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연구보고서 외국인 기업의 남북경협 참여활성화 방안 북한경제, 외국인직접투자

저자 최장호, 이정균, 최유정, 이대은 발간번호 21-11 자료언어 Korean 발간일 2021.12.30

원문보기(다운로드:119) 저자별 보고서 주제별 보고서

이 연구는 외국인 기업이 남북경협에 참여한다면 어떤 문제가 발생할 것인가에 대한 물음에서 시작되었다. 외국인 기업의 남북경협 참여는 남북관계가 개선되어 경협이 재개될 경우 잠재적으로 부상할 수 있는 주제이다. 그동안 외국인 기업의 남북경협 참여 문제는 주로 개성공단 국제화에 대한 논의를 중심으로 이루어졌다. 외국인 기업의 개성공단 진출 문제는 2005~16년 간헐적으로 검토되었으나 실질적인 성과로 이어지지 못했다.
이 연구의 목적은 외국인 기업이 남북경협에 참여할 수 있는 제반 여건을 검토하고 이를 촉진할 수 있는 방안을 모색하는 것이다. 이를 위해 ① 외국인 기업의 남북경협 참여가 검토될 수 있었던 이론적 배경과 정책ㆍ산업적 유인을 분석하였고 ② 중앙 및 지방 정부의 대북 정책과 외국인 기업의 남북경협 참여 사례를 조사하였으며 ③ 경제통합 과정에서 해외국가들이 외국인 기업을 어떤 방식으로 활용하였는지 분석하였고 마지막으로 ④ 외국인 기업의 남북경협 참여를 촉진하기 위한 제도적ㆍ비제도적 방안을 검토하였다. 외국인 기업의 개성공단 진출 문제를 중심으로 논의하되, 외국인 기업의 남북경협사업 참여 문제에 대해서도 일부 검토하였다. 연구에서 분석하는 외국인 기업의 남북경협 참여 방식은 외국인 기업이 남한을 경유하여 북한지역에서 이루어지는 남북경협사업에 참여하는 것이다.
제2장에서는 외국인 기업이 남북경협에 참여해야 하는 필요성을 주제로 이론적 배경과 정책적ㆍ산업적 수요를 검토하였다. 이론적 배경으로는 평화경제론, 경제평화론, 외국인 투자의 경제성장 논의를 검토하였다. 정책적ㆍ산업적 수요로 남북경협사업의 경제적 유인, 새로운 남북경협 방식 모색, 북한 개발 비용 조달 및 북한 개발 이익의 국제사회 공유, 외국인 기업의 남북경협 참여 가능 분야 등을 검토하였다.
제3장에서는 중앙정부와 지자체의 남북경협 관련 정책 구상을 검토하였으며, 외국인 기업의 남북경협 참여 경험을 조사하였다. 먼저 중앙정부의 남북경협 국제화 전략과 경협사업을 소개하였다. 중앙정부의 국제화 전략으로는 한반도 신경제구상과 동북아 협력, DMZ 국제평화공원, 동아시아철도공동체 구상, 서해경제공동특구와 동해관광공동특구, 접경지역발전종합계획, 개성공단 등을 검토하였다. 지방정부의 남북경협 국제화 전략으로는 인천광역시, 강원도, 경기도의 남북경협사업과 외국인 투자 유치 가능성을 검토하였다. 아울러 외국인 기업이 경협사업에 진출하고자 했던 사례와 쟁점을 분석하였다.
제4장에서는 해외사례 중 사회주의 경제와 자본주의 경제가 교류협력하는 과정에서 외국인 기업에 대한 대우와 경제적 파급효과를 조사하였다. 중국-홍콩의 경제통합 과정에서 체결된 CEPA와 중국-대만의 경제교류를 위해 체결된 ECFA의 외국인 기업에 대한 규정과 처우를 분석하였다. 또한 독일 통일 과정에서 외국인 기업의 동독에 대한 투자와 역할, 파급 효과를 분석하였다. 이들 사례는 남북경협에 외국인 기업이 참여할 경우 예상 가능한 그들의 역할과 제도적 보장 방법, 경제적 파급효과를 분석하는 데 참고할 수 있는 정보가 된다.
제5장에서는 외국인 기업의 남북경협 참여를 촉진하기 위한 법ㆍ제도적 개선방안을 모색하였다. 먼저 남북경협 국제화와 관련하여 주요 경로별로 적용되는 법제를 살펴보았다. 다음으로 남북경협에 외국인 기업이 참여할 경우 적용되는 법제의 특징을 분석하였다. 외국인 기업이 남북경협에 참여하는 유인과 장애요인을 분석하고, 마지막으로 남북경협 법제의 쟁점과 개선방안을 도출하였다.
연구를 종합한 결과 외국인 기업의 참여는 남북경협사업의 안정적인 추진에 긍정적 기여를 할 수 있을 것으로 보인다. 외국인 기업에도 경제적 측면에서 볼 때 남북경협에 대한 관심과 참여 유인은 비교적 충분한 편이다. 하지만 정책적ㆍ법적 환경이 이를 지지하기에는 다소 미흡한 점이 있음을 확인하였다.
또 외국인 기업의 참여는 남북경협을 질적ㆍ양적으로 성장시키는 한편, 남북경협의 안전판 역할을 할 것으로 기대된다. 이들의 참여가 한반도 평화를 전제로 하기 때문이다. 평화경제론적 측면에서 보았을 때, 한반도 평화가 남북은 물론 국제사회에 경제적 이익을 가져올 것으로 보인다. 경제평화론 측면에서 보았을 때도 외국인 기업의 참여는 남북경협의 규모를 키움으로써 남북한이 경협에서 얻는 이익을 키우고, 결과적으로 경협을 지속하도록 함으로써 한반도 지역에 항구적 평화를 촉진하는 데 긍정적으로 기여할 것이다.
외국인 기업의 남북경협 참여에 대한 경제적 유인으로는 북한 경제의 성장 잠재력과 남북경협사업을 통해 간접적으로 얻을 수 있는 혜택을 꼽을 수 있다. 먼저, 대북 투자는 시장 선점 효과, 저렴한 임금, 풍부한 광물 자원, 지리적으로 인접한 남한, 중국, 일본의 대규모 시장 등 경제적 유인이 충분하다. 그리고 외국인 기업은 남북경협에 참여함으로써 이미 구축된 남북한의 법ㆍ제도적 인프라를 활용할 수 있고, 남북협력기금 및 투자 보장제도의 지원을 받을 수 있으며, 조세 혜택ㆍ한반도에서의 무관세 반출입 등을 통한 비용 절감 그리고 이를 활용한 한국의 FTA 협정의 간접적 활용 등의 유인이 있었다. 실제로 이러한 배경을 바탕으로 2016년 개성공단이 완전히 폐쇄되기 이전까지 많은 외국인 기업이 개성공단 진출을 희망하였음을 확인하였다.
하지만 외국인 기업이 실질적으로 참여할 수 있는 정책적ㆍ법적 환경은 미약한 것으로 나타났다. 우리 정부의 한반도 정책이 주변 국가로의 확대와 그들과의 협력을 지향하며, 잠재적으로는 외국인 기업의 참여에 대한 수요가 있음에도 외국인 기업을 고려한 구체적인 사업 구상은 마련되지 않은 것으로 평가된다. 실질적인 투자가 이루어지는 데에는 많은 시간이 걸리겠지만, 외국인 투자자들에 대한 정책과 이러한 계획에 대한 충분한 마케팅 전략을 마련할 필요가 있다.
여건이 조성되면 초기에는 정부가 주도하여 성공적인 시범사업을 마련할 필요가 있다. 지금까지 우리가 경험한 남북경협의 가장 큰 맹점은 불확실성이 많아 예측이 불가능하다는 것이다. 남북경협 관련 법제가 아무리 효과적으로 마련된다 하더라도 현실성이 보장되지 않는다면 시장 선점 효과만으로 남북경협에 참여하고자 하는 외국인 기업은 많지 않을 것이다. 시범사업을 성공적으로 추진함으로써 남북경협사업의 현실성을 단계적으로 제고해나갈 필요가 있다. 궁극적으로는 ‘북한의 개방’과 ‘남북한의 특수성’이 양립될 수 있는 남북경협 모델 구상이 필요하다.
이 연구는 외국인 기업의 남북경협 참여 문제를 이론ㆍ정책적으로 검토하고, 외국인 기업의 입장 및 관련 해외사례, 법ㆍ제도적 이슈 등을 종합적으로 살펴보았다는 점에서 선행연구들과 차별점이 있다. 또한 외국인 기업의 남북경협 참여 경로를 유형화하여 유형별로 제기될 수 있는 쟁점과 이슈들을 정리했다는 측면에서 앞으로 우리 정부의 남북경협 추진 정책에 많은 기여를 할 것으로 기대한다.
This research stemmed from an inquiry into what issues would surface if foreign firms engaged in inter-Korean economic cooperation, recognizing this as a topic that could potentially emerge if inter-Korea relations improve and economic cooperation resumes. So far, the issue of foreign firms participating in inter-Korean economic cooperation has been focused on internationalizing the Kaesong Industrial Complex. Although the issue of foreign firms entering into Kaesong was intermittently reviewed from 2005 to 2016, it did not lead to tangible results. 
The objective of this research was to examine the various conditions for foreign firms to participate in inter-Korean economic cooperation and propose stimulation measures. For this, we (1) analyzed the theoretical background and the political/industrial incentives for foreign firm participation in inter-Korean cooperation, (2) investigated central and local government policies towards North Korea and case studies of foreign firms which had participated in inter-Korean economic cooperation, (3) examined how other countries utilized foreign firms during economic integration, and (4) reviewed institutional and non-institutional measures to promote the participation of foreign firms in inter-Korean economic cooperation. In addition, we also reviewed foreign firm participation in multiple inter-Korean economic cooperation projects. Our research defined foreign firm activity in inter-Korean economic cooperation as firms partaking in projects implemented in North Korea via South Korea. 
To begin with, in Chapter 2, we review the need for foreign firms’ participation in inter-Korean economic cooperation from a theoretical background and political/industrial demand. On the theoretical side, we examined the theories of a peace economy and capitalist peace, and reviewed the debate of foreign investment on economic growth. In addition, we also reviewed the political/industrial demand, such as economic incentives for inter-Korean cooperation projects, as well as exploring new methods, financing funds for North Korea’s development while sharing the benefits with the international community, and sectors that foreign firms can advance into when participating in inter-Korean economic cooperation.
In Chapter 3, we review the national and local government agenda related to inter-Korean economic cooperation and investigate foreign firms’ experiences with inter-Korean economic cooperation. First and foremost, we introduced the national government’s agenda to internationalize inter-Korean cooperation, such as the New Economic Map for the Korean Peninsula and Northeast Asia Cooperation, the DMZ Peace Zone, the Vision of an East Asian Railroad Community, West Joint Economic Zones/East Sea Tourism Zone, the Comprehensive Plan for Border Area Development and the Kaesong Industrial Complex. For local governments’ agenda on internationalizing inter-Korean cooperation, we examined projects implemented by Incheon City, Gangwon Province, and Gyeonggi Province, and the potential for attracting foreign investment. We also investigated case studies of foreign firms that had previously attempted to enter into North Korea and the issues involved.
In Chapter 4, we examine international case studies, focusing on the policy measures aimed at foreign firms and the economic impact of combining capitalist and socialist market systems. We analyzed the regulations and treatment that foreign firms received under the CEPA agreement during China and Hong Kong’s economic integration, and under the ECFA agreement during Taiwan and China’s economic exchange. Then we analyzed the role and investments made by foreign firms in former East Germany during the process of German unification, and what impact these had. These cases provided insight that could be used as reference on evaluating the roles, institutional measures for guarantees, and the economic impact of foreign firms when entering into inter-Korean economic cooperation.    
In Chapter 5, we explore measures that would improve the laws and institutions to foster foreign firms’ participation in inter-Korean economic cooperation. First and foremost, we looked at the varying legislation that would apply depending on the channels of internationalizing inter-Korean economic cooperation. Then, we analyzed the characteristics of the laws to be applied when foreign firms enter the scene. We also analyzed the incentives and obstacles for foreign firms and identified the legal issues involved and suggested areas of improvement. 
Overall, we believe that our research will make a positive contribution to a stable inter-Korean economic cooperation. From an economic standpoint, there are relatively sufficient incentives and interest in inter-Korean economic cooperation on the part of foreign firms. However, we found that the political and legal environment was somewhat lacking to provide the necessary support. 
First, foreign firms’ participation in inter-Korean economic cooperation will contribute to a more stable relationship between the two Koreas. In addition, we can expect foreign firms to function as a safety net and further the quality and scale of inter-Korean economic cooperation. This is because foreign firm participation rests on the assumption of peace on the Korean Peninsula. From the standpoint of peace economy theory, peace on the Korean Peninsula would bring economic benefits not only to the two Koreas but also the international community. In terms of capitalist peace, foreign firm participation would increase the benefits from inter-Korean economic cooperation due to a larger scale of projects and would lead to continued cooperation, thus providing a positive contribution to promoting perpetual peace.   
The economic incentives that foreign firms can expect represent the potential for economic growth of North Korea and the indirect benefits from inter-Korean economic cooperation projects. First, investment in North Korea carries incentives such as allowing first-mover advantage, low wages, access to abundant mineral resources, and geographic proximity to large markets such as South Korea, China and Japan. In addition, foreign firms can utilize the established legal institutions, such as investment guarantees from the Inter-Korean Cooperation Fund or tax reductions and tariff-free trade between the two Koreas, as well as indirect benefits from Korea’s numerous FTAs. With these incentives, we discovered that multiple foreign firms wanted to advance into the Kaesong Industrial Complex before it was completely shut down in 2016.
However, the political and legal environment for foreign firms to actually participate turned out to be weak. Although the South Korean government’s policy on the Peninsula aims to expand cooperation with neighboring countries, and even though there is a potential demand for foreign firms to participate, we maintain that there are currently no specific projects that envision such direction. Although substantial time is required for actual investment to occur, we see that there is a need for policies for foreign investors to be created and disseminated strategically. 
Given the right conditions, the Korean government needs to take the initiative and draft a successful pilot project. So far, one of the biggest obstacles of inter-Korean cooperation is that it is impossible to predict the outcomes due to the numerous uncertainties involved. No matter how effective the legislation is, few foreign firms will be willing to participate and take the first-mover advantage if this proves unrealistic. Pushing for successful pilot projects would elevate the feasibility of inter-Korean economic cooperations. Ultimately, it is necessary to devise a model for inter-Korean economic cooperation in which the opening of North Korea can be made compatible with the special relationship between the two Koreas.  
This research differs from previous studies in that it reviews the theoretical and political issues of foreign firms participating in inter-Korean economic cooperation, while providing a comprehensive analysis of their positions, international case studies, and legal/ institutional issues. In addition, this research categorizes different channels of foreign investment into inter-Korean economic cooperation and the issues that would occur with each channel. We expect that our findings will contribute to the South Korean government’s policy initiative for inter-Korean economic cooperation.  

국문요약

제1장 서론
1. 연구의 배경과 목적
2. 연구의 범위와 방법
3. 연구의 내용

제2장 외국인 기업의 남북경협 참여의 필요성
1. 이론적 검토
2. 정책적ㆍ산업적 수요
3. 외국인 기업의 남북경협 참여와 북한의 경제 여건

제3장 중앙ㆍ지방 정부의 대북 정책과 외국인 기업의 남북경협 참여
1. 중앙정부
2. 지방자치단체
3. 외국인 기업
4. 소결

제4장 해외사례: 경제통합과 외국인 기업의 역할
1. 중국의 경제통합과 협력, 그리고 외국인 기업
2. 독일 통일과 외국인 기업

제5장 외국인 기업 참여를 위한 법ㆍ제도적 개선 방안
1. 남북경협 국제화: 경로별 적용 법제
2. 남북경협 시 적용되는 현행 법제와 특징
3. 남북경협 참여의 혜택과 비용: 현행 법ㆍ제도를 중심으로
4. 외국인 기업의 남북경협 참여 관련 쟁점과 개선 방안
5. 소결

제6장 외국인 기업의 남북경협 활성화를 위한 정책 제언
1. 연구 요약 및 정책적 시사점
2. 정책 제언: 남북경협 국제화 방향

참고문헌

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