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연구보고서 대외정책과 연계성 제고를 위한 전략적 ODA 추진방식 개선방안 연구 ODA, 대외원조

저자 정지원, 정지선, 송지혜, 유애라, 박소정, 김지현, 김은주 발간번호 23-12 자료언어 Korean 발간일 2023.12.29

원문보기(다운로드:1,289) 저자별 보고서 주제별 보고서 정책연구브리핑

본 연구의 목적은 최근 주목받는 ‘전략적 ODA’의 개념을 규정하고, 전략적 ODA 추진을 위한 우리나라 ODA 추진체계 개선방안을 제시하는 데 있다. 선행연구 분석을 토대로 전략적 ODA를 정의하고, 전략적 ODA 추진을 위해 필요한 기획-실행-성과관리 단계별 고려사항을 도출하였다. 개선방안은 전략적 ODA 관점에서 우리나라 추진 여건 평가와 주요 공여국 사례분석, 국내 개발협력 전문가 의견조사 결과를 근거로 제시하였다. 본문의 주요 내용을 요약하면 다음과 같다.

제2장에서는 경영학, 행정학, 정치외교학 분야의 선행연구를 검토하여 ‘전략’과 ‘전략적’에 대한 학술적 개념을 정리했다. 이를 바탕으로 본 연구에서는 전략적 ODA를 ‘대외정책 목표달성 수단으로서의 ODA, 차별적 경쟁력을 보유한 ODA, 소기의 성과를 도출하도록 목표와 행동계획이 체계화된 ODA’로 규정하였다. 이와 같은 정의에 따라 전략적 ODA를 추진하기 위한 체계를 기획-실행-성과관리 단계로 구분하고, 각 단계에서 고려사항을 도출하였다. 기획 단계에서는 최상위 비전부터 전략목표와 세부 목적을 거쳐 성과지표에 이르는 체계적인 구성과 기획능력, 주관 및 유관 부서 간의 조정과 협력을 고려할 필요가 있다. 실행 단계에서는 전략목표를 실행 가능한 단위로 세분화하고, 그에 따른 조직 구성, 전략 실행을 위한 예산계획과 주기적 이행 현황 점검을 고려사항으로 도출하였다. 마지막으로 성과관리 단계에서는 성과목표와 지표 설정의 필요성, 성과에 관한 정보공개 등을 전략적 ODA 추진을 위한 고려사항으로 제시하였다.

제3장에서는 앞에서 도출한 전략적 ODA 추진을 위한 단계별 고려사항을 분석의 틀로 삼고, 양자 ODA 상위 공여국 사례조사 결과를 정리하였다. 미국은 국무부와 USAID를 중심으로 결과기반관리(MfR: Managing for Results) 원칙에 따라 기획, 실행, 성과관리 전반에서 본 연구가 제시한 전략적 ODA 추진을 위한 고려사항들을 실행하고 있다. 독일에는 OECD 개발원조위원회(DAC) 회원국 중 유일하게 개발협력 전담 부처가 존재하며, 그와 동시에 지방정부, 민간부문 등 다양한 주체가 개발협력에 참여하므로 동일한 개발협력 목표를 향한 실행주체 간 메커니즘을 개발하기 위해 지속적으로 노력하고 있다. 일본은 국익을 ‘개발협력헌장’에 명시하고, 국익 또는 외교적 관점의 기준을 자국 ODA 성과 평가 시 고려하는 것이 특징적이다. 캐나다는 개발협력 목표에 따라 부처 또는 기관별 역할을 구분한다. 예를 들면 개도국 민간부문 개발을 위해 자국 개발금융기관이 다양한 금융수단을 제공하고, 이를 통해 캐나다 기업의 진출도 도모하고 있다. 네덜란드는 개발협력과 기업의 해외진출을 고려한 무역 연계를 위한 메커니즘을 가지고 있으며, 분석 대상 공여국 중 관련 성과 프레임워크와 정보공개 체계를 가장 참고할 만하다. 마지막으로 기후변화 선도국으로서 입지를 굳히고 있는 덴마크는 개발협력에서도 일관된 기조를 보이면서 관련 전략 마련은 물론 별도의 예산을 배분하여 성과 도출을 위해 체계적으로 노력하고 있다.

제4장에서는 전략적 ODA 관점에서 우리나라 ODA 추진체계를 평가했다. 우선 우리나라 국제개발협력의 법과 제도적 체계를 설명하고, 유무상으로 구분되어 있는 추진절차를 상세히 정리하였다. 2010년 「국제개발협력기본법」 제정 이후 우리나라 ODA 시스템은 개선되어왔지만, 여전히 해결해야 할 과제가 남아 있다. 특히 본 연구에서 정의한 대로 대외정책 목표달성에 기여하고, 현지에서 차별적이고 경쟁력이 있으며, 성과 도출을 위한 목표와 행동계획이 체계적인 전략적 ODA 추진을 위해서는 개선 노력을 더욱 강화해야 한다. 이 장에서도 앞에서와 마찬가지로 기획, 실행, 성과관리 단계별 문제점을 그동안 발표한 정부 정책문서 비교·분석을 바탕으로 제기하였는데, 5년 주기로 발표되는 최상위 실행전략(예: 종합기본계획)을 통한 기본법상 국제개발협력 기본목표의 실현 가능성, 다수의 세부 주제·분야, 국가·지역 전략 간 조화, 전략에 기반한 ODA 사업 승인 기준이 그것이다.

제5장에서는 ‘전략적 ODA’와 ‘전략적 ODA 추진을 위한 우리나라 ODA 추진체계 개선과제’에 대한 전문가 의견조사 결과를 소개하고, 개선방안을 제시하였다. 전문가 의견조사의 취지는 전략적 ODA 개념에 대한 국제개발협력 학계 및 기관 종사자의 인식을 확인하고, 이 연구가 제시한 전략적 ODA 추진을 위한 고려사항과 관련된 개선과제를 확인하기 위함이다. 전문가들은 전략적 ODA 추진을 위해서는 기획 단계가 무엇보다 중요하며, 전략적 ODA 기획의 주체 부재, 총괄-주관-시행기관 역할 불분명, 주체 간 상호조정의 필요성을 문제점으로 지적했다. 전략적 ODA 실행을 위해서는 현재 40여 개 이상의 기관이 ODA를 실행하는 상황에서 ‘통합적 접근이 시급하다’는 의견이 공통적으로 도출되었다. 성과관리 개선과제로는 ‘전략적 ODA의 목표를 수립하고, 목표 이행을 점검하기 위한 단기·중기·장기 성과관리 계획이 동시에 필요하다’는 점이 제기되었다.

본 연구는 전략적 ODA 추진을 위해 다음과 같은 추진체계 개선방안을 제안한다. 첫째, 전략적 ODA 기획을 위해서는 대외정책 주요 수단으로서 ODA에 대한 인식, 국가 대외정책에 관한 고위급 의사결정 과정에 국제개발협력 전문가 참여, 대외정책 기조를 반영한 통합적 개발협력 프로그램 기획을 위한 국제개발협력위원회의 실질적 기능 강화가 필요하다. 둘째, 단년도 개별 사업단위 예산심의 구조는 ODA 추진에 있어 근본적으로 개선되어야 할 과제로 오랫동안 인식되어 왔는데, 전략적 ODA 차원에서 중점적으로 추진할 프로그램에 한해서라도 별도의 예산을 정하고 관리해야 한다. 아울러 시행기관별로 다양한 지원유형을 유기적으로 연계할 필요가 있다. 마지막으로 성과관리는 전략적 ODA의 성공적인 이행 여부를 판단하기 위해 필요한 작업이다. 초기에 설정한 성과목표의 이행이 측정 가능한 지표에 의해 점검할 수 있어야 하며, 특히 상위전략의 목표가 전략적 ODA 세부 프로그램의 목표와 연계되어 관리·운영되어야 할 것이다.
This study defines the concept of ‘strategic ODA,’ which has recently gained attention, and proposes ways to improve the Korean ODA system to promote strategic ODA. Strategic ODA is defined based on a literature review of related academic fields. Elements for promoting strategic ODA are derived for different stages of the ODA process – planning, implementation, and performance management. Policy recommendations are drawn based on an evaluation of the Korean ODA system, an analysis of major donor countries, and interviews with international development cooperation experts from a strategic ODA perspective.

Chapter 2 reviews the academic literature in business administration, public administration, and political science to define the concepts of strategy and the term ‘strategic’. This study defines strategic ODA as “ODA as a means to achieve foreign policy goals, with differentiated competitiveness, and clear goals and action plans to achieve desired results.” An analytical framework for pursuing strategic ODA was derived to determine factors to consider at each stage of planning, implementation, and performance management. First, it is essential to have planning capabilities that encompass the vision, strategic goals, targets, and performance indicators. Coordination and cooperation between relevant ministries is a given. After that, it is necessary to decompose the strategic objectives into executable units, form the required organization, and establish a budget plan and periodic performance review process. For result management, the main elements are setting performance targets and indicators, and disclosing performance-related information.

Based on the strategic ODA concept and analytical framework developed in the previous chapter, chapter 3 presents case studies of the leading bilateral ODA donors for benchmarking. The United States implements the strategic ODA considerations proposed in this study throughout the planning, implementation, and performance management phases based on the principle of Managing for Results (MfR) framework. The U.S. Agency for International Development (USAID) plays a central role in ODA implementation, working closely with the Department of State. While Germany stands out as the only country among the OECD Development Assistance Committee (DAC) members with a ministry dedicated to international development cooperation, Germany’s development cooperation also involves a variety of actors, such as local governments and the private sector. Therefore, Germany invests incoordinating among implementing actors towards unified development cooperation goals. Japan’s ODA Charter explicitly states national interest as a goal, and this factor is considered in evaluating its ODA performance from a national interest or diplomatic perspective. In some cases, different ministries or agencies play specialized roles according to their development cooperation objectives. For example, FinDev, a Canadian development finance institution provides various instruments to support private sector development in developing countries, which also helps to promote the entry of Canadian companies into these markets. The Netherlands has a mechanism for international trade linkage that considers development cooperation and overseas expansion of Dutch companies. The Netherlands’ performance framework and information disclosure system are the most noteworthy among the donor countries we analyzed. Finally, as Denmark strives to consolidate its position as a leaderin the action against climate change, the country also shows coherency in development cooperation. It systematically strives for results by setting a specific strategy and allocating the budget accordingly.

Chapter 4 reviews Korea’s ODA system from the strategic ODA perspective. First, the chapter explains the legal and institutional system of Korea’s international development cooperation and then summarizes the implementation procedures of grant and concessional loan projects, respectively. Although Korea’s ODA system has improved since the enactment of the Framework Act on International Development Cooperation in 2010, there is still work to be done. In particular, to promote strategic ODA as defined in this study, further efforts are needed to better align ODA with foreign policy goals, promote competitiveness in the local context, and pursue systematic goals and action plans to achieve results. Based on the analysis of government policy documents and institutions, this chapter identifies areas for improvement for each phase of planning, implementation, and performance management. The Comprehensive Strategy, a top-level implementation strategy published every five years, should contribute to the achievement of the objectives set out in the Framework Act. There are various levels of thematic or sector policies and strategies, national or regional strategies, which need to be complementary. International development cooperation policies should also be consistent with other relevant policies and strategies, such as the foreign policy and the national security strategy. The criteria for approving individual ODA projects should be clear, be transparent, and align with the overarching strategy. By ensuring that each project is aligned with the strategic objectives, the project would effectively achieve the intended results of the Korean government.

The case studies of the five donor countries provide valuable insights and lessons for Korea's strategic ODA implementation. By carefully examining the strengths and weaknesses of each country’s system, Korea can identify best practices and adapt them to its own context to enhance the effectiveness and efficiency of its ODA programs.

Chapter 5 presents the survey results on strategic ODA. The purpose of the survey was to verify the understanding of strategic ODA among the academics and practitioners in international development cooperation and to identify areas for improvement in promoting strategic ODA. The experts agreed that the planning phase most critical in promoting strategic ODA. However, under the current system, there is some question as to who is responsible for planning strategic ODA. There was a consensus that a unified approach involving more than 40 implementing ministries is urgently needed to implement strategic ODA in the planning stage. The experts also argued that it is essential to set clear targets for strategic ODA. At the same time, a regular performance management plan is needed to monitor the achievement of targets.

The study suggests the following to improve Korea’s strategic ODA system:


1. Deepen expert engagement in high-hevel decision-making:
Recognizing ODA as an essential instrument of economic cooperation abroad, expertise in international development cooperation should be integrated into national-level decision-making processes regarding foreign policy and economic partnerships. This integration can be achieved through designated positions within relevant top-level decision-making structures.

2. Improve the roles of the Committee on International Development Cooperation (CIDC):
Strengthen the CIDC’s capacity to develop unified development cooperation programs that are consistent with national foreign policy aspirations. This could include expanding its expertise to enable comprehensive program planning and coordination.

3. Prioritize resource allocation and streamline processes:
Allocate dedicated budgets to strategic ODA priority programs to ensure flexibility and agility in resource allocation. Consider alternative budgeting mechanisms that bypass traditional annual review processes for individual projects within a priority program while maintaining accountability and transparency.

4. Implement blended finance for greater impact:
Utilize a mix of financial instruments, including grants, concessional loans, and innovative development finance solutions, to maximize the effectiveness of strategic ODA programs.

5. Strengthen results monitoring and measurement:
Establish robust performance measurement frameworks for strategic ODA, using measurable indicators aligned with program objectives and overall ODA goals. Ensure that individual program targets are clearly defined, quantifiable, and contribute to the broader strategic vision.
국문요약

제1장 서론
1. 연구 배경과 목적
2. 연구 차별성
3. 연구 구성

제2장 전략적 ODA에 대한 이론적 논의
1. 전략적 ODA 개념 정의
2. 전략적 ODA 추진을 위한 고려사항

제3장 주요 공여국의 전략적 ODA 추진 사례
1. 미국
2. 독일
3. 일본
4. 캐나다
5. 네덜란드
6. 덴마크

제4장 전략적 ODA 관점에서 본 우리나라 ODA 추진방식
1. 우리나라 ODA 추진체계
2. 전략적 ODA 추진 여건 분석

제5장 전략적 ODA 추진방식 개선방안
1. 전문가 설문조사 결과
2. 개선방안

제6장 결론

참고문헌

부록
1. OECD 개발원조위원회 정책일관성 논의 경과
2. 전략적 ODA에 관한 전문가 설문조사 응답자 현황

Executive Summary

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