2016 KIEP 정책연구 브리핑

민관협력사업(PPP)을 활용한 중남미 인프라ㆍ플랜트시장 진출 확대방안

KIEP 정책연구 브리핑

민관협력사업(PPP)을
활용한 중남미 인프라ㆍ플랜트시장
진출 확대방안

권기수	대외경제정책연구원 구미ㆍ유라시아본부 미주팀장
kskwon@kiep.go.kr

김진오	대외경제정책연구원 구미ㆍ유라시아본부 미주팀 전문연구원
jokim@kiep.go.kr

박미숙	대외경제정책연구원 구미ㆍ유라시아본부 미주팀 전문연구원
misookp@kiep.go.kr

이시은	대외경제정책연구원 구미ㆍ유라시아본부 미주팀 전문연구원
suyi@kiep.go.kr

2016 KIEP 정책연구 브리핑

민관협력사업(PPP)을 활용한 중남미 인프라ㆍ플랜트시장 진출 확대방안

1. 연구의 배경 및 목적

글로벌 금융위기 이후 중남미 대부분의 국가들은 새로운 성장동력을 모색하고 중산층의 부상에 따른 인프라 서비스 개선 수요에 대응하기 위해 인프라 개발사업을 적극 추진하고 있음.

- 그러나 높은 인프라 개발 수요에도 불구하고 대부분의 중남미 국가들은 재원부족으로 사업 추진에 커다란 어려움을 겪고 있는 상황임.

∘ 중남미의 인프라 부문에 대한 투자(2008~13년 평균)는 GDP 대비 3%로 전 세계 평균(3.8%)을 하회함.

- 인프라 개발에 필요한 자금부족 문제를 해결하기 위해 최근 들어 중남미 각국은 민간자본을 동원한 민관협력사업(PPP: Public-Private Partnership)을 활발히 추진하고 있음.

- 이에 따라 중남미에서 진행되는 대규모 인프라 개발사업 중 상당 부분이 PPP 형태로 추진되고 있음. 중남미에서 PPP 사업은 도로, 교량, 철도, 공항, 항만 등 경제 인프라에서 병원, 학교 등 사회 인프라로 확대되고 있음.

- 중남미 인프라 시장이 PPP 사업을 중심으로 급속히 재편되고 있음에도 불구하고 우리 기업의 중남미 시장에 대한 인식은 이러한 변화를 따라가지 못하고 있음.

∘ 국내에서 중남미 PPP 시장에 대한 인식과 관심이 낮은 이유는 PPP 제도와 사업 방식에 대한 전반적인 이해가 부족한데다 플랜트 시공 등 턴키 방식의 사업에 너무 익숙해 있기 때문임.

이처럼 급변하는 중남미 인프라 시장의 환경에 적절하게 대처하지 못할 경우 우리는 중동을 대신해 해외건설시장에서 중요성을 더해 가고 있는 중남미 시장에서의 진출 기반을 상실할 수 있음.

이와 같은 배경하에 본 연구는 최근 적극적인 인프라 개발사업 추진에 힘입어 침체된 중동시장을 보완할 차세대 인프라 시장으로 주목받고 있는 중남미 시장에 대한 한국의 진출 확대방안 제시를 목적으로 함.

- 먼저 중남미 각국의 PPP 정책 및 제도, 운영 현황, 활용 사례 등에 대한 심층적인 분석을 통해 한국기업의 PPP 시장 참여방안 발굴에 초점을 둠.

- 둘째, 저부가가치 EPC(설계ㆍ조달ㆍ시공) 중심의 단순도급형 수주에서 탈피, 수주구조의 선진화 및 고부가가치를 위한 투자개발형 사업 수주방안 제시에도 중점을 둠.

- 셋째, 미주개발은행(IDB), 중남미개발은행(CAF) 등 중남미 지역개발금융기구의 PPP 시장에 대한 지원 정책 및 역할에 대한 분석을 통해 중남미 개발금융기구를 활용한 인프라 시장 진출방안 도출에도 역점을 둠.

2. 조사 및 분석 결과

가. 중남미 인프라 시장의 특징과 잠재력

중남미 인프라 시장의 네 가지 특징

- 첫째, 중남미에서 인프라 투자는 공공부문에 크게 의존하고 있어 경기변동에 취약함.

∘ 특히 최근 들어 중남미 각국은 일차산품 붐 종식에 따른 재정난으로 정부주도의 인프라 개발에 어려움을 겪고 있음. 이는 최근 중남미 지역에서 PPP 사업이 활발하게 추진되는 이유임.

- 둘째, 개도국 중에서 민간부문의 인프라 투자가 가장 활발함.

∘ 최근 5년간(2011∼15년) 개도국의 인프라 부문에 대한 총 민간투자 중 중남미가 차지하는 비중은 43.1%로 2위인 유럽ㆍ중앙아시아보다 두 배나 높았음.

∘ 같은 기간 중남미 주요국 중에서는 브라질, 콜롬비아, 칠레, 페루에서 민간부문의 인프라 투자가 가장 활발하게 추진되었음.

- 셋째, 외국기업의 진출 구조가 빠르게 바뀌고 있음.

∘ 스페인 등 유럽기업의 아성이 조금씩 흔들리고 있는 데 반해 중국과 미국의 위상은 크게 확대되고 있음.

∘ 특히 국영석유기업 스캔들 여파로 중남미 시장에서 브라질 기업의 위상이 크게 추락하고 있음.

- 마지막으로, 인프라 투자 분야가 ICT와 전력 분야에서 공항, 철도, 도로, 상하수도로 다각화되고 있음.

중남미 인프라 시장의 잠재력과 전망

- 향후 중남미 인프라 시장은 다른 지역과 비교해 인프라 갭이 크고 이를 극복하려는 각국 정부의 정책적 의지가 커 잠재력이 클 것으로 평가됨.

- 앞으로 중남미 경제가 3%대의 안정적인 성장을 이어가기 위해서는 현재 연평균 GDP 대비 3% 수준인 투자를 5%대로 끌어올려야 한다는 분석임.

- 향후 중남미에서는 각국의 개발수요에 비추어 볼 때, 경제 인프라 중에서는 수자원, 도로, 도시교통(메트로, 도시철도, BRT 등), 사회 인프라 중에서는 교육, 보건의료 부문이 유망할 전망임.

나. 중남미 PPP 환경과 PPP 제도의 주요한 특징

중남미 PPP 환경의 특징

- 중남미 지역의 평균적인 PPP 사업환경은 아시아 등 다른 지역에 비해 열악한 것으로 조사되었음.

- 그러나 칠레, 브라질, 페루, 멕시코, 콜롬비아 등 PPP 사업환경이 양호한 상위 5개국은 다른 중남미 국가들에 비해 사업여건이 월등히 우수했음.

∘ 특히 이들 5개국의 PPP 사업환경은 전 세계 개도국 중에서도 매우 양호한 국가군에 속했음.

- 이처럼 이들 국가의 PPP 사업환경이 양호한 이유는 확실한 PPP 법률과 제도를 구축하고 있는데다 PPP 사업을 활발하게 추진해오고 있어 풍부한 사업 경험을 축적하고 있기 때문임.

PPP 제도의 특징 비교

- 본 연구에서 분석대상으로 삼은 칠레, 페루, 멕시코, 콜롬비아 4개국의 PPP 환경과 제도를 비교 분석한 결과 다음 네 가지 특징을 도출함.

∘ ① PPP 전담조직 설립 확대 ② 민간제안사업 장려 ③ 민간부문으로의 리스크 위임 확대 및 정부보조금 축소 ④ 경제 인프라 분야에서 사회 인프라 분야로 사업 영역 확대

다. 분야별 인프라 시장의 특성 및 외국기업의 진출사례

진출사례 및 분야 선정

- 본 연구에서는 크게 전력, 교통, 보건의료, 식수 및 위생 4개 분야를 분석대상으로 선정함.

∘ 이들 분야는 크게 전통적 인프라 개발 분야(전력, 교통), 비전통적 인프라 개발 분야(보건의료, 식수 및 위생)로 구분

∘ 전력과 교통 분야의 경우 전통적인 분야이지만 빠른 경제성장과 도시화로 중남미 각국에서 개발수요가 가장 큰 분야임. 대표적으로 멕시코, 페루 등에서 개발 잠재력이 높은 것으로 평가됨.

∘ 다음으로 보건의료와 식수 및 위생 분야의 경우 칠레와 콜롬비아 등 중남미 각국에서 중산층의 성장에 따라 새롭게 개발수요가 증가하는 분야임.

멕시코: 전력부문 사례

- 멕시코의 경우 전력부문에서 활동하고 있는 스페인 Iberdrola를 분석함.

- Iberdrola는 멕시코 전력부문의 주요 발주처인 연방전력공사(CFE)와 기술협력 사업을 통한 긴밀한 네트워킹 구축, 신재생에너지 등 향후 발전 가능성이 높은 분야에서 선제적 사업 발굴 및 수주, ‘선(先)저가수주 후(後)협상’ 전략을 통해 멕시코 시장에서 확고한 위상을 굳힘.

페루: 지하철 공사 사례

- 페루의 경우 리마 지하철 2호선 사업을 수주한 스페인-이탈리아 컨소시엄 사례를 분석함.

- 스페인 컨소시엄은 풍부한 지하철 건설 및 운영 경험에다 사업의 타당성 조사를 통해 자사에 유리한 조건으로 입찰조건을 만들어 수주에 성공함.

칠레: 병원부문 사례

- 칠레의 경우 마이푸와 라 플로리다 병원 사업을 수주한 스페인 산호세 그룹의 사례를 살펴봄.

- 산호세 그룹은 현지 자회사 설립 등 철저한 현지화를 통해 지속적인 입찰 참여 결과, 사업수주에 성공함.

- 특히 개발자, 투자자 및 정부간 긴밀한 협의를 통한 적절한 위험 분산이 프로젝트의 성공요인으로 평가됨.

콜롬비아: 식수 및 위생부문 사례

- 콜롬비아의 경우 식수 및 위생부문에서 스페인 기업의 사례와 한국기업의 진출사례를 분석함.

- 먼저 식수부문에서 스페인 기업의 진출사례는 PPP 사업 추진 시 정부보조금 지원이 얼마나 중요한지를 일깨워 주는 좋은 경우임.

∘ 스페인 기업은 자체 자금만으로 지방정부가 요구하는 확장공사 비용을 커버하기가 어렵다고 판단, 금융조달종결 과정에서 지방정부로부터 재정지원을 이끌어냄.

∘ 그 결과 스페인 기업은 안정적으로 서비스 운영 및 투자비용을 커버함.

- 다음으로 한국기업이 스페인 기업과 합작으로 수주한 하수처리 플랜트 사업은 PPP 사업은 아니지만 우리 기업의 진출 경험이 전무한 하수처리 사업에 진출했다는 점에서 의의가 큼.

∘ 또한 하수처리 분야에서 높은 경쟁력을 갖고 있는 스페인 기업과 전략적 제휴를 통해 진출했다는 점, IDB의 자금지원 사업에 진출했다는 점에서 시사하는 바가 큼.

라. 중남미 PPP 시장에서 지역개발금융기구의 역할

중남미 지역개발금융기구와의 협력 필요성

- 중남미 PPP 시장에 성공적으로 진출하기 위해 가장 중요한 요소 중 하나는 금융조달임.

- 중남미에는 다른 신흥지역에서와 달리 IDB, CAF 등 지역차원의 개발은행이 다양하게 존재해 금융협력 파트너로 협력가치가 높음.

- 중남미 진출기업들도 인프라 개발 시 금융조달 창구로 IDB, CAF 등 중남미 지역개발은행을 선호하고 있는 것으로 조사됨.

중남미 지역개발금융기구의 PPP 사업 지원 현황과 활용 가치

- IDB와 CAF 모두 중남미 국가들을 대상으로 PPP 환경 개선을 지원하고 관련 프로젝트를 적극 추진하고 있어 PPP와 관련한 다양한 정보의 창구로서 활용 가능성이 높음.

∘ 특히 IDB는 Infrafund를 조성해 중남미 회원국들의 PPP 사전타당성 조사 및 관련 활동을 지원해오고 있음.

- 또한 이들 개발은행은 대규모 PPP 프로젝트에 차관이나 보증 형태로 금융을 제공하고 있어 자금조달 창구로서 가치가 높음.

- 특히 CAF는 다른 지역개발은행보다 인프라 개발에 특화되어 있는데다 비회원국인 우리기업과도 적극적인 협력을 희망하고 있어 앞으로 활용가치가 높을 것으로 조사됨.

3. 정책 제언

가. 한국의 대중남미 건설시장 진출 현황과 과제

한국의 대중남미 건설시장 진출 현황

- 중남미 건설시장은 2010년대 들어 우리 기업의 적극적인 신시장 개척 노력, 중남미 각국의 인프라 시장 확대에 힘입어 중동, 아시아에 이은 3대 진출시장으로 급성장함.

- 최근 5년간(2012~16년) 우리 기업의 해외건설 수주에서 중남미 시장이 치지하는 비중은 8.5%에 달함.

한국의 대중남미 건설시장 진출 과제

- 중남미 시장이 유망시장으로 빠르게 부상하고 있음에도 불구하고 우리 기업의 대중남미 진출은 중남미 각국의 재정난에 따른 각종 리스크 노출, 플랜트 등 일부 공종에 지나친 편중, 개발형 사업 진출 부재 등의 과제를 안고 있음.

나. 기업 차원의 진출 확대방안

중남미 인프라 시장 환경 변화에 대한 정확한 인식 필요

- 우리 기업들은 중남미 인프라 시장이 재정사업 중심에서 PPP 사업 위주로 급격하게 재편되고 있는 상황을 정확하게 인식하고 이에 대응한 진출전략을 적극 모색해야 함.

중남미 각국의 PPP 발전 환경에 맞춘 단계별 전략 수립

- 도미니카공화국, 에콰도르, 니카라과, 아르헨티나 등 PPP 환경이 취약한 국가의 경우 PPP형 사업보다는 정부 재정사업이나 EPC 사업 진출이 안전함.

- PPP 환경이 어느 정도 정비되어 있으나 성숙되지 않은 국가(주로 중미 국가)의 경우 정부의 개발협력사업이나 중미경제통합은행(CABEI)과의 협력을 통한 진출을 모색해볼 필요가 있음.

- 마지막으로 PPP 환경이 성숙한 칠레, 멕시코, 페루, 콜롬비아 등에 대한 진출은 현지기업이나 외국기업과의 전략적 제휴가 유용함.

중남미 현지기업 및 외국기업과의 전략적 제휴

- PPP 사업의 속성을 고려할 때 외국기업과의 협력을 통한 진출은 선택이 아닌 필수임.

- 에너지 플랜트, 산업공정 등의 분야에서 우리 기업의 높은 기술력, 빠른 시공능력을 무기로 중남미 현지기업이나 스페인, 중국기업과의 전략적 협력을 적극 추진해야 함.

중남미 개발은행의 적극적 활용

- 글로벌 경제의 불확실성 심화로 자금조달 여건이 급속히 악화되고 있는 상황에서 중남미 MDB는 현재 이 지역에서 기업들이 가장 선호하는 자금조달 창구임.

- 우리 기업들이 IDB, CAF 및 CABEI 등 중남미 지역개발은행을 이용할 수 있는 방법은 크게 세 가지임.

∘ 먼저 이들 개발은행은 중남미 각국의 PPP 정책, 법률, 제도 및 관련 프로젝트 정보를 풍부하게 보유하고 있어 인프라 관련 정보 창구로서 가치가 높음.

∘ 다음으로 PPP 사업 준비 및 개발 단계에서 컨설팅 파트너로서도 활용도가 큼.

∘ 마지막으로 실제 PPP 사업 추진 시 자금조달 채널로서도 가치가 큼.

다. 정부차원의 지원 확대방안

선단식 진출 협력 시스템 구축

- 중남미 PPP 프로젝트 중 수익성이 높고 인근 국가로의 확장 가능성이 큰 사업을 발굴해 정부와 민간의 체계적인 협력 채널로 가칭 ‘민관합동 수주 협의회’를 가동해 운영할 필요가 있음.

국내기업간 동반진출 장려를 위한 인센티브 제공

- 우리 기업들이 겪고 있는 큰 애로사항 중 하나인 과당경쟁 해소를 위해 기업간 전략적 제휴를 통해 참여하는 프로젝트에 대해 파격적인 금융 인센티브나 ODA 자금을 제공할 필요가 있음.

ODA와 연계한 PPP 사업 지원 확대

- 사업 준비 및 발굴 단계에서는 KSP, KOICA 및 국토부 마스터플랜 사업을 통해 PPP 사업 발굴을 지원함.

- 특히 민간제안사업 추진 시 사전타당성 검토에 필요한 선투자를 ODA 자금으로 지원할 수 있음.

- 사업 수행 단계에서는 수원국 및 SPC에 대한 ODA 자금 지원이 적극 강구되어야 함.

중남미 지역개발은행과의 제도적 협력시스템 구축

- 중남미 인프라 시장에서 지역개발은행이 차지하고 있는 전략적 중요성에도 불구하고 아직까지 우리나라는 이들 개발은행과 정례적인 협력 채널을 구축하고 있지 못함.

- 이에 따라 중남미 각 개발은행에 대한 인식을 제고하고 네트워킹을 확대하며, 구체적인 사업을 개발하고 협의하는 채널로 각계 인사로 구성된 대화 협의체를 가동해 운영할 필요가 있음.

- 또한 중장기적으로는 CABEI, CAF 등 미가입 개발은행에 대한 가입을 서둘러야 함.

중남미 PPP 유관기관과의 인력교류 확대

- 중남미 각국의 정부고시 PPP 사업 참여를 위해서는 관련 유관부처와 긴밀한 유대관계 구축과 신속한 사업정보 획득이 생명임.

- 이를 위해 콜롬비아, 페루, 멕시코, 칠레 등 중남미 주요국 PPP 관련기관에 우리 자문관이나 상무관 등 전문인력 파견을 적극 고려할 필요가 있음.

- 그 밖에 IDB, CAF, CABEI 등 중남미 지역개발은행에도 전문관 파견이 필요함.