2018 KIEP 정책연구 브리핑

WTO 체제 개혁과 한국의 다자통상정책 방향

KIEP 정책연구 브리핑

WTO 체제 개혁과
한국의 다자통상정책 방향

서진교	대외경제정책연구원 무역통상실
무역협정팀 선임연구위원
jksuh@kiep.go.kr

김종덕	대외경제정책연구원 무역통상실 무역투자정책팀 연구위원
jongduk.kim@kiep.go.kr

박지현	대외경제정책연구원 무역통상실
무역협정팀 전문연구원
jhpark@kiep.go.kr

김민성	대외경제정책연구원 무역통상실
무역협정팀 전문연구원
mskim411@kiep.go.kr

안덕근	서울대학교 국제대학원 교수
dahn@snu.ac.kr

2018 KIEP 정책연구 브리핑

WTO 체제 개혁과 한국의 다자통상정책 방향

1. 연구의 배경 및 목적

선진국 주도의 WTO 체제 개혁에 대한 논의가 본격화되고 있음.

- 2018년 9월 유럽연합(EU)이 WTO 체제 현대화 구상을 발표한 데 이어 캐나다도 WTO 체제 개혁안을 제시

- 2018년 10월 캐나다 주도의 WTO 체제 개혁에 대한 주요 13개국 통상장관회담 개최

- 미국이 EU, 일본, 아르헨티나, 코스타리카와 함께 WTO 체제 개혁의 핵심 의제인 ‘투명성 제고와 통보 강화’에 대한 수정안 제시

G20 차원에서도 WTO 체제 개혁에 대한 추이와 경과를 지켜볼 것을 언급하고 있음.

- WTO 다자체제의 기여를 인정하는 동시에 WTO의 기능 개선에 필요한 개혁을 지지하면서 다음 정상회의(2019년 6월, 일본)에서 진전 사항을 지켜보기로 합의

이번 WTO 체제 개혁의 움직임은 핵심 선진국이 주도하고 있다는 점과 투명성 제고 및 통보 강화, WTO 분쟁해결제도 개혁, 21세기 신무역규범의 제정, 개도국 세분화 등과 같이 구체적인 의제를 중심으로 전개되고 있다는 점에서 지금까지의 WTO 체제 개혁 논의와 그 성격이 다름.

- 선진국 중심의 논의가 구체화되면서 WTO 새로운 규범으로 정착될 수도 있으며, 21세기 신무역규범 논의의 출발점이 될 것으로 예상됨.

이러한 WTO 체제 개혁 논의에서 우리나라도 완전히 자유롭지 않으며, 신중한 대응이 요청되는 상황

- 개도국 세분화는 우리나라 농수산업에 가장 민감한 사안임.

- 우리나라도 특정 산업의 기술 발전을 위해 다양한 보조정책을 운용하고 있기 때문에 산업보조금의 WTO 통보에 신중한 대응이 요청됨.

- 특히 미ㆍ중 간 양자 무역 분쟁이 WTO 체제 안에서 다자화되고 있는 성격도 지니고 있어 우리나라의 신중한 대응이 요청되는 상황

이에 본 연구는 최근 선진국 주도의 WTO 체제 개혁의 의미를 분석하고, 글로벌 통상환경의 변화를 감안하여 우리나라의 다자통상정책 방향을 제시하는 것을 주요 목적으로 함. 그러함에 있어 특히 다음과 같은 점을 분석하는 데 연구의 중점을 둠.

- 그동안 WTO 체제가 거둔 성과와 한계를 고찰

- 선진국 주도의 WTO 체제 개혁 논의가 갖는 의미를 분석하여 우리나라의 WTO 협상대책 수립과 다자통상정책 방향 정립에 주는 정책적 시사점 도출

- 앞의 분석 결과를 바탕으로 우리나라 다자통상정책의 새로운 방향 제시

2. 조사 및 분석 결과

1) WTO의 성과와 한계

① WTO의 성과

상품 및 서비스 무역의 자유화 진전

- WTO 출범 이후 세계 상품교역은 양적으로 3배 이상 성장하였고, 이 과정에서 개도국의 세계 상품교역 비중도 1995년 28%에서 2017년 43%로 증가

- WTO 회원국의 평균 MFN 관세율: 15%(1995년) → 8%(2017년)

- 농산물 수출보조금 철폐 합의, 정보기술협정(ITA) 개정 및 정부조달협정 타결

- 서비스 규범 이행과 무역자유화

지식재산권 보호체계의 강화

- 저작권, 특허, 상표권, 지리적 표시, 의장, 집적회로 배치 설계 등 6개 지재권에 대해 최소한의 보호수준을 설정

분쟁해결제도의 정착

- 국제사법기구로는 유일하게 상소절차를 허용하고, 패널절차에서는 비교적 자유롭게 패널위원을 선임하는 등 GATT에서 법적 구속력이 미비된 분쟁해결제도를 성공적으로 정착

무역원활화 협정의 합의

- WTO 체제 설립 및 DDA 이후 타결된 최초 다자협약

② WTO의 한계와 문제점

지배구조의 한계와 문제

- 의사결정구조의 복잡성과 일괄타결의 구조적 문제

분쟁해결제도의 한계와 문제

- 분쟁해결 이행의 문제와 상소기구의 권한 범위 문제

서비스 무역규범의 한계와 문제

- 서비스 무역구제조치 결여 및 서비스 분류의 구조적 문제

개도국 우대의 한계와 문제

- 개도국 참여 확대로 인한 개발 문제의 정치적 중요성 확대와 그 부작용

글로벌 통상환경의 변화에 대한 WTO의 미온적 대응

- 자유무역협정 확산에 대한 대응 미흡

- 글로벌 무역의 디지털화에 대한 대응 미흡

- 신보호주의 및 반세계화에 대한 대응 미흡

2) WTO 체제 개혁에 대한 국제 논의

① 미국의 WTO 개혁 주장

투명성 제고 및 통보 강화

- WTO 통보 의무는 DDA 실질적 진전의 전제로 WTO 협정문상 통보의무 준수를 강하게 요청하고 통보의무를 준수하지 않을 경우 강력한 징벌적 조치 및 역통보를 제시

WTO 분쟁해결제도 개선

- 상소심 심리시한 준수, 임기 만료 상소위원의 심리 개입 금지 등 상소기구의 개혁을 주장

신무역이슈

- 디지털무역 등에 대해 WTO 규범 정립을 위해 WTO 회원국과 협력

기존 DDA 이슈

- 복수국간 협상 방식 주장

- 거대 개도국에 개도국 우대 부여 반대

- 과잉어획 수산보조금 금지

② EU의 WTO 개혁 제안

투명성 제고 및 통보 강화

- 보조금을 적시에 통보하지 않을 경우 조치가능보조금으로 간주. 통보인센티브 제안

- 의도적이고 반복적인 미통보 시 제재조치 및 역통보

WTO 분쟁해결제도 개선

- 미국의 입장에 동조하여 현행 DSU를 포괄적으로 개정

신무역이슈

- 디지털무역장벽 해소, 서비스 및 투자 부문의 차별적 조치 해소

기존 DDA 이슈

- 복수국간 협상 방식 주장

- 개도국 세분화 및 졸업

- 국영기업 및 무역왜곡보조금 규제 강화

③ 캐나다의 WTO 개혁 제안

투명성 제고 및 통보 강화

- EU와 유사하나 사후 감시제도 정립에 중점

- 미통보 시 처벌에 대한 규정이 없으며, 회원국간의 국내조치가 무역에 미치는 영향과 특정무역현안 해결을 위한 논의의 장을 WTO 내 마련할 것을 제안

WTO 분쟁해결제도 개선

- 우회적으로 미국의 입장 동조, 상소기구의 부담 경감 및 상소심리 개선 방안 제시

신무역이슈

- 디지털 무역, 포용적 무역, 지속가능한 개발, 중소기업, 국내 규제 등에 대한 규범 제정 언급

기존 DDA 이슈

- 복수국간 협상 방식 주장

- 개도국우대와 관련하여 무역원활화협정과 유사하게 의무별/국가별/유예기간별 차등 접근 제안

- 국영기업, 산업보조금 등 경쟁 조건을 왜곡하는 이슈에 대한 논의 필요

④ 향후 전망

투명성 제고 및 통보 개선은 향후 일정 부분 강화될 수밖에 없을 것임.

- 투명성 제고 및 통보요건 준수는 WTO 기능 원활화의 필수 전제

- 그 어떤 WTO 회원국도 이를 명시적으로 반대할 수 있는 명분이 없으며, 이러한 측면에서 WTO 회원국의 통보의무 준수를 위한 다양한 규제 강화가 예상됨.

WTO 상소기구의 역할과 기능 명확화는 논란이 따르겠지만 우선적으로 이루어질 전망

- 미국이 2019년 말까지 계속해서 상소기구위원 선임을 거부하는 가운데 상소기구의 기능 재정립 등 관련 개혁에 대한 미국의 요구가 적절히 수용되지 않을 경우 WTO의 분쟁해결기능은 정지될 수도 있음.

- 이러한 사태를 방지하기 위해 상소기구의 개편을 포함한 분쟁해결제도의 개혁에 관해 WTO 회원국들이 미국과 집중적인 입장 절충을 벌일 것으로 예상

개도국 세분화는 일정 부분 진전이 불가피

- 개도국간 이질성이 확대되는 현실에서 개도국도 그들간 발전수준의 격차를 인정하지 않을 수 없는 상황

- 따라서 개도국 세분화 논의는 비록 개도국의 저항이 있겠지만 부분적으로 진전이 이루어질 수 있을 것으로 예상

복수국간 협상의 활성화

- 복수국간 협상이 이전보다 활성화되겠지만 이와 동시에 개도국들이 원하는 DDA 일부 이슈에서는 현재와 같은 일괄타결방식의 협상도 동시에 추진될 것으로 보임

3. 정책 제언

1) WTO 체제 개혁 논의에 대한 한국의 입장

투명성 제고 및 통보 강화 → 사후 통보평가제도 제안

- 투명성 제고 및 통보 강화 논의를 원칙적으로 지지하되 개도국의 입장을 감안하여 통보능력이 미비한 개도국은 WTO 무역정책검토기구(TPRB)와 협의하에 기술적 협력과 지원을 전제로 벌칙부과대상에서 제외할 것과 통보된 내용을 사후적으로 엄격히 평가하는 ‘사후 통보평가제도’를 보완적으로 제시할 필요

협상 대응 1: 사후 통보평가제도 제안

□ 투명성 제고 및 통보 강화: 원칙적으로 지지

- 단 통보능력이 부족한 국가에 대한 적절한 고려 필요

ㆍ통보능력 부족국가의 경우 WTO 무역정책검토기구(TPRB)에 기술지원을 요청하고 TPRB는 해당국과의 협의를 통해 통보문제 해결 및 기술지원을 제공(TPRB와의 협의기간 중에는 벌칙조항 미적용)

- TPRB가 회원국의 사후 통보내용 평가를 전담하여 발표

□ 역통보: 원칙적으로 지지

- 단 우리나라도 일부 국내조치들이 문제가 될 소지가 있어 이번 기회를 통해 WTO의 해당 규정과의 합치성 여부를 검토하여 필요 시 운용방향을 적절히 수정

□ 통보의무 미준수 시 벌칙조항

- 일정 수준의 벌칙은 필요하지만 그 강도는 선진국과 개도국 간 타협과정에서 자연스럽게 조정될 수 있도록 유도

- 다만 행정제재의 효과도 상당히 클 수 있다는 점을 밝힐 필요는 있음.

□ 사후 모니터링 및 통보평가제도 제안

- 통보문제는 TPRM과 연계, 통보결과를 사후에 엄격히 평가하는 것이 중요

- 궁극적으로는 사후 모니터링를 강화하고 그 과정에서 문제가 발생할 경우 관련 WTO 규정에 의거하여 자동적으로 상계관세나 그밖의 제재대상으로 간주되는 제도적 장치를 만드는 방안을 제안

분쟁해결제도 개혁 → WTO 공정성 유지 전제하에 미국 입장 지지

- 원칙적으로 미국의 불만을 해소하는 방향에서 WTO 분쟁해결제도 개혁을 지지하되 WTO 분쟁해결 절차나 결과가 미국의 일방적인 영향력에서 벗어나 보다 객관적이고 공정해야 한다는 원칙은 고수

협상 대응 2: WTO 공정성 유지 전제하에 미국 입장 지지

□ 상소심 90일 시한

- 원칙적으로 상소심 심리기간은 현행 90일 시한을 준수: 미국 주장 반영

- 단 상소심 설치 결정 이후 1주일 이내 상소기구와 해당국 간 협의를 통한 시한 연장은 가능

□ 임기 만료 상소위원의 상소심 관여

- 분쟁해결기구 또는 일반이사회에서의 관련 사안을 결정: 미국 주장 반영

- 단 상소심 개입이 가능한 사안으로 임기중 설치된 상소심 관여는 가능

□ 상소 제한 유도 및 상고기구 위원 임기 등

- 상소를 자제하는 제도적 장치(예: 상소심에 준하는 중재 등)를 구성

- 상소기구 위원의 정원 증가: 전체 논의를 따라감(7명 → 12명 이상).

- 상소기구 임원 임기: 전체 논의를 따라감(4년 연임 가능 → 8년 단임).

개도국 세분화 → WTO 개도국 졸업 심사위원회 제안

- 농업과 수산업에 미칠 영향을 고려하여 대부분의 논의에서 구체적인 입장 표명을 자제

- 그러나 개도국 졸업이 논의될 경우 관련 논의에 적극 참여해 졸업을 최대한 지연시키는 전략 필요(개도국 졸업이 구체화될 경우 이를 지연시키기 위해 개도국 졸업을 심사할 WTO 내 기구를 제도화하여(예: WTO 개도국 졸업 심사위) 이 기구에서 졸업 여부 및 유예기간 등을 결정하는 방안을 제안할 필요)

- 이를 통해 선발개도국으로 개도국 졸업을 최대한 늦추되 졸업 시 적절한 유예기간 확보를 추진

협상 대응 3: 개도국 졸업 심사위 제안

□ 선진국으로 분류를 최대한 억제

- 선진국으로 분류를 최대한 억제하기 위해 우리 스스로 다음 다자협상에서 개도국 우대를 요청하지 않겠다는 선언을 함으로써 이번 다자무역 협상까지는 개도국으로 남아 있겠다는 대만식 전략도 고려

□ 개도국 졸업을 결정하는 제도적 장치 제안: WTO 개도국 졸업 심사위원회

- 우리나라가 선발개도국으로 분류될 경우, 이는 곧 조만간 개도국 졸업을 의미

- 따라서 졸업까지 최대한 시간을 늦추는 것이 중요하며, 이를 위해 WTO 차원에서 위원회를 만들어 이를 심사, 결정하는 제도적 장치를 제안(BOP 위원회와 유사한 운영)

ㆍ개도국 졸업을 결정하는 위원회를 구성, 매 2년마다 선발개도국의 개도국 졸업 여부, 여타 개도국의 선발개도국으로 이동 등을 결정

- 졸업 결정 시 유예기간의 부여도 제도적으로 확보

□ 선발개도국의 의무수준 확보

- 현행 개도국과 선진국의 중간수준에 해당하는 의무를 확보

복수국간 협상 → 신축적 다자주의 지지

- 복수국간 협상 도입에 대해 여전히 개도국들의 강한 반발이 예상되기 때문에 우리나라는 기존 DDA의 일괄타결방식과 병행해서 복수국간 협상을 추진하는 신축적 다자주의, 또는 조화된 다자주의를 지지

협상 대응 4: 신축적 다자주의 지지 및 복수국간 협상 적극 참여

□ 일괄타결방식과 복수국간 협상 방식이 섞여 있는 신축적 다자주의를 지지

- 개도국이 일괄타결방식을 선호, DDA 일부 이슈에서는 현재와 같은 일괄타결방식 협상이 불가피할 전망

- 따라서 복수국간 협상과 일괄타결방식의 협상이 공존하는 ‘신축적 다자주의(flexible multilateralism)’를 지지

ㆍ전자상거래, 투자원활화 등 선진국이 원하는 분야에서는 복수국간 협상을 추진

ㆍ기존 DDA 이슈: 일괄타결방식을 그대로 사용

□ 선진국 중심의 복수국간 협상에 적극 참여

- 특히 디지털 무역협정 논의에 적극 참여해 이를 기회로 국내 디지털 무역환경을 정비, 국제 규범화 작업에 편승할 수 있도록 협상전략을 수립

2) 우리나라 다자통상정책의 4대 신방향

WTO 체제 내 위상 강화

- 다자통상 전문인력의 확충 및 WTO 사무국 진출 확대

- WTO 주관사업의 적극 참여

- WTO 각료회의 개최

- 교착상태에 빠진 다자무역협상의 진전에 실질적으로 기여

ㆍ서비스시장 새로운 개방방식 제안: 모범 시장개방안(Model Market Access)

ㆍ서비스 무역구제제도 제시

ㆍ규범 협상 논의에서 현행 WTO 내 각종 해당 위원회 활용

정책 제언 1: WTO 체제 내 우리나라의 위상 강화 방안

□ 다자통상 전문인력의 확충 및 WTO 사무국 진출 확대

- WTO 파견: 제네바 현지 공무원 및 국책연구기관 우선 선발

- WTO 사무국 진출: 제네바 현지 근무 중인 공무원 대상

□ WTO 주관 사업에 적극 참여

- 퍼블릭 포럼에 적극 참여

- WTO 주관 교육프로그램에 예산 및 인력 지원

- 개도국 무역지원(Aid for Trade)에 적극 참여

□ WTO 각료회의 개최

- WTO 체제 위기에서 중견 통상국가로서 각료회의를 개최: 이미지 개선

- 국내외 새로운 개혁의 계기로 활용

□ WTO 다자무역협상 진전에 기여

- 서비스시장 개방방식의 새로운 제안: 모범 시장개방안 방식

- 서비스 세이프가드 제안, 규범 개정에서 기존 WTO 위원회를 적극 활용

포용적 무역의 선도

- 무역원활화협정의 이행 확산 주도

- 비관세장벽 중심의 시장개방 선도

- 한국식 양자 및 지역 GSP 프로그램 개발

- 중소기업의 세계화 추진

정책 제언 2: 포용적 통상의 선도

□ 무역원활화협정 이행 확산

- 개도국 및 최빈개도국들이 요청한 C의무 중 가장 많이 통보한 조치를 중심으로 지원(싱글윈도우, 위험관리, 인가된 영업자, 평균 반출시간 측정 및 공표 등)

- 무역원활화협정의 이행지원신탁기금(TFAF) 지원

□ 비관세장벽 위주의 상품시장개방 복수국간 협상 추진

- 비관세장벽 철폐 그룹 형성 및 복수국간 협상을 주도

- 1단계: 국제기구의 비관세장벽 데이터 통일 및 WTO 통보의무 강화

- 2단계: 철폐대상 비관세장벽 선정 및 신축적 철폐

□ 한국식 양자 및 지역 GSP 프로그램 추진

- (최빈)개도국을 2~3개 그룹으로 분류

- 해당 그룹별 우리나라에 대한 요청사항을 시장개방 및 기술협력 지원으로 구분

- FTA를 감안하여 부분 상품시장개방 및 보완적인 기술협력 지원

□ 중소기업의 국제화를 사안별로 지원

- 생산성이 있는 중소기업을 대상으로 하여 해당 기업-코트라-현지 대사관을 연계, 건별 실적 중심의 양자/다자 협상으로 해결

- 인센티브 시스템 도입

양자 및 지역무역협정의 다자화

- 지금까지 추진한 FTA별 서로 상이한 기준(예: 상이한 원산지 기준) 등으로 인해 발생한 거래비용을 낮추기 위해 개별 양자 또는 지역무역협정의 다자화를 추진

- 이를 위해 지금까지 우리나라가 추진했던 FTA를 하나로 묶을 수 있는 공통의 틀이 필요

ㆍ관세의 경우 개방 폭이 가장 큰 품목을 기준으로 모든 FTA에서의 해당 상품 관세감축 스케줄을 하나로 통일

ㆍ서비스의 경우도 마찬가지로 단일의 틀을 만들 수 있으며, 기타 관련 제도나 기준 역시 같은 방법을 적용

정책 제언 3: 양자ㆍ지역무역협정의 다자화

□ 상품 및 서비스 양허 스케줄의 일치

- 동일 상품의 경우 FTA별로 개방 스케줄을 비교하여 가장 빠른 개방 스케줄로 점진적으로 일치화(이를 통해 수입의 효율성 제고를 기할 수 있음)

□ 규범 및 원산지규정의 일치

- 가장 앞선 기준으로 규범의 일치화를 점진적으로 추구

- 원산지 기준의 경우 일치화를 위해 지속적인 개별 FTA upgrade 필요

다자통상정책의 지속 가능성 강화

- 환경상품협상(EGA) 재개 및 주도

- WTO 분쟁해결의 신축적 운영에 기초한 무역과 환경의 조화

- 신다자무역규범의 추진: 환경보조금의 허용화

정책 제언 4: 다자통상정책의 지속 가능성 강화

□ 환경상품협상(EGA)의 재개 및 주도

- 1단계로 환경상품협정 재개 분위기 조성

- 2단계로 환경전문가그룹에 넓은 의미의 환경상품 대상을 요청, 이를 기초로 협상(관세 감축 및 철폐)

□ WTO 분쟁해결의 신축적 운영에 기초한 무역과 환경의 조화

- 환경에 보다 중점을 둔 WTO 분쟁해결기능에 기초한 무역과 환경의 조화

- 잠정적으로 환경 관련 전문 분쟁해결기구 설치 및 운영도 고려 가능

□ 신다자무역규범의 추진: 환경보조금의 허용화

- 장기적으로 신다자무역규범을 추진하여 환경보조금의 허용화

- 잠정적으로 각료회의나 일반이사회의 결정을 통해 환경보조금의 상호 허용 내지 상호 제소 자제를 위한 평화협정문 추진