2017 KIEP 정책연구 브리핑

신보호무역주의하에서의 비관세조치 현황과 영향에 관한 연구: UNCTAD 비관세조치 분류체계를 중심으로

KIEP 정책연구 브리핑

신보호무역주의하에서의
비관세조치 현황과 영향에 관한
연구: UNCTAD 비관세조치
분류체계를 중심으로

조문희	대외경제정책연구원 무역통상본부 다자통상팀 부연구위원
mhcho@kiep.go.kr

김종덕	대외경제정책연구원 무역통상본부 다자통상팀장
kim.jd@kiep.go.kr

박혜리	대외경제정책연구원 무역통상본부 지역무역협정팀 전문연구원
hrpark@kiep.go.kr

정민철	대외경제정책연구원 무역통상본부 무역투자정책팀 연구원
mcchung@kiep.go.kr

2017 KIEP 정책연구 브리핑

신보호무역주의하에서의 비관세조치 현황과 영향에 관한 연구: UNCTAD 비관세조치 분류체계를 중심으로

1. 연구의 배경 및 목적

글로벌 금융위기 이후 세계경제의 저성장기조가 지속되고 있는 가운데 보호무역주의 확산에 대한 우려가 커지고 있음.

- 특히 WTO 등 국제기구를 통해 모니터링이 용이한 관세정책보다는 비관세조치가 보호무역주의정책의 주요 수단으로 활용되고 있음.

- 최근 20여 년간 관세는 지속적으로 감소한 반면 비관세조치는 2008년 금융위기 이전과 비교하여 여전히 높은 수준을 유지하고 있음(그림 1 참고).

그림 1. 관세와 비관세 조치 추이

(단위: 건, %)

주: 통계에 반영된 비관세조치는 총 7개(SPS, TBT, 수량제한, 반덤핑, 상계관세, 세이프가드, 특별세이프가드) 조치로 2000년대 이후 조치 건수가 미미한 관세 할당과 수출보조금은 제외

자료: World Bank, WTO(I-TIP, 2017. 9. 10, 방문).

전 세계 WTO 비관세조치 통보문 동향에 따르면 2000년 총 1,449건을 기록한 이래 점차 증가하여 최근에는 연간 약 3,000여 건을 기록하고 있음.

- 비관세조치 중 무역상기술장벽(이하 TBT)이 2016년 현재 전체 비관세조치로 57%로 가장 많은 비중을 차지하고 있으며, 뒤이어 동식물위생검역조치(이하 SPS)가 29%, 무역구제조치가 12%를 차지함.

2000년대 후반 이후 신보호무역주의의 가장 큰 특징은 다음의 세 가지로 요약할 수 있음.

- 첫째, 선진국이 주도하고 신흥국들이 동참하는 형식으로 보호무역주의가 확산되고 있음.

- 둘째, 비관세조치 활용 비중이 증가하고 유형이 다양화되었음.

- 셋째, 과거에는 국경간 무역에 직접적으로 영향을 미치는 정책이 주를 이루었다면 최근에는 국내정책과 연관된 분야로까지 정책범위가 확대됨.

이에 본 연구에서는 신보호무역주의 확산에 대응하기 위해 최근 신보호무역주의 동향 및 특성을 파악하고, 살펴보았으며, UNCTAD 비관세조치 데이터베이스를 이용하여 주요국의 비관세조치 현황 및 무역에 미치는 영향을 분석하였음.

2. 조사 및 분석 결과

1) UNCTAD 비관세조치 DB의 특징

비관세조치는 국제무역에 경제적 영향을 미치는 관세를 제외한 모든 정책적인 조치를 의미하며, UNCTAD 비관세조치 DB는 각 국가의 국내 법령을 기반으로 구축됨.

- 비관세조치 분류는 MAST(Multi-Agency Support Team) 분류체계를 따르며, 이 분류체계는 비관세조치를 16개의 대분류와 236개의 하위분류로 구분하고 있음.

UNCTAD 비관세조치 DB는 각 조치와 관련된 품목의 HS 코드를 제시하고 있어 교역액 및 관세 자료와의 연계를 가능하게 함.

- HS 코드를 기반으로 작성된 자료와 실제 교역액 자료의 연계를 통해 여러 통계적･실증적 방법론을 적용할 수 있음.

- 일원화된 분류체계와 더불어 UNCTAD를 중심으로 일관성 있게 구축된 각 국가의 자료는 국가간 비교가능성을 높임.

참고로 UNCTAD 비관세조치 DB 이외에도 WTO 통보문을 기반으로 구축된 WTO I-TIP DB가 있음.

- WTO I-TIP DB의 가장 큰 장점은 연도별 자료 활용이 가능하고 특정연도의 제소건, 조치건 구분이 가능하다는 것임(표 1 참고).

표 1. WTO/UNCTAD 비관세조치 DB의 특징 비교
기관	WTO I-TIP	UNCTAD
수집 기준	WTO 통보문 기반	국내 법령 기반
수집 방법	◦ WTO 회원국이 제출하는 통보문을 기초로 수집	◦ 각 국가에서 제출한 자료를 기반으로 수집 - UNCTAD가 자료구축과정에 개입하여 일관성 보장
대상 국가	◦ 모든 WTO 회원국	◦ 현재 56개국(점차 확장)
조치와 품목 연계	◦ 22개 산업 분류(HS 2단위까지 제공) - 조치에 따라서는 조치와 연계되는 품목의 하부 HS 코드를 제출하기도 함	◦ 조치와 HS 품목 연계 가능 - 각국의 최하부 세번(tariff line)까지 관련 HS 코드 제공 - 교역액 및 관세 자료와 연계 가능
연도별	◦ 연도별 조치 파악 가능	◦ 연도별 자료 수집 불가
비관세조치 종류 및 분류	◦ MAST 분류기준을 따르지만 주요 조치 9개에 대한 자료만 이용 가능	◦ MAST 분류 기준 - 16개 대분류(236개 하위분류)
방법론	◦ 스톡 어프로치(the stock approach) - 특정 시점에 발효 중(measures in force)인 조치만을 추출할 수 있음. - 제소건(measures initiated)에서 제소철회된 건(measures withdrawn)을 제외하고 집계	◦ HS 코드 기준으로 각 품목별 보고되는 조치의 수, 유형, 관련 법령 등을 식별 ◦ 품목별 비관세조치 존재 여부와 관련된 더미변수 생성 ◦ 국가간 비관세조치 통계 비교 및 이질성 식별
양자간	◦ 일부 가능	◦ 가능
장점	◦ 연도별 추이 분석 가능 ◦ 제소(통보)와 조치(발효)를 구분하여 수집 가능 ◦ 양자간 비관세자료 제공 ◦ 통보문에 제소건에 대한 정보까지 포함되어 있어 해석상 왜곡위험 낮음.	◦ 세부 조치별 파악이 가능 ◦ 법령에 기반하고 있어 정확성 및 투명성 담보 ◦ 수집방식 일원화로 국가간 비교 가능한 자료 구축 ◦ 국가별/산업별로 비교 가능
단점	◦ 무역 및 관세, 산업자료와의 연계에 한계가 있어 활용도가 낮음. ◦ 국가의 통보문에 의존하고 있어 시의성이 부족하고 누락되는 정보가 존재	◦ 해석상 왜곡에 주의 - 법령 내용을 정량화하여 수집하는 방식으로 과대해석 가능성이 존재 ◦ 자료의 수집 및 가공 과정에서 많은 시간과 비용이 소요 ◦ 많은 유형의 비관세조치 자료가 구축되지 않은 상태임.
자료: 저자 작성.

2) 비관세조치 현황: UNCTAD 비관세조치 DB를 중심으로

본 연구의 비관세조치 현황 분석에서는 한국의 주요 수출대상국의 대(對)세계 및 대(對)한국 수입자료와 비관세조치 지표를 이용하여 산업별, 비관세조치 유형별 분석을 실시하였음.

- 분석대상국가는 한국의 주요 수출대상국 중 자료 이용이 가능한 14개국(미국, 베트남, 일본, 싱가포르, 멕시코, 말레이시아, 호주, 영국, 인도네시아, 태국, 독일, 캐나다, 브라질, 네덜란드)이며, 비관세조치는 다섯 가지 유형(SPS, TBT, 선적전검사, 수량제한조치, 가격통제조치)에 대해서 분석을 실시함.

- 현황 분석에서는 건수, 빈도지수(frequency ratio), 범위지수(coverage ratio) 세 가지 지표를 활용하였으며, 범위지수의 경우 대(對)세계 값과 대(對)한국 값을 비교함으로써 상대적으로 한국의 수출에 큰 영향을 미치는 비관세조치 유형과 산업을 식별함.

유형별 비관세조치 건수 집계에서는 국가별로 차이가 큼.

- 미국의 경우 SPS와 TBT 모두에서 다른 국가에 비해 많은 건수를 기록함.

- 이외에 비관세조치를 유형별로 살펴보면 TBT는 호주, 선적전검사는 인도네시아, 수량제한조치는 브라질, 가격통제조치는 일본에서 많은 건수가 집계됨.

국가별, 유형별 비관세조치 현황을 살펴보면 식품과 밀접한 관련이 있는 SPS는 모든 국가의 농축수산업에 큰 영향을 미치고 있으며 화학산업에도 상당 부분 영향을 미치고 있음.

- TBT는 농축수산업 및 제조업 전 분야에 영향을 미치며, 다만 그 수준은 국가별로 차이가 있음.

- 선적전검사, 수량제한조치, 가격통제조치의 경우 국가별로 큰 차이를 보임.

한국의 주요 6개 수출산업(가공식품, 화학, 철강, 자동차, 전기/전자, 기계)에 대해서는 수입액 상위 5개국의 비관세조치 수준을 대(對)한국 범위지수를 이용하여 비교분석함.

- 가공식품산업의 경우 우리나라의 주요 수출대상국인 일본, 미국, 태국, 베트남, 호주 모두에서 TBT의 영향을 많이 받았으며, 호주를 제외한 모든 나라에서 SPS의 영향을 크게 받음.

- 화학, 철강, 자동차, 전기/전자 산업의 경우 대부분의 국가에서 SPS보다는 TBT의 영향을 많이 받는 것으로 나타났으며, 특히 미국과 일본에서 TBT의 영향을 크게 받는 것으로 나타남.

- 전기/전자와 기계 산업의 경우 가격통제조치는 개도국보다 선진국을 통해 이루어지고 있음.

3) 비관세조치가 교역에 미치는 영향: SPS와 TBT를 중심으로

본 연구에서는 현황 분석과 더불어 비관세조치가 교역에 영향을 미치는 메커니즘을 이해하기 위해 이론분석 및 실증분석을 실시하였음.

- 비관세조치 등 규제의 도입이 선진국과 개도국의 관계를 중심으로 무역의 패턴에 어떠한 영향을 주는지 전통적 무역모형인 헥셔·올린 모형을 기반으로 구축된 Copeland·Taylor 모형을 중심으로 살펴보았음.

이론모형에서는 새로운 비관세조치 규제의 도입으로 인한 무역패턴의 변화는 개별 국가의 순응비용(compliance costs)의 크기에 의존하고 있음을 보여주고 있음.

- 선진국에서 높은 수준의 표준이 도입될 경우 선진국에 비해 개도국의 순응비용이 상대적으로 크게 증가하여 개도국에서 선진국으로의 수출이 감소할 수 있음.

실증분석에서는 전체 비관세조치의 80% 이상의 비중을 차지하고 있는 SPS와 TBT를 중심으로 농축수산업, 광업, 섬유/의복/기타, 화학, 철강/비철금속, 수송기기, 전기/전자, 기계 등 8개 산업으로 구분하여 비관세조치가 교역에 미치는 영향을 분석하였음.

- TBT는 그 특성상 모든 산업에 영향을 미치기 때문에 TBT가 교역에 미치는 영향은 전 산업에 걸쳐 분석하였으며 SPS는 그 범위가 상대적으로 한정적이기에 농업, 섬유/의복/기타, 화학 산업에 대해서만 분석을 실시함.

SPS의 경우 농축수산업과 섬유/의복/기타 산업에서 통계적으로 유의하게 무역을 저해하는 것으로 나타났으며 관세상당치는 각각 6.2%, 12.4%로 추정되어 상대적으로 섬유/의복/기타 산업의 관세상당치가 높게 나타남.

- 화학산업의 경우 SPS가 교역에 미치는 영향은 통계적으로 유의하지 않음.

TBT의 경우 전 산업을 대상으로 실증분석을 실시하였고 전기/전자 산업을 제외한 나머지 산업들에서 교역을 저해하는 것으로 나타남.

- 전기/전자 산업의 경우 TBT가 교역을 촉진하는 것으로 분석됨.

본 연구에서는 TBT가 교역을 촉진하는 메커니즘을 찾기 위해 분석대상국가를 소득수준별로 구분하여 보다 세분화된 분석을 실시하였음.

- 본 보고서의 이론분석에 의하면 양국간에 기술격차가 존재할 경우 비관세조치가 기술장벽이 아닌 기술표준으로 작용하여 교역을 촉진할 수 있음.

- 이에 IMF 분류를 기준으로 소득수준별로 국가를 구분하여 개도국·선진국, 개도국·개도국 혹은 선진국·선진국 간의 교역에 대해 추가적으로 분석을 실시함.

SPS와 TBT가 농축수산업 교역에 미치는 영향은 대부분 부정적으로 나타났으나 개도국(수입)·선진국(수출) 조합에서 비관세조치가 수입에 긍정적인 역할을 하고 있는 것으로 나타남.

- 대부분의 선행연구에서 SPS는 농축수산업 교역에 부정적인 영향을 미치는 것으로 밝혀진 바 있어, 이 부분에 대해서는 향후 추가적인 연구가 필요하다고 판단됨.

섬유/의복/기타 산업에서는 SPS와 TBT가 모두 수입에 통계적으로 유의하게 부정적인 영향을 주는 것으로 나타났으며, 이러한 결과는 수입국/수출국의 소득수준에 따라 다르지 않았음.

화학산업에서는 TBT가 모든 경우의 수입에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났으나 SPS의 경우 개도국(수입)-선진국(수출)의 경우에만 통계적으로 유의하게 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타남.

철강/비철금속, 수송기기, 그리고 기계 산업에서는 TBT가 모든 경우의 교역에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타남.

전기/전자 산업에서의 TBT가 교역에 미치는 영향에 대한 분석에서는 개도국에서 선진국으로의 수출 시 TBT는 교역을 저해하는 것으로 나타난 반면, 선진국에서 개도국으로 수출하는 경우에는 TBT가 오히려 수출을 촉진하는 것으로 나타남.

- 이는 이론 및 기존 선행연구들의 가설과도 일치하는 결과로서 기술격차 등으로 인해 개도국의 특정 유형의 비관세조치가 장벽보다는 표준으로 작용하여 교역을 촉진하는 예라고 할 수 있음.

3. 정책 제언

1) 비관세장벽에 대한 대내외적 대응 강화

현재의 WTO 체제에서는 관세를 임의로 높이는 것이 현실적으로 어렵기 때문에 비관세조치의 중요성이 더욱 커지고 있음.

- 비관세조치의 경우 자국 산업 및 근로자 보호를 위한 보호무역주의 정책 수단인지, 자국민의 안전, 환경 보호 등을 위해 행사하는 정당한 국내 정책 수단인지 구분하기 어렵기에 경제 위기 시 많은 국가들이 보호무역주의 정책 수단으로 비관세조치를 활용할 유인이 존재함.

- 향후 다자 혹은 양자 협상 시 단순히 상품 관세 협상에 얽매이기 보다는 규범 등 비관세조치를 포괄하는 보다 높은 수준에서의 자유무역협정 타결에 초점을 맞추어야 함.

비관세장벽 등 수출기업의 애로사항에 대한 지속적인 정보 수집 및 공유를 통해 국내기업의 해외시장 진출 장벽을 낮출 필요가 있음.

- 본 연구에서 밝혀진 바와 같이 우리나라의 주력 수출 산업인 전기/전자 산업의 경우 선진국에서 개도국으로의 수출 시 TBT가 교역에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타남.

- 외국에서 요구하는 기술 표준이 국내기업이 이미 차용한 표준기술일 경우 국내 수출기업이 해외 진출 시 발생하는 초기 순응비용이 감소하므로 TBT가 오히려 우리 수출 증대에 도움이 될 수 있음.

- 특히 해외 비관세장벽 정보 획득에 상대적으로 취약한 중소수출기업들의 해외시장 진출에 큰 도움이 될 것으로 판단됨.

국내 규제에 대한 전반적인 검토 역시 필요함.

- 불필요하거나 글로벌 기준에 맞지 않는 규제의 경우 과감히 철폐함으로써 세계 각국과의 규제 조화를 통해 국내 수출기업의 해외 진출 시 발생하는 초기 순응비용을 낮추어야 함.

- 국내 기업 보호를 위한 규제 및 제도는 오히려 국내 기업의 기술 향상에 부정적인 영향을 미쳐 장기적으로 수출 경쟁력을 약화시킬 가능성이 높음.

2) 다자차원의 논의 활성화와 국제적 협력 강화

국제적 통상 논의는 관세에서 비관세조치로 확대되고 있음.

- 특히 국경 내 조치 (behind-the-border measures) 논의의 중요성은 WTO뿐만 아니라 지역무역협정이나 APEC과 같은 협력 채널 등을 통해 다양한 맥락에서 논의되고 있음.

비관세조치는 관세와 달리 한 국가의 자발적이고 일방적인 개방 노력과 제도 개선이 큰 의미를 가지기 어려움.

- 이는 비관세조치가 정량적 관세와는 달리 정성적 특성을 가지고 있으며, 국가간 규제의 양립성 및 조화가 중요한 문제이기 때문임.

- 더 나아가 글로벌 가치사슬의 지속적인 발달과 확장으로 인해 국가간 제도의 조율과 조화는 더욱 강조되고 있음.

비관세조치 관련 국제적 논의는 국제적 표준의 확립 노력과 무역의 저해 요인이 되는 불필요한 규제나 비관세장벽의 철폐라는 두 가지 방향에서 이루어져야 함.

- 공익 목적으로 도입된 규제의 경우 국가간 표준을 도입하거나 상호 인증을 확대하는 방안 등을 통해 단순히 각국의 표준이 다르기 때문에 발생하는 비용을 줄일 필요가 있음.

3) 일관성 있는 데이터베이스 구축과 지속적인 연구

그동안 일관성 있는 데이터베이스의 부재로 인해 비관세조치의 경제적 영향 등에 대한 분석에 많은 어려움이 있었음.

- 엄밀한 분석을 통해 합리적인 규제와 불필요한 규제를 식별하고 무역 비용을 줄이기 위해서는 신뢰할 만한 비관세조치 데이터베이스 구축은 필수적인 요소임.

향후 국가간 비교 가능한 비관세조치 데이터베이스가 시계열 성격의 자료를 포함하는 패널 형식의 데이터로 완성될 경우 보다 다양하고 심도 있는 연구가 가능해 질 것으로 판단됨.

- 이러한 데이터베이스의 구축은 다자차원의 협력 없이는 불가능 할 수밖에 없다는 점에서도 국제 협력이 매우 중요함.