2018 KIEP 정책연구 브리핑

개도국 SDGs 이행 지원을 위한 개발재원 확대방안

KIEP 정책연구 브리핑

개도국 SDGs 이행 지원을 위한
개발재원 확대방안

정지원	대외경제정책연구원 세계지역연구센터 신남방경제실 개발협력팀 연구위원
jjung@kiep.go.kr

정지선	대외경제정책연구원 세계지역연구센터 신남방경제실 개발협력팀 전문연구원
jsjeong@kiep.go.kr

이주영	대외경제정책연구원 세계지역연구센터 신남방경제실 개발협력팀 전문연구원
jylee@kiep.go.kr

유애라	대외경제정책연구원 세계지역연구센터 신남방경제실 개발협력팀 전문연구원
ailayoo@kiep.go.kr

2018 KIEP 정책연구 브리핑

개도국 SDGs 이행 지원을 위한 개발재원 확대방안

1. 연구의 배경 및 목적

지속가능개발목표(SDGs: Sustainable Development Goals)를 달성하기 위해 2030년까지 개도국은 연간 5조~7조 달러에 달하는 재원이 필요한 것으로 추정되나, 현재 개도국으로 유입되는 재원은 연간 4,000억 달러에 불과한 상황으로 개발재원 확대는 국제사회가 직면한 도전과제임.

- ODA를 비롯한 공적개발재원 규모가 확대되어야 하나, 글로벌 경기침체와 선진국 정부 예산 제약으로 인해 개발재원 공여 주체로서 민간부문에 대한 기대가 지속적으로 고조될 것으로 전망됨.

- 민간재원을 개발협력사업에 활용하기 위한 공여국 정부와 공적개발재원의 역할이 요구됨.

국제사회는 정부의 예산에 기초한 공적개발재원인 ODA만으로는 SDGs를 달성하는 데 한계가 있음을 인식하고, 민간재원 유도를 위한 공적개발재원의 효과적 활용에 대한 논의를 지속해왔음.

- 2015년 개발재원총회에서 채택된 아디스아바바 행동계획은 국내ㆍ국제, 민간ㆍ공공 행위자들의 참여를 촉구

- 2016년 OECD DAC 고위급회의는 개발재원을 효과적으로 측정하기 위한 ‘지속가능개발을 위한 총공적지원(TOSSD: Total Official Support for Sustainable Development)’ 도입을 결정

우리 정부는 ODA를 2020년까지 GNI 대비 0.2%로 확대하는 목표를 설정하였으며, 개발금융을 활용하여 민간재원을 동원하고 개발협력 규모를 확대한다는 정책방향을 수립한 상태로 이에 대한 구체적인 정책방안을 마련할 필요가 있음.

본 연구는 개발재원에 관한 국제사회의 논의 동향, 공적개발재원 흐름에 대해 통계 및 수원국의 대응 동향에 대한 분석을 바탕으로 개도국의 SDGs 달성을 위한 개발재원 확대 방안을 도출하는 것이 목적임.

- 개발재원 측정과 새로운 원칙에 관한 국제사회의 논의 동향을 점검하고 쟁점을 정리함.

- 공적개발재원 흐름에 관한 통계를 바탕으로 재원 유형별 특징을 분석하고, 유형별 공여 요인을 살펴봄.

- 개발재원의 수혜자인 수원국의 입장에서 개발재원 동원과 관련된 이슈를 세네갈과 필리핀을 중심으로 검토함.

2. 조사 및 분석 결과

1) 개발재원에 관한 국제사회의 논의와 주요 쟁점

OECD DAC이 회원국의 개발재원 동원노력을 측정하기 위해 새롭게 도입한 수단인 지속가능개발을 위한 총공적지원(TOSSD: Total Official Support for Sustainable Development)의 논의 배경, 개념 및 측정과 관련된 쟁점을 분석함.

- TOSSD는 공적개발재원뿐만 아니라 민간개발재원을 포함하며, 개발재원 동원 노력을 측정하는 새로운 척도로 활용될 예정임.

- 민간재원은 개도국의 투자촉진, 고용창출 및 경제성장을 위한 중요 요소이나, 개도국으로 유입되는 규모는 제한적임.

- 이를 위해 민간재원을 유도하기 위한 수단으로서의 공적자금을 활용하는 방안이 중요한 화두임.

- TOSSD는 레버리징 수단으로서의 공적개발재원에 대한 내용을 포함하고 있으며, 이에 대한 DAC 회원국간 이견이 존재하는 상황임.

2017년 DAC 고위급회의(HLM)에서는 SDGs 달성을 위한 개발재원의 효과적인 확대 방안으로서 민간재원과 공적재원을 연계한 혼합금융의 중요성을 강조하고, 혼합금융 5대 원칙을 발표하였음.

- 공여국들은 개발금융기관(DFI: Development Finance Institution)을 설립하고, DFI를 통하여 혼합금융 방식을 활용한 개발협력사업을 추진하고 있음.

- 혼합금융은 SDGs 달성을 위해 상업 자본을 끌어들이는 데 활용될 수 있으며, 재정적 지원뿐만 아니라 제도ㆍ환경적 위험완화 노력을 통해 안정성 및 투명성을 제고할 필요가 있음.

- 수원국의 소득수준에 따른 혼합금융의 효과적인 활용이 중요하며, ODA 등 양허성 자금의 역할과 수원국의 주인의식을 존중해야 할 필요가 있음.

2) DAC 회원국의 개발재원 공여 현황 및 특징

OECD DAC 통계상에서 공적개발재원으로 분류하고 있는 공적개발원조(ODA: Official Development Assitance)와 기타 공적자금(OOF: Other Official Flows)을 중심으로 DAC 회원국의 개도국에 대한 공적개발재원 지원 흐름을 분석함.

- 증여(grants), 양허성 차관(concessional loans), 출자(equity investment)로 구성된 ODA와 OOF 통계를 활용하여 주요 공여국, 중점지원분야, 수원국의 소득수준에 대한 유형별 특성을 파악하고, 공여 결정요인을 분석

- 특히 OOF가 ODA 양허성 기준을 충족하지 못한, 상업적 고려가 포함된 재원이라는 점에서 ODA와 대비되는 특성을 도출하고자 함.

OOF는 ODA에 비해서 중소득국에 대한 지원 비중이 컸고, 저소득국에 대한 지원 비중은 ODA가 전체 지원 총액의 약 31%를 제공하는 데 비해 OOF는 2%에 불과함.

중점지원분야에서도 ODA와 OOF는 다른 특성을 보임.

- ODA의 3분의 1 이상이 사회인프라에 대한 지원인 데 반해, OOF는 경제인프라에 대한 지원이 3분의 1 이상을 차지하며 생산 관련 지원이 가장 큰 비중(39%)을 차지함.

DAC 회원국의 ODA 및 OOF 공여 결정요인을 분석하기 위해 국가규모(인구 수), 소득수준(1인당 GDP), FDI, 시장개방수준(평균 관세율), 비즈니스 환경(세계은행 Doing Business 지수)을 설명변수로 포함해 모형을 설정하고 회귀분석을 실시함.

- 고정효과모형을 활용하여 추정한 결과, 국가규모가 작을수록, 평균 관세율이 낮을수록, 비즈니스 환경이 좋지 않을수록 ODA가 증가하는 것으로 나타났음.

- OOF에 대한 모형 추정 결과, 1인당 GDP가 높을수록 OOF가 증가하는 것으로 나타났으며 소득수준이 통계적으로 유의한 유일한 변수임.

- 이러한 결과는 OOF 공여 결정시 수원국 국가 차원의 특성이 크게 고려되지 않음을 의미하며, 이는 비양허적 성격의 OOF가 수원국 특성보다는 프로젝트의 수익성에 근거하여 공여 결정이 이루어지기 때문으로 설명됨.

3) 수원국 사례조사: 필리핀ㆍ세네갈

개발재원에 관한 논의를 수원국 관점에서 조망하고, 개별 국가의 국가개발전략에 따른 개발재원 활용 계획과 민간재원 활용 확대에 대한 수원국의 입장을 우리나라 ODA 중점협력국인 필리핀과 세네갈의 사례를 통해 분석

- 각국에 대해 ODA 유형별 유입 동향 및 OOF 사업 사례 조사

- 민간재원 활용에 관한 각국의 정책과 입장을 문헌 및 현지 조사를 바탕으로 분석

- 개발재원 확대, 특히 민간재원 유도를 위한 공적개발재원 유형의 다양화와 ODA의 역할을 모색

국가별 발전단계와 개발을 위한 제반여건의 차이로 인해 개발재원 유입과 구성 변화의 양상은 차이가 있었으나 전반적으로 전통적 개발재원인 ODA의 규모 및 비중은 감소하고 민간재원은 확대되는 추세를 보임.

- 민관협력파트너십(PPP: Public-Private Partnership) 정책을 활성화하고자 하나, 사업의 성과를 확인하기 위한 데이터가 부재하고 모니터링 및 관리 역량이 부족한 것을 공통적인 과제로 제시

- 중국, 이슬람 금융 등 신흥 공여주체의 역할이 중요하게 떠오르고 있으나, 이에 대한 통계 부재로 인해 투명성에 대한 우려가 제기되고 있음.

민간재원을 비롯한 중국 등 신흥 공여주체의 참여가 확대되면서 개발효과성과 상업적 이익 간 조화, 현지 정부 및 민간 역량 강화, 부채관리, 투명성 및 성과 관리, 위험관리 등에 대한 과제가 새롭게 대두되고 있으며, 이는 개발재원이 확대되는 가운데, 전통적인 재원인 ODA가 집중적으로 지원해야 할 부분임.

3. 정책 제언

1) 혼합금융 활용 역량 강화

국제혼합금융 이니셔티브에 참여하여 국제적 가시성 제고 및 역량 강화, 파트너십 구축을 통해 일회성 기술협력에서 벗어나 수원국에 민간재원이 유입되기 쉬운 투자환경을 조성할 수 있는 분야를 지속적으로 지원해야 함.

- 혼합금융은 공여국 및 공여기관, 수원국, 민간 등 다양한 이해관계자들이 참여하기 때문에 이를 조정할 수 있는 역량이 필요하며, 다양한 금융수단을 적절히 활용하기 위한 기술적ㆍ법적 전문성뿐만 아니라 장기간 습득된 노하우, 현지에서 구축한 네트워크 및 파트너십이 필요

- 혼합금융 활용수단이 적절한지 여부에 대한 평가능력 역시 필수적임.

2) 소득그룹별 지원 다원화

ODA, OOF 및 민간재원을 연계하고 조합하여 개발성과를 극대화하여 SDGs를 달성하기 위해 국가별로 차별화된 적절한 공여 유형과 협력 전략을 마련해야 함.

- 각 국가별 경제발전단계와 소득수준, 정부 및 민간 역량, 정치ㆍ경제ㆍ사회적 환경, 민간재원 활용에 대한 정부의 정책, 제도적 프레임워크 등 국가별로 다양하고 특수한 환경을 고려해야 함.

중소득국을 지원하는 경우에는 ODA보다는 양허성이 낮은 OOF를 활용하거나 혼합금융 방식으로 개발협력사업을 추진할 것을 제안

- 다만, 국내재원이나 해외송금에 대한 의존도가 높은 중소득국의 상황을 고려하여 ODA는 조세 정책 및 제도 개혁과 같이 조세행정에 대한 지원 또는 해외송금을 개발재원으로 활용할 수 있는 메커니즘을 구축하는 데 활용될 수 있음.

저소득국의 경우에는 기본적으로 ODA를 집중 제공하되, 향후 민간재원 유입에 대비할 수 있도록 수원국 정부의 민간재원 활용을 위한 인적ㆍ제도적 역량 강화 지원을 중점적으로 추진

3) 국별협력전략에 개발재원 활용계획 반영

현재 CPS는 사업의 공동 실행 수준의 민관협력 관련 내용을 포함하고 있는데, 2020년에 2기 CPS가 종료되는바, 3기 CPS 수립을 위한 수정ㆍ보완 작업 시 개발재원의 공여주체로서 민간부문과의 협력, 개발금융의 구체적인 활용 방식이 제시될 필요가 있음.

- 국가별 개발수요 변화 및 재원 유입 양상 변화에 대해 면밀한 분석을 통해 전통적인 개발재원인 ODA 이외의 비양허성 자금 및 민간재원 등 다양한 수단 연계에 관한 내용을 포함할 수 있음.

4) 민간재원 활용에 따른 위험요소 고려

ODA 이외의 비양허적 공적개발재원이나 혼합금융방식의 재원을 활용할 때 사전ㆍ사후적 위험관리조치를 마련하는 것이 필수적임.

- 개발재원으로서 민간재원 활용의 긍정적 측면뿐만 아니라 잠재적인 위험요소를 고려할 필요가 있음.

개발협력사업에 민간재원을 포함하더라도 수원국의 개발목표와 부합해야 하며 해당 사업의 개발효과성은 반드시 담보되어야 함.

- 민간부문 또는 민간재원이 참여함으로써 수원국 시스템 활용이나 지역사회 참여와 같이 ODA 효과성을 위한 기본 원칙 등 ODA 사업에 적용되던 원칙들을 어떻게 조화롭게 운용할 것인지에 대한 고려가 필요

- 현지 정부나 지역사회가 의사결정과정에서 소외되지 않도록 지역의 수요와 의견수렴을 위한 참여 메커니즘, 지역주민의 이해관계 및 우선순위를 고려할 수 있는 시스템을 구축할 필요가 있음.

- 중장기적으로 사업실행과정의 모니터링 및 평가 등 개발효과성을 검토하기 위한 성과관리 체계가 필요함.