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전문가오피니언

[전문가오피니언] 스리랑카의 과잉부채 완화 및 환경보전을 위한 대안적 재원조달 방안

스리랑카 Imesha Dissanayake Economic Intelligence Unit of the Ceylon Chamber of Commerce Senior Research Associate 2023/05/16

서론
전례 없는 경제 위기에 봉착한 스리랑카는 경제 안정을 회복하기 위해 가야할 길이 멀다. 지난 2017~2019년에도 이미 상당히 낮은 수준인 12.7%를 기록했던 스리랑카의 국내총생산(GDP) 대비 세수액 규모는 2021년에는 7.3%까지 급감했고, 그 결과 정부 예산의 95%가 국가부채 이자를 상환하는 데 쓰일 정도로 재정 건전성이 악화되었다1). 또한 GDP 대비 부채 규모가 2022년 1/4분기 기준 127%에 도달한 점, 그리고 GDP가 2022년 에는 7.8% 위축된 데 이어, 2023년에는 4.2%만큼 역성장할 것으로 전망되는 점2)도  스리랑카가 처한 어려운 상황을 보여준다.

지난 수십년간 국가부채 위기에 직면한 대부분의 국제통화기금(IMF) 회원국들은 자금 수혈을 위해 IMF의 안정화·구조조정 프로그램을 자주 활용했다3). 스리랑카 또한 1965~2020년 이 프로그램을 16번이나 적용받은 단골 고객인데, 최근 IMF 이사회는 스리랑카를 대상으로 한 17번째 구조조정 프로그램을 승인했다. 현재  스리랑카의 지상 과제는 충분한 재원 확보라고 할 수 있다. 국제연합(UN) 아시아·태평양 경제사회위원회(ESCAP)는 코로나19 팬데믹 유행과 경제 위기가 본격화하기 이전인 2019년에 스리랑카가 2030년까지 지속가능발전목표(SDG)를 달성하기 위해서는 GDP의 약 9% 정도에 달하는 연도별 추가 지출이 필요하다고 분석했다4).

한편 스리랑카의 2023년도 예산안은 2021년에 GDP 대비 11.6% 수준이었던 재정적자 규모를 2023년에는 7.9%까지 축소한다는 계획을 담고 있는데, 여기에 필요한 재원 대부분(77%)은 국내에서 자체적으로 조달할 예정이라는 점에서 앞으로 금리가 상향압력을 받을 가능성이 있다5)

이에 더해 스리랑카는 기후변화의 위협에도 직면해 있다. 2021년도 세계 기후리스크지수(Global Climate Risk Index) 자료에 따르면 스리랑카는 2000~2019년 극단적 기후 패턴으로 인해 가장 영향을 많이 받은 국가 순위에서 세계 23위를 기록했고6), 기후변화로 인한 경제적 손실이 2050년까지 연간 GDP의 1.2% 수준에 달할 것이라는 전망도 존재한다7)

상술한 맥락을 고려할 때 IMF와의 협상을 통한 자금 융통이라는 전통적 방식은 스리랑카가 고를 수 있는 최선의 선택지가 아닐 수도 있다. 따라서 스리랑카가 국가발전 목표를 달성하고 막중한 부채의 그늘에서 벗어나기 위해서는 IMF 및 기타 다자간 개발원조기구와의 교섭을 진행함과 동시에 대안적 재원조달 방안을 모색할 필요가 있다. 이 측면에서 특히 주목해볼 만한 선택지로는 부채-기후 스와프(debt-climate swap)나 부채-지속가능성 스와프(debt-sustainability swap)와 같은 녹색 재원조달 방안이 있으며, 이러한 수단을 효과적으로 활용하면 당장의 부채 상환에 필요한 자금을 확보함과 동시에 장기적 환경 리스크 경감에 도움이 되는 분야에도 투자할 수 있어 부채 관리와 경제발전 측면에서 일석이조의 효과를 거둘 수 있다.

스리랑카를 위한 대안적 재원조달 방안 
스리랑카 정부는 현재 녹색 채권과 같은 대체 금융 메커니즘을 도입하기 위한 역량 개발에 착수했다. 증권거래위원회(SEC, The Securities and Exchange Commission)도 녹색채권에 관한 정책 및 규제 프레임 워크 개발을 완료했으며, 2023년 4월에는 상장기업 및 법인의 녹색채권 발행에 관한 규정을 승인했다.  스리랑카 중앙은행(CBSL, The Central Bank of Sri Lanka) 또한 환경적으로 지속 가능한 경제 활동에 대한 명확한 분류법을 제시하였다. 이와 같이 스리랑카에서는 대체 금융 메커니즘 채택을 위한 환경이 조성되고 있으며, 향후 지속적인 발전이 기대된다. 

스리랑카가 고려할 수 있는 대안적 재원조달 방안은 다양하며, 이들 각각의 적합성은 스리랑카가 처한 상황이나 정부의 정책 우선순위에 따라 달라진다. 아래에서 보다 상세히 소개할 일부 재원조달 방안을 간단히 소개해보자면 다음과 같다. 먼저 부채-기후 스와프는 세계 각지에서 부채 부담을 완화하면서도 녹색·친환경 사업으로의 투자를 촉진하는 효과를 낼 수 있는 수단으로 여겨진다. 다음으로 탄소배출권(carbon credit) 또한 부채 위기와 기후변화에 대한 동시 대응을 가능케 하는 수단이나, 이 제도가 가져오는 구체적 효과나 확대 적용 가능성에 대해서는 보다 많은 연구가 필요한 상황이다. 이외에 스리랑카에 유리한 조건으로 자금을 제공하면서 국가발전에도 기여할 수 있는 양허성 금융(concessional finance) 및 혼합금융(blended finance), 그리고 장기적으로 국내·외 자본을 동원할 수 있는 수단인 테마형 채권(thematic bond)도 주요 선택지에 포함된다. 다만 테마형 채권 발행을 위해서는 먼저 국제 금융시장 접근성을 확보해야 하는데, 이 점에서 스리랑카가 IMF로부터 받게 될 자금이 제반 여건을 구비하는 데 도움을 줄 것으로 예상된다.

(1) 부채-기후 및 부채-지속가능성 스와프
부채 -기후 및 부채-지속가능성 스와프는 채무국과 채권자(대체로 국가 혹은 국제기구) 간 합의에 따라 부채 상환 의무를 일부 경감 혹은 면제해주는 대신 채무국이 SDG 달성 과 환경보전·복원 사업에 투자할 것을 약정하는 계약이다. 이 방안은 지금까지 코스타리카, 벨리즈, 세이셸 등 경제 규모가 작은 국가에 도입된 바 있으며, 한 다국적 금융기업이 디폴트를 선언한 스리랑카를 대상으로도 10억 달러(한화 약 1조 3,000억 원) 상당의 부채를 환경 분야 투자로 대체하는 방안에 관심을 표명한 바 있다. 유사한 다른 제도에서는 일반적으로 투자 약정액과 1대1로 대응되는 금액만큼 채무국의 부채를 경감해주는 것이 원칙이나, 부채-기후 스와프나 부채-지속가능성 스와프의 경우 부채 탕감액이 투자 약정액을 다소 넘어서는 경향이 있어 채무국 정부의 입장에서는 순부채액이 줄어드는 효과를 볼 수 있다.

이 방안이 실제로 적용된다고 가정하면, 스리랑카가 최대 채권국 중 하나인 중국과 교섭해 부채 일부를 탕감받는 대신 생물다양성이 높고 자연 생태계에서도 중요한 역할을 수행하는 자국 내 수림과 습지, 산호초 군락을 보호하기로 약조하는 형태의 합의도 생각해볼 수 있을 것이다. 이러한 조치는 스리랑카에 부채 부담 완화, 여타 발전사업에 필요한 재원 확보, 기후변화 및 자연재해로부터의 회복력 강화라는 다양한 혜택을 가져올 수 있다.

참고: 여타 국가의 사례
코스타리카는 2007년과 2010년에 걸쳐 미국과 두 차례의 부채-자연보전(debt for nature) 스와프에 합의한 바 있으며, 이 중 1차 스와프는 자연보호구역 주변 지역의 보전 사업에 2,600만 달러(한화 약 340억 원)를, 2차 스와프는 자연보호구역에 직접 2,700만 달러(한화 약 360억 원)를 배정했다.

2016년에는 세이셸이 파리클럽(Paris Club) 소속 채권국 및 남아공과 협의해 2,160만 달러(한화 약 285억 원) 상당의 부채를 경감받는 대신 향후 20년간 자국 해양 영토 중 30%를 보호하고 포괄적인 해양 영토 관리계획을 시행하기로 약조했다.

이어 2018년에는 인도네시아가 독일과 1,260억 달러(한화 약 170억 원) 규모의 부채 스와프를 체결해 다량의 탄소 저장 능력을 지니고 멸종 위기종의 서식지 역할을 하는 이탄지(peatland) 보호를 위해 앞으로 15년간 자국 수마트라(Sumatra) 및 칼리만탄(Kalimantan)에 소재한 310만 헥타르(hectare) 넓이의 이탄지 보전 사업을 진행하기로 했다.

한편 모잠비크는 2019년에 프랑스로부터 4,000만 달러(한화 약 530억 원) 상당의 부채 상환을 면제받는 대신 수백만 명의 생계를 부양하고 생물 다양성도 높은 자국 해양 및 연안을 대상으로 한 관리·보전 체계를 16년간 개선해 나가기로 데 합의했다. 2020년에는 벨리즈가 다국적 환경보호단체 네이처컨서번시(Nature Conservancy) 및 기타 민간 채권단과 1,640만 달러(한화 약 220억 원) 상당의 부채 스와프를 체결해 향후 20년간 해양보호구역 네트워크를 확대 및 강화하고 지속가능한 어업 관행을 정착시켜 나가기로 했다.

(2) 탄소배출권
탄소배출권은 온실가스 배출 저감 혹은 회피량을 나타내는 일종의 증서(certificate)로, 민간 주체나 규제 기관이 운영하는 탄소시장(carbon market)에서 매각되어 구매자의 온실가스 배출량을 상쇄하거나 감축량 목표를 충족하는 데 사용될 수 있다. 즉, 배출량을 일정 수준 이상 줄인 국가나 주체가 초과 감축분을 배출권의 형태로 판매하면, 다른 주체는 자신에게 할당된 목표를 달성하거나 기존 배출량을 상쇄하기 위해 배출권을 구매하는 것이다. 이러한 탄소시장은 구매자에게는 규제 이행 비용을 낮추고 판매자에게는 추가 수익을 창출한다는 점에서 윈-윈(win-win)의 특성을 지닌다.

교토의정서(Kyoto Protocol)의 일환으로 시행된 청정개발체제(CDM, Clean Development Mechanism)는 기후변화에 관한 유엔 기본협약(UNFCCC) 아래 최초의 세계 탄소시장 출범으로 이어졌으며, 스리랑카도 이미 해당 시장에 참여하고 있다. 스리랑카는 재생에너지, 폐기물 관리, 수림 보호 등 다양한 분야에서 100개 이상의 CDM 사업을 등록해 둔 상태이나, 최근까지는 탄소배출권 수요가 적어 이들 사업이 잠재력을 충분히 발휘하지 못하고 있었다. 그러던 중 2022년 하반기에는 스리랑카 정부가 일본과 합작한 합동 탄소배출권 메커니즘(Joint Carbon Crediting Mechanism)의 시행을 승인하는 등 일부 진전이 나타났다.

한편 파리협정(Paris Agreement) 제6조는 기후변화 대응과 관련해 각국이 저마다의 국가온실가스감축목표(NDC, Nationally Determined Contributions)를 달성하는 과정에서 국제 공조를 할 수 있다고 규정하고 있다. 스리랑카 또한 탄소배출권 구매에 관심이 있는 여타 국가나 주체와의 협력을 진행함으로써 파리협정 제6조를 활용할 수 있는데, 일례로 노르웨이와 같이 감축량 목표치가 상대적으로 높은 국가와 협의해 자국 NDC가 감축 의무분야로 지정하지 않은 농업이나 관광업 분야 온실가스 배출 감축분을 판매할 수도 있다. 혹은 여러 국가의 탄소배출권을 한 데 모아 경매나 거래를 거쳐 판매하는 다자간 플랫폼에의 참여도 스리랑카가 고려할 수 있는 선택지에 포함된다.

파리협정 제6조가 국가의 자율성을 보장하면서 나타난 탄소시장 참여는 스리랑카가 부채를 상환하고 국가발전 사업을 추진하는 데 필요한 재원을 확보할 수 있는 수단이다. 세계은행(World Bank)의 최근 분석에 의하면 스리랑카는 제6조에 의거한 탄소 배출 감축분 판매로 연간 최대 15억 달러(한화 약 2조 원)에 이르는 추가 수익을 낼 수 있을 것으로 전망되는데, 이는 현재 연간 외채 상환액의 약 10% 수준에 해당한다.

탄소시장 참여가 스리랑카에게 주는 또 하나의 혜택은 저탄소 기반 국가발전에 따른 환경·사회적 효과를 누릴 수 있도록 해준다는 점이다. 예를 들어 재생에너지 발전량 확대는 수입 화석연료 의존도 저감 및 에너지 안보 강화에 도움을 주며, 폐기물 관리기법 개선은 각종 오염을 줄이고 공공보건 수준을 제고하는 효과를 낸다.

하지만 탄소배출권이 궁극적으로 어떠한 실질적 효과를 낳는지, 이 제도를 기존보다 넓은 분야로 확대해 적용할 수 있는지, 그리고 이 제도의 시행 과정에서 발생하는 문제점이나 리스크를 어떻게 통제해야 하는지에 관해서는 앞으로 더욱 많은 연구가 필요하다. 만약 탄소배출권 제도의 타당성과 적절성, 유지가능성에 관한 연구와 분석이 추가적으로 수행되고 유관 사업의 설계 및 시행 과정에 광범위한 이해관계자의 참여를 이끌어낼 수 있다면 탄소배출권 제도는 기후 관련 사업의 재원조달에 획기적인 변화를 몰고 옴과 동시에 현재의 위기를 극복할 수 있는 친환경 해결책으로서도 기능할 수 있다.

(3) 혼합금융
혼합금융이란, 저금리 양허성 공공금융과 비양허성 민간금융을 융합하고 양 분야의 전문기술도 모두 활용하는 형태의 금융을 의미한다. 스리랑카의 입장에서는 자국 발전목표 달성에 있어서는 중요하지만 상업성이 떨어지거나 큰 리스크를 동반하는 사업에 필요한 자금을 다수의 국가가 참여하는 개발은행이나 개별 공여자 및 재단과 협력해 공동 조달하는 과정에서 혼합금융을 활용해볼 수 있다. 

특히 저금리에 대출받는 자금은 민간 투자자들이 부담하는 리스크나 비용을 줄이는 각종 수익 보장책이나 보조금, 기술지원을 제공하는 데 활용할 수 있으며, 이를 통해 스리랑카의 발전에 요구되는 자원을 보다 수월하게 확보하고 민간부문의 참여와 혁신을 촉진하는 효과를 기대할 수 있다. 참고로 유엔개발계획(UNDP)이 최근 공개한 SDG 투자자 지도(SDG Investor Map)8)는 스리랑카의 특정 부문에서 혼합금융을 활용할 수 있는 투자 사업의 사례를 취합해 소개한 바 있다.

한편 스리랑카는 133기가와트(GW) 상당의 재생에너지원 잠재력을 지닌 국가로9), 관련 자원 개발 지원에 혼합금융을 도입하면 태양광이나 풍력발전 등 재생에너지 발전량을 늘려 전력원 다변화를 촉진할 수 있다. 이와 같은 조치는 강수량 변화에 취약한 수력발전이나 국제유가 변동에 민감하고 막대한 수입 비용을 초래하는 화석연료를 대체하는 효과도 낼 수 있다.

(4) 테마형 채권
테마형 채권은 채무자(일반적으로 정부 혹은 기업)가 환경 혹은 사회적 순효과를 지닌 특정 사업이나 활동을 위해 발행하는 채권을 의미한다. 

스리랑카의 맥락에서 고려할 수 있는 테마형 채권의 사례로는 재생에너지, 에너지 효율성, 친환경 교통수단, 폐기물 관리, 기후변화 적응을 비롯한 사업에 재원을 조달하는 녹색 채권, 혹은 보건·의료, 교육, 공공주택, 양성평등과 같은 사회적 사업을 지원하는 사회적 채권이 있다. 

이러한 테마형 채권은 금전적 수익 이외에 환경·사회적 편익도 함께 생각하는 윤리적 투자자 및 펀드의 투자를 유치하는 데 도움을 줄 수 있고, 이를 바탕으로 투자자 기반 다변화와 금리 인하 효과도 기대할 수 있다.

참고: 여타 국가의 사례
세이셸은 2017년에 해양 보전과 친환경 어업 발전을 목표로 세계 최초로 발행한 청색 채권(blue bond)으로 150만 달러(한화 약 200억 원)를 모금했으며, 이 채권은 세계은행과 지구환경기금(GEF, Global Environment Facility)의 부분 보증을 바탕으로 통상 채권보다 낮은 금리를 제공했다. 채권 판매액은 세이셸이 파리클럽 가맹 채권국에 진 부채를 상환하는 데 쓰였고, 채권국들은 세이셸이 내놓은 해양 영토 30%에 대한 보호 조치 공약의 대가로 부채의 20%를 탕감해 주었다.

테마형 채권을 활용한 경험이 있는 또 하나의 국가로는 2017년에 아프리카 최초의 국가 주도 녹색 채권을 발행해 재생에너지 개발 및 조림 사업에 쓰일 2,970만 달러(한화 약 390억 원)를 모금한 나이지리아이다. 이 채권은 세계 녹색 채권 기준 설정을 담당하는 국제기후채권기구(Climate Bonds Initiative)의 공인을 받았으며, 현지 투자자들의 열띤 반응을 이끌어냈다. 이 채권의 판매 수익금은 경제 다변화와 온실가스 배출량 저감을 골자로 하는 나이지리아의 경제회복·성장계획(Economic Recovery and Growth Plan)에 쓰일 자금 일부를 확보하는 데 활용되었다.

위에서 살펴본 사례들은 각국이 부채 부담을 줄이면서도 환경·사회적 정책 목표를 추진하는 과정에서 테마형 채권이 유용한 수단으로 기능할 수 있다는 점을 보여준다. 하지만 테마형 채권은 발행국이 판매 수익금의 실제 사용 목적이 공약과 일치하는지, 그리고 관련 사업이 내는 성과가 측정 가능한지를 증명해야 한다는 점에서 고도의 투명성과 책임성을 요구하는 재원조달 방안이다. 따라서 테마형 채권 발행국은 녹색채권원칙(Green Bond Principles), 사회적채권원칙(Social Bond Principles), 지속가능채권 가이드라인(Sustainable Bond Guidelines) 등 국제적으로 공인된 기준과 원칙을 준수해야 하며, 이외에 독립 감독기구와 협력해 관련 기준 준수 여부를 확인하고 수익금 활용처 및 사업 성과를 정기적으로 보고해야 한다.

결론
스리랑카는 위에서 살펴본 대안적 재원조달 방안을 채택함으로써 부채 부담 경감, 경제적 발전목표 달성, 미래 위기 대응력 향상이라는 다양한 효과를 얻을 수 있다. 하지만 이러한 방안의 활용에 관한 논의가 협상 과정에서 점차 더욱 자주 등장하고 있음에도 불구하고, 대안적 재원조달 방안도 나름대로의 한계와 문제점을 가지고 있다는 점에서 신중한 접근과 관리를 필요로 한다. 여러 대안적 재원조달 방안의 투명성, 책임성, 효과성 보장을 위해 공통적으로 요구되는 조건으로는 ▲견고한 제도적 기반 ▲거버넌스 체계 확립 ▲모니터링 및 평가 수단 확보 ▲전문기술 도입 등이 있으며, 스리랑카 정부는 이들 조건을 충족하려는 노력에 이미 착수한 상황이다. 이 과정에서 한 가지 더 중요한 사실은 새로운 재원조달 방안이 스리랑카의 재정 건전성이나 개발 자율성을 훼손할 수 있는 새로운 형태의 의존적·조건부 관계를 형성하지 않도록 해야 한다는 점이다.

결론적으로, 대안적 재원조달 방안은 스리랑카가 경제 및 부채 위기를 극복함과 동시에 환경·사회적 목표를 추구할 수 있도록 돕는 양질의 기회를 제공해줄 수 있다. 하지만 그렇다고 해서 이러한 수단이 모든 문제를 해결해 주는 만병통치약인 것은 아니기에, 스리랑카가 원하는 효과를 유도해내기 위해서는 설계와 시행, 사후 모니터링 과정에서 신중한 접근이 필요하다.



* 각주
1) https://www.unescap.org/sites/default/d8files/event-documents/Concept%20Note%20-%20Sri%20Lanka%20Draft%203.pdf
2) https://www.worldbank.org/en/region/sar/overview
3) https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/2022-11/UNDP-Sovereign-Debt-Crisis-in-Sri-Lanka-Report-2022.pdf
4) https://www.unescap.org/sites/default/d8files/event-documents/Concept%20Note%20-%20Sri%20Lanka%20Draft%203.pdf
5) https://www.treasury.gov.lk/api/file/321d137c-231e-4f7f-85f6-e073fcde5259
6) Global Climate Risk Index 2021 | Germanwatch e.V.
7) https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2021/09/20/sri-lanka-world-bank-sign-agreement-to-strengthen-climate-climate-resilience
8) https://sdginvestorplatform.undp.org/market-intelligence
9) https://www.energy.gov.lk/images/renewable-energy/renewable-energy-resource-development-plan-en.pdf










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