Working Papers
Policy Analyses APEC Study Series
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한국의 난민법은 2013년에 발효되어 갓 10년이 넘는 역사를 지닌다. 그러나 2001년부터 시작된 한국의 난민 인정 수는 누적 1,400여 명에 지나지 않아 한국의 보수적인 난민 수용의 역사를 보여준다. 하지만 난민법 발효 이후 연간 난민 신청 건수는 10배 가까이 늘어나, 2023년 기준 난민 신청 건수가 1만 8,000건을 돌파하였음을 주목할 필요가 있다. 한국이 고수해온 난민정책을 유지할 수 있는지 반성적 검토가 필요한 시점이다. 특히 복합 위기라고 일컬어지는 최근의 국제정세는 국지적 분쟁과 기후 이주 등의 비전통적인 강제이주민을 양산하며, 난민 수용국들의 새로운 보호 체류 역할을 요구하고 있다.
기존의 한국 내 난민과 난민정책에 대한 선행 연구에서는 난민 수용 여부를 중심으로 논의가 전개되었고, 규범적 측면의 논의가 주로 이루어졌다. 그럼에도 불구하고 대중적 여론은 ‘가짜 난민’에 대한 의혹을 비롯하여 강제이주민에 대한 막연한 불안감을 바탕으로 한 찬반 여론이 극심하게 대립하였다. 이에 난민과 강제이주민 수용을 논하기에 앞서, 본 연구는 수용 이후의 난민 정착과 사회통합 가능성을 실증적으로 검토하고자 구성되었다. 본 연구에서 제시하는 실증적인 논의를 바탕으로, 수용에 관한 역진적인 논의가 필요함을 상기하고자 한다.
본 보고서의 제1장 서론에서는 난민정책의 고려 사항을 네 가지로 명명해 보았다. ‘외재적 규범 요인’은 국제사회에서의 난민 담론과 역할 요구를 의미하며, ‘외재적 실질 요인’은 실질적인 발생-이주-정착 현황을 의미한다. ‘내재적 규범 요인’은 한국사회의 거시적인 국가정체성과 추구해야 할 가치를 포괄한다. ‘내재적 실질 요인’은 강제이주민이 한국사회에 유입되었을 때 공동체의 일원으로서 생활할 수 있는 사회경제적 혹은 제도적 기반을 의미한다. 기존의 난민 연구를 살펴봤을 때 앞의 세 가지 요인에 대해서는 유의미한 선행 연구가 많으나, 한국사회에 유입된 난민의 실질적인 수용에 대해서는 실증적이고 미시적인 검토가 부족하다. 그러므로 본 보고서에서는 복합 위기 시대 한국이 직면하는 난민 수용 과제에 대해 논의하되, 특히 난민의 사회경제적 정착과 지역 선주민과의 사회통합 방안이라는 내재적 실질 요인에 주안점을 두었다.
제2장에서는 난민에 대한 국제적인 논의와 현황을 반성적으로 살펴보았다. 2장 1절에서는 난민에 관한 담론의 변천사를 개괄하여 국제사회에서 규정하는 난민 문제가 어떤 양상을 보이는지 통시적 관점에서 조망하였다. 최근 난민에 관한 국제 담론의 확장으로 난민의 보호 체류는 ‘임시적인 보호와 최소한의 취약성 지원’에서 ‘이주민의 역량 보호를 통한 사회 정착과 통합’이라는 목표로 확장되어 왔다. 이에 따라 난민 비호의 형태 역시 재정착, 보충적 수용과 가족 결합 등으로 다변화되어 있음을 알 수 있다. 난민에 대한 전통적인 시각은 ‘인도주의적 선의에 의한 보호 대상’이었던 반면, 최근에는 난민 수용으로 인한 가시적인 이득과 사회 일원로서의 주체적인 난민에 관한 담론이 발전하였음을 알 수 있다.
제2장 2절에서는 강제 이주의 발생과 이주 현황을 검토하였다. 2000년대 중반 이후로 강제이주민의 절대적인 규모는 폭발적인 증가 추세에 있으며, 특히 국내 실향민(IDP)이 폭증하는 양태를 발견할 수 있다. 과거와 달리 최근 강제이주민들은 이주 경로의 복잡성이 증가하고 있는데, 특히 이주민들이 인접한 중·저소득국으로 유입되면서 비호 부담이 가중되고 있으며, 이는 곧 국제적인 조정과 협력의 필요성을 시사한다. 이것은 계량 분석을 통해서도 재확인할 수 있다. 수용국 측의 난민 수용 결정요인을 분석할 때 난민 인정률은 고소득 국가들에 한정되어 GDP에 비례하는 경향을 보이나, 전 세계적으로는 오히려 반비례하는 경향을 발견할 수 있다. 특히 한국의 경우 소득수준에 비해 전반적으로 난민 수용에 소극적인 국가임을 가시적으로 볼 수 있다. 특히 이러한 소극성의 일부는 한국사회가 직면하는 사회경제적 요인으로 설명되나, 이 요인을 통제한 이후에도 한국의 난민정책이 설명되지 않는 보수성을 가지고 있음을 계량적으로 확인하였다.
제2장 3절에서는 한국의 난민 유입에 대한 국내 제도적·통계적 현황을 검토하였다. 앞서 요약한 대로 한국의 난민신청자 수는 꾸준히 증가하는 추세이며, 출신 국가와 난민 신청 사유도 다변화되고 있다. 신청자의 증가에 반비례하여 난민 인정률은 꾸준히 감소해 최근에는 2% 미만으로 낮아졌으며, 인도적 체류자 또한 중장기적으로 증가하였다. 난민 수용과 정착 지원은 ODA 계상 항목임에도 불구하고 비교적 소극적인 정착 지원으로 인해 심사에 소요되는 비용이 여전히 난민 관련 예산의 가장 큰 비중을 차지한다. 결과적으로 난민에 대한 정착 지원은 지자체와 시민단체 등을 중심으로 분절적으로 수행되고 있다.
본 연구에서는 피난민을 지원하는 시민단체와의 협업을 통해 한국에 정착한 러-우 전쟁 피난민 293명을 대상으로 설문 조사를 실시하였다. 제3장에서는 이 피난민 사례를 통해 강제이주민의 정착 실태를 미시적·실증적으로 살펴보았다. 설문 조사를 통해 피난민들의 생활상에 대해 다음과 같은 두 가지의 주요한 사실을 발견할 수 있었다.
첫째, 피난민은 대중이 흔히 갖고 있는 ‘빈곤한 난민’에 대한 인상과 달리, 한국사회에서 일정 정도의 경제적 자립을 달성하고 있다는 사실이다. 비록 우크라이나에서의 생활에 비해 노동시장 참여에 제약은 있었으나, 대부분의 경우 근로 소득을 바탕으로 가족 단위에서 어느 정도 안정적인 생계를 꾸려가고 있었다. 특히 고무적인 사실은 피난민 대부분이 주거지를 자력으로 임차하여 거주하고 있었으며, 그 비율은 유럽 정착 난민보다도 높았다.
아울러 본 조사에서는 난민을 대상으로 기부금을 이용한 설문 실험을 진행하였다. 응답자의 절반가량이 본인들을 지원하는 시민단체에 기부금을 기탁하는 현상을 발견할 수 있었으며, 이러한 기부 양태는 본인의 기부금이 신규 정착 피난민들을 위해 쓰일 수 있음을 고지 받았을 때 기부액을 더 높게 책정하는 방식으로 강화되었다. 이는 정착 난민들이 사회에 편승하지 않고, 공동체에 대한 기여를 통해 자조하고자 하는 의지로 해석할 수 있다.
둘째, 피난민들이 여전히 한국사회에서 완전히 통합되지 못했다는 사실이다. 조사 결과 피난민 대부분은 한국 생활에 전반적으로 만족하고 있으나, 구직 활동에서 언어적·문화적·제도적인 어려움을 겪고 있음을 발견할 수 있었다. 특히 의료보험을 제외한 사회보장제도 경험이 부족하다는 점은 이들이 사회안전망의 사각지대에 놓여 있지 않을지 우려해야 하는 지점이다. 또한 무려 30%가량이 지역 주민 혹은 직장에서 폭언 등 적대적 행동을 경험하였다고 토로했다. 이는 한국에 정착한 피난민들이 경제적 자립을 달성한다 하더라도, 사회 구성 집단 간의 불완전한 사회 통합은 여전히 한국사회의 과제로 남아 있음을 시사한다.
제4장에서는 사회통합의 나머지 한 축인 지역 선주민의 난민에 대한 인식과 태도를 분석하였다. 이를 위해 러-우 전쟁 이후 800명에 가까운 피난민이 유입된 광주 광산구 주민을 대상으로 설문조사를 실시하여 그 결과를 분석하였다. 선행연구에서는 선주민이 이민자 공동체와 접촉하면 불안감이 해소된다는 가설과, 오히려 심리적 반발(backlash)을 유발한다는 가설이 공존하고 있어, 광산구민의 피난민 접촉 경험이 이주민 집단에 대한 지역 주민들의 인식과 태도에 어떤 차이를 만들어내는지 중점적으로 살펴보았다.
피난민 정착 지역임에도 불구하고, 난민에 대한 전반적인 반감은 다른 이주민 집단과 비교해서 여전히 높았다. 특히 이주민에 대한 ‘수동적인 단순 접촉과 노출’은 인식에 미치는 영향이 제한적인 것으로 나타났다. 반면 적극적인 교류와 소통을 수반하는 ‘적극적 교류와 접촉’은 난민에 대해 포용적인 태도로 이어지는 경향성을 일관되게 발견할 수 있었다. 또한 다문화 교육을 경험한 경우, 상보적으로 이주민 수용에 찬성하는 경향으로 이어짐을 발견할 수 있었다. 이는 단순히 접촉의 빈도와 범위가 사회통합으로 직결되지 않음을 시사하며, 교육과 적극적 교류 활동을 통한 적극적인 인식 개선이 지역 주민의 불안과 반감을 불식하는 실효적인 정책임을 시사한다.
제5장 결론에서는 이상의 분석을 바탕으로 한국의 난민정책이 ‘질서 있는 정착’을 추구해야 함을 제언하였다. 강제이주민들의 산발적이고 무질서한 유입은 정착 지원의 공백을 유발하여 이주민들을 사회안전망 밖으로 내몰 수 있으며, 지역주민의 불안을 야기할 수 있다. 그리고 초기 정착단계에서 발생하는 거부감은 중장기적인 사회통합의 저해 요인으로 작용할 위험이 있다.
피난민의 ‘질서 있는 정착’을 위하여 시민단체, 지역자치단체 등을 중심으로 한 소규모의 개방적 공동체를 활용할 것을 제안한다. 이와 같이 현장 중심으로 책무성을 부여하는 방식은 맥락 특정적인 수요에 맞는 맞춤형 지원을 추진할 수 있는 방안인 동시에, 수용과 심사의 부담이 과중한 중앙 당국의 행정 부담을 완화할 수 있을 것이다. 또한 이미 형성된 공동체적 유대감을 기반으로 정착 과정을 설계할 때, 이주민들이 지역사회에 기여하는 한편 지역 선주민과의 교류를 증진할 기회를 제공할 수 있을 것으로 기대된다.
본 보고서에서는 한국의 강제이주민 정착 실태를 미시적이고 실증적으로 분석하여 한국사회에 정착한 난민에 대한 이해를 증진하고, 이를 통해 선결해야 할 사회적 과제를 밝히고자 하였다. 그러나 본 보고서에서 제시하는 이해와 과제는 어디까지나 ‘강제 이주’라는 국제사회의 주요 의제에서 한국사회가 직면한 과제의 단면을 제시한 것일 뿐이며, 그 현상 전체를 대변하지 않음을 명심할 필요가 있다. 현재의 난민과 강제이주민의 발생-이주-정착은 다분히 다층적이고 복합적으로 진행되고 있으며, 해결을 위한 담론과 양태 또한 다층적·복합적일 수밖에 없다. 이에 본 연구가 한국사회의 난민 문제를 논의하는 새로운 관점의 학술적 자료가 되기를 바라며, 그 한계 또한 후속 연구를 통해 지속적으로 비판되고 보완되기를 희망한다.
기존의 한국 내 난민과 난민정책에 대한 선행 연구에서는 난민 수용 여부를 중심으로 논의가 전개되었고, 규범적 측면의 논의가 주로 이루어졌다. 그럼에도 불구하고 대중적 여론은 ‘가짜 난민’에 대한 의혹을 비롯하여 강제이주민에 대한 막연한 불안감을 바탕으로 한 찬반 여론이 극심하게 대립하였다. 이에 난민과 강제이주민 수용을 논하기에 앞서, 본 연구는 수용 이후의 난민 정착과 사회통합 가능성을 실증적으로 검토하고자 구성되었다. 본 연구에서 제시하는 실증적인 논의를 바탕으로, 수용에 관한 역진적인 논의가 필요함을 상기하고자 한다.
본 보고서의 제1장 서론에서는 난민정책의 고려 사항을 네 가지로 명명해 보았다. ‘외재적 규범 요인’은 국제사회에서의 난민 담론과 역할 요구를 의미하며, ‘외재적 실질 요인’은 실질적인 발생-이주-정착 현황을 의미한다. ‘내재적 규범 요인’은 한국사회의 거시적인 국가정체성과 추구해야 할 가치를 포괄한다. ‘내재적 실질 요인’은 강제이주민이 한국사회에 유입되었을 때 공동체의 일원으로서 생활할 수 있는 사회경제적 혹은 제도적 기반을 의미한다. 기존의 난민 연구를 살펴봤을 때 앞의 세 가지 요인에 대해서는 유의미한 선행 연구가 많으나, 한국사회에 유입된 난민의 실질적인 수용에 대해서는 실증적이고 미시적인 검토가 부족하다. 그러므로 본 보고서에서는 복합 위기 시대 한국이 직면하는 난민 수용 과제에 대해 논의하되, 특히 난민의 사회경제적 정착과 지역 선주민과의 사회통합 방안이라는 내재적 실질 요인에 주안점을 두었다.
제2장에서는 난민에 대한 국제적인 논의와 현황을 반성적으로 살펴보았다. 2장 1절에서는 난민에 관한 담론의 변천사를 개괄하여 국제사회에서 규정하는 난민 문제가 어떤 양상을 보이는지 통시적 관점에서 조망하였다. 최근 난민에 관한 국제 담론의 확장으로 난민의 보호 체류는 ‘임시적인 보호와 최소한의 취약성 지원’에서 ‘이주민의 역량 보호를 통한 사회 정착과 통합’이라는 목표로 확장되어 왔다. 이에 따라 난민 비호의 형태 역시 재정착, 보충적 수용과 가족 결합 등으로 다변화되어 있음을 알 수 있다. 난민에 대한 전통적인 시각은 ‘인도주의적 선의에 의한 보호 대상’이었던 반면, 최근에는 난민 수용으로 인한 가시적인 이득과 사회 일원로서의 주체적인 난민에 관한 담론이 발전하였음을 알 수 있다.
제2장 2절에서는 강제 이주의 발생과 이주 현황을 검토하였다. 2000년대 중반 이후로 강제이주민의 절대적인 규모는 폭발적인 증가 추세에 있으며, 특히 국내 실향민(IDP)이 폭증하는 양태를 발견할 수 있다. 과거와 달리 최근 강제이주민들은 이주 경로의 복잡성이 증가하고 있는데, 특히 이주민들이 인접한 중·저소득국으로 유입되면서 비호 부담이 가중되고 있으며, 이는 곧 국제적인 조정과 협력의 필요성을 시사한다. 이것은 계량 분석을 통해서도 재확인할 수 있다. 수용국 측의 난민 수용 결정요인을 분석할 때 난민 인정률은 고소득 국가들에 한정되어 GDP에 비례하는 경향을 보이나, 전 세계적으로는 오히려 반비례하는 경향을 발견할 수 있다. 특히 한국의 경우 소득수준에 비해 전반적으로 난민 수용에 소극적인 국가임을 가시적으로 볼 수 있다. 특히 이러한 소극성의 일부는 한국사회가 직면하는 사회경제적 요인으로 설명되나, 이 요인을 통제한 이후에도 한국의 난민정책이 설명되지 않는 보수성을 가지고 있음을 계량적으로 확인하였다.
제2장 3절에서는 한국의 난민 유입에 대한 국내 제도적·통계적 현황을 검토하였다. 앞서 요약한 대로 한국의 난민신청자 수는 꾸준히 증가하는 추세이며, 출신 국가와 난민 신청 사유도 다변화되고 있다. 신청자의 증가에 반비례하여 난민 인정률은 꾸준히 감소해 최근에는 2% 미만으로 낮아졌으며, 인도적 체류자 또한 중장기적으로 증가하였다. 난민 수용과 정착 지원은 ODA 계상 항목임에도 불구하고 비교적 소극적인 정착 지원으로 인해 심사에 소요되는 비용이 여전히 난민 관련 예산의 가장 큰 비중을 차지한다. 결과적으로 난민에 대한 정착 지원은 지자체와 시민단체 등을 중심으로 분절적으로 수행되고 있다.
본 연구에서는 피난민을 지원하는 시민단체와의 협업을 통해 한국에 정착한 러-우 전쟁 피난민 293명을 대상으로 설문 조사를 실시하였다. 제3장에서는 이 피난민 사례를 통해 강제이주민의 정착 실태를 미시적·실증적으로 살펴보았다. 설문 조사를 통해 피난민들의 생활상에 대해 다음과 같은 두 가지의 주요한 사실을 발견할 수 있었다.
첫째, 피난민은 대중이 흔히 갖고 있는 ‘빈곤한 난민’에 대한 인상과 달리, 한국사회에서 일정 정도의 경제적 자립을 달성하고 있다는 사실이다. 비록 우크라이나에서의 생활에 비해 노동시장 참여에 제약은 있었으나, 대부분의 경우 근로 소득을 바탕으로 가족 단위에서 어느 정도 안정적인 생계를 꾸려가고 있었다. 특히 고무적인 사실은 피난민 대부분이 주거지를 자력으로 임차하여 거주하고 있었으며, 그 비율은 유럽 정착 난민보다도 높았다.
아울러 본 조사에서는 난민을 대상으로 기부금을 이용한 설문 실험을 진행하였다. 응답자의 절반가량이 본인들을 지원하는 시민단체에 기부금을 기탁하는 현상을 발견할 수 있었으며, 이러한 기부 양태는 본인의 기부금이 신규 정착 피난민들을 위해 쓰일 수 있음을 고지 받았을 때 기부액을 더 높게 책정하는 방식으로 강화되었다. 이는 정착 난민들이 사회에 편승하지 않고, 공동체에 대한 기여를 통해 자조하고자 하는 의지로 해석할 수 있다.
둘째, 피난민들이 여전히 한국사회에서 완전히 통합되지 못했다는 사실이다. 조사 결과 피난민 대부분은 한국 생활에 전반적으로 만족하고 있으나, 구직 활동에서 언어적·문화적·제도적인 어려움을 겪고 있음을 발견할 수 있었다. 특히 의료보험을 제외한 사회보장제도 경험이 부족하다는 점은 이들이 사회안전망의 사각지대에 놓여 있지 않을지 우려해야 하는 지점이다. 또한 무려 30%가량이 지역 주민 혹은 직장에서 폭언 등 적대적 행동을 경험하였다고 토로했다. 이는 한국에 정착한 피난민들이 경제적 자립을 달성한다 하더라도, 사회 구성 집단 간의 불완전한 사회 통합은 여전히 한국사회의 과제로 남아 있음을 시사한다.
제4장에서는 사회통합의 나머지 한 축인 지역 선주민의 난민에 대한 인식과 태도를 분석하였다. 이를 위해 러-우 전쟁 이후 800명에 가까운 피난민이 유입된 광주 광산구 주민을 대상으로 설문조사를 실시하여 그 결과를 분석하였다. 선행연구에서는 선주민이 이민자 공동체와 접촉하면 불안감이 해소된다는 가설과, 오히려 심리적 반발(backlash)을 유발한다는 가설이 공존하고 있어, 광산구민의 피난민 접촉 경험이 이주민 집단에 대한 지역 주민들의 인식과 태도에 어떤 차이를 만들어내는지 중점적으로 살펴보았다.
피난민 정착 지역임에도 불구하고, 난민에 대한 전반적인 반감은 다른 이주민 집단과 비교해서 여전히 높았다. 특히 이주민에 대한 ‘수동적인 단순 접촉과 노출’은 인식에 미치는 영향이 제한적인 것으로 나타났다. 반면 적극적인 교류와 소통을 수반하는 ‘적극적 교류와 접촉’은 난민에 대해 포용적인 태도로 이어지는 경향성을 일관되게 발견할 수 있었다. 또한 다문화 교육을 경험한 경우, 상보적으로 이주민 수용에 찬성하는 경향으로 이어짐을 발견할 수 있었다. 이는 단순히 접촉의 빈도와 범위가 사회통합으로 직결되지 않음을 시사하며, 교육과 적극적 교류 활동을 통한 적극적인 인식 개선이 지역 주민의 불안과 반감을 불식하는 실효적인 정책임을 시사한다.
제5장 결론에서는 이상의 분석을 바탕으로 한국의 난민정책이 ‘질서 있는 정착’을 추구해야 함을 제언하였다. 강제이주민들의 산발적이고 무질서한 유입은 정착 지원의 공백을 유발하여 이주민들을 사회안전망 밖으로 내몰 수 있으며, 지역주민의 불안을 야기할 수 있다. 그리고 초기 정착단계에서 발생하는 거부감은 중장기적인 사회통합의 저해 요인으로 작용할 위험이 있다.
피난민의 ‘질서 있는 정착’을 위하여 시민단체, 지역자치단체 등을 중심으로 한 소규모의 개방적 공동체를 활용할 것을 제안한다. 이와 같이 현장 중심으로 책무성을 부여하는 방식은 맥락 특정적인 수요에 맞는 맞춤형 지원을 추진할 수 있는 방안인 동시에, 수용과 심사의 부담이 과중한 중앙 당국의 행정 부담을 완화할 수 있을 것이다. 또한 이미 형성된 공동체적 유대감을 기반으로 정착 과정을 설계할 때, 이주민들이 지역사회에 기여하는 한편 지역 선주민과의 교류를 증진할 기회를 제공할 수 있을 것으로 기대된다.
본 보고서에서는 한국의 강제이주민 정착 실태를 미시적이고 실증적으로 분석하여 한국사회에 정착한 난민에 대한 이해를 증진하고, 이를 통해 선결해야 할 사회적 과제를 밝히고자 하였다. 그러나 본 보고서에서 제시하는 이해와 과제는 어디까지나 ‘강제 이주’라는 국제사회의 주요 의제에서 한국사회가 직면한 과제의 단면을 제시한 것일 뿐이며, 그 현상 전체를 대변하지 않음을 명심할 필요가 있다. 현재의 난민과 강제이주민의 발생-이주-정착은 다분히 다층적이고 복합적으로 진행되고 있으며, 해결을 위한 담론과 양태 또한 다층적·복합적일 수밖에 없다. 이에 본 연구가 한국사회의 난민 문제를 논의하는 새로운 관점의 학술적 자료가 되기를 바라며, 그 한계 또한 후속 연구를 통해 지속적으로 비판되고 보완되기를 희망한다.
The Refugee Act of the Republic of Korea (hereafter, Korea) came into effect in 2013 and has just passed its tenth anniversary. However, since the very first case of recognizing refugee status in 2001, the cumulative number of recognized refugees remains just over 1,400, reflecting Korea’s conservative approach to accepting, supporting, and accommodating refugees. It is worth noting, though, that since the enactment of the Refugee Act, the yearly number of asylum seekers has increased nearly tenfold, surpassing 18,000 in 2023. This suggests it is time to reflect on whether the country can maintain its current refugee policy.
Recent international developments, often described as a “complex crisis,” which includes mass migration inducing events such as, but not limited to, regional conflicts and climate change, have generated new forms of forced displacement, prompting host countries to expand their roles in providing protection and residence.
Earlier research on South Korean refugee policy has focused largely on normative discussions and the question of whether to accept refugees. However, the public opinion remains polarized, often fueled by suspicion toward so-called “fake refugees” and vague anxieties about immigrants. Instead of engaging in debates on refugee acceptance, this study aims to empirically examine the possibilities for refugee settlement and social integration, provided that a group of immigrants have already been accepted and settled in Korean society. Through this empirical lens, the study seeks to emphasize the need for a reconsideration of existing controversy on Korea’s refugee policy.
In the introduction of this report, four key factors influencing refugee policy are considered. The “external-normative factor” refers to global agenda and the expected role of Korea’s refugee protection. The “external-positivistic factor” involves the actual status of the process of refugee generation, migration, and settlement. The “internal-normative factor” encompasses South Korea’s national identity and social values. The “internal-positivistic factor” refers to the socio-economic and institutional capacity to settle forced migrants and integrate them as members of Korean society.
While the first three factors are well discussed in the existing literature, individual-level empirical study of the actual settlement of refugees within Korean society remains scarce. Therefore, this study focuses particularly on the internal-positivistic factors: the socio-economic settlement of refugees and their integration with local communities in the context of Korea’s response to the complex crisis era.
Chapter 2 provides a review of international discourse and longitudinal trends on forced migration.
Section 1 of this chapter outlines the historical evolution of international refugee discourse, and examines how the global community has conceptualized the refugee issue over time. The discourse has expanded from providing migrants with “temporary protection and minimal support for their vulnerability” to a more robust aim of “supporting the potential capability of immigrants for better settlement and social integration.” Accordingly, the forms of refugee protection have diversified, including resettlement, complementary protection, and family reunification. Traditionally, refugees were seen as passive recipients of humanitarian aid. In contrast, recent discourse increasingly understand them as not only active members, but also as contributors to society, which put further emphases on the refugee as a potential benefit to the society.
Section 2 explores the global trends in forced migration. Since the mid-2000s, the absolute number of forcibly displaced people has surged, with particularly rapid increases in the number of internally displaced persons (IDPs). Furthermore, forced migration routes have become more complex, and refugees increasingly move to neighboring low- and middle-income countries, aggravating the burden of protection on those states and calls for international coordination and cooperation among the destination countries, to share the responsibility.
This trend is also confirmed through quantitative analysis. A series of cross-country level factor analysis for refugee recognition rates shows that the rate has a positive correlation with GDP, restricting the sample to high-income countries. However, without restricting the sample, the correlation becomes negative. Korea, in particular, has demonstrated a notably low rate of refugee recognition, given its income level. While part of this reluctance can be explained by socio-economic factors considered in the factor analysis model, this study confirms that South Korea’s conservative refugee policies persist even after controlling for those variables.
Section 3 provides an overview of institutional background and statistics of refugees and related policy in Korea. As aforementioned, the number of asylum seekers has steadily increased, and both the countries of origin and reasons for seeking asylum have diversified. In contrast, the refugee recognition rate has steadily declined, recently falling below 2%, majorly due to an increase in the number of asylum seekers. However, it is worth noting the number of individuals granted “humanitarian status” has increased over time, and how the status may be potentially understood as a de facto refugee status.
While the budget for refugee recognition and settlement support is classified as Official Development Assistance (ODA), South Korea’s support has remained relatively passive. The largest portion of refugee-related expenditure is still allocated to screening processes, and settlement support is often fragmented, provided primarily by local governments and civil society organizations.
In this study, a survey was conducted in collaboration with civil society organizations which support the Ukrainian evacuees who had settled in Korea following the Russia–Ukraine war. In Chapter 3, we report the key statistics of these 293 refugees, as well as the results of causal analyses. Through this case study, we provide a empirical assessment of the actual experiences of their migration and settlement.
The survey revealed two key insights about the refugee’s socio-economic status in Korea.
First, contrary to the common perception of refugees as impoverished and dependent, many of the evacuees have achieved a self-reliant economic status. Although their participation in the labor market is somewhat limited compared to their careers in Ukraine, most were able to self-sustain their own family, mostly through labor income. In addition, the fact that the majority of these refugees were renting their homes, paying rent through their own efforts—at a rate even higher than that of resettled Ukranian refugees in Europe, where temporary shelter is a common option—is particularly encouraging.
Furthermore, a survey experiment was conducted on public donation behavior to assess refugees’ willingness to contribute to the community. Approximately half of the respondents voluntarily donated money to the CSO which supported them. Interestingly, donation amounts increased when respondents were reminded that their contributions would help the settlement process of later refugees. This behavior suggests that many refugees are not only unwilling to free-ride on the host society, but also willing to contribute back, demonstrating their will to actively participate in building a self-sustainable and self-reliant community.
Second, the study found that these evacuees had not yet been fully integrated into Korean society. While most expressed overall satisfaction with life in Korea, they reported linguistic, cultural, and institutional barriers, particularly when seeking employment. The limited experience with social safety nets—aside from the national health insurance system—raises concerns that they may be at risk of falling through the cracks of the welfare system, which deserves a further follow-up study of a separate issue.
Alarmingly, nearly 30% of respondents reported experiencing verbal abuse or hostile behavior from local residents or in the workplace. This indicates that even when refugees achieve economic independence, incomplete social integration remains a persistent challenge between the refugee community and Korean society.
Chapter 4 explores the other half of the social integration equation: local perception and attitude toward the refugees in the host community. Another survey was conducted among residents of Gwangsan-gu in Gwangju City, where nearly 800 Ukrainian evacuees have settled since the Russia–Ukraine war began. A series of previous studies presents conflicting hypotheses for the attitude formation of the host community: one suggests that increased contact with immigrants reduces public anxiety (inter-group contact theory), while another argues that such exposure can trigger social backlash (group threat theory). Therefore, this study focuses on whether local residents' experiences of contact with evacuees influenced their perceptions and attitudes toward refugee groups.
Despite being a primary settlement area, overall hostility toward refugees remained high among host community residents, especially when compared to attitudes toward other foreign/migrant groups,. The study found that “passive contact and exposure”—such as simply seeing or hearing about refugees—had limited impact on forming the attitudes.
In contrast, “active engagement and communication”—direct, intense interactions—were consistently associated with more inclusive and positive attitudes toward refugees. Additionally, respondents who had participated in multicultural education programs were, in a complementary manner, more likely to support refugee acceptance. These findings suggest that the frequency of contact alone does not ensure integration; instead, well designed educational programs and active, community-driven engagement are more effective in alleviating public anxiety and prejudice.
Based on the analyses, this study proposes Korea’s refugee policy to target an “orderly settlement” of the refugees and forced migrants. An uncoordinated and spontaneous inflow of immigrants may lead to lack of support for a sound settlement of the immigrants, and may push them outside the social safety net, while simultaneously fueling anxiety among host community. Moreover, such negative impressions formed may become long-term obstacles to social integration.
To facilitate this orderly settlement, we recommend leveraging small-scale, open communities led by civil society organizations and local governments. This approach would enable tailored, context-sensitive support while also alleviating the administrative burden on central authorities, which currently carry enough burden for screening processes. By building on existing small-scale communities, this model can support a self-help mechanism among the immigrants for more sustainable settlement, give immigrants a opportunity to contribute to the local community, and strengthen interactions between immigrants and the host community.
This report aims to enhance understanding of refugees and forced migrants who have settled in Korea, by offering a micro-level, empirical analysis of their actual settlement experience. However, it acknowledges that the challenges and insights presented here represent only a partial view of the broader and more complex international issue of forced migration. As outlined in the introduction, the patterns of displacement, migration, and settlement of the refugees, are deeply multi-layered and multifaceted, as are the solutions. This study aims to add on to the discussion on refugees settlement in Korea, and provide a new agenda to related policy. While the pioneering case study and topic deserves further attention, we also expect the limitations of the study to be continuously and critically challenged, through future studies.
Recent international developments, often described as a “complex crisis,” which includes mass migration inducing events such as, but not limited to, regional conflicts and climate change, have generated new forms of forced displacement, prompting host countries to expand their roles in providing protection and residence.
Earlier research on South Korean refugee policy has focused largely on normative discussions and the question of whether to accept refugees. However, the public opinion remains polarized, often fueled by suspicion toward so-called “fake refugees” and vague anxieties about immigrants. Instead of engaging in debates on refugee acceptance, this study aims to empirically examine the possibilities for refugee settlement and social integration, provided that a group of immigrants have already been accepted and settled in Korean society. Through this empirical lens, the study seeks to emphasize the need for a reconsideration of existing controversy on Korea’s refugee policy.
In the introduction of this report, four key factors influencing refugee policy are considered. The “external-normative factor” refers to global agenda and the expected role of Korea’s refugee protection. The “external-positivistic factor” involves the actual status of the process of refugee generation, migration, and settlement. The “internal-normative factor” encompasses South Korea’s national identity and social values. The “internal-positivistic factor” refers to the socio-economic and institutional capacity to settle forced migrants and integrate them as members of Korean society.
While the first three factors are well discussed in the existing literature, individual-level empirical study of the actual settlement of refugees within Korean society remains scarce. Therefore, this study focuses particularly on the internal-positivistic factors: the socio-economic settlement of refugees and their integration with local communities in the context of Korea’s response to the complex crisis era.
Chapter 2 provides a review of international discourse and longitudinal trends on forced migration.
Section 1 of this chapter outlines the historical evolution of international refugee discourse, and examines how the global community has conceptualized the refugee issue over time. The discourse has expanded from providing migrants with “temporary protection and minimal support for their vulnerability” to a more robust aim of “supporting the potential capability of immigrants for better settlement and social integration.” Accordingly, the forms of refugee protection have diversified, including resettlement, complementary protection, and family reunification. Traditionally, refugees were seen as passive recipients of humanitarian aid. In contrast, recent discourse increasingly understand them as not only active members, but also as contributors to society, which put further emphases on the refugee as a potential benefit to the society.
Section 2 explores the global trends in forced migration. Since the mid-2000s, the absolute number of forcibly displaced people has surged, with particularly rapid increases in the number of internally displaced persons (IDPs). Furthermore, forced migration routes have become more complex, and refugees increasingly move to neighboring low- and middle-income countries, aggravating the burden of protection on those states and calls for international coordination and cooperation among the destination countries, to share the responsibility.
This trend is also confirmed through quantitative analysis. A series of cross-country level factor analysis for refugee recognition rates shows that the rate has a positive correlation with GDP, restricting the sample to high-income countries. However, without restricting the sample, the correlation becomes negative. Korea, in particular, has demonstrated a notably low rate of refugee recognition, given its income level. While part of this reluctance can be explained by socio-economic factors considered in the factor analysis model, this study confirms that South Korea’s conservative refugee policies persist even after controlling for those variables.
Section 3 provides an overview of institutional background and statistics of refugees and related policy in Korea. As aforementioned, the number of asylum seekers has steadily increased, and both the countries of origin and reasons for seeking asylum have diversified. In contrast, the refugee recognition rate has steadily declined, recently falling below 2%, majorly due to an increase in the number of asylum seekers. However, it is worth noting the number of individuals granted “humanitarian status” has increased over time, and how the status may be potentially understood as a de facto refugee status.
While the budget for refugee recognition and settlement support is classified as Official Development Assistance (ODA), South Korea’s support has remained relatively passive. The largest portion of refugee-related expenditure is still allocated to screening processes, and settlement support is often fragmented, provided primarily by local governments and civil society organizations.
In this study, a survey was conducted in collaboration with civil society organizations which support the Ukrainian evacuees who had settled in Korea following the Russia–Ukraine war. In Chapter 3, we report the key statistics of these 293 refugees, as well as the results of causal analyses. Through this case study, we provide a empirical assessment of the actual experiences of their migration and settlement.
The survey revealed two key insights about the refugee’s socio-economic status in Korea.
First, contrary to the common perception of refugees as impoverished and dependent, many of the evacuees have achieved a self-reliant economic status. Although their participation in the labor market is somewhat limited compared to their careers in Ukraine, most were able to self-sustain their own family, mostly through labor income. In addition, the fact that the majority of these refugees were renting their homes, paying rent through their own efforts—at a rate even higher than that of resettled Ukranian refugees in Europe, where temporary shelter is a common option—is particularly encouraging.
Furthermore, a survey experiment was conducted on public donation behavior to assess refugees’ willingness to contribute to the community. Approximately half of the respondents voluntarily donated money to the CSO which supported them. Interestingly, donation amounts increased when respondents were reminded that their contributions would help the settlement process of later refugees. This behavior suggests that many refugees are not only unwilling to free-ride on the host society, but also willing to contribute back, demonstrating their will to actively participate in building a self-sustainable and self-reliant community.
Second, the study found that these evacuees had not yet been fully integrated into Korean society. While most expressed overall satisfaction with life in Korea, they reported linguistic, cultural, and institutional barriers, particularly when seeking employment. The limited experience with social safety nets—aside from the national health insurance system—raises concerns that they may be at risk of falling through the cracks of the welfare system, which deserves a further follow-up study of a separate issue.
Alarmingly, nearly 30% of respondents reported experiencing verbal abuse or hostile behavior from local residents or in the workplace. This indicates that even when refugees achieve economic independence, incomplete social integration remains a persistent challenge between the refugee community and Korean society.
Chapter 4 explores the other half of the social integration equation: local perception and attitude toward the refugees in the host community. Another survey was conducted among residents of Gwangsan-gu in Gwangju City, where nearly 800 Ukrainian evacuees have settled since the Russia–Ukraine war began. A series of previous studies presents conflicting hypotheses for the attitude formation of the host community: one suggests that increased contact with immigrants reduces public anxiety (inter-group contact theory), while another argues that such exposure can trigger social backlash (group threat theory). Therefore, this study focuses on whether local residents' experiences of contact with evacuees influenced their perceptions and attitudes toward refugee groups.
Despite being a primary settlement area, overall hostility toward refugees remained high among host community residents, especially when compared to attitudes toward other foreign/migrant groups,. The study found that “passive contact and exposure”—such as simply seeing or hearing about refugees—had limited impact on forming the attitudes.
In contrast, “active engagement and communication”—direct, intense interactions—were consistently associated with more inclusive and positive attitudes toward refugees. Additionally, respondents who had participated in multicultural education programs were, in a complementary manner, more likely to support refugee acceptance. These findings suggest that the frequency of contact alone does not ensure integration; instead, well designed educational programs and active, community-driven engagement are more effective in alleviating public anxiety and prejudice.
Based on the analyses, this study proposes Korea’s refugee policy to target an “orderly settlement” of the refugees and forced migrants. An uncoordinated and spontaneous inflow of immigrants may lead to lack of support for a sound settlement of the immigrants, and may push them outside the social safety net, while simultaneously fueling anxiety among host community. Moreover, such negative impressions formed may become long-term obstacles to social integration.
To facilitate this orderly settlement, we recommend leveraging small-scale, open communities led by civil society organizations and local governments. This approach would enable tailored, context-sensitive support while also alleviating the administrative burden on central authorities, which currently carry enough burden for screening processes. By building on existing small-scale communities, this model can support a self-help mechanism among the immigrants for more sustainable settlement, give immigrants a opportunity to contribute to the local community, and strengthen interactions between immigrants and the host community.
This report aims to enhance understanding of refugees and forced migrants who have settled in Korea, by offering a micro-level, empirical analysis of their actual settlement experience. However, it acknowledges that the challenges and insights presented here represent only a partial view of the broader and more complex international issue of forced migration. As outlined in the introduction, the patterns of displacement, migration, and settlement of the refugees, are deeply multi-layered and multifaceted, as are the solutions. This study aims to add on to the discussion on refugees settlement in Korea, and provide a new agenda to related policy. While the pioneering case study and topic deserves further attention, we also expect the limitations of the study to be continuously and critically challenged, through future studies.
서언
국문요약
제1장 서론
제2장 난민과 강제 이주 논의 동향 및 한국의 정책 현황
1. 난민과 강제이주민 보호의 국제 담론
2. 국제사회의 강제이주민 발생 및 이주 현황
3. 한국의 난민 유입 및 지원 현황
제3장 국내 유입 난민 실태와 과제: 러-우 전쟁 피난민 사례
1. 조사 배경
2. 설문의 구성
3. 설문 조사 주요 결과
4. 소결
제4장 이민자 유입에 대한 지역 선주민의 경험과 인식
1. 배경 및 목적
2. 설문조사 개요
3. 설문조사 결과
4. 선주민의 동포 및 피난에 대한 인식 분석
5. 소결
제5장 결론과 논의
1. 요약과 결론
2. 논의와 시사점
참고문헌
부록
Executive Summary
국문요약
제1장 서론
제2장 난민과 강제 이주 논의 동향 및 한국의 정책 현황
1. 난민과 강제이주민 보호의 국제 담론
2. 국제사회의 강제이주민 발생 및 이주 현황
3. 한국의 난민 유입 및 지원 현황
제3장 국내 유입 난민 실태와 과제: 러-우 전쟁 피난민 사례
1. 조사 배경
2. 설문의 구성
3. 설문 조사 주요 결과
4. 소결
제4장 이민자 유입에 대한 지역 선주민의 경험과 인식
1. 배경 및 목적
2. 설문조사 개요
3. 설문조사 결과
4. 선주민의 동포 및 피난에 대한 인식 분석
5. 소결
제5장 결론과 논의
1. 요약과 결론
2. 논의와 시사점
참고문헌
부록
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