2017 KIEP 정책연구 브리핑

북한 외화획득사업 운영 메커니즘 분석: 광물부문(무연탄ㆍ철광석)을 중심으로

KIEP 정책연구 브리핑

북한 외화획득사업
운영 메커니즘 분석:
광물부문(무연탄ㆍ철광석)을

중심으로

임수호	대외경제정책연구원 동북아경제본부 통일국제협력팀장
shlim@kiep.go.kr

양문수	북한대학원대학교 교수
msyang@kyungnam.ac.kr

이정균	대외경제정책연구원 동북아경제본부 통일국제협력팀 전문연구원
jkrhee@kiep.go.kr

2017 KIEP 정책연구 브리핑

북한 외화획득사업 운영 메커니즘 분석: 광물부문(무연탄ㆍ철광석)을 중심으로

1. 연구의 배경 및 목적

국제사회는 북한의 광물 수출대금 중 상당 부분이 핵ㆍ미사일 등 대량살상무기(WMD: Weapon of Mass Destruction) 개발에 전용된다고 간주하고 2016년 초부터 강력한 수출 제재를 실시하고 있음.

- UNSCR 2270호(2016년 3월): 민생목적 이외의 무연탄 및 철광석 수출 금지, 북한산 금, 티타늄, 바나듐, 희토류 수출 금지

- UNSCR 2321호(2016년 11월): 무연탄의 수출 쿼터제(연간 4억 달러 혹은 750만 톤 상한) 도입 및 은, 동, 니켈, 아연 수출 금지

- UNSCR 2371호(2017년 8월): 모든 무연탄, 철 및 철광석, 납 및 납광석 수출 금지

광물제재가 북한경제에 미칠 영향에 대한 정책적, 학술적 관심이 높아짐에 따라 북한산 광물 생산 및 수출 메커니즘을 심층적으로 분석할 필요가 대두됨.

- 그간 광물제재효과에 대한 논의는 제재로 인한 북한산 광물의 수출량 감소, 북한으로 유입되는 외화 감소에만 초점

- 외화 유입 감소에 대한 북한의 대응과 관련하여 밀수나 다른 외화획득경로를 발굴ㆍ확대할 것이라는 논의가 진행

본 연구는 북한 광물자원, 특히 무연탄과 철광석의 생산과 수출, 그리고 그 과정에서 동반되는 외화의 획득과 분배 메커니즘을 체계적으로 분석하는 데 목적이 있음.

- 광물 수출대금 중 북한 당국으로 유입되는 부분과 시장으로 유입되는 부분 간 비율, 수출이 중단된 광물이 내수로 전환될 가능성, 광물 수출 제재가 북한경제에 미치는 영향에 초점

- 접근 가능한 공식 문헌에 대한 선행연구 검토 및 국내외 신뢰할 수 있는 기관의 무역 데이터베이스를 분석

- 특히 북한에서 광물무역에 종사했던 탈북자 및 국내외 대북 광물무역 종사자를 대상으로 심층 인터뷰를 진행

- 인터뷰에서는 구조화된 동일 질문을 모든 인터뷰 대상자에게 적용함으로써 가능한 교차검증을 시도

2. 조사 및 분석 결과

1) 북한의 대외무역 운영체계

북한의 ‘국가 유일 무역체계’는 1991년 ‘새로운 무역체계’ 도입 이후 점차 분권화되고 있는바, 이는 중앙정부의 힘이 약화된 데 따른 사후적 분권화의 색채가 농후함.

- 생산을 담당하는 경제주체가 무역을 직접 수행

- 2002년 7.1조치를 계기로 무역분권화가 더욱 심화되면서 국내시장 판매를 위한 수입활동 전개

2016년 『조선민주주의인민공화국 법전』(증보판)에서는 김정은 시대에 들어 ‘우리식 경제관리방법’의 일환으로 대외무역의 분권화를 강화하고 있는 것으로 판단됨.

- 대외무역 주체 대폭 확대, 대외무역 허가요건 완화 및 절차 간소화, 무역업 허가단위에 대한 위탁수출입 업무 허용, 무역계획의 작성 및 실행에서 무역단위의 자율성과 권한 확대, 무역계획에 대한 자율성 확대, 무역단위 영업 철회조건 완화, 중앙무역지도기관의 역할 축소 등

북한의 대외무역 운영체계는 여러 차례의 분권화 조치를 거치면서 무역이 시장화를 촉진하고 반대로 시장화가 다시 무역을 확대하는 구조적 특성을 갖게 됨.

- 북한에서 수출, 수입 등 대외무역의 확대는 필연적으로 시장화를 확대

- 북한 대외무역은 공식제도상으로는 계획메커니즘에 따라 규제되나 현실에서는 대부분 시장메커니즘에 따라 운영

2) 무연탄ㆍ철광석 생산ㆍ수출 정책 및 현황

① 생산ㆍ수출 정책

북한이 추진하는 제반 경제정책의 근간은 ‘자립적 민족경제 건설노선’임.

- 폐쇄경제 노선이 아닌 극단적 수입대체(import substitution)전략

무연탄 및 철광석은 연료ㆍ원료ㆍ동력 생산부문 및 금속공업 우선발전정책의 근간으로 무연탄 및 철광석 생산은 수출이 아닌 내수충족 목적임.

- 무연탄: 화력발전 및 화학산업의 주원료

- 철광석: 금속공업의 주원료

1990년대 후반 광업분야의 생산능력 복원 및 중공업 개건에 필요한 물자ㆍ설비를 제공받는 대가로 광물을 수출하는 무역이 허용되면서 광물 수출이 점진적으로 증가함.

- 2002년 7.1경제관리개선조치 이후 광물 및 광물성 제품의 수출진흥을 광업정책 목표로 삼고 적극적인 해외투자 유치 진행

- 북한 광산에 투자한 대부분 기업은 중국기업

수출증가로 내수충족이 부족해지면서 김정일 및 김정은 정권은 수차례 무연탄ㆍ철광석 수출억제정책을 추진하였으나 실효를 거두지 못함.

② 생산ㆍ수출 현황

북한의 무연탄ㆍ철광석 생산량 증대는 중국의 광물수요 증가와 이에 따른 중국기업의 대북 광산 투자증가가 주요 원인으로 작용함.

중국의 전 세계 무연탄 수입 중 북한산 무연탄이 대부분을 차지함.

- 베트남의 수출제한정책과 북한산 무연탄의 단가 및 운송비 경쟁력에 기인

- 중국의 주요 북한산 무연탄 수입지역은 산둥(山東), 장쑤(江蘇), 허베이(河北), 랴오닝(遼寧) 등으로 중국 전체 북한산 무연탄 수입액의 93.1% 차지

- 북ㆍ중 간 무연탄 거래에는 수입액의 7~15% 정도의 ‘킥백(Kick back)’ 관행이 존재

북한산 철광석은 무연탄, 섬유제품에 이은 제3의 대중국 주요 수출품임.

- 지리적 근접성에 따른 가격경쟁력에 기인

- 중국의 주요 북한산 철광석 수입지역은 무산광산과 인접한 지린(吉林), 산둥(山東), 장쑤(江蘇) 등 지역으로 중국 전체 북한산 무연탄 수입액의 89% 차지

③ 수출과 내수

북한 정책상 무연탄과 철광석은 내수용이 기본이고 수출은 외화를 획득하기 위한 보조수단에 불과하지만 2000년대 중반 이후 생산량대비 수출량이 급증함.

- 무연탄: 2011년부터 생산량의 43~72% 수출

- 철광석: 2006년부터 생산량의 30~55% 수출(제철에 필요한 코크스 수입비용 충당 목적)

이와 관련, 다음 세 가지 해석이 가능하나 향후 연구가 지속되어야 할 것으로 보임.

- 북한의 무연탄 및 철광석 소비 효율성이 매우 빠른 속도로 향상됐을 가능성

- 수출량은 정확하나 생산량이 과소 추정됐을 가능성

- 북한의 수출량이 과대 집계됐을 가능성

3) 무연탄ㆍ철광석 수출의 실제 프로세스

① 수출원천기지의 확보와 운영

북한 무연탄 탄광은 내수용 탄광과 수출용 탄광이 별도로 운영되며 내수용은 계획메커니즘에 의해 국정가격으로 수출용은 시장메커니즘에 의해 시장가격으로 생산ㆍ판매됨.

- 기본(국영)탄광, 자체(중소형)탄광, 개인탄광으로 구분되며 무역회사의 입장에서는 이 세 가지 형태의 탄광이 잠재적 수출원천기지에 해당(주요 탄광은 군부가 독점)

- 기본(국영)탄광: 화력발전, 제철 등 국가적 수요를 충족하기 위해 국가에서 운영되며 생산된 양의 극히 일부만(10%) 수출 허용

- 자체(중소)탄광: 개별 기업소에 할당된 중소규모 탄광으로 2000년대 이후 외부투자를 받아들여 복구하면서 수출용 무연탄 생산의 주요 거점으로 변모

- 개인탄광: 북한 돈주 또는 중국자본의 투자에 의해 운영되는 중소규모 탄광으로 지방 인민위원회나 국영기업소, 무역회사의 명의를 빌려 운영

철광석은 무연탄과 달리 막대한 고정비용과 전력문제로 개인광산 등 중소규모 광산이 개발ㆍ운영될 여지가 없음.

- 수출용 철광석 생산은 리스크가 크고 이윤이 낮아 개인이나 무역회사에서 개입이 불가능

- 대규모 채광ㆍ선광 설비 및 전력, 운용비용 등이 소요되어 내각이 생산 및 수출을 독점

북한 광물무역의 출발점은 수출원천기지 확보이며 이를 위한 광권 확보가 필요함.

- 광산 개발대상 선정 → 현지 실사 및 타당성 점검 → 광권 신청(지방 당조직 및 행정조직과의 협조체계 구축 필수) → 광산 개발(자체자금 또는 중국으로부터 투자 유치)

광산 개발 완료 후 수출용 광물 채굴 및 품위를 높이는 선광작업을 진행함.

- 인력 편성은 채굴에서 가장 선행되는 작업이며 광산규모에 따라 인력을 선발, 배치

- 외화벌이 광산(수출원천기지)의 경우 노동자의 식량을 보장하기 때문에 선발경쟁 불가피

② 수출수속과 운송

그림 1. 수출수속과 운송

자료: 인터뷰 내용을 바탕으로 저자 작성.

수출계획화 및 국내수속 단계: 수출원천기지 등록(대외경제성 수출기지조성지도국) → 수출기지등록증 수령 → 수출계획 신청(대외경제성 무역계획국) → 세관신고서 수속

출하준비 및 수송 단계: 생산량과 누계 생산량 보고(생산업체) → 1회 수출량 확보 시 출하 결정(무역회사) → 광물품위분석표 신청 및 수령(분석기관) → 수출계약 → 심의(대외경제성 법규국, 가격국) → 운송(기차, 화물차, 선박)

- 무연탄 수출의 경우 대부분 선박 이용

- 북한의 주요 수출항구는 송림, 대안, 남포항이며 중국 수입항은 르자오, 잉커우, 단둥항

- 무산광산 철광석 수출의 경우 대부분 열차(중국 정기화물열차)나 화물차 이용(은율광산 자철광의 경우 화물차로 송림항까지 운송 후 선박을 이용하여 중국으로 수출)

세관수속 및 심사 단계: 수출품 상황 점검(광산, 무역회사 책임자) → 중앙대외상품검사소 검사신청서 제출(국경대외상품검사소) → 세관신고서 제출(대외경제성 대외운수지사, 국경세관)

북ㆍ중 간 광물교역은 본선인도조건(FOB: Free on Board)으로 이루어짐.

- 중국 측은 북한에 FOB 기준으로 대금 지급, 중국해관에서는 물류비와 보험료가 포함된 운임 포함인도조건(CIF: Cost and Freight)으로 수입액 기록

- 무연탄은 북한 선적항에서 물건을 인도하며, 철광석은 대부분 산지에서 가까운 지정된 기차역에서 인도

③ 대금 회수 및 처리

북ㆍ중 간 광물무역에서 복합적 이중결제구조가 작동하고 있음.

- ‘선결제ㆍ후결제’ 구조: 광물 교역대금의 70%는 중국 측 대방이 북한지역에서 광물을 인도하는 즉시 지급하고 나머지 30%는 중국지역에서 품위검사 후 지급

- ‘선지급ㆍ후결제’ 구조: 무연탄 생산 이전 대금의 일부가 선지급되고(약 30%) 나머지는 ‘선결제ㆍ후결제’ 방식에 의해 지급

결제는 현금 또는 현물 형태로 이루어지나 현금결제의 비중이 압도적으로 높음.

- 현금결제의 대부분은 달러가 사용되며 중국 위안화도 사용

선지급방식이 관행화된 것은 중국 측 수요증가와 함께 북한 당국의 과도한 납부금 요구 때문

- 북한당국은 매출액, 즉 수출대금의 30%를 무조건 납부하도록 요구

- 생산ㆍ운영 자금이 부족한 무역회사의 경우 중국 측 대방에 선지급을 요구

- 북ㆍ중 간 무역회사간 미수금 분쟁 발생의 근본 원인

무역거래 완료 후 수출총화보고서 작성 보고 및 수출대금을 각 단위 재정ㆍ외화과에 입금하고 이후 최종적으로 조선무역은행 지정계좌에 입금됨.

- 조선무역은행은 각 무역회사의 계좌를 관리, 필요시 ‘외화지출신청서’ 검토 후 지급

- 당ㆍ군ㆍ공안기관 등 특권기관 무역회사 자금의 경우 대성은행, 금성은행, 창광신용은행, 일심은행에서 별도 관리

4) 수출단계별 비용ㆍ수익 추정

정치적 비용과 관료적 비용이 차지하는 비중이 지나치게 높아 북한 무역회사는 광물 수출에서 이익을 보기보다 손실을 보고 있을 개연성 높음.

- 광물 수출로 벌어들인 외화의 약 50%는 납부금 및 수속비용 형태로 당국으로 유입

- 나머지 50%는 생산 및 수출 과정에서 생산(구매), 운송, 수속비용의 형태로 시장으로 유출

- 북ㆍ중 무역회사 간 ‘킥백’과 ‘리베이트’는 적자를 보전하고 지속가능한 무역을 위한 내재적 요소

2000년부터 2017년 3/4분기까지 북한당국과 민간ㆍ시장으로 유입된 광물 수출대금은 각각 약 50억 달러를 넘어서는 것으로 추정됨.

- 2000년 이후 북한이 대중국 광물(무연탄ㆍ철광석) 수출을 통해 벌어들여 당국과 민간으로 유입된 금액이 절반이라고 가정

3. 정책 제언

1) 주요 발견사항

무연탄의 경우 내수용과 수출용이 뚜렷하게 구분되어 있음.

- 내수용 생산은 현물지표에 따라 생산되어 국정가격으로 수요처에 공급되는 등 계획메커니즘에 의해 운영

- 수출용 생산은 수요가 생산을 결정하고 있으며, 생산에서 수출에 이르는 모든 거래는 시장가격에 따라 이루어지는 등 시장메커니즘에 의해 운영

철광석의 경우 여전히 계획메커니즘이 지배적임.

- 철광석 수출은 외화획득이 목적이 아닌 제철에 필요한 코크스 수입이 주목적

- 현금거래보다는 현물거래가 더 지배적인 형태

북한의 광물 생산ㆍ수출 과정에서 중국자본이나 북한 내 사적자본의 역할이 매우 큼.

- 중국자본의 경우 무연탄, 철광석 생산과정에서부터 개입

- 돈주로 불리는 사적자본의 경우 수출용 무연탄의 생산과 판매 과정에 깊이 개입

북한산 광물무역은 당국에 납부해야 하는 납부금에 의해 질식되고 있음.

- 이를 탈피하기 위해 북ㆍ중 무역주체들이 개발한 ‘킥백’과 ‘리베이트’라는 비공식 관행이 구조화

북한의 광물, 특히 무연탄 수출대금은 당국과 시장으로 유입되고 있으며 그 비중은 절반에 달하는 것으로 추정됨.

- 달러와 위안화를 중심으로 한 2000년대 중반 이후 급속한 시장화의 핵심 원동력인 것으로 판단

2) 광물제재의 경제적 영향

광물제재로 인해 중국 측에서 유입되는 자금이 차단될 경우 수출용 무연탄 자체의 생산이 불가능해질 수 있음.

- 북한의 수출용 무연탄 생산은 중국 측 대방의 대금 선불로 생산 및 운송 비용을 충당하는 구조

- 북한이 무연탄을 증산하기 위해서는 중국 측에서 유입되던 선금만큼 광산에 지급해야 하나 외화재정이 긴장될 수밖에 없는 제재상황에서는 기대 난망

무연탄 생산이 중단될 경우 상당수 탄광이 폐갱화될 가능성 높음.

- 생산이 중단되면서 갱에 물이 차는 현상

- 폐갱화 이후 수출을 위한 북한 무연탄 생산력 복원은 상당한 기일 소요 예상

부분적 식량난 재연으로 인하여 내수용 광산에도 악영향을 초래할 것으로 예상됨.

- 광물 수출 무역회사들은 당국에 지시에 따라 광물 수출대금의 일부로 내수용 광산 노동자의 식량을 지원

- 광물 수출 중단으로 내수용 광산 노동자들에게 지급할 식량지원은 불가능해질 것이며 식량난 재연으로 인해 내수용 광산 생산량 하락 가능성 다대

철광석 수출제재로 인해 제철부문에 심대한 타격이 예상됨.

- 코코스 수입용으로 수출되던 철광석이 더 이상 수출되지 않을 경우, 제철공정에 차질이 발생할 개연성이 높음.

- 정부재정으로 코크스를 수입할 수 있으나 이 경우 외화재정난 심화

3) 대북정책에 주는 시사점

‘先제재, 後관여’의 대북정책기조가 바람직할 것으로 보임.

- 현 시점에서 제재와 관여의 기계적 병행의 효과성 불확실

- 현재 추진되고 있는 제재가 일정 기간 일관성 있게 추진될 경우 북한을 협상의 장으로 유도하는 충분한 효과를 발휘할 것으로 예상

- 또한 협상테이블에서 북한의 몸값(leverage)을 깎는 데도 기여할 수 있을 것으로 판단

제재 강화보다는 현 제재의 일관성 있는 유지가 현실적이므로 절제된 제재가 중요.

- 대북제재에도 불구하고 북한은 장거리 미사일 실험발사 등 이른바 ‘핵무력 완성’을 위한 행보를 지속

- 국제사회의 원유공급중단과 해상봉쇄 등 보다 강력한 제재수단이 논의되고 있으나 이러한 조치는 중국의 동참을 끌어내기 어려우며 자칫 북한의 돌발적 행동 초래 우려

- 이미 대북제재는 현 상태로도 충분히 강력(다만 북ㆍ중 광물무역의 특성상 제재효과의 발현이 다소 지연되고 있음.)

북한이 성의 있는 행동을 보일 경우 받을 수 있는 보상을 명확히 제시할 필요가 있음.

- 우리 정부는 미국, 중국 등 관련국과 긴밀히 협력하여 대북제재 완화의 요건과 로드맵 마련

- 국제사회에 마련된 요건과 로드맵을 공개적으로 제시

장기적으로 남북관계 개선과 통일을 염두에 둔 세심한 남북관계 관리가 필요함.

- 대북제재의 가장 큰 피해자는 북한당국이 아닌 북한주민임을 명심

- 제재에 따른 고통의 확대는 북한당국의 대남, 대미 적개심 고취의 명분으로 활용 가능

- 대북제재의 일관된 추진과 인도주의적 지원, 비경제적 분야에서의 교류협력의 지속적 시도 필요

- 한반도 긴장 관리를 위한 남북대화는 핵문제와 별도의 트랙으로 추진 필요