국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경 및 필요성
2. 연구의 범위 및 구성
3. 연구의 기여와 정책 활용

제2장 핵심광물 공급망과 자원 안보
1. 핵심광물 공급망 및 수요 전망
2. 글로벌 핵심광물 확보 대응 동향
3. 한국의 핵심광물 확보 전략 및 관련 이슈
4. 소결

제3장 아프리카의 광물 분야 현황
1. 아프리카의 핵심광물 현황
2. 주요 광물 생산국의 정책 및 거버넌스
3. 아프리카 지역의 기회 및 위험 요인

제4장 국제사회와 아프리카의 핵심광물 협력 현황
1. EU
2. 미국
3. 캐나다
4. 중국
5. 일본
6. 소결

제5장 아프리카 광업 분야 현안 및 과제
1. 자원과 경제 발전
2. ESG 기준 강화
3. 국제사회의 대응
4. 소결

제6장 한-아프리카 광물 분야 협력 확대 방안
1. 한국의 대아프리카 광물 분야 협력 현황
2. 대아프리카 광물 분야 협력 방향
3. 대아프리카 광물 분야 협력 방안
4. 맺음말

참고문헌

부록

Executive Summary

글로벌 탄소중립과 산업 패러다임의 변화로 글로벌 경제 기반이 기존의 연료 집약적(fuel-intensive) 시스템에서 원료 집약적(material-intensive) 시스템으로 전환되는 과정에서 태양광, 태양열, 풍력, 수력, 지열 등과 같은 재생에너지 발전과 전기차 및 배터리 생산에 필수적인 핵심광물에 대한 경쟁이 갈수록 심화되고 있다. 핵심광물에 대한 수요는 2040년까지 3배 이상, 2050년까지는 6배 이상 증가할 것으로 예상된다. 핵심광물은 매장과 생산이 특정 몇몇 국가들에 집중되어 있어 수급이 안정적이지 않아 가격 변동성이 높고, 현재의 기술로는 대체가 어렵다. 따라서 규제 변화, 무역 통제, 정치적 불안정 등으로 인한 공급 불안정성이 높아 이에 대한 적절한 대응이 시급하다. 이에 미국, EU, 영국, 캐나다, 일본 등 주요국들은 핵심광물 공급망의 취약성을 국가안보에 대한 중대한 위협으로 인식하고, 자국 내 산업 육성과 소수의 특정국에 대한 의존도를 낮추는 것을 목적으로 핵심광물 공급망을 내재화하고 동맹국과의 협력을 확대하는 전략을 추진하고 있다. 한국은 전기차와 이차전지의 주요 생산국이지만 생산에 필요한 광물의 95%를 수입에 의존하고 있는 실정으로 2023년 수립한 핵심광물 확보 전략을 통해 안정적인 핵심광물 공급망 확보와 양자ㆍ다자 간 협력을 확대하기 위해 노력하고 있다. 한국은 핵심광물 공급망 다변화 노력을 통해 수입의존도가 높은 리튬, 니켈 등의 자원을 확보하는 성과를 올렸지만, 흑연, 희토류 등에 대한 추가적인 공급망 다변화가 여전히 필요한 상황이다.

광업은 사하라이남 아프리카 광물 수출국 GDP의 8.8%, 정부 수입의 8.1%, 수출액의 51.2%, FDI 유입의 31.7%를 차지하는 주요 산업이다. 아프리카는 전기차 생산에 필수적인 광물의 전 세계 매장량 중 19%를, 에너지 전환에 중요한 그린 광물은 전 세계 매장량의 약 20%를 차지하고 있다. 주요 광물 중 전 세계 크롬의 95%, 백금의 88%, 망간의 82%, 인산염의 66%, 코발트의 49%가 아프리카에 매장되어 있다. 전 세계 코발트의 70% 이상, 망간의 60% 이상, 보크사이트의 25%, 구리의 15%, 상당량의 흑연이 남아공, 콩고민주공화국, 탄자니아, 모잠비크, 짐바브웨, 마다가스카르, 모로코, 기니 등에서 생산된다. 그러나 풍부한 광물 매장량에도 불구하고 아프리카는 지금까지 광물 분야와 관련한 파트너십, 무역, 투자 등에 대한 논의에서는 대체로 제외되어 왔다. 아프리카는 핵심광물을 풍부하게 보유하고 있고, 인구 증가, 경제통합, 산업화에 따른 협력을 위한 기회요인이 많지만, 동시에 원자재 가격 변동성, 광산 개발 비용 증가, 인프라 부족, 취약한 거버넌스 등 협력을 방해할 수 있는 위험 요인도 크기 때문에 이에 대한 적절한 대응이 요구된다.

아프리카의 주요 광물 생산국 정부는 광물이 국가의 소유임을 강조하면서 광업을 허가제로 전환하고 광업 활동에 대한 국가의 참여를 확대하는 방향으로 광업 관련 법과 규제를 개정해 왔다. 자국인과 기업의 참여를 확대하기 위해 현지인의 일정 지분 확보를 보장하고, 관련 제품과 서비스의 현지조달을 의무화하는 로컬콘텐츠 활용 규정도 강화했다. 또한 광업권 허가 및 로열티 부과를 체계화하는 동시에 광업에 대한 투자유치를 위한 세제 혜택을 확대했다. 한편 짐바브웨에서는 최근 리튬 원광의 수출을 금지하는 기초 광물 수출 규제법을 제정해 광업에서 부가가치를 높이기 위한 의지를 보이고 있다. 남아공에서는 흑인경제활성화정책(BEE: Black Economic Empowerment)에 따라 흑인의 광업 참여를 확대하는 방향으로 법ㆍ제도를 개선했다.

핵심광물 공급망은 더 이상 시장의 논리가 아니라 국가 간 경쟁 논리에 좌우되고 있다. 경제안보 및 핵심광물 공급망 안정화, 다변화 목표를 달성하기 위해 핵심광물 생산국과 소비국 모두 핵심광물 공급망 관련 정책과 전략을 발표하고 민ㆍ관 협력을 공고히 하는 한편 국제 공조도 활발해지고 있다. 최근 각국의 정책적 대응 및 확보 전략 강화 기조는 청정에너지 분야 핵심광물의 미래 수요에 비해 공급이 부족한 경우를 대비할 뿐만 아니라, 지리적 편재 및 소수국가 독점에 따른 공급망의 무기화 가능성과 같은 정치적 요소, 책임 있는 광물 조달 강화와 같은 글로벌 정책 기조 전환 등의 복합적인 사회ㆍ경제ㆍ정치적 요인에 선제적으로 대응하려는 정부의 노력을 잘 보여준다. 특히 미국과 유럽을 중심으로 핵심광물 공급망에서 지배적인 위치를 점하고 있는 중국의 독점에서 벗어나 공급망을 다각화하기 위한 무역 및 경제 정책을 추진하고 있다.

국제사회 주요국들과 아프리카의 핵심광물 분야 협력은 국내 자원 보유, 민간 부문 활동, 전략산업 등에 따라 각기 다르게 나타난다. 우선 EU의 경우 산업 발전보다는 지속가능성을 위한 디지털 및 녹색 전환을 추진하는 과정에서 친환경 기술 개발을 위한 핵심원자재 협력을 강조하고 있다. EU는 핵심광물의 역내 생산 증대를 추구하는 동시에 중국에 대한 의존도를 낮추기 위해 아프리카와의 광물 수급 협력을 추진하고 있다. 미국은 국가안보 확보 차원에서 제조업을 육성하고 있는데, 특히 중국에 대한 광물 의존도를 낮추기 위한 공급망 다변화를 추구한다. 아프리카 지역에서 로비토 회랑 구축을 통해 대륙 내 대서양 기반의 운송로를 확보하여 아프리카의 자원에 대한 접근성을 높이고자 한다. 캐나다는 자원 부국으로 정부 정책은 해외 자원개발보다는 자국 내 광물 산업 육성과 부가가치 창출에 역점을 두고 주로 국내 인프라 개발 및 외국인 투자유치 관련 정책을 마련했다. 토론토증권거래소(TSX)가 다양한 세제 혜택을 통해 광물 기업이 투자하기 우호적인 환경을 조성한 결과, 캐나다의 민간 부문은 아프리카 광산업에 많이 진출해 있으며 투자를 확대해 입지를 강화하고 있다. 중국은 핵심광물의 주요 공급국이자 수요국으로, 산업 발전의 기반인 원자재 확보를 위해 정부와 국유기업이 주도하여 해외 광산자원에 대한 투자를 확대하고 있다. 중국은 글로벌 핵심광물 공급망에서 중ㆍ하류인 정제 단계를 장악하면서 해외 광산에서 원광을 채굴하고, 이를 중국으로 수출해 자국 내 정ㆍ제련을 통해 가공된 제품을 재수출하고 있다. 아프리카는 중국에 알루미늄, 구리, 철광석 등 범용광물과 전기차 배터리 원료인 코발트, 리튬을 확보할 수 있는 중요한 지역으로, 2007~23년 중국의 대아프리카 투자 중 광물 분야에 대한 투자는 무려 42.6%를 차지했다. 일본은 핵심광물 순수요국으로, 많은 광물을 다양한 국가에서 확보해야 하는데 대아프리카 투자도 필수광물인 백금족, 크롬, 망간에 집중되어 있다. 일본의 대아프리카 광물 투자는 일본에너지ㆍ금속광물자원기구(JOGMEC)가 주관하면서 금융지원(출자, 융자, 채무보증)과 비금융지원(기술지원, 정보수집 및 조사) 등을 통한 다양한 방식으로 민간 기업을 지원하고 있다.

아프리카 지역에서는 자원보유가 오히려 경제성장을 저해하는 양상을 보인다. 즉 자원을 보유하지 않은 국가들은 산업다변화를 위한 노력을 추진해 소기의 성과를 거두고 있는 반면, 자원 수출에 의존하는 국가들은 경제구조의 전환에 어려움을 겪고 있는 것이다. 또한 그린 전환으로 인한 핵심광물 수요의 증가에 따라 광업 활동이 확대되면서 이로 인한 인간 안보(human security)와 관련된 다양한 환경ㆍ사회적 문제가 빈번히 발생하고 있다. 광업 활동으로 온실가스 배출, 생태 다양성 파괴, 유해 폐기물 발생, 물 부족 심화와 같은 환경문제가 심화되고 있고, 원주민의 토지 손실 및 이주 문제, 열악한 노동 환경 및 인권 문제, 아동 노동 등 사회 보호 문제도 발생하고 있다. 좋은 제도가 정착한 국가에서만이 풍부한 자원의 경제적 혜택이 긍정적으로 작용할 수 있다. 따라서 거버넌스 개선이 중요하지만, 아프리카 지역에서 광물 수출 비중이 상대적으로 높은 국가들에서 부정부패가 심한 것으로 나타난다. 거버넌스 문제는 광업 활동이 일어나는 지역에 불평등 문제를 야기하고 나아가 분쟁이나 정치적 불안으로 이어질 수 있다. 실제로 핵심광물은 주로 취약국이나 분쟁 지역에서 생산되는 경향을 보인다. 이에 따라 광업 분야에서도 ESG 기준이 높아지고 있으며 다양한 국제 이니셔티브를 통해 기업에 투명성과 환경에 대한 책임이 강조되고 공급망 전반에서 기술적인 협력이 중요해지고 있다. 다만 최근 기업의 비용 압박과 그린워싱 등의 문제 발생으로 핵심광물 공급망에서 ESG 규제가 완화되는 경향을 보이고 있는데 당분간 이러한 추세는 계속될 것으로 기대된다.

글로벌 경제의 파편화에 따라 짧고 단순한 안정적인 공급망이 중요해지고 소다자주의적 협력이 강조되면서 아프리카는 경제 다변화를 위한 전략적인 파트너로 부상하고 있다. 글로벌 복합 위기와 공급망의 불안정성이 천연자원이 풍부한 아프리카 대륙에 새로운 가능성과 기회가 되고 있고, 아프리카는 대륙ㆍ지역ㆍ개별국가 차원에서 이러한 기회를 최대한 활용하여 주체적으로 발전하기 위해 노력하고 있다. 한국은 핵심광물 공급망 다변화를 위해 아프리카와 지질 연구, 광물 탐사 및 개발, 광물 정ㆍ제련 및 가공, 교통ㆍ에너지 등 기반 인프라 구축, 광업 분야 인력 양성 및 역량 강화, ESG 기준 준수, 심해채굴 등 광물 공급망 전반에 걸쳐 협력을 추진할 수 있다. 협력 방향은 아프리카 지역의 특성을 고려해 설정해야 하는데, 해당 국가들이 외국인 투자유치를 확대하면서도 자국의 광업을 보호하는 방향으로 정책을 전환하고 있다는 점을 예의주시해야 한다. 대다수의 광물 생산국에서 광업 가치사슬 개선을 원하고 있어 중기적으로 정ㆍ제련 가공 시설을 구축하면서 장기적으로는 전기차 및 배터리 부문까지 이어지는 가치사슬을 확대하는 방향을 고려할 필요가 있다. 가치사슬의 개선에 있어 가장 큰 장애물이 기반 인프라 부족이라는 점을 고려해 전력 인프라, 교통 및 운송 인프라 구축과 AfCFTA를 통한 경제통합을 지원해야 한다. 특히 한국의 경쟁력이 해외자원개발 자체보다는 인프라 구축에 있다는 점을 고려할 때 광물 개발과 더불어 기반 인프라 구축까지 패키지화하여 사업을 제안해야 할 것이다. 지질 조사, 연구개발, 자원 및 광해 관리, 기술 인력 양성 등의 역량 강화를 위한 기술협력을 확대해야 하며, 청정기술을 적용하고 ESG 정책 및 기술 표준을 설정해 그린 산업화를 추진할 수 있도록 지원해야 한다.

아프리카 지역은 현재 한국과의 협력 수준이나 자원 개발을 위한 여건 등을 감안할 때 다른 지역에 비해 우선순위로 고려해야 하는 협력 대상은 아니다. 그러나 아프리카가 광물자원 개발과 가공뿐만 아니라 장기적인 관점에서 전기차나 배터리 하류 부문의 제조 거점으로서 잠재력이 있다는 점을 고려하여 협력을 확대하기 위해 노력해야 한다. 한국의 공급망 안정화가 특히 요구되는 흑연과 희토류가 아프리카 지역에서 개발 잠재력이 높은 광종이라는 점과 아프리카 지역을 둘러싼 미국, 유럽, 중국 등 주요 경제국의 관심이 증대되고 있다는 점을 고려해 아프리카 지역과의 협력관계를 강화해야 한다. 이를 위해 자원외교를 활성화하고 다자ㆍ양자 협력을 강화하며, 아프리카 광물 개발에 대한 민간의 참여를 증진시키기 위해 금융 및 재정 지원과 비금융지원을 확대할 것을 제안한다.

광물은 발견 즉시 개발로 이어지기 어렵고 탐사 이후 개발, 생산에 이르기까지 평균 17년이라는 긴 시간이 소요된다. 아프리카 지역은 여전히 인프라 부족 등 많은 제약이 존재하고 기업 진출에 대한 위험 요인이 많은 시장이라는 점에서 아프리카 지역과의 협력은 장기적 관점에서 다루어져야 한다. 따라서 정부는 해외 광물자원 개발과 아프리카 지역과의 협력에 대한 장기적인 전략을 수립하고 전략 방향에 걸맞은 자원외교를 확대해야 한다. 특히 광물자원은 국유 개념이 강하고 아프리카 지역에서의 사업 수행이 위험하다는 점에서 정부의 자원외교가 매우 중요한 역할을 할 수 있고, 이를 위해 지원 기관의 현장성을 강화할 필요가 있다. 한국은 2024년 한-아프리카 정상회의에서 출범한 ‘한-아프리카 핵심광물 대화’ 등과 같은 고위급 협의체를 정례화하여 광물 분야에서 지속적이고 일관적인 협력을 유지해야 할 것이다. 한국은 아프리카와 협력을 강화하기 위해 광물 분야 기술 선도국(미국, EU, 일본 등)과의 양자 대화채널 및 다자협의체 등을 효과적으로 활용해야 한다. 광물 분야에서 아프리카 지역과 협력을 강화하기 위해 아프리카 지역 내 경험과 네트워크를 보유한 제3국과 협력하는 삼각협력 방식도 적극 고려해야 한다.

한국은 광물의 주요 소비국이지만 수입의존도가 높기 때문에 중장기적으로 산업 경쟁력을 제고하기 위해 민간 기업이 해외 자원개발에 적극 나서야 한다. 이를 위해 정부가 다양한 정책을 통해 민간의 역할을 확대해야 한다. 한국 기업이 아프리카 광물 생산국과 광업에 대한 정보 네트워크가 취약하다는 점을 이해하고 현지 광물 분야 최신 동향, 투자 환경, 사업 기회 및 정보를 수집하여 기업에 제공하는 기능을 강화해야 한다. 해외에서 핵심광물을 개발하기 위해서는 생산 전부터 대규모 초기 투자가 필요하기 때문에 정부는 자원개발을 위한 정책금융 프로그램을 강화하고, 민간 기업의 해외투자에 대해 인센티브를 제공해야 한다. 2024년 ｢조세특혜제한법 시행령｣이 일부 개정되면서 해외자원개발 투자 세액공제 대상이 확대되고 투자ㆍ출자의 범위와 지원 요건이 현실화되었다는 점은 매우 고무적이다. 해외자원개발 활동에 대한 금융 및 재정 지원을 확대하기 위해서는 국내 기관 간 협업은 물론 국외 기관과의 협업도 전략적 차원에서 강화해야 한다. 해외자원개발과 인프라 구축에 대규모의 자금이 필요한 만큼 주요국의 개발금융기관(DFI)이나 수출신용기관(ECA)과 협력하여 협조융자를 제공하는 등의 금융 재원을 보다 다각화할 필요가 있다. 또한 해외 광물 개발을 활성화하기 위해 활용이 필요한 만큼 민간 자금이 유입될 수 있는 환경을 마련하고, 고위험 프로젝트에 대한 위험 모니터링 시스템을 강화해야 한다.

한국정부는 2024년 한국수출입은행을 통해 ｢공급망 안정화 기금｣을 설치했는데, 10대 전략 핵심광물 사업도 지원 대상이다. 아프리카 지역 내 광종별 중점 협력국을 지정해 전략국 진출에 필요한 적정 수준의 재원을 확보할 필요가 있다. 효과적인 사업 추진을 위해 핵심광물 개발과 물류 및 서비스 인프라 구축을 연계하는 사업을 우선적으로 검토해야 할 것이다. 이러한 기금을 활용하면서 공적개발원조(ODA) 자금이나 정책금융, 수출금융과 연계하는 방안도 고려해야 한다. 개발협력 사업을 통해 자원 탐사, 광해 관리, 역량 강화, 광업 분야 개발 컨설팅 사업, 인력 양성을 위한 연수 사업 등을 추진할 수 있다.

공공지원기관인 광해광업공단이 자원 생산국과 한국 민간 기업 간의 교류와 협력을 주도하여 광해광업 분야의 해외 진출을 위한 교두보 역할을 할 수 있도록 역량을 강화해야 하며, 특히 정보 수집 및 분석 기능을 강화하기 위해 우선 해외자원조사를 위한 예산 증액이 필요하다. 해외 자원개발 산업 생태계 활성화를 위해 자원 분야 전문 인력을 양성하고 현직자의 현장 경험과 실무 역량을 강화해야 한다. 더불어 체계적으로 연구개발을 추진하여 핵심광물 광종별 탄소 저감 기술, 탄소 저장 및 포집 기술 등에 대한 지원을 확대해야 한다. 정부가 2024년 ｢민관협력 해외자원개발 추진 전략｣을 통해 중장기적으로 일관성 있게 정부 지원 정책을 추진하여 정책 일관성을 확보하겠다고 공표한 만큼 해외자원개발 사업을 적극적으로 추진할 수 있는 환경이 조성되기를 기대한다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구의 구성
3. 선행연구 검토
4. 경제안보 개념과 정책 유형 분류
5. 자국중심주의와 고립주의, 일방적 산업정책

제2장 주요국 산업정책의 부활과 정책 경쟁 딜레마
1. 미국 산업정책: 전략경쟁 속 고립주의 부활의 명암
2. EU 산업정책: 개방된 전략적 자율성의 맥락과 한계
3. 중국 산업정책: 비대칭적 고립주의의 딜레마
4. 요약 및 시사점

제3장 산업정책의 영향: 무역, 투자, 연구협력
1. 무역
2. 투자
3. 연구개발 투자와 협력
4. 요약 및 시사점

제4장 산업정책 경쟁과 산업별 영향
1. 산업정책 경쟁 상황
2. 한국의 산업별 영향: 반도체ㆍ이차전지
3. 정책 경쟁에 따른 시나리오 분석
4. 소결

제5장 한국형 경제안보 프레임워크 구축 방안
1. 주요 연구 결과 요약
2. 한국형 산업정책 프레임워크의 필요성
3. 대응 방향 및 전략 수단 발굴

참고문헌

부록
1. 주요국의 산업정책 비교
2. 주요국 전략산업별 투자 현황

Executive Summary

경제안보 가치 달성을 위해 각국 정부 주도로 산업정책 및 경제안보 전략경쟁이 격화된 요즘, 전략경쟁의 선두에 서기 위해 자국의 이익만을 우선시하는 정책 경향에 대한 우려가 커지고 있다. 자국 중심적인 산업정책과 경제안보 전략이 어떻게 세계 및 한국 경제에 영향을 미치고, 한국의 전략적 선택은 어느 방향으로 이루어져야 하는지에 대한 논의가 필요한 시점이다. 본 연구에서는 최근 새롭게 정의되고 있는 산업정책을 자국의 경제안보 가치 달성을 위한 정책적 수단의 부상으로 해석한다. 나아가 고립주의적인 산업정책 경쟁 기조에 대응하여 체계적인 전략 방향 수립을 위한 원리 및 세부 전략을 담은 한국형 산업정책 프레임워크를 제시한다.

제2장은 미국, EU, 중국의 산업정책 경쟁이 격화되면서 고립주의 상황으로 수렴하게 된 역사적 맥락에 대해서 분석하였으며, 결론적으로 자국 산업 보호 및 역량 강화와 경제적 이익 극대화, 안보 가치 강화라는 복합적 의제가 상호 충돌하는 삼중고 양상으로 수렴하는 경향을 확인하였다. 2010년 전후 분석 대상국의 국내 및 외부 요인으로 인해서 산업정책 기조가 이전과는 성격이 다른 신산업정책으로 이행하면서, 경제안보 가치와 결합한 산업정책이 전반적으로 국내 정치적 제약 극복을 위한 주요 수단으로 활용되는 면모를 보였다.

미국은 제도적 동면이라고 분류할 수 있을 만큼 산업정책 수단을 전면적으로 활용하지 않았으나 이는 과거 정책 실패로 인해 실효성에 대한 의구심이 누적되어 있었기 때문이다. 공화당에 빼앗긴 정치적 주도권 회복을 위해 민주당은 대규모 산업정책을 통과시키고 고립주의를 강화하면서 글로벌 산업정책 경쟁이 더욱 격화되는 계기를 제공하였다. 미국 산업정책의 복귀는 단기적으로는 전략산업의 미국 내 유치와 같은 성공을 가져온 것처럼 보이나, 미국 정치 시스템의 근본적 변화가 없는 상태에서는 다시 정치적 반대에 직면할 수 있다. 이로 인해 고립주의적 산업정책 기조에서 자국의 이익 극대화와 안보 가치 결합이 중ㆍ장기적으로 유지될 수 있을지는 가늠하기 어려운 상황이다.

EU는 다양한 회원국의 이해관계를 조정해야 하는 정치 구조 특성상 아시아 국가의 수직적 산업정책보다 수평적 산업정책을 주로 활용하였고, 산업정책의 필요성에 대한 인식도 다른 국가에 비해 빨랐다는 특징이 있다. 산업 분야의 규범을 선도하고 회원국간 협의를 위한 채널을 먼저 구성하는 등 EU의 독특한 내부 결정 구조의 특성을 반영한 결과이다. 그러나 EU가 표방하는 개방된 전략적 자율성 달성을 위해서는 강력한 내부 공조가 필요하지만 회원국간 합의를 단시간에 이끌어내는 데 드는 조정 비용이 매우 높다. 수평적 산업정책의 효과는 단기간에 관찰되기 어렵다는 점에서 외부 위협에 대한 대응도 늦을 수 있다. EU는 여전히 자유무역 확대를 지지해야 하지만, 고립주의적 산업정책의 수요가 동시에 존재한다는 점에서 올바른 정책 방향 설정이 어려운 상황이다.

중국의 경우 전통적으로 산업정책을 통한 가파른 경제성장을 이뤄낸 국가로 평가된다. 하지만 2010년대 이후 세계는 중국에 더 의존하고, 중국은 대세계 의존도를 줄이는 비대칭적 고립주의로 전환되면서 경제안보 가치를 산업정책에 결합시키는 행보를 보인다. 반도체 분야에서는 자립을 오래전부터 염원해왔지만, 미ㆍ중 갈등이 격화되면서 비대칭적 고립주의의 목표가 흔들리고 있다. 반면 이차전지 및 핵심광물 공급망 분야에서는 비대칭적 고립주의가 강화되는 경향을 나타내며 산업 분야별로 이질적인 모습을 보인다. 산업정책은 중국의 경제 성공 방정식이었지만 국제공조 없이는 정책목표 달성이 어려움을 보여주며 중국만의 산업전략이 내포한 딜레마를 해결하지 못하고 있다.

제3장은 고립주의적 산업정책이 증가하는 2010년대 이후 무역, 투자, 연구개발 및 협력 분야의 국별 비교를 통해 경제안보 가치와 결합한 산업정책 증가에 따라 주요 경제지표가 어떻게 변화하였는지 분석하였다. 세계무역경보(GTA) 데이터를 이용하여 2008년 이후부터의 산업정책 증가 추세를 확인한 결과, 자국 중심의 고립주의적 산업정책이 미ㆍ중 갈등 및 코로나19 확산 이후 더 증가하는 것을 확인하였다. 전 세계 무역에서 중국의 비중이 감소하고 미국의 비중이 증가하였지만, 주요 품목별로 각국의 무역 비중 변화는 매우 상이하다. 특히 중국의 에너지 및 핵심광물 비중이 증가하는 경향이 있어 대중국 의존도 문제는 여전한 것으로 보인다. 고립주의적 산업정책 추세를 무역 데이터와 결합하여 실증분석한 결과 선진국과 개도국 간 제조업 수출 무역이 감소하고, 선진국 및 개도국 내의 제조업 수출 무역이 증가하여 공급망 분절화 경향도 관측된다. 무역 집중도 지수를 살펴보면 전반적으로 특정국 의존도가 완화된 모습을 보이지만, 베트남과 같은 국가는 미국을 포함한 특정 국가로 집중이 심화되었고, 주요 품목별 분석에서도 ICT, 전략 기술 분야의 경우 미국, 한국 등의 국가 비중이 증가하여 고립주의적 산업정책 효과가 상이하게 나타나는 것을 확인할 수 있다.

유형별 세계 투자에서 직접투자인 그린필드와 M&A를 통한 투자인 브라운필드 모두 감소하고 있으나, 전략산업인 반도체와 이차전지 산업에 대한 투자는 꾸준히 증가하였다. 그러나 기술 유출 우려, 수출규제 강화 등으로 인해 반도체 산업에서의 브라운필드 투자가 줄어들고 있고, 미국과 중국의 상호 투자도 감소 추세이다. 미국, 중국, EU의 반도체, 이차전지, 핵심광물 분야에서의 상호 투자 추세를 살펴본 결과 중국으로의 투자 유입은 줄었지만, 중국의 대세계 투자는 늘어서 비대칭적인 고립주의 면모를 보이고 있다. 특히 핵심광물 분야에서 미국, EU의 투자는 핵심광물이 아닌 금광에 집중되어 있지만 중국은 주요 광물에 대한 투자가 증가하였다. 전반적으로 상호투자가 감소한 국가에서는 기존 투자 대상국이 다른 투자 대상국으로 전환되거나 우회 투자가 증가하는데, 이는 산업정책의 본래 의도와는 다른 형태로 영향을 미칠 수 있음을 의미한다.

연구개발 투자의 경우 중국이 미국의 수준을 따라잡고 있어 미국과 중국의 연구개발 경쟁이 격화되는 추세이고, 한국, 일본, 싱가포르, 대만 등은 첨단산업에 대한 GDP 대비 연구개발 투자 집중도가 높기 때문에 미국과 중국의 연구개발 투자 경쟁에 가장 영향을 받는 국가 집단으로 분류된다. 현재까지 각국 연구자의 입직 및 이동은 활발하게 이뤄지고 있는 것으로 보이지만, 주요 국제 학술지에 게재된 연구 논문 기준 정보를 바탕으로 연구협력 상황을 알아본 결과 미국과 중국의 연구협력 단절이 발생하고 있다. 생명과학, AI, 이차전지 분야에서도 미ㆍ중 간 연구협력이 감소하고 있으며, 이는 기후위기와 같은 공통 의제에 대해 국제협력을 통한 신속한 대응이 더욱 어려워질 것임을 암시한다.

제4장은 최근 글로벌 산업정책의 경쟁 현황을 신산업정책관측소(NIPO) 데이터를 통해 파악하고, 한국의 반도체 산업과 이차전지 산업에 미치는 영향을 관세청 무역 데이터를 통해 분석한 후 이 결과를 바탕으로 시나리오를 구성하여 산업정책 경쟁 상황에 대한 시사점을 도출하였다. 세계 각국의 정부 개입은 공공의 이익을 저해하는 방향으로 이뤄지고 있으며, 과거 후발 추격국 중심의 산업정책 상황과 달리 고소득 국가 중심으로 이중용도 품목, 첨단기술, 저탄소 분야에 집중된 경향을 보인다. 모든 국가가 전략적 경쟁력을 확보하고자 하며 동일한 전략산업 분야에 대한 산업정책 경쟁을 벌이는 상황을 확인할 수 있다.

한국의 전략산업인 반도체 및 이차전지 분야를 각 공급망 단계별로 살펴본 결과 완성품 및 제조 장비 단계에서 대미국 수출 비중이 증가하였으나, 재료와 부품 단계에서는 대중국 수입의존도가 지속적으로 증가한 사실을 확인하였다. 이는 미국과 중국 모두 공급망 단계에서 중요한 무역 대상국이어서 어느 한 진영에 전적으로 의존할 수 없는 한국의 현실을 반영하며, 양국과의 협력이 중요하다는 실증 증거로 볼 수 있다.

이와 같은 상황에서 정부 정책 개입이 필요한지를 확인하기 위해 지정학적 불확실성과 각국의 산업정책 개입 상황을 핵심 요인으로 산정하여 베이지안 네트워크 모형을 구축한 후 한국의 대미국, 대중국 수출 패턴이 어떻게 달라지는지 분석하였다. 분석 결과 지정학적 위험을 통제하고도 정부의 정책 개입이 가져다주는 실익이 크지 않으며, 전체 수출액을 증가시키는 것이 아니라 대미국 혹은 대중국 수출 비중을 희생하는 방향으로 작용할 가능성을 보여주었다. 따라서 정부의 정책 개입은 미국, 중국과의 협력을 모두 증진할 수 있는 방향으로 조심스럽게 이루어져야 한다.

제5장에서는 각 장의 실증분석 결과를 종합하여 한국형 산업정책의 방향성을 담은 프레임워크를 제시하였다. 산업정책의 성공을 위해서는 정확한 표적 설정과 국가 목표의 우선순위 설정, 실행 방식 결정, 거버넌스 정비 등이 이뤄져야 하며 민간 부문의 피드백을 통해 정부 실패를 방지해야 한다. 한국의 산업정책 현황을 미국, EU, 중국과 비교한 결과 한국은 명확한 국가 목표와 방향성이 부재하고 주요국 정책을 추종하는 경향이 존재한다. 따라서 명확한 국가목표를 설정한 후 체계적으로 산업정책을 설계하여 경제안보 가치를 실현할 수 있는 산업정책 선도국가를 지향해야 한다. 이를 위한 한국형 산업정책 프레임워크로 CORE를 제시한다. C는 협력적이면서 공존하는(cooperative and coexistent), O는 개방적인(open), R은 회복탄력적인(resilient), E는 효율적이면서 환경친화적인(efficient and eco-friendly) 정책을 설계해야 한다는 의미이다. 주요 세부 전략으로 △ 공급망 전략 위치 선점을 위해 가치기반 녹색 프리미엄 공급국 선언, △ 양자협력 분야 무역 상대국의 취약점을 보완하는 대세계 공급망 공략, △ 다자협력 분야 불확실성 감소 및 국제협력 증진을 위한 경제안보 국제공조 주도, △ 경제안보 정책 조정관 신설을 통한 중앙권력 분산형 전략 거버넌스 정비 및 민ㆍ관 협력 증진을 제안한다.

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경과 목적
2. 연구의 범위와 구성
3. 선행연구와의 차별성

제2장 국제질서의 변화와 경제안보의 부상
1. 지정학적 갈등과 국제질서의 변화
2. 공급망 안정화 정책의 출현 배경과 함의
3. 신흥기술의 안보화와 기술통제의 부상

제3장 주요국의 경제안보 정책: 공급망 안정화
1. 미국의 공급망 안정화 정책
2. EU의 공급망 안정화 정책
3. 중국의 공급망 안정화 정책
4. 주요국의 공급망 안정화 정책 평가
5. 소결

제4장 주요국의 경제안보 정책: 과학기술외교
1. 미국
2. EU
3. 중국
4. 소결

제5장 한국의 대세계 공급망 및 기술 영향력 분석
1. 한국의 대세계 수입의존도 분석
2. 경제안보 품목의 수입의존도 분석
3. 한국의 대세계 수입 의존 품목 중장기 협력국 분석
4. 한국의 핵심기술 분야 영향력 분석
5. 소결

제6장 결론
1. 주요 내용 요약
2. 한국의 경제안보 정책 추진 현황
3. 정책 시사점

참고문헌

부록

Executive Summary

우크라이나 전쟁, 미ㆍ중 패권 경쟁으로 국제 환경이 급격히 변화함에 따라, 주요국들은 공급망 재편과 산업 육성 정책, 연구의 안보 강화 같은 새로운 형태의 경제안보 정책을 추진하고 있다. 본 연구는 갈수록 불확실해지는 경제안보 환경의 변화 속에서 미국ㆍ중국ㆍEU의 경제안보 정책이 갖는 위협 및 기회요인을 파악하고, 한국의 경제안보에 큰 영향을 줄 것으로 기대되는 품목과 기술 분야를 중심으로 그 대응방안을 제시하고자 한다.

제2장에서는 중국의 부상으로 인한 강대국 경쟁의 부활, 상호의존의 무기화와 ‘디리스킹’의 부상, 진영화와 연대 경쟁을 중심으로 1991년 소련 붕괴 이후 지난 30여 년간의 지정학적 갈등과 국제질서의 변화를 설명하였다. 특히 탈냉전 시대 30여 년간이 세계적 자유무역과 경제적 상호의존의 시대였다면, 2018년 이후로는 미ㆍ중 경쟁과 코로나19 팬데믹, 우크라이나 전쟁을 거치면서 더욱 지속가능하며 신뢰할 수 있는 공급망 및 경제교류 파트너를 찾고 연대하려는 네트워크 재편의 시대로 바뀌고 있다. 또한 공급망 안정화 정책의 출현 배경과 함의를 통해 정부 주도의 산업 정책과 통상위협 조치의 증가, 상호의존성의 무기화와 공급망 관문 효과를 살펴보았다. 마지막으로 대부분의 국가가 자국 이익 우선의 외교전략을 추구하고, 경제안보를 위해 핵심ㆍ신흥기술 육성을 최우선 과제로 내세우면서 과학기술 협력에 있어서도 커다란 변화가 있음을 확인하였다.

제3장에서는 미국과 EU, 중국의 공급망 정책을 반도체ㆍ이차전지ㆍ핵심광물 분야 중심으로 분석하고, 통상위협 요소들을 살펴보았다. 반도체 분야에서 미국의 ｢반도체 및 과학법(Chips and Science Act)｣과 EU의 ｢유럽반도체법은 모두 다자간 수출통제 체제에 기반하고 있다. 다만 EU와 미국이 다자 협의체의 결정에 따른 수출통제 협력에도 불구하고 자국의 산업 육성을 우선한다는 점에서 향후 보조금 경쟁 등이 심화될 가능성도 있다. 중국은 반도체를 명시한 지원법은 아직 제정하지 않았으나, 미국의 수출규제에 대응하기 위해 중국 내 반도체 산업 생태계 조성과 혁신 강화를 위한 지원 정책은 계속 추진 중이다.

미국은 2022년 ｢인플레이션 감축법(IRA)｣을 제정하면서 국내 이차전지 산업 육성을 추진 중이며, 친환경차 관련 세액공제를 위한 핵심광물 및 이차전지 부품 요건을 규정한 조항(Sec. 13401)을 포함시켰다. 이 조항은 후속 발표된 시행지침(안)을 통해 핵심광물 채굴 및 가공에 대한 지역 조건을 ‘미국과 밀접한 경제협력 관계이며 핵심광물 관련 협정을 체결한 국가’로 확대 적용하는 등 논의가 진행 중인데, 세액공제 규모가 미국 의회예산처의 추정치와 달리 더 크게 시행될 것으로 예상되면서 세부 조치에 따른 경제적 영향은 커질 것으로 기대된다. EU는 ｢기후중립 산업법｣을 통해 역내 제조역량 목표율을 제시하면서 역내 기업 유치에 정책 역량을 집중하고 있다. 특히 이차전지 관련 순환경제 구축을 선도하면서 ‘한시적 위기 및 전환 프레임워크(TCTF)’를 통해 역내 기업에 대한 보조금 지급 기준을 완화하는 등 기업 지원을 서두르고 있다. 중국은 2009년부터 중국 내 친환경차 보급을 통해서 이차전지 산업의 수요 확대와 생태계를 조성했으며, 중국 국내기업들은 기술 초기부터 정부 지원을 받았던 LFP(리튬인산철) 배터리 기술로 세계 시장 진출을 추진 중이다.

반도체, 이차전지와 다르게 핵심광물 분야에서는 중국이 국제적 영향력을 가지고 있는 희토류, 갈륨, 마그네슘 등 일부 자원 분야에서 수출통제를 시도 중이나, 경제발전으로 인해 중국도 핵심광물 최대 소비국이 되었다는 점을 감안하면 중국이 핵심광물 무기화 정책을 추진할 가능성은 낮은 것으로 파악된다. 다만 각국의 핵심광물 목록이 겹치고 일부 광물의 지역적 편재로 인해 공급망 다변화가 어려운 점은 새로운 통상위협 요소가 될 여지가 있다.

이를 종합해 보면 중국과 EU 그리고 미국은 공급망 안정화를 위해 다양한 형태의 산업 정책을 추진 중이며, 이들 정책이 향후 EU와 미국 간 통상갈등의 원인이 될 가능성도 존재한다는 점에서 주의가 요구된다. 한편 공급망 관리에서 선도적인 국가는 미국으로 보인다. 특히 미국은 행정명령 후속 조치 중 하나로 ‘공급망 핵심 품목 리스트’를 공개하여 다양한 이해관계자들의 의견을 수렴하였고, 곧 최종 목록을 바탕으로 공급망 관리 방향을 포함한 새로운 정책을 시행할 것으로 보인다. 이러한 목록 내 품목들은 향후 주요국에서도 경제안보와 연관된 품목으로 관리될 가능성이 커서, 이를 고려한 수입의존도 분석을 제5장에서 실시하였다.

제4장에서는 주요국의 과학기술외교 정책을 분석하였다. 원자력, 사이버 보안이 포함된 ICT 기술과 이중 용도를 갖는 기술은 미국과 EU 회원국 간의 협력이 활발하게 이루어지고 있으나, EU 및 미국과 중국 간의 동 기술 분야 협력은 축소되었다. 특히 미국은 2021년부터 우려대상국과의 협력보다는 유럽 국가들과 한국, 일본 등 유사입장국과 원자력, 우주 관련 기술 분야에서의 협정을 통해 기술협력을 점차 확대하고 있다. 또한 EU와의 무역기술위원회(TTC)를 통해 인공지능, 유전자 활용 바이오 기술에 관한 국제 표준 제정 등의 추진으로 향후 영향이 클 것으로 기대되는 분야에서의 리더십을 확보하려는 전략을 실행하고 있다.

EU가 추진하고 있는 과학기술외교 현황을 EU의 국제 과학기술 협력 사업인 ‘호라이즌 2020’을 통해 살펴보았다. 동 사업의 집행 내용을 보면 EU 회원국 89.1%, 준회원국 9.1%, 준회원국을 제외한 제3국은 1.8%를 차지하고 있다. 이는 비(非)EU 회원국이 준회원국으로 가입하는 것이 EU와의 과학기술 협력에 있어서 매우 중요함을 보여준다. 한편 ‘호라이즌 2020’을 통한 EU와 중국 간의 과학기술 협력 규모는 매우 축소되었으나, 기후변화 및 팬데믹 대응 등 글로벌 문제 해결을 위한 협력은 여전히 추진 중이다. 중국 역시 EU, 미국과의 기술협력 중에서 이중 용도를 갖는 기술 분야의 협력은 축소되었으나 미국과는 기후변화 대응을 위한 공동연구를 추진 중이며, EU와도 식품, 농업, 바이오 및 관련 영역, 기후변화 및 생물 다양성 관련 연구를 지속해서 추진하고 있다.

이를 종합해 보면 미국, EU, 중국이 경쟁적으로 육성하고 있는 핵심기술(AI, 양자컴퓨팅, 차세대 정보통신 등) 분야에서의 협력은 점차 진영화가 진행 중이나, 기후변화와 생물 다양성과 같은 글로벌 문제 해결을 위한 기술협력은 미ㆍ중 간에도 여전히 추진되고 있다. 이러한 점에서 유사입장국과의 협력이 점차 중요해지는 핵심기술 분야에서 한국의 기술 영향력을 점검하고, 국내 기술 경쟁력 강화와 분야별 협력국가 모색이 필요할 것으로 판단된다. 이에 핵심기술 분야에서 한국을 포함한 주요국의 기술 영향력 평가 지표를 통해 경제안보 관점에서 필요한 중장기 협력국을 제5장에서 제시하였다.

제5장에서는 제3장과 제4장에서 제시한 품목 및 기술 분야를 중심으로 한국의 공급망 분석과 핵심기술 분야에서의 영향력을 분석하였다. 공급망 분석은 최근 한국의 대세계 수입의존도를 품목 단위로 분석하여 한국 공급망 문제를 식별하는 것을 목적으로 진행하였다. 한국의 반도체 수입 품목 중 주요국의 경제안보 관련 정책과 연관된 품목을 선별하여 수입의존도를 살펴본 결과, 해당 품목에 대한 수입은 점차 상승하고 있지만 전체 수입에서 차지하는 비중은 오히려 감소하였다. 한국은 해당 품목을 주로 일본, 중국 등으로부터 수입하고 있으나, 품목별 단일국 수입의존도는 대부분 60%대 이하이며 대체 수입국도 적어도 하나 이상 존재한다. 다만 한국의 반도체 수입 품목 중에서 동 품목의 비중이 점진적으로 증가하고 있음에 유의할 필요가 있다.

한국의 이차전지 품목 수입은 최근 빠르게 증가 중이며, 이차전지 재료와 부품관련 수입 비중이 확대되었다. 한국의 이차전지 수입 품목 중 주요국의 경제안보 정책과 연관된 품목의 수와 수입액, 그 비중은 빠르게 증가하는 중이다. 특히 해당 품목에 대한 한국의 수입은 상당수 중국으로부터 이루어지고 있어서 대중국 의존도가 빠르게 증가하고 있다. 따라서 한국은 이차전지 관련 주요국의 정책에 유의할 필요가 있다.

핵심기술 분야의 영향력을 평가한 지표를 분석한 결과 한국은 에너지 및 환경과 첨단 정보통신 분야에서 타 분야와 비교해 기술 영향력이 큰 것으로 평가되었으나, 양자 관련 기술과 감지 및 내비게이션 기술 분야에서 영향력이 낮은 것으로 평가되었다. 또한 핵심기술 분야 중에서도 한국의 기술 영향력이 낮으면서 동시에 기술 영향력 상위국 간의 영향력 차이가 큰 기술 분야 여섯 개를 선별하여 경제안보 관점에서 국내 기술 경쟁력 강화의 필요성을 제시하고 중장기 협력 대상국을 제시하였다.

제6장에서는 한국의 경제안보 정책을 법제화를 통한 핵심기술 지정 및 공급망 안정화 추진과 대외협력 현황을 중심으로 정리하였다. 또한 정책 시사점으로 주요국과의 경제안보 협력방안을 제시하였다. 먼저 미국과는 핵심 분야 관련 인력 교류 확대와 양자간 공급망 관련 조정기구 구축, 핵심광물 개발 협력을 제시하였다. 또한 EU가 추진하고 있는 ‘글로벌 게이트웨이’와 ‘호라이즌 유럽’ 참여, 준회원 가입에 역량 집중, 한ㆍEU FTA에서의 공급망 협력 개정을 통한 관계 재정립 등을 제시하였다. 선진국뿐만 아니라 한국의 공급망에서 중요한 개도국(아세안, 인도, 멕시코ㆍ중국)과 ODA를 통한 협력, 공급망 대화채널 구축 및 녹색 전환 협력 추진방안도 제시하였다. 이 밖에도 한국의 경제안보를 위해서 △ 능동적 경제안보 정책 추진을 위한 부처간 소통체계 마련, △ 글로벌 공급망의 ‘프리미엄 중간재’ 공급 추진, △ 공급망과 핵심기술 경쟁력을 종합적으로 고려한 중점협력국가(일본ㆍ독일ㆍ영국ㆍ이탈리아 등)와의 협력 추진의 필요성을 제시하였다.