2018 KIEP 정책연구 브리핑

신보호주의하에서 미국 무역구제제도의 변화와 주요 사례 연구

KIEP 정책연구 브리핑

신보호주의하에서
미국 무역구제제도의 변화와
주요 사례 연구

배찬권	대외경제정책연구원 무역통상실장
ckbae@kiep.go.kr

엄준현	대외경제정책연구원 무역통상실 무역투자정책팀 전문연구원
jheom@kiep.go.kr

정민철	대외경제정책연구원 무역통상실 무역투자정책팀 연구원
mcchung@kiep.go.kr

이장완	(유)한국 코너스톤 어드바이져 대표/공인회계사
jwlee@kornerstonekorea.com

2018 KIEP

정책연구

브리핑

신보호주의하에서 미국 무역구제제도의 변화와 주요 사례 연구
	배찬권 대외경제정책연구원 무역통상실장 ckbae@kiep.go.kr 엄준현 대외경제정책연구원 무역통상실 무역투자정책팀 전문연구원 jheom@kiep.go.kr 정민철 대외경제정책연구원 무역통상실 무역투자정책팀 연구원 mcchung@kiep.go.kr 이장완 (유)한국 코너스톤 어드바이져 대표/공인회계사 jwlee@kornerstonekorea.com

2018 KIEP 정책연구 브리핑

신보호주의하에서 미국 무역구제제도의 변화와 주요 사례 연구

1. 연구의 배경 및 목적

미국 무역구제조치의 변화는 우리나라 기업의 대미 수출활동뿐만 아니라 정부의 산업정책에도 적지 않은 혼란을 야기

- 트럼프 정부는 냉연강판과 열연강판, 유정용강관 등 철강제품에 불리한 이용가능한 정보(AFA: Adverse Facts Available)와 특정시장상황(PMS: Particular Market Situation) 등을 근거로 고율의 반덤핑 및 상계관세를 부과

- 자국의 산업피해를 이유로 가정용 세탁기와 태양광제품에 통상법 201조 세이프가드 조치를 발동

- 무역확장법 232조의 안보상의 위협을 들어 철강과 자동차 등에 강도 높은 수입제한조치를 시도

본 연구는 최근 미국 무역구제조치의 제도적 변화와 운용상에서의 변화를 구체적 사례에 비추어 분석

- 미국 무역구제조치의 변화가 초래하는 위협의 원천을 식별하고 정부와 기업의 실효적 대응방향 수립에 도움이 될 시사점을 도출

2. 조사 및 분석 결과

1) 미국 반덤핑 및 상계관세 제도

2013~17년 발생한 10건의 주요 법률 및 관행 변화에 초점을 맞추어 미국의 반덤핑ㆍ상계관세 제도 변화의 경향성을 분석(표 1 참고)

- 반덤핑ㆍ상계관세 조치가 결정되는 과정을 계산, 부여, 피해, 조치 등 4단계로 구분하고, 이들 변화가 각 단계 내, 단계 간 관계 속에서 어떻게 상호 유기적으로 덤핑률 및 보조금률의 상승과 반덤핑ㆍ상계관세 조치 강화에 기여하는지 분석

최근 미국 반덤핑ㆍ상계관세 제도의 변화는 정상가치의 상승을 통한 덤핑마진 상승, 답변자 정보 부재 유도 및 AFA를 통한 덤핑마진 상승, 반덤핑ㆍ상계관세 조치의 용이화 및 강화라는 구조적 경향성을 갖는 것으로 분석

- [표 1]에서 ②, ⑤, ⑥, ⑨는 ‘계산’을 통해서 덤핑마진과 보조금마진 상승

- 비록 ‘계산’ 단계를 통한 인위적 덤핑ㆍ보조금 마진 상향에 실패했다고 하더라도 ①, ③, ⑦을 통해 답변자의 약한 고리가 포착된다면 계산에 이용될 답변자의 사실정보 부재 상태를 조성하여 AFA를 근거로 고율의 덤핑률과 보조금률을 ‘부여’

- 그다음 ④를 통해 국내산업의 ‘피해’가 존재한다는 판정을 최대한 쉽게 이끌어내어 인위적으로 높여진 반덤핑 및 상계관세 부과를 용이하게 함.

- 또한 ⑧, ⑩을 통해 높아진 반덤핑ㆍ상계관세를 피하고자 하는 경제주체의 대응을 견제하고 ‘조치’를 강화

표 1. 개정과 관행 변화와 단계 간 관계
연도	개정법규와 관행변화	계산	부여	피해	조치
2013	① 사실정보 제출 제약		●
2014	② 표적 덤핑 및 제로잉	●
2015	③ 불리한 이용가능 사실 적용 재량 강화		●
	④ 실질적 피해 입증 부담 경감			●
	⑤ 특별한 시장상황을 이유로 정상가치 임의상승	●
	⑥ 원가 미만 혐의 없이 원가 답변 요청	●
	⑦ 자발답변 거부권한 강화		●
2016	⑧ 세관 반덤핑ㆍ상계관세 회피조사 강화				●
	⑨ 구성가격 우선적용(안)	●
2017	⑩ 상무부 우회덤핑조사 및 세관의 원산지조사 강화				●
주: ● 는 제도 또는 관행 변화가 보호무역적인 것을 의미. 자료: 저자 작성.

- [표 2]와 같이 각 단계간 횡적 관계는 유기적으로 수입을 억제하는 보호무역적 지향성을 가지며, 단계 내에서 체계적이고 구조적인 관계망을 형성하며 그러한 경향성을 증폭

표 2. 개정 및 관행 변화가 초래한 결과
단계	개정	결과
계산	② 표적 덤핑 및 제로잉	정상가치 상승을 통한 덤핑마진 상승
	⑤ 특별한 시장상황에 근거한 정상가치 임의상승
	⑥ 원가 미만 혐의 없이 원가 답변 요청
	⑨ 구성가격 우선적용(안)
부여	① 사실정보 제출 제약	답변자 정보 부재 유도 및 불리한 이용가능한 사실 통한 덤핑마진 상승
	③ 불리한 이용가능 사실 적용 재량 강화
	⑦ 자발답변 거부권한 강화
피해	④ 실질적 피해 입증부담 경감	반덤핑 및 상계관세 조치 용이화
조치	⑧ 세관 반덤핑ㆍ상계관세 회피조사 강화	반덤핑 및 상계관세 조치의 강화
	⑩ 상무부 우회덤핑조사 및 세관 원산지조사 강화
자료: 저자 작성.

미국 반덤핑ㆍ상계관세 조치의 실제 판정례는 법률과 관행 변화의 보호주의적 경향성을 입증

- 반덤핑ㆍ상계관세율은 AFA 조항이 적용된 11건에서 평균 50%에 이르고, PMS가 적용된 7건에서도 예외 없이 두 자릿수를 기록

그림 1. 미국의 AFA와 PMS 적용 덤핑마진 (단위: %)
AFA(불리한 이용가능한 정보)	PMS(특정시장상황)
자료: 한국무역협회(2017).	자료: 정혜선(2018).

2) 미국 세이프가드 제도 및 안보상 예외 조치

① 제201조 세이프가드 제도

미국은 과거부터 선진국들 중에서 유일하게 일반 세이프가드를 빈번히 활용

- 1995년 1월 1일부터 2017년 12월 31일까지 조사 개시와 조치 부과 모두에서 세계 8위

- 16위까지 OECD 회원국이 포함되어 있지 않으며, EU의 경우 각각 17위, 19위

「1974년 무역법(U.S. Trade Act of 1974)」 제정 후 법령 자체에는 큰 변화가 없었음에도 불구하고 트럼프 행정부 출범 첫 해인 2017년 말 16년 만에 조사 개시

- 과거 마지막 조사가 있었던 2001년 이후 16년 만인 2017년 말, 세탁기와 태양광제품에 대한 2건의 조사가 연이어 개시

- WTO 회원국의 세이프가드 조사 개시가 17건(2015)→11건(2016)→8건(2017)으로 3년 연속 감소한 점과 2017년 조사 개시국이 미국 외에 모두 개발도상국인 점을 고려하면 미국의 조사 개시는 이례적

세이프가드 제도는 국내산업의 심각한 피해에 대한 구제를 본연의 목적으로 하고 있는 반면 최근 세탁기와 태양광제품 사건의 경우 미국이 우회덤핑에 대한 대응수단으로 제도를 활용했다는 지적

- 우리나라는 2018년 5월 14일 세탁기에 대한 미국의 세이프가드 조치를 WTO 분쟁해결절차에 회부

② 제232조 안보상 예외 조치

안보상 예외 조치는 트럼프 행정부가 출범한 2017년 전까지 신중하게 운용

- 총 27건의 신청 중 위협 인정이 약 1/3인 10건이고 강제조치 비율은 약 1/4 수준

- 강제조치 대상품목도 모두 석유였고 대상국도 이란과 리비아 등으로 안보와의 연관성이 비교적 명확

표 3. 안보상 예외 조치 담당기관과 안보 개념의 변천
	1951년 무역협정연장법	1955년 무역협정연장법	1958년 무역협정연장법	1962년 무역확장법
국가안보	―	○	○	○
경제적 효용	―	―	○	○
국가방위	―	―	○	○
담당기관	미국 관세위원회	국방동원국 국장	국방 및 민간인 동원국 국장	상무부 장관과 대통령
주: “○”는 보호법익으로 언급이 되었음을 의미. 자료: 개별 법률의 내용을 바탕으로 저자 작성.

안보의 개념에 국가방위는 물론 국내산업의 경제적 효용까지 포함하여 철강과 알루미늄, 자동차 등 광범위한 수입품에 안보상 예외조치를 적용하려고 시도

- EU는 미국이 철강과 알루미늄 제품에 대해 수입제한조치를 취하자 WTO에 분쟁을 제기하면서, 국가안보상의 이유는 단지 ‘표면적인(ostensibly)’ 것이라고 주장

- 결국 GATT 제21조(안보상 예외)에서 안보개념과 판단 주체가 쟁점이 될 전망

3. 정책 제언

1) 미국 반덤핑 및 상계관세 제도

변화에 적응하는 유기적 대응모형 구축

- 답변 데이터 자체의 정합성에 치중하는 현재의 회계적 대응모형은 우리나라의 대미 수출기업이 변화된 상황에 적절히 대응하는 데 한계가 있음.

- 일부 사건에서는 한국 수출자가 제출자료의 기본적인 정확성을 확보하지 못하고 잘못된 데이터를 반복적으로 제출하는 잘못을 범하는 등 단초를 제공한 측면도 존재

- 우리 수출기업은 각 규정 및 관행이 변화할 때마다 대응모형을 땜질식으로 보완, 개량하기보다는 상호 연관되어 작동하는 이들 변화의 구조적 특성을 반영한 유기적 대응모형을 구축할 필요가 있음.

- 기존 반덤핑 조사에 대한 대응모형이 회계적 측면을 주로 다루고 있다면 새로운 유기적 대응모형은 그와 함께 절차적 정당성을 강조하고 미국의 자국산업에 대한 철저한 보호성향에도 효과적으로 대처할 수 있도록 설계

조사당국과의 신뢰구축

- 다수의 사례에서 드러나듯 반덤핑ㆍ상계관세 조사에서 불리한 판정을 피하는 데 조사당국과의 신뢰구축이 매우 중요

- 조사당국과의 신뢰구축을 위해 첫째, 반덤핑ㆍ상계관세 조사와 조치 과정에 대한 법적 절차를 충분히 이해해야 할 필요: 조사당국의 불신 중 대부분은 답변자의 법적 절차에 대한 무지가 빚어낸 부작위 또한 부적절한 작위에서 비롯된 경우가 다수

- 둘째, 조사관들이 이해하기 쉬운 답변과 입증을 위해 충분한 사전 검토 및 준비와 모니터링 요구: 사례에 따르면, 시간부족은 부실한 답변과 입증으로 이어지고 결국 조사당국의 불신을 초래하므로 이에 대처하기 위해 전산시스템을 이용한 분석과 입증 방법을 개발하여 최근 고도로 전산화된 데이터 환경을 충분히 활용

- 셋째, 정보전달 능력과 기법을 배양해야 할 필요: 조사당국과 답변자 간 언어와 문화의 차이는 원활한 정보전달을 저해하고, 어설프거나 부정확한 정보전달은 정보수용자에게 혼란을 가중시킴으로써 결과적으로 데이터에 대한 불신 초래

- 넷째, 진실한 데이터에 기반하여 진실한 태도로 조사에 임함으로써 궁극적으로 조사당국과의 인적 신뢰구축을 형성

2) 미국 세이프가드 제도 및 안보상 예외 조치

조사단계에서의 적극적 의견 제출 및 이해관계인과 공동대응

- 각 산업에 이미 형성된 글로벌 가치사슬을 고려할 때 세이프가드 조치는 자유로운 교역을 방해하여 미국 내 기업에도 경영환경의 불확실성을 가져올 것이라는 점과 한국기업이 미국 현지 투자를 통해 경제후생 증대에 기여하는 점이 상무부 조사에 제대로 반영될 수 있도록 노력

- 이를 위해 부품 생산업체, 판매업체, 소비자단체, 학계 등과 공조

조사 종결 후 조치 이전 단계에서 미 의회 및 타국과 공조

- 미국 의회 내에서 합리적 비판세력을 형성하고 있는 의원들에게 우리나라의 입장을 설명하기 위한 아웃리치활동을 강화

- 우리나라 외에 조치의 영향을 받는 다른 국가들과도 적극적으로 연대

조치 이후 WTO 분쟁해결절차 및 미국 국내법원 적극 활용

- 미국이 WTO 협정 위반으로 판정된 조사방식을 고수하기보다는 변형하여 적용한다는 사실은 미국도 법적인 부담을 느낀다는 방증

- 2002년 미국의 철강 세이프가드 조치를 8개국이 WTO 분쟁해결절차에 회부하자, 미국이 상소심 판정문 회람 직전에 조치를 스스로 철회한 사례

- 미 정부가 철강 수입을 안보상 이유로 제한하자 미국철강수입협회는 법률이 대통령에게 과도한 법적 권한을 부여했다며 헌법상 견제와 균형의 원칙 위반을 주장한 사례

조치의 진화에 대비한 선제적 연구 및 대응

- 자동차에 대한 조사에서 미 상무부는 지배주주가 미국인인 기업에 의한 생산과 그렇지 않은 기업에 의한 생산을 구분하여 판단하는 방안에 대해 공공의견을 수렴

- 조치의 진화에 맞추어 차별적 불이익에 대응하는 새로운 방안을 강구할 필요

WTO 개혁 논의를 통한 장기적 대응

- 현재 WTO 개혁 논의는 분쟁해결제도 정비, 통보제도 강화, 보조금 규제 등을 중심으로 진행되고 있으나, 향후 무역구제와 관련한 이슈를 지속적으로 제기하여 다자 차원에서 문제의 근본적 해결방안 도출을 위해 노력