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본 연구에서는 한국정부의 대미얀마 정책 방향을 도출하기 위해 현재 미얀마의 정치·경제 상황과 미얀마를 둘러싼 주요국의 대미얀마 정책을 검토하고, 이에 대한 한국의 전략을 도출하였다. 미얀마는 2011년부터 시작된 정치개혁, 2015년 이후 민간 정부의 출범 등, 오랜 군부 통치를 뒤로 하고 정치적 변화의 희망을 보였다. 그러나 2021년 다시 군부가 정치의 전면에 등장하며 쿠데타를 일으키고 정권을 잡으면서 과거로 퇴행하는 모습을 보였다. 현재 미얀마는 군부의 쿠데타에도 불구하고 군부가 확실히 정권을 잡은 것도 아니고 그렇다고 민주화로의 희망도 보이지 않는 혼란의 상황으로 빠져들고 있다.
이러한 미얀마의 ‘민주화 역전’에 대해서 국제사회는 미얀마 군부의 쿠데타에 대해 일제히 비판하는 모습을 보였다. 미국과 유럽을 중심으로 군부가 다시 정권을 잡은 미얀마에 강력한 경제제재를 단행하고 있다. 민주주의와 인권 문제에 민감한 한국, 일본, 그리고 미얀마 문제로 인해 내적으로 혼란을 겪고 있는 아세안과 일부 아세안 회원국 역시 이러한 제재 행렬에 동참하고 있으나, 그 정도는 각 국가가 처한 상황에 따라서 다르게 나타난다. 그럼에도 이 국가들은 전면적 제재부터 선택적 제재까지 일반적으로 ‘제재’라는 대미얀마 대응을 하고 있다.
반면 중국과 러시아는 미얀마의 군부 쿠데타에 대해서 좀 더 유연한 태도를 보이며 대체적으로 관여하는 모습을 보인다. 중국과 러시아는 미국 등 서방국가들이 추진한 유엔(UN) 차원의 제재와 규탄 성명을 무력화하는 등 정치적인 측면에서 미얀마 군부에 대해 더 온건한 입장이다. 기본적으로 ‘미얀마 현재 정치 상황의 빠른 안정화’에 대해서 이야기하고 있지만, 군부의 쿠데타를 ‘국내 정치’로 보고 간섭을 자제하고 있다. 반면에 경제적으로는 미얀마와 협력을 지속 확대하는 추세이다. 특히 러시아는 군부에 의한 쿠데타 이후 미얀마 군부에 대한 군사적 지원을 크게 증가시키고 있다. 이런 점에서 이 두 국가는 기본적으로 ‘관여’의 태도를 취하고 있으며, 관여는 정도에 따라 선택적 혹은 전면적 양상을 띤다.
한국에 있어 미얀마는 2011년 정치적 자유화 이후 ‘동남아에 마지막 남은 기회의 땅’으로 여겨졌다. 국가 차원의 공적 원조도 크게 늘었고 미얀마에 대한 투자도 크게 증가했다. 그러나 2021년 군부에 의한 쿠데타 이후 한국정부는 미얀마에 대한 인도적 지원을 제외하고 거의 모든 정치적·경제적 관계를 중단한 상태다. ‘전면적인 제재’라고는 할 수 없지만, ‘상당히 높은 선택적 제재 조치’를 취한다고 볼 수 있다. 그러나 다른 한편으로 한국의 대아세안 관계, 경제 안보, 공급망 문제, 미얀마에 대한 투자 기회 등의 측면에서 미얀마와 관계를 재개하기 위한 인센티브가 없는 것도 아니다. 미얀마 군부 통치라는 현실과 미얀마에서 얻을 수 있는 경제적 이익 사이에 딜레마가 있다.
그럼에도 한국의 대외정책이 가진 기본적인 정책 방향성을 놓고 볼 때 아직 경제적 기회를 보고 미얀마에 관여하는 것은 시기상조라고 할 수 있다. 단기적으로 2025년 군부가 시행하는 선거가 치러지기까지 현재 한국의 대미얀마 정책을 변화시키기는 어렵기 때문이다. 문제는 2025년 이후 미얀마 국내에서 펼쳐질 정치적 시나리오에 따라 한국이 어떻게 접근해야 하는가이다. 2025년 선거 이후 등장할 정부가 사실상 군부 통치의 연장선에 있다면 한국의 대미얀마 정책과 입장은 단기적으로 변해서는 안 된다. 선거 이후나 이전에 민주화 세력이 군부를 넘어 정권을 장악하고 개혁을 실시한다면 한국의 대미얀마 정책은 크게 미얀마에 대한 적극적인 지원으로 선회가 가능하다. 마지막으로 내전 상황, 실패 국가로 귀결된다면 한국의 정책은 전혀 다른 방향, 즉 난민 수용, 내전에 대응한 평화 유지, 미얀마 내 교민 보호 등이 정책의 주된 방향이 되어야 한다.
이러한 시나리오에 따른 한국의 대미얀마 정책은 미얀마를 둘러싼 주요국의 정책과 만나지 않을 수 없다. 시나리오에 따라서 미국과 일본, 한국의 정책은 서로 유사한 방향으로 나아갈 가능성이 크기 때문이다. 구체적인 부문에서 속도 차이가 있을 수 있겠으나, 미얀마가 민주화의 방향으로 돌아섰을 때 미얀마의 재건을 위해 혹은 군부 통치하 미얀마에서 중국의 영향력이 너무 커지는 것을 견제하기 위해 공조가 필요할 수도 있다. 중국과 러시아로서는 군부 독재가 지속되는 상황이 불리하지 않으며, 이를 최대한 활용해 영향력을 확장하려 할 수 있다. 마지막으로 아세안이 움직이는 방향 역시 한국과 크게 다르지 않을 것으로 보이는바, 아세안 국가들과는 시너지를 낼 수 있다. 다만 아세안은 미얀마 군부에 대한 수용성이 좀 더 높아 군부 독재가 어느 정도 시간을 가지고 안정된다면 이 독재 정부를 승인하고 협력할 가능성이 높다. 이런 상황에서 ‘단절된 한-미얀마 관계’와 ‘한-아세안 협력에 포함된 미얀마와의 관계’ 사이에서 생겨나는 모순을 해결할 논리가 필요하다.
이러한 미얀마의 ‘민주화 역전’에 대해서 국제사회는 미얀마 군부의 쿠데타에 대해 일제히 비판하는 모습을 보였다. 미국과 유럽을 중심으로 군부가 다시 정권을 잡은 미얀마에 강력한 경제제재를 단행하고 있다. 민주주의와 인권 문제에 민감한 한국, 일본, 그리고 미얀마 문제로 인해 내적으로 혼란을 겪고 있는 아세안과 일부 아세안 회원국 역시 이러한 제재 행렬에 동참하고 있으나, 그 정도는 각 국가가 처한 상황에 따라서 다르게 나타난다. 그럼에도 이 국가들은 전면적 제재부터 선택적 제재까지 일반적으로 ‘제재’라는 대미얀마 대응을 하고 있다.
반면 중국과 러시아는 미얀마의 군부 쿠데타에 대해서 좀 더 유연한 태도를 보이며 대체적으로 관여하는 모습을 보인다. 중국과 러시아는 미국 등 서방국가들이 추진한 유엔(UN) 차원의 제재와 규탄 성명을 무력화하는 등 정치적인 측면에서 미얀마 군부에 대해 더 온건한 입장이다. 기본적으로 ‘미얀마 현재 정치 상황의 빠른 안정화’에 대해서 이야기하고 있지만, 군부의 쿠데타를 ‘국내 정치’로 보고 간섭을 자제하고 있다. 반면에 경제적으로는 미얀마와 협력을 지속 확대하는 추세이다. 특히 러시아는 군부에 의한 쿠데타 이후 미얀마 군부에 대한 군사적 지원을 크게 증가시키고 있다. 이런 점에서 이 두 국가는 기본적으로 ‘관여’의 태도를 취하고 있으며, 관여는 정도에 따라 선택적 혹은 전면적 양상을 띤다.
한국에 있어 미얀마는 2011년 정치적 자유화 이후 ‘동남아에 마지막 남은 기회의 땅’으로 여겨졌다. 국가 차원의 공적 원조도 크게 늘었고 미얀마에 대한 투자도 크게 증가했다. 그러나 2021년 군부에 의한 쿠데타 이후 한국정부는 미얀마에 대한 인도적 지원을 제외하고 거의 모든 정치적·경제적 관계를 중단한 상태다. ‘전면적인 제재’라고는 할 수 없지만, ‘상당히 높은 선택적 제재 조치’를 취한다고 볼 수 있다. 그러나 다른 한편으로 한국의 대아세안 관계, 경제 안보, 공급망 문제, 미얀마에 대한 투자 기회 등의 측면에서 미얀마와 관계를 재개하기 위한 인센티브가 없는 것도 아니다. 미얀마 군부 통치라는 현실과 미얀마에서 얻을 수 있는 경제적 이익 사이에 딜레마가 있다.
그럼에도 한국의 대외정책이 가진 기본적인 정책 방향성을 놓고 볼 때 아직 경제적 기회를 보고 미얀마에 관여하는 것은 시기상조라고 할 수 있다. 단기적으로 2025년 군부가 시행하는 선거가 치러지기까지 현재 한국의 대미얀마 정책을 변화시키기는 어렵기 때문이다. 문제는 2025년 이후 미얀마 국내에서 펼쳐질 정치적 시나리오에 따라 한국이 어떻게 접근해야 하는가이다. 2025년 선거 이후 등장할 정부가 사실상 군부 통치의 연장선에 있다면 한국의 대미얀마 정책과 입장은 단기적으로 변해서는 안 된다. 선거 이후나 이전에 민주화 세력이 군부를 넘어 정권을 장악하고 개혁을 실시한다면 한국의 대미얀마 정책은 크게 미얀마에 대한 적극적인 지원으로 선회가 가능하다. 마지막으로 내전 상황, 실패 국가로 귀결된다면 한국의 정책은 전혀 다른 방향, 즉 난민 수용, 내전에 대응한 평화 유지, 미얀마 내 교민 보호 등이 정책의 주된 방향이 되어야 한다.
이러한 시나리오에 따른 한국의 대미얀마 정책은 미얀마를 둘러싼 주요국의 정책과 만나지 않을 수 없다. 시나리오에 따라서 미국과 일본, 한국의 정책은 서로 유사한 방향으로 나아갈 가능성이 크기 때문이다. 구체적인 부문에서 속도 차이가 있을 수 있겠으나, 미얀마가 민주화의 방향으로 돌아섰을 때 미얀마의 재건을 위해 혹은 군부 통치하 미얀마에서 중국의 영향력이 너무 커지는 것을 견제하기 위해 공조가 필요할 수도 있다. 중국과 러시아로서는 군부 독재가 지속되는 상황이 불리하지 않으며, 이를 최대한 활용해 영향력을 확장하려 할 수 있다. 마지막으로 아세안이 움직이는 방향 역시 한국과 크게 다르지 않을 것으로 보이는바, 아세안 국가들과는 시너지를 낼 수 있다. 다만 아세안은 미얀마 군부에 대한 수용성이 좀 더 높아 군부 독재가 어느 정도 시간을 가지고 안정된다면 이 독재 정부를 승인하고 협력할 가능성이 높다. 이런 상황에서 ‘단절된 한-미얀마 관계’와 ‘한-아세안 협력에 포함된 미얀마와의 관계’ 사이에서 생겨나는 모순을 해결할 논리가 필요하다.
This study aims to outline the direction of South Korea’s policy towards Myanmar by examining the current political and economic situation in Myanmar and reviewing the Myanmar-related policies of major countries. Myanmar, having shown hope for political transformation after political reforms in 2011 and the establishment of a civilian government in 2015, has returned to its past trajectory as the military reasserted control through a coup in 2021. The country now finds itself in a state of turmoil, with the military struggling to fully consolidate its hold on power. The current situation in Myanmar shows no clear hope for democratization.
The international community broadly condemned the Myanmar military’s coup. The United States and Europe, in particular, have imposed strong economic sanctions on Myanmar, which is now once again under military rule. Countries sensitive to democracy and human rights issues, such as South Korea and Japan, as well as ASEAN and some of its member states have also joined in these sanctions. However, the degree of participation varies according to each country’s circumstances, though they generally resort to a sanctions-based response towards Myanmar, ranging from selective to comprehensive sanctions.
In contrast, China and Russia have taken a more flexible stance on Myanmar’s military coup, displaying a more engaging approach. They have politically supported the Myanmar military, undermining UN sanctions and condemnations led by Western nations. While they advocate for a quick stabilization of Myanmar’s current political situation, they regard the coup as an internal affair and refrain from interference. Economically, they continue to expand cooperation with Myanmar. Russia, in particular, has significantly increased its military support for the Myanmar military since the coup. Thus, these two countries adopt an engagement approach, which varies from selective to comprehensive engagement based on the degree of involvement.
For South Korea, Myanmar was seen as the last “land of opportunity” in Southeast Asia following its political liberalization in 2011. Official development assistance and investments in Myanmar increased significantly. However, since the military coup in 2021, the South Korean government has suspended almost all political and economic relations with Myanmar, aside from humanitarian aid. While this cannot be considered comprehensive sanctions, it represents a fairly high level of selective sanctions. At the same time, there are various incentives to restore relations with Myanmar, such as South Korea’s ties with ASEAN, economic security considerations, supply chain issues, and investment opportunities in Myanmar. This presents a dilemma between the reality of military rule in Myanmar and the economic benefits that could be gained from the country.
Nonetheless, given the core direction of South Korea’s foreign policy, it is premature to pursue economic opportunities in Myanmar at this time. In the short term, it is unlikely that South Korea’s policy towards Myanmar will change before the 2025 elections, which will be held by the military. The question then arises: what approach should South Korea adopt depending on the political scenarios that may unfold in Myanmar after the 2025 election? If the post-election government is essentially a continuation of military rule, South Korea’s policy and stance towards Myanmar should remain unchanged in the short term. If, however, pro-democracy forces manage to take control and initiate reforms either before or after the election, South Korea’s policy could be adjusted to align more quickly with the new political landscape. Lastly, if Myanmar descends into a state of civil war or becomes a failed state, South Korea’s policy will need a complete shift, focusing primarily on refugee assistance, peacekeeping in response to the conflict, and protecting South Korean nationals in Myanmar.
South Korea’s Myanmar policy in each of these scenarios will inevitably intersect with the policies of other major countries engaged with Myanmar. Depending on the scenario, the policies of the United States, Japan, and South Korea are likely to move in similar directions. Although there may be differences in pace, South Korea may find it essential to collaborate with these countries in rebuilding Myanmar should it resume a path towards democratization or in countering China’s growing influence under military rule. China and Russia may find prolonged military rule advantageous and are likely to expand their influence as much as possible. Finally, ASEAN’s approach is expected to be largely aligned with South Korea’s, allowing for potential synergy. However, ASEAN may show greater tolerance towards Myanmar’s military government, and, if military rule stabilizes over time, ASEAN may eventually recognize and cooperate with such a regime. In this context, South Korea will need a rationale to reconcile the contradiction between the “severed ROK-Myanmar relations” and “cooperation with Myanmar as a part of ROK-ASEAN cooperation.”
The international community broadly condemned the Myanmar military’s coup. The United States and Europe, in particular, have imposed strong economic sanctions on Myanmar, which is now once again under military rule. Countries sensitive to democracy and human rights issues, such as South Korea and Japan, as well as ASEAN and some of its member states have also joined in these sanctions. However, the degree of participation varies according to each country’s circumstances, though they generally resort to a sanctions-based response towards Myanmar, ranging from selective to comprehensive sanctions.
In contrast, China and Russia have taken a more flexible stance on Myanmar’s military coup, displaying a more engaging approach. They have politically supported the Myanmar military, undermining UN sanctions and condemnations led by Western nations. While they advocate for a quick stabilization of Myanmar’s current political situation, they regard the coup as an internal affair and refrain from interference. Economically, they continue to expand cooperation with Myanmar. Russia, in particular, has significantly increased its military support for the Myanmar military since the coup. Thus, these two countries adopt an engagement approach, which varies from selective to comprehensive engagement based on the degree of involvement.
For South Korea, Myanmar was seen as the last “land of opportunity” in Southeast Asia following its political liberalization in 2011. Official development assistance and investments in Myanmar increased significantly. However, since the military coup in 2021, the South Korean government has suspended almost all political and economic relations with Myanmar, aside from humanitarian aid. While this cannot be considered comprehensive sanctions, it represents a fairly high level of selective sanctions. At the same time, there are various incentives to restore relations with Myanmar, such as South Korea’s ties with ASEAN, economic security considerations, supply chain issues, and investment opportunities in Myanmar. This presents a dilemma between the reality of military rule in Myanmar and the economic benefits that could be gained from the country.
Nonetheless, given the core direction of South Korea’s foreign policy, it is premature to pursue economic opportunities in Myanmar at this time. In the short term, it is unlikely that South Korea’s policy towards Myanmar will change before the 2025 elections, which will be held by the military. The question then arises: what approach should South Korea adopt depending on the political scenarios that may unfold in Myanmar after the 2025 election? If the post-election government is essentially a continuation of military rule, South Korea’s policy and stance towards Myanmar should remain unchanged in the short term. If, however, pro-democracy forces manage to take control and initiate reforms either before or after the election, South Korea’s policy could be adjusted to align more quickly with the new political landscape. Lastly, if Myanmar descends into a state of civil war or becomes a failed state, South Korea’s policy will need a complete shift, focusing primarily on refugee assistance, peacekeeping in response to the conflict, and protecting South Korean nationals in Myanmar.
South Korea’s Myanmar policy in each of these scenarios will inevitably intersect with the policies of other major countries engaged with Myanmar. Depending on the scenario, the policies of the United States, Japan, and South Korea are likely to move in similar directions. Although there may be differences in pace, South Korea may find it essential to collaborate with these countries in rebuilding Myanmar should it resume a path towards democratization or in countering China’s growing influence under military rule. China and Russia may find prolonged military rule advantageous and are likely to expand their influence as much as possible. Finally, ASEAN’s approach is expected to be largely aligned with South Korea’s, allowing for potential synergy. However, ASEAN may show greater tolerance towards Myanmar’s military government, and, if military rule stabilizes over time, ASEAN may eventually recognize and cooperate with such a regime. In this context, South Korea will need a rationale to reconcile the contradiction between the “severed ROK-Myanmar relations” and “cooperation with Myanmar as a part of ROK-ASEAN cooperation.”
국문요약
제1장 서론
1. 문제의 제기
2. 연구의 목적
3. 연구의 분석틀과 연구 방법
4. 연구의 구성과 한계
제2장 쿠데타 이후 미얀마
1. 2021년 군부 쿠데타 배경 분석
2. 쿠데타 이후 미얀마의 국내 정치와 경제
3. 군부의 대외 관계
4. 소결
제3장 동남아, 미국, 일본의 대미얀마 관계
1. 아세안, 동남아 주요국과 미얀마의 관계
2. 미국과 미얀마의 관계: 전면적 제재
3. 일본과 미얀마의 관계: 선택적 제재
제4장 중국, 러시아의 대미얀마 관계
1. 중국과 미얀마의 관계: 선택적 관여
2. 러시아와 미얀마의 관계: 전면적 관여
제5장 한국의 대미얀마 정책 시사점
1. 한국과 미얀마의 관계 동학
2. 대미얀마 정책의 환경
3. 한국의 대미얀마 정책 제안
4. 소결
참고문헌
Executive Summary
제1장 서론
1. 문제의 제기
2. 연구의 목적
3. 연구의 분석틀과 연구 방법
4. 연구의 구성과 한계
제2장 쿠데타 이후 미얀마
1. 2021년 군부 쿠데타 배경 분석
2. 쿠데타 이후 미얀마의 국내 정치와 경제
3. 군부의 대외 관계
4. 소결
제3장 동남아, 미국, 일본의 대미얀마 관계
1. 아세안, 동남아 주요국과 미얀마의 관계
2. 미국과 미얀마의 관계: 전면적 제재
3. 일본과 미얀마의 관계: 선택적 제재
제4장 중국, 러시아의 대미얀마 관계
1. 중국과 미얀마의 관계: 선택적 관여
2. 러시아와 미얀마의 관계: 전면적 관여
제5장 한국의 대미얀마 정책 시사점
1. 한국과 미얀마의 관계 동학
2. 대미얀마 정책의 환경
3. 한국의 대미얀마 정책 제안
4. 소결
참고문헌
Executive Summary
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