레이션이 높은 국가를 중심으로 민심이 이반되고 있다는 점을 고려할 때, 기상이변이나 장기적으로는 기후변화에 따른 식량 가격 상승은 역내 정세 불안정에도 영향을 줄 수 있다.

    셋째, 가뭄이나 홍수와 같은 자연재해 발생이 빈번해질수록 영양장애, 발육부진과 같은 소비 측면에서의 문제점이 심화된다. 아프리카ㆍ중동 지역의 영양결핍 인구는 분쟁국(예를 들어 예멘, 이라크 등)을 제외하고는 대체로 감소하는 양상을 보였다. 이에 따라 지속가능발전목표의 2번 목표인 식량안보 및 지속 가능한 농업 강화 지표가 개선되었다. 그러나 최근 몇 년간으로 범위를 좁혀보면 특히 아프리카 내 식량위기 인구는 절대인구와 비중 모두 증가하는 추세에 있다. 예를 들어 심각한 수준의 식량불안을 경험한 인구 비율은 2018년 최저점을 기록한 이후 급격히 증가했으며, 특히 서아프리카에서는 2014년 10.2%였던 식량불안 인구 비율이 2021년에는 20.7%로 두 배 이상 증가하였다. 특히 가뭄이나 홍수 발생 횟수가 많은 국가일수록 아동의 발육부진과 영양장애가 대체로 더 심각한 것으로 나타나 기후변화가 농업 생산뿐만 아니라 소비 측면에도 영향을 주고 있음을 알  수 있다. 

    넷째, 국제사회와 아프리카ㆍ중동 주요국은 기후변화 대응을 위한 다양한 조치를 취하고 있다. 대표적으로 요르단, 이집트, 모로코, 세네갈, 탄자니아 등 5개국은 기후대응 및 수자원 확보를 위한 세부 정책을 수립했으며 국내 취약계층 지원체계 역시 마련하고 있다. 그러나 식량안보 대응을 위한 생산 및 비축 정책은 일부 국가에서만 수립한 상태이고 실질적인 기술 역량 역시 부족해 국제사회의 공조가 요구되는 부분이다. 국제기구는 기후대응과 취약계층에 대한 사회적 보호 전략을 수립했다. 아프리카 및 중동 지역에서 기후변화 및 식량안보에 대응하는 기관은 대표적으로 아프리카기후농업혁신미션(AIM for Africa), 아프리카농업기후변화적응계획(AAAI), 아프리카녹색혁명동맹(AGRA), 아프리카녹색만리장성(GGWI) 등이 있으며 국제기구는 FAO, WFP, 세계은행, 국제농업 개발기금(IFAD), 국제농업연구협의그룹(CGIAR) 등이 농식품 분야 기후 대응을 지원하고 있다. 식량안보에 대한 국제사회의 공조 역시 계속 확대되는 추세이며 2021년 외교ㆍ개발장관회의, 2022년 유엔기후변화협약 당사국총회(COP27)에서도 지속적으로 논의되고 있다.

    본 보고서는 분석 결과를 바탕으로 기후변화 및 수자원, 농업 생산 및 비축, 작물 소비 및 취약계층 지원과 같은 분야에 대한 정책을 제언하였다. 첫째, 아프리카ㆍ중동 전반적으로 가뭄, 홍수와 같은 기상이변이 빈번해지고 있으므로 이에 대비해  조기경보체계 도입을 위한 협력이 이뤄져야 할 것이다. 세계은행, 세계기상기구 등은 기후위험 및 조기경보시스템 구상을 통해 60개국에 조기경보시스템을 구축했으며 서아프리카 및 중부아프리카 대다수 국가가 혜택을 받았다. 우리나라도 국내적으로 재해경보시스템이 확대되고 있어 우리나라의 경험을 바탕으로 아프리카ㆍ중동 재해 취약국과의 협력 확대가 기대된다. 또한 저탄소 농업기술 적용을 위한 협력 역시 확대되어야 할 것이다. 저탄소 농업 방식에는 혼농임업, 무경운 등이 있는데, 아프리카ㆍ중동에서 농업이 주요 온실가스 배출 요인 중 하나로 지적되고 있는 만큼 기후변화 대응을 위한 농업기술 도입 협력 역시 필요성이 크다. 농업 생산 분야에서 한-아프리카 및 한-중동이 상호협력할 수 있는 분야는 내열성 및 내재해성 품종 개발을 위한 협력 등이 있으며 중저개발국을 중심으로는 스마트팜 시범 도입도 가능하다.

    둘째, 수자원 확보 및 홍수 예방을 위한 협력 확대가 요구된다. 아프리카와 중동에서 수자원 확보를 위해 가장 선행되어야 할 요소는 관개수로 시설 확대라고 볼 수 있다. 특히 파종기 농업용수 확보가 중요해지고 있어 우리나라에서도 코이 카를 중심으로 가나 관개시설 현대화, 에티오피아 관개시설 구축사업 등을 지원하기도 하였다. 향후 우리나라의 대아프리카 및 대중동 개발협력 규모가 확대될 것으로 기대되므로 수자원 접근성 개선을 위한 관개수로 지원 역시 확대되어야 할 것이다. 또한 오폐수 재활용과 담수 확보 역시 중요한 과제로 떠오르고 있다. 

    셋째, 소비 측면에서는 아프리카 및 중동 지역 취약계층에 대한 지원이 확대되어야 한다. 우리나라는 농식품부를 중심으로 식량 원조사업을 하고 있으며 2021년에는 6개국에 약 5만 톤의 쌀을 지원하기도 하였다. 아프리카 및 중동의 경우 비축 역량이 부족해 기상이변 발생 시 식량 위기를 겪는 자국민을 지원할 수 있는 대안이 많지 않다. 이에 따라 주요 공여국과 국제기구는 식량 위기 발생 지역에 계속해서 식량을 지원하고 있는 실정이다. 기후변화가 가속화되면 아프리카 및 중동에서 식량불안 및 극심한 식량 부족을 겪는 인구가 증가할 것이므로 이에 대비하기 위해 우리나라 역시 아프리카ㆍ중동 취약계층 지원체계를 사전에 구축할 필요가 있다.

    마지막으로 협력체계에 있어서 양자간 협력을 넘어 다자성 양자사업 확대, 국제기구와의 협력 확대가 요구되며, 더 나아가 농촌진흥청을 중심으로 국제사회 연구자와의 기술 연구 협력이 확대되어야 할 것이다. 아프리카 및 중동에서 기후변화에 따른 식량불안 인구가 증가할 것으로 예상되는 국가는 대부분 취약국으로 분류되어 있으며 이에 따라 한국이 단독으로 농업 또는 식량 원조 분야 협력 사업을 전개하는 데에는 다양한 측면에서 한계가 있다. 따라서 이미 다수 국가에 진출해 사업을 수행하고 있는 국제기구와의 협력이 요구된다. 또한 CGIAR 산하 연구기관의 경우 아프리카 및 중동 내 농업기술 수요와 관련한 연구를 다수 수행한 경험이 있으므로 농식품부 산하 농업기술 관련 기관이 CGIAR 산하 기관 혹은 국제적 명망이 있는 농업연구기관과 협동 연구를 실시한다면 아프리카 및 중동에서 실질적으로 필요로 하는 농업기술 R&D 프로젝트를 수행하기에 용이할 것이다. 

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